legislativo que culminó con el Decreto de reformas y adiciones al Título Cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de diciembre de 1982, específicamente en lo relativo a sus artículos 108, 109 y 134, se advierte que la finalidad del Constituyente Permanente fue cambiar el concepto tradicional de "funcionario público" por el de "servidor público", a efecto de establecer la naturaleza del servicio a la sociedad que comporta su empleo, cargo o comisión, disponiéndose para ello de obligaciones igualitarias a las que quedaban constreñidos "todos los que desempeñen un empleo, cargo o comisión en el servicio público, tanto en el Gobierno como en la Administración Pública Paraestatal", es decir, en la Federación con el objeto de exigir responsabilidades a quienes presten sus servicios bajo cualquier forma en que se sirva al interés público y a cualquier nivel de gobierno. En ese tenor, se concluye que el artículo 108, primer párrafo, de la Constitución Federal, al establecer quiénes son servidores públicos, no es limitativo sino enunciativo, pues la intención del Constituyente con la reforma de mérito fue que se incluyera a todos, sin importar la clase de empleo, cargo o comisión que desempeñen, ni el nivel de la función o la institución en donde laboren, pues lo medular y definitorio es que son servidores públicos quienes sirvan al Estado o Federación, al gobierno y a la nación, al interés público o a la sociedad. Amparo en revisión 223/2004. Mercedes Azaola y Aguilar. 11 de marzo de 2005. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Genaro David Góngora Pimentel. Ponente: Margarita Beatriz Luna Ramos. Secretaria: Constanza Tort San Román. Amparo en revisión 1150/2006. José Rigoberto Huerta Hernández. 8 de septiembre de 2006. Cinco votos. Ponente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Secretario: Luciano Valadez Pérez. Amparo en revisión 1266/2006. José Manuel Montelongo Barrón. 8 de septiembre de 2006. Cinco votos. Ponente: Genaro David Góngora Pimentel. Secretario: Rolando Javier García Martínez. Amparo en revisión 1116/2006. Jorge Alejandro Arciga Anzo y otro. 6 de octubre de 2006. Cinco votos. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretario: Óscar Zamudio Pérez.---
Por su parte, Sergio Monserrit Ortiz Soltero, citado por Miguel Alejandro López Olvera en su obra La responsabilidad administrativa de los servidores públicos en
México, señala que “se debe considerar como servidor público a aquella persona física
que ha formalizado su relación jurídico laboral con el Estado mediante un nombramiento previamente expedido por el órgano administrativo competente, o en su defecto, que figura en las listas de raya de los trabajadores temporales”.
Es claro pues que el servidor público es toda aquella persona que presta un servicio a la colectividad a través de un nombramiento, designación o comisión que esté creada por la ley, y respecto de la cual la misma ley señale una retribución. Antes de desempeñar el cargo debe rendirse la protesta de ley. Y a lo anterior todavía habrá que agregar a toda persona que sin tener empleo, cargo o comisión “maneja dinero público” bajo cualquier circunstancia. Observamos entonces la amplitud de esta terminología que convierte “en sujetos” de la Ley de Responsabilidades a toda una gama de personas que tengan cargo, comisión, empleo o manejen dinero público. Son sujetos de procedimiento de responsabilidad administrativa todos los servidores públicos menos el ciudadano Presidente de la República, porque solo puede ser acusado por traición a la patria o delitos graves en términos del artículo 108, párrafos segundo y tercero y artículo 111 párrafo cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.93
En primer lugar, tenemos al autor del hecho ilícito, que es un individuo, con una relación especial de sujeción derivado de su posición jurídica de empleado que participa en el ejercicio del poder público, sujeto a una relación jerárquica y obligado a ajustar sus actos a los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia. Si la persona no se encuentra en las anteriores condiciones, podrá infringir diversas normas, incurriendo en ilícitos, pero su conducta no producirá una infracción disciplinaria, ya que al no participar en la relación jerárquica no nacen para él las obligaciones como servidor público y, por tanto, no podrá violarlas. El poder disciplinario se ejerce sobre todos los funcionarios administrativos, sea que actúen en la administración centralizada o descentralizada, pero la calidad de funcionario es indispensable. “Su situación disciplinaria es clave: el derecho disciplinario se aplica a todos los funcionarios que
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están en la plantilla, cualquiera que sea su posición. 94
En este contexto podemos aseverar que los servidores públicos son personas físicas que desempeñan un empleo, cargo o comisión dentro de la Administración Pública, sin embargo dicho desempeño debe estar amparado con un nombramiento o designación; así como ser acreedores de una remuneración. Esto para efectos de demostrar su calidad, pues es este un requisito indispensable para ser sujeto de responsabilidad en términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Puebla. Lo anterior, sin perjuicio de que la calidad de servidor público no sólo se acredite con su nombramiento, sino con cualquier elemento que pueda dar cuenta de su desempeño, en términos del contenido del siguiente criterio que se cita para mayor ilustración:
Tesis: II.1o.P.27 K Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta Novena Época 193551 1 de 1 Tribunales
Colegiados de Circuito
Tomo X, Agosto de 1999 Pag. 800 Tesis Aislada(Común)
SERVIDOR PÚBLICO. SU CARÁCTER NO SÓLO SE ACREDITA CON SU NOMBRAMIENTO. El carácter de servidor público no sólo se acredita con el nombramiento, sino también puede hacerse mediante otros elementos probatorios como pueden ser un memorándum y copia fotostática certificada de alguna credencial que lo acredite como tal. PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA PENAL DEL SEGUNDO CIRCUITO. Amparo en revisión 90/99. Wenceslao Gómez Montiel. 16 de abril de 1999. Unanimidad de votos. Ponente: Rogelio Sánchez Alcáuter. Secretario: Antonio Legorreta Segundo.---
B) Autoridades con facultad sancionadora en la administración pública.
1. La facultad sancionadora.
El ejercicio de la función administrativa considera la existencia de una serie de facultades otorgadas en favor de los órganos de la Administración Pública, con el fin de
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que estos puedan cumplir con las tareas que los ordenamientos legales les imponen. Entre tales facultades se encuentra la correspondiente a la imposición de sanciones por infracciones a las leyes administrativas. La facultad sancionadora de la Administración Pública constituye una facultad inherente y esencial para la existencia de la función administrativa, en cuanto a que sin ella no sería posible que los órganos Administrativos ejercieran sus atribuciones, pues carecerían de los medios coercitivos para hacer que los gobernados cumplan con las disposiciones legales y con los mandatos de los actos administrativos. Sin embargo hay que tomar en consideración que la potestad sancionadora de la Administración Pública tiene su apoyo en uno de los medios de la policía administrativa, como es la coacción que, como se indicó, puede consistir en castigar las conductas infractoras de las disposiciones legales respectivas, o bien, en hacer efectivo por la vía forzosa el cumplimiento de un acto administrativo.95
Por último cabe señalar que la facultad sancionadora comprende la correctiva y la disciplinaria. La primera se refiere a la facultad que tiene la Administración para sancionar el incumplimiento de los deberes genéricos que los individuos tienen frente al Estado, por su sola condición de gobernados, es decir, por su situación general de sumisión. En cambio en la segunda, la facultad sancionadora se ejerce sobre aquellos individuos que se encuentran sometidos a una relación especial de sumisión, como son: los servidores públicos, los alumnos de un establecimiento público docente o los profesionistas agrupados corporativamente en un colegio gremial (abogados, contadores, médicos, etcétera). Dentro de este segundo tipo, tenemos la facultad conferida a la Administración Pública, parar sancionar las conductas ilegales de sus servidores públicos, facultad que tiene su base en lo previsto en los artículos 108 y 113 constitucionales.96
La facultad disciplinaria es un poder que tiene el superior jerárquico para castigar
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DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis Humberto, et. al. Op. Cit. pp. 193
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las conductas de los servidores públicos que afecten el debido ejercicio de la función pública. Se trata de una facultad de la autoridad, para la imposición de sanciones en el ámbito de la Administración Pública. La adecuada identificación de la facultad disciplinaria fue posible a partir de la estructuración del sistema de responsabilidades, mediante las reformas al Título Cuarto de la Constitución. Estos cambios constituyeron el paso fundamental para la determinación de la sanción disciplinaria, al establecer las bases normativas de la responsabilidad administrativa en la Constitución y en la ley; al crear la Secretaría de la Contraloría General de la Federación (actualmente SECODAM) y las Contralorías Internas, como órganos encargados del ejercicio de la potestad disciplinaria en la Administración Pública Federal, y los procedimientos para la aplicación de las sanciones.97
De la anterior cita cabe comentar que la entonces Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM) a que hace alusión el autor, hoy es conocida como la Secretaría de la Función Pública, cuyo nombre cambió a partir de la publicación del Decreto que reforma la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de abril de dos mil tres.98
2. Autotutela.
Una de las instituciones que contribuye a darnos una idea más justa de la posición real de la Administración y de su facultad sancionadora es la de autotutela. A través de ella se observa cuál es el poder que hace que la Administración sea capaz de de imponer su voluntad e incluso de ejecutarla sin necesidad de acudir a los jueces y tribunales para imponer sus decisiones. El concepto de autotutela expresa que es la persona misma quien provee a la declaración, defensa, conservación y ejecución de
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DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis Humberto. Op. Cit. pp. 155
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DECRETO por el que se expide la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal; se reforman la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal; y se adiciona la Ley de Planeación.
derechos, actos, declaraciones o actuaciones en general. En la presente investigación me refiero a la potestad domestica que tiene la Administración Pública Estatal y Municipal para sancionar a sus integrantes, incluso expulsarlos cuando su estancia no sea compatible con los principios rectores de su desempeño, tal y como lo considera el siguiente criterio de tesis aislada de la novena época, emitido por la Segunda Sala en materia constitucional y administrativas, que se aplica por las consideraciones que contiene:
Tesis: 2a. CXXVI/2002
Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta Novena Época 185652 12 de 12 Segunda Sala Tomo XVI, Octubre de 2002 Pag. 475 Tesis Aislada(Constitucional,
Administrativa)
RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. PRINCIPIOS QUE RIGEN EL