CAPÍTULO I. LA CONSTITUCIÓN DOMINICANA
I.4 C ARACTERES ESENCIALES DEL CONSTITUCIONALISMO DOMINICANO
I.4.2 Sistema de frenos y contrapesos y división de los poderes
Para quien examine la CRD, resulta evidente que esta asume el principio establecido en el artículo 16 de la DDHC, según el cual “Toda sociedad en la cual no esté establecida
la garantía de los derechos, ni determinada la separación de los poderes, carece de Constitución”. El principio de división y separación de los poderes es uno de los
elementos que definen el sistema constitucional democrático en general y dominicano en particular. Las dos grandes familias del constitucionalismo democrático son definidas por el modelo que adoptan. Un sistema parlamentario puro no tiene una
185 Jorge Prats, Eduardo 2003a, p. 608.
186 Art. 39 CRD 1844: “La soberanía reside en la universalidad de los ciudadanos, y se ejerce por tres
poderes delegados, según las reglas establecidas por la Constitución”.
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Este principio está recogido también en el Art. 4 CRD, que establece que el gobierno de la Nación es esencialmente civil, republicano, democrático y representativo.
188 Informe de la Comisión Redactora de la Constitución de San Cristóbal, en Vega, Wenceslao 1994, pp. 211 y ss.
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Ídem, p. 214.
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división absoluta de poderes puesto que el jefe del Ejecutivo y su gabinete forman parte a su vez del Parlamento. No ocurre de esta manera en el sistema presidencialista puro, en el cual existe una separación clara en las funciones y en la identidad de los miembros de cada poder, que no pueden pertenecer al Legislativo y el Ejecutivo a la vez. Los constituyentes de 1844 adoptaron el sistema presidencialista y su decisión se ha mantenido invariable.
En la actualidad, la disposición constitucional que recoge la separación de poderes se encuentra en el artículo 4 CRD190. De acuerdo con el modelo presidencialista, establece tres poderes: el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial. Entre ellos existe una separación clara y rígida en el ejercicio de las funciones que a cada uno le corresponden, prohibiendo cualquier tipo de delegaciones. Sin embargo, se cuida de no establecer compartimentos estancos en lo relativo a la distribución de las funciones. De hecho, puede decirse que los tres poderes del Estado comparten, en mayor o menor medida, las funciones ejecutivo-administrativas, legislativas y judiciales.
El artículo 2 CRD también contiene una norma que afecta el sistema de división y separación de poderes en la CRD. En este artículo se dispone que el pueblo ejerza su soberanía a través de los poderes del Estado, en los cuales actúa mediante la representación política, o directamente en las formas en la que se lo permiten la Constitución y las leyes. La importancia de esta relación entre los poderes del Estado (en plural) y el ejercicio de la soberanía es que deja de manifiesto que uno de los objetivos declarados de la CRD es evitar el despotismo político por medio de la división de la soberanía. Esto en consonancia con la idea de que no es posible la existencia de la comunidad política allí donde todo el poder está concentrado en una sola persona191. Donde hay un soberano que no se encuentra atado por las normas jurídicas y que puede a su vez usado para someter a los demás no hay Derecho, sino simplemente una relación de dominio y sujeción192. Es por esto que, como proclama el artículo 16 de la DDHC de 1789, la división de poderes y la concepción liberal del Estado son
190 Art. 4 CRD: “Gobierno de la Nación y separación de poderes. El gobierno de la Nación es
esencialmente civil, republicano, democrático y representativo. Se divide en Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial. Estos tres poderes son independientes en el ejercicio de sus respectivas funciones. Sus encargados son responsables y no pueden delegar sus atribuciones, las cuales son únicamente las determinadas por esta Constitución y las leyes”.
191 Blanco Valdés, Roberto 1998, p. 64; Ver también Locke, John op. cit., § 90, 91, 159 y 200.
192 Bodenheimer, Edgar Teoría del Derecho, México D.F.: Fondo de Cultura Económica, 1994, pp. 15- 16.
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consustanciales193. Esto demuestra la gran influencia que tuvieron las teorías de Locke y Montesquieu sobre la importancia de dividir el ejercicio del poder soberano para prevenir el despotismo de las monarquías absolutas y garantizar así los derechos individuales194.
En lo que respecta a separación de poderes, los artículos 2 y 4 CRD contienen prácticamente los mismos principios que los artículos 39 a 41 de la CRD 1844195. A saber: establecen claramente que mientras la titularidad de la soberanía pertenece al pueblo, su ejercicio se lleva a cabo por tres poderes independientes los unos de los otros; estos poderes no pueden ser delegados; sus encargados -que no titulares- son responsables por el uso que hagan de su autoridad; y están limitados por la Constitución y las leyes.
Aunque no se señale en forma específica, en estas mismas disposiciones se expresa la intención de los constituyentes de que estos poderes funcionen dentro de un sistema de frenos y contrapesos. La división y separación de poderes tiene, después de todo, este objetivo desde el momento mismo en que fue concebida por Locke y Montesquieu. Como hemos dicho anteriormente, la CRD no asume que la división de los poderes y la distribución de las funciones sean equivalentes. El sistema de frenos y contrapesos no se fundamenta en una separación de poderes estatales propiamente dicha, sino que es más bien un caso de separación de funciones en el seno de una organización estatal que consta de tres principales concentraciones de poder196.
193 Blanco Valdés, Roberto 1998 1998, p. 64. 194
Ver. Locke, John op. cit., § 144-146, Montesquieu Del espíritu de las leyes, Madrid: Editorial Tecnos, 2004, Libro XI, Capítulo VI, pp. 107-114. Hay que tomar en cuenta que tanto Locke como Montesquieu tenían en mente el sistema político inglés cuando desarrollaron sus teorías de la división de poderes. Es quizás por esto que su aplicación en los Estados Unidos -federales y con la tradición del Common Law- se haya dado sin problemas mayores, mientras que en Francia suscitó las críticas de Duguit, como veremos más adelante.
195 Art. 39 CRD 1844: “La soberanía reside en la universalidad de los ciudadanos, y se ejerce por tres
poderes delegados, según las reglas establecidas en la Constitución”
Art. 40 CRD 1844: “Los poderes son el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial”
Art. 41 CRD 1844: “Los poderes se ejercen separadamente, son esencialmente independientes,
responsables y temporales, y sus encargados no pueden delegarlos, ni salir de los límites que les fija la Constitución”.
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Esta posición es defendida por Karl Loewenstein en Teoría de la Constitución, pp. 55-56.
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La división por la que se optó, y que se tomó de la Constitución haitiana de 1843197, es derivada -en sus rasgos fundamentales- del sistema presidencialista estadounidense198. Desde la primera Constitución se incurrió en la aparente contradicción199 de proclamar la soberanía popular junto con un sistema de frenos y contrapesos, pero a la vez otorgarle al presidente de la República un poder casi abrumador. En el caso dominicano, esto se vio complicado por la imposición que hiciera por la fuerza200 Pedro Santana (entonces presidente de la Junta Central Gubernativa, jefe supremo de los ejércitos dominicanos y presidente seleccionado de la República) del infame artículo 210, que le otorgó poderes extraordinarios y, además, le liberó de cualquier tipo de responsabilidad por sus acciones201. Pero la intención de los constituyentes de San
197 Campillo Pérez demuestra que este es el caso. Hace una comparación de las instituciones de la CRD 1844 y la Constitución haitiana de 1843 y llega a la conclusión de que consagran por igual: “a)
separación de poderes en número de tres, Legislativo, Ejecutivo y Judicial, iguales dentro de un ordenamiento horizontal; b) sistema bicameral: dos Cámaras (…); c) un tercer órgano legislativo con funciones específicas y formado por la reunión conjunta de las dos Cámaras (…); d) un Poder Ejecutivo algo limitado, pero fundamentalmente fuerte y predominante, ejercido por el Presidente de la República y los Secretarios de Estado; e) un Presidente de la República elegido por cuatro años mediante el sistema de sufragio indirecto, a base de que cada elector emita dos votos; f) no se admite reelección presidencial para el período inmediato; g) no hay Vicepresidencia de la República; h) necesidad del refrendo de los Secretarios de Estado para los decretos presidenciales; (…) j) un Poder Judicial con tribunales de varios grados” (en Constitución Política y Reformas Constitucionales, pp. 361-362). Así las cosas, es
ineludible la conclusión de que los dominicanos copiaron casi literalmente el sistema de división y separación de poderes y el sistema de frenos y contrapesos de la Constitución haitiana, al margen de los documentos iniciales que inspiraron a aquella.
198 No hay que olvidar que el sistema estadounidense influyó mucho durante la Revolución Francesa. Tanto así que se asumieron sus instituciones cuando, a decir de Duguit, no eran las más apropiadas para Francia ya que estaban diseñadas para un sistema federal y no uno centralista. Duguit dice que “Es, pues,
de la Constitución Americana de donde el Comité de la Asamblea toma la teoría de los tres poderes y más especialmente la noción de poder judicial, poder soberano, independiente, emanado directamente del pueblo” (en Duguit, León 1996, p. 20). Duguit también critica la noción de separación de poderes
porque contraría la idea de la indivisibilidad de la soberanía abogada por Rousseau en el Contrato Social (Lib. I, Caps. 1 y 2). Para ser justos, esta concepción de la separación de poderes está presente en Montesquieu (Libro XI, Cap. VI). Sin embargo, también debe recordarse que Montesquieu tomaba como modelo a Inglaterra y no a Francia. Para Duguit la división de los poderes no evita los conflictos, sino que los fomenta. Opina que el único juez debe ser el pueblo soberano (en Duguit, León 1996, pp. 37-38). Nuevamente, la idea atacada por Duguit se encuentra en el centro mismo de la doctrina de la separación de poderes. Para Montesquieu lo vital es preservar la libertad frente al abuso del poder y para ello es necesario que “Para que no se pueda abusar del poder es preciso que, por la disposición de las cosas, el
poder frene al poder” (en Del espíritu de las leyes, Libro XI, Caps. III y IV). Montesquieu también
reivindica la necesidad de que los poderes se estorben unos a los otros (en Del espíritu de las leyes, Libro XI, Cap. VI).
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La calificamos de aparente porque, como hemos señalado antes y explicaremos con mayor detalle después, la verdadera intención política de la CRD es y ha sido casi siempre la concentración del poder en manos del Ejecutivo.
200 Santana se presentó ante la asamblea del Congreso Constituyente acompañado de un batallón de soldados, que rodearon el local de la reunión. Ver Moya Pons, Frank Manual de historia dominicana, Santo Domingo: Editora Corripio, 2002, p. 295.
201 Artículo 210 de la CRD de 1844: “Durante la guerra actual y mientras no esté firmada la paz, el
Presidente de la República puede libremente organizar el ejército y armada, movilizar las guardias nacionales, y tomar todas las medidas que crea oportunas para la defensa y seguridad de la Nación;
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Cristóbal, incluso si no se toma en cuenta el artículo 210, fue imponer una figura central y de amplísimos poderes, análoga a la del soberano absoluto. Esto se explica porque durante la colonia los dominicanos solo conocieron el ejercicio autoritario del poder, así que una vez alcanzada la independencia repitieron el patrón202.
En la actualidad se mantiene la división en tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, regidos respectivamente por los artículos 76 al 121, 122 al 148 y 149 al 168203 de la CRD. También sigue vigente la relación asimétrica entre el Ejecutivo y los demás poderes del Estado dentro del sistema de frenos y contrapesos.
Con anterioridad a la reforma de de 2010 esta relación asimétrica venía dada por varios factores. Las amplísimas facultades establecidas en el artículo 55 CRD (hoy 128) no contaban con un contrapeso efectivo por parte de los demás poderes del Estado. En primer lugar, existía una laguna constitucional que permitía al Presidente “engavetar” sin promulgar ni observar las leyes que no eran de su agrado. Esto le otorgaba la capacidad extraconstitucional con efectos muy parecidos al veto, facultad que no le estaba reconocida expresamente204. En segundo lugar, participaba de la selección de los miembros de la Cámara de Cuentas, órgano encargado de servir de auditor externo a la Administración Pública y que debía funcionar como asistente del Congreso en el proceso de fiscalización. El artículo 78 de la CRD 2002 facultaba al Presidente a enviar al Senado las ternas a partir de las cuáles designar a los miembros de la Cámara de Cuentas, lo que marcaba negativamente su capacidad de fiscalizar los actos de administración llevados a cabo por el Ejecutivo.
El segundo caso era el relativo la Ley de Gastos Públicos. Según el artículo 55.23 CRD 2002, correspondía al Presidente presentar al Congreso el proyecto de Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos durante la segunda legislatura. Sin embargo, el proceso de aprobación establecía una serie de trampas procedimentales cuya
pudiendo en consecuencia, dar todas las órdenes, providencias y decretos que convengan, sin estar sujeto a responsabilidad alguna”.
202 Juan Manuel Pellerano estudia este fenómeno detalladamente en “Reformas a la Constitución” (en
Constitución y política, p. 275).
203 Es cierto que el Título sobre “El Poder Judicial” incluye los artículos hasta el 177, sin embargo, en esta enumeración se incluyen en la instituciones que la propia CRD reconoce que no forman parte del Poder Judicial, sino del Sistema de Justicia. Son el Ministerio Público (arts. 169 al 175) y la Defensa Pública y la Asistencia Legal Gratuita (arts. 176 al 178). El Consejo Nacional de la Magistratura, que tiene la función de escoger a la Suprema Corte de Justicia y evaluar el desempeño de sus jueces cada siete años, no forma parte, en nuestra opinión del Poder Judicial, sino que es el organismo de selección de los miembros del más alto escalafón en el mismo.
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Ver arts. 40 y 41 CRD 2002.
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consecuencia final era aprobar siempre –de manera indefectible- lo que el Presidente enviaba al Congreso. Además, el Presidente tenía la facultad de modificar por decreto aquello que el Congreso aprobara.
Estos tres factores de desequilibrio entre los poderes han sido eliminados o matizados en la reforma constitucional de 2010. En primer lugar, el artículo 101 CRD establece que si el Presidente incumple los plazos para promulgar u observar una ley, esta se considera promulgada y puede ser publicada por el Congreso. En segundo lugar, se otorgó a la Cámara de Diputados la facultad de proponer las ternas para que el Senado escoja la Cámara de Cuentas (arts. 80.3 y 83.2 CRD).
Finalmente, aunque el régimen de propuesta y aprobación de la Ley de Presupuesto General del Estado (arts. 233-240 CRD) sigue favoreciendo al Ejecutivo sobre el Congreso, se han eliminado la mayoría de las razones que hacían injusto el régimen anterior.
Esto no quiere decir que el desequilibrio desaparece totalmente. En la CRD 2010 fuente de este problema es el Consejo Nacional de la Magistratura, cuya nueva matrícula otorga al Presidente una mayoría en los hechos que le permite escoger a los jueces que conforman los tres grandes árbitros jurisdiccionales del Estado dominicano: La Suprema Corte de Justicia, el Tribunal Constitucional y el Tribunal Superior Electoral. El Consejo Nacional de la Magistratura es el órgano que se encarga de la selección e los jueces de la Suprema Corte de Justicia desde que en 1994 se estableció la inamovilidad judicial. El artículo 64 establecía una matrícula de siete miembros:
“1.- El Presidente del Senado y un Senador escogido por el Senado que pertenezca a un partido
diferente al partido del Presidente del Senado;
2.- El Presidente de Cámara de Diputado y un Diputado escogido por la Cámara de Diputados que pertenezca a un Partido diferente al partido del Presidente de la Cámara de Diputados; 3.- El Presidente de la Suprema Corte de Justicia;
4.- Un Magistrado de la Suprema Corte de Justicia escogido por ella misma, quien fungirá de Secretario”.
Así se pretendía imbuir en este órgano un equilibrio razonable. Sin embargo, en 2010 se agregó un miembro, el Procurador General de la República, y se modificó el criterio de selección del segundo senador y el segundo diputado:
Art. 178. Integración. El Consejo Nacional de la Magistratura estará integrado por:
1) El Presidente de la República, quien lo presidirá y, en su ausencia, por el Vicepresidente de la República;
2) El Presidente del Senado;
3) Un senador o senadora escogido por el Senado que pertenezca al partido o bloque de partidos diferente al del Presidente del Senado y que ostente la representación de la segunda mayoría;
4) El Presidente de la Cámara de Diputados;
5) Un diputado o diputada escogido por la Cámara de Diputados que pertenezca al partido o bloque de partidos diferente al del Presidente de la Cámara de Diputados y que ostente la representación de la segunda mayoría;
6) El Presidente de la Suprema Corte de Justicia;
7) Un magistrado o magistrada de la Suprema Corte de Justicia escogido por ella misma, quien fungirá de secretario;
8) El Procurador General de la República.
La inclusión del Procurador General de la República altera significativamente el equilibrio interno del CNM porque otorga al partido del Presidente al menos cuatro de ocho votos. Veamos: el voto del Presidente; en un país que tiende al bipartidismo y en el que las elecciones nacionales y congresuales se celebran a la misma vez, es prácticamente imposible que el partido del Presidente no sea la primera mayoría o la segunda, al menos, en ambas cámaras del Congreso, y esto le brinda dos congresistas; finalmente, está el voto del Procurador General de la República, que es un funcionario de libre nombramiento por parte del Presidente (art. 171 CRD). Además, el artículo 179 da al CNM la función de evaluar cada siete años a los jueces de la Suprema Corte, incluyendo los que forman parte de él. Esto quiere decir que al momento del CNM evaluarles deben inhibirse, lo que hace que las decisiones se tomen con una mayoría sobre siete votos, cuatro de los cuales responden al partido del Presidente de turno. Queda claro, entonces que esos dos votos que representan el Poder Judicial se encuentran condicionados por la mayoría automática del partido del Presidente en el voto sobre su desempeño y continuidad en el cargo205.
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Otra cosa es la dificultad que representa la selección del senador de la segunda mayoría dada la tendencia de las elecciones al Senado de ofrecer resultados desproporcionados con relación al voto. En las elecciones de 2002 y 2010 el partido que sacó la segunda cantidad de votos quedó con un solo senador y fuera del Senado, respectivamente. El partido con la segunda cantidad de senadores representaba en realidad la tercera mayoría con respecto a los votantes. Incluso, en 2010 se designó como segundo
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