4.2 MARCO TEÓRICO
4.2.4 Sistema General de Participaciones – SGP Para el desarrollo del presente tema es necesario fortalecer algunos subtemas que se deben
tener en cuenta con respecto a las formas de redistribución que adopta la nueva Hacienda Pública, para este caso el profesor Juan Camilo Restrepo libro hacienda pública14, menciona que las finanzas públicas buscan entonces introducir instrumentos y políticas que procuren una mejor redistribución de la renta global del país, para ello identificaremos una forma de redistribución denominada reparto sectorial o territorial que para casos más concretos, lo explicare a través del sistema general de participaciones SGP, en donde el Gobierno Nacional Central distribuye recursos para temas específicos que le corresponden a los entes territoriales sufragar y que están estrechamente relacionados con las competencias que se han entregado, relacionadas con la prestación de servicios fundamentales a la ciudadanía.
Sin duda alguna el SGP, es un motor que propende por la descentralización, es por esto que el Gobierno debe adoptar mecanismos jurídicos que garanticen la óptima destinación de los recursos, ya que según el departamento nacional de planeación, en su informe “Orientaciones para la programación y ejecución de los recursos del sistema general de participaciones 2009” menciona que las entidades territoriales sean las responsables de cerca del 51% del total de la inversión pública del país. El SGP, por su parte, es la fuente fundamental de inversión para la mayor parte de municipios del país, porque llega a financiar en los municipios de categorías 4, 5 y 6 (1.045 municipios) más del 90% del total del gasto local15.
Por otra parte es importante que la ciudadanía identifique el esquema de financiación municipal, el tipo de recursos que llegan al ente territorial, el uso que se les deben dar por parte de la administración y a su vez para que la ciudadanía puede ejercer procesos de control sobre los recursos ejecutados y de esta manera participen en la gestión local, sin duda alguna el SGP, es un motor que alienta al proceso descentralizador en Colombia, ya que la Nación transfiere, por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política (reformados por los Actos Legislativos 01 de 2001 y 04de 2007), a las entidades territoriales – departamentos, distritos y
14 RESTREPO. Op cit.
15 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Orientaciones para la programación y ejecución de
municipios, para la financiación de los servicios a su cargo, en salud, educación, agua potable y saneamiento básico y los definidos por las Leyes 715 de 200116, 1122 de 200717 y 1176 de 200718.
Efectivamente los recursos destinados para el SGP, crecerán de forma significativa, que permita fortalecer la acción pública territorial según lo indica el Departamento Nacional de Planeación. En el siguiente cuadro se muestra como se estima dicho crecimiento y su importancia en los sectores que financia ya que son cruciales para garantizar una adecuada calidad de vida y de esta manera responsabilizar a los entes territoriales de sus funciones enmarcadas en la constitución política de Colombia.
Cuadro 3. Crecimiento del Sistema General de Participaciones SGP
Fuente: Departamento Nacional de Planeación
16 CONGRESO DE COLOMBIA. Ley 715 de 2001. (diciembre 21). Por la cual se dictan normas orgánicas
en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. Bogotá D.C.: Diario Oficial 44654 del 21 de diciembre de 2001.
17
CONGRESO DE COLOMBIA. Ley 1122 de 2007 (enero 9),Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones. Bogotá D.C.: Diario Oficial 46506 de enero 09 de 2007.
18 CONGRESO DE COLOMBIA. Ley 1176 de 2007 (diciembre 27). Por la cual se desarrollan
los artículos356y357de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. Bogotá D.C.: Diario Oficial. 46854 de Diciembre 27 de 2007.
El anterior cuadro evidencia el cambio jurídico, en caso particular a partir del acto legislativo 01 de 2001 se estimaba un crecimiento del SGP que corresponde a la inflación por año más 2 puntos porcentuales, mientras que para el acto año 2007 y con la puesta en marcha de la Ley 1176, se le otorgan aún más recursos al SGP ya tiene previsto la inflación más 3 puntos porcentuales, más 1.8% para temas netamente dirigidos a educación, lo que refleja una mayor financiación de sectores de gran importancia como es el caso de la educación, la salud, el saneamiento básico y agua potable entre otras asignaciones que son de carácter especial o de propósito general según lo define la Ley 1176 de 2007 y que más adelante tratare en lo que se refiere a la composición del SGP.
Es importante que la ciudadanía conozca las asignaciones del SGP y por supuesto su composición ya que de esta manera se garantiza el control social por parte del colombiano del común y corriente, fortaleciendo la acción pública territorial.
A continuación se presenta la composición del SGP y sus diferentes asignaciones sectoriales, según lo indica el DNP y que serán objeto de un breve análisis:
Figura 2. Sistema General de Participaciones SGP
Partiendo de la figura 2 se evidencian dos grandes rubros que serán objeto de distribución, del cien por ciento del SGP, el 4% corresponde a las asignaciones especiales y el 96% restante hace referencia a lo sectorial, dicha distribución responde a las competencias conferidas por la Constitución Política de Colombia a los departamentos y municipios con el ánimo de fortalecer los procesos de descentralización y atender directamente las necesidades de la población.
De acuerdo a la figura 2 se presenta brevemente algunas connotaciones generales sobre el esquema de asignación de recursos. En lo que respecta a las asignaciones de municipios ribereños al río Magdalena se distribuyen, de conformidad con la certificación del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), según la proporción de los kilómetros de ribera de cada municipio y distrito respecto al total de la longitud del río. El monto a distribuir se multiplica por la proporción obtenida para cada beneficiario. Para aclarar aún más el tema el Departamento Nacional de Planeación, toma un ejemplo que es el caso del Municipio de San José, tiene una ribera sobre el Río Grande de la Magdalena de 50 kilómetros, según certificación del IGAC, que equivalen al 50% del total de la ribera (100 kilómetros). El total de recursos distribuidos por esta asignación especial para la vigencia es de $200.000.000 de pesos. De acuerdo con lo anterior, le corresponden al municipio de San José un total de $100.000.000 pesos que equivalen al porcentaje de su ribera sobre el total de recursos a distribuir19.
Los recursos por concepto de los municipios ribereños, deben destinarlos según la Ley 1176 de 2007 deberán ser destinados a20:
Financiar, promover y ejecutar proyectos relacionados con la reforestación que incluye la revegetalización, reforestación protectora y el control de erosión.
El tratamiento de aguas residuales
19 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Orientaciones para la programación. Op. cit.
20
El manejo artificial de caudales que incluye recuperación de la navegabilidad del río, hidrología, manejo de inundaciones, canal navegable y estiaje.
Compra de tierras para protección de micro cuencas asociadas al río Magdalena.
Con respecto a la asignación especial del programa de alimentación escolar dichos recursos serán destinados en desarrollo de las competencias asignadas a distritos y municipios en restaurantes escolares, con el fin de garantizar el servicio de complementación alimentaria a los estudiantes de su jurisdicción.
Según la Ley 1176, establece que dichos recursos serán destinados para los siguientes aspectos:
Compra de alimentos.
Contratación de personal para la preparación de alimentos. Transporte de alimentos.
Menaje, dotación para la prestación del servicio de alimentación escolar y reposición de dotación.
Aseo y combustible para la preparación de los alimentos.
Contratación con terceros para la provisión del servicio de alimentación escolar
Cabe mencionar que los recursos de alimentación escolar el 80% deber ser destinados a la compra de alimentos y los recursos restantes se puede utilizar para los demás conceptos descritos anteriormente.
En lo concerniente al Fondo Nacional de Pensiones Territoriales FONPET. Se destinaran recursos al cubrimiento de los pasivos pensionales territoriales y de esta manera se garantiza el pago efectivo de las obligaciones correspondientes a los temas pensionales. Por otra parte la atención Integral a la primera infancia no es como tal una asignación propia del SGP, debido a que dependen del comportamiento de la economía, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 1176 de 2007, Los recursos de que trata el parágrafo transitorio 2° del artículo 4 del Acto Legislativo 04 de 2007 se distribuyen teniendo en cuenta los recursos certificados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para atención integral a la primera infancia.
El Conpes Social realizará, con base en la población de 0 a 6 años ponderada por el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas, o el indicador que lo sustituya determinado por el DANE21, la distribución de los recursos entre municipios, distritos y áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés y definirá las actividades financiables con ellos, atendiendo la priorización definida por el Consejo Nacional de Política Social. Los recursos de atención integral a la primera infancia se destinaran a la financiación de las acciones en primera infancia según lo han definido el Consejo Nacional de Política Social en desarrollo del artículo 206 de la Ley 1098 de 200622 siempre que dichas acciones no generen gastos recurrentes. Lo anterior, teniendo en cuenta las prioridades que cada entidad territorial determine en sus planes de desarrollo.
En concordancia la figura 2 las asignaciones sectoriales para el tema del servicio educativo, tanto de los niveles preescolar, básico y medio, la Ley 715 de 200123 define una serie de competencias tanto para la Nación, como para el departamento y por último para los municipios los cuales no denotare específicamente, sino simplemente abordare la destinación de los recursos, pero es importante que la definición de competencias es crucial para vitalizar la descentralización.
21
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS DANE. Censo 2005. Resultados por municipios. Recuperado de
http://www.dane.gov.co/files/censo2005/resultados_am_municipios.pdf.
22
CONGRESO DE COLOMBIA. Ley 1098 de 2006 (noviembre 8). Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia. Bogotá D.C.. Diario Oficial Diario Oficial No. 46.446 de 8 de noviembre de 2006
23
Respecto a la destinación de recursos para el sector educativo estos serán focalizados a temas de educación de la siguiente manera, según el Conpes social No 159 de 2013.
Cuadro 4. Asignaciones en educación SGP 2013.
Fuente: Conpes social
Es de resaltar que los recursos destinados a financiar el sector educativo son importantes ya que ayudan a financiar los gastos de funcionamiento de los establecimientos educativos y el pago de la carga prestacional del magisterio que efectivamente estos rubros son altos ya que también se estiman los costos por escalafón docente tanto del personal docente como los directivos docentes.
En lo que respecta al sector educativo la Ley 715 de 2011, define estrictamente las funciones o competencias a cargo de las diferentes entidades territoriales y por supuesto por la Nación, pero para no volver el presente documento algo netamente descriptivo procederé a identificar la focalización de los recursos24. En lo correspondiente al tema de salud a continuación se relaciona los ítems más importantes correspondientes a los recursos del sistema general de participaciones para la salud bajo la decisión del Conpes 159 de 2013 se destinaran a subsidios a la demanda, acciones en salud pública, la prestación del servicio de salud a la
24 DOCUMENTO CONPES No 159 de 2013, se encuentran desglosados los rubros destinados a temas
población pobre no asegurada y actividades no cubiertas con subsidios a la demanda PPNA25.
Cuadro 5. Asignaciones en salud SGP 2013
Fuente: DNP
Para la distribución de los anteriores recursos, se realizaran conforme con los criterios y las fórmulas establecidas en los artículos 48 y 52 de la Ley 715 de 2001, la Ley 1122 de 2007, la Ley 1438 de 2011 y los decretos: 159 de 2002, 2878 de 2007, 313 y 317 de 2008,360 de 2011 y 196 de 2013.
Dando cumplimiento a la composición del SGP, a continuación se presentara la asignación de recursos para el tema de Agua Potable, de acuerdo a los condicionantes del articulo 11 de la Ley 1176 del 2077, y la focalización de recursos se orientará a: i) Déficit de coberturas; ii) Población atendida y balance del esquema solidario, iii) Esfuerzo de la entidad territorial en la ampliación de coberturas iv) Nivel de pobreza del respectivo distrito o municipio; y v) Eficiencia Fiscal y Administrativa de los entes territoriales en la gestión sectorial.
25 DOCUMENTO CONPES No 160 de 2013. Se encuentran desglosados los rubros destinados a temas
Cuadro 6. Asignaciones para agua potable y saneamiento básico SGP 2013
Fuente: DNP
Asignación para municipios y distritos y para las áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés
De acuerdo al anterior cuadro esos recursos se podrán destinar según la Ley 1176 de 2007 y los artículos 21 y 22, los municipios de categoría 4ª, 5ª y 6ª pueden destinar libremente hasta el 42% de los recursos de Propósito General, los demás municipios (incluidos los distritos) deben orientar a inversión el 100% de su asignación. Sobre los recursos de obligatoria inversión, todos los municipios y distritos deben destinar el 10% al Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales Fonpet (excepto los que hayan sido certificados por el MHCP, respecto al cumplimiento de la provisión de su pasivo pensional y a la destinación de recursos del SGP para el cumplimiento de los acuerdos de reestructuración de pasivos o programas de saneamiento fiscal) ; así mismo, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 1450 de 2011 todos los municipios deben orientar como mínimo el 8% y el 6% del total de los recursos para forzosa inversión a deporte y recreación y a cultura, respectivamente. Cabe señalar que aquellos que reciben compensación para deporte y cultura, deben orientar dichos recursos a tales sectores.
Una vez efectuado dicha revisión de asignaciones tanto especial como sectorial de manera general, se evidencia la importancia de la recaudación de los impuestos nacionales y su correcta asignación ya que promueven el proceso de descentralización y de esta manera los entes territoriales pueden cumplir con las funciones asignadas por el régimen departamental y municipal, evidenciando procesos autonómicos que
disminuyan la centralización de los poderes de la rama ejecutiva del nivel nacional y cada vez los entes se han auto sostenibles en el tiempo.
A continuación se relaciona la evolución del situado fiscal que fue el primer instrumento que se utilizó a partir de 1993 para realizar el proceso de redistribución y que a partir del 2001 se denominó Sistema General de Participaciones y que durante el 2007 cambio su forma de distribución y en el grafico se observa un crecimiento sostenido garantizando mayores recursos para temas sociales: