Transformación de los centros urbanos

Entre los problemas urbanos que comparten ciudades de distinto tamaño y localización geográfica en América Latina y el Caribe se destaca la presencia de amplios espacios centrales deteriorados o subutilizados. Estas áreas centrales están bien dotadas de infraestructuras y espacios públicos urbanos, pero contienen una gran cantidad de edificios en diverso grado de abandono o subutilización y terrenos vacíos. El mal uso de activos urbanos con amplio potencial de desarrollo contrasta con la dinámica de crecimiento de las ciudades, que se concentra en la periferia y en la recuperación de áreas urbanas centrales se presenta como una gran oportunidad de desarrollo para las ciudades de la región. Sin embargo, el funcionamiento de los mercados urbanos no promueve espontáneamente su pleno aprovechamiento. Se plantea así un problema de política pública que algunos gobiernos urbanos de la región están abordando (Rojas, 2004).

El deterioro y subutilización de las áreas centrales solo pueden abordarse por medio de una acción pública. No solo porque el sector público es el actor social responsable de procurar el bien común, sino también porque es el único con la capacidad de desarrollar una visión a largo plazo y posee los instrumentos necesarios para abordar el problema de coordinación que los actores privados enfrentan en estas áreas. El mayor desafío para el sector público será resolver este problema de coordinación y lograr que los actores privados del desarrollo urbano (inversores inmobiliarios, propietarios, empresas, organizaciones de la sociedad civil, familias demandantes de viviendas, consumidores) entren en un círculo virtuoso que ponga todo el suelo urbanizado disponible en su mejor y más productivo uso. Para ello, tendrá que generar un entorno que atraiga a familias y empresas a instalarse en las áreas centrales desencadenando procesos auto sostenible de recuperación de activos inmobiliarios y desarrollo de terreno baldío (Rojas, 2004).

El crecimiento en extensión que han experimentado las ciudades amplia constantemente el área urbanizada y desencadena complejos procesos de cambio de uso del suelo y reemplazo o recuperación de edificios. A medida que la ciudad se extiende, algunas áreas que en un momento pertenecieron a la periferia ganan en centralidad y se hacen atractivas para localizar actividades comerciales y de servicios a la población residente de la nueva periferia, y para construir resistencias en alta densidad para familias que prefieren vivir cerca de estos nuevos espacios centrales. Se constituye así una ciudad policéntrico que satisface en distintas localizaciones y con distinta densidad de uso las necesidades de vivienda, empleo y acceso a servicios de una población en aumento y con creciente diversidad de preferencias y capacidad de consumo. Sin embargo, el funcionamiento espontaneo de los mercados inmobiliarios conduce a grandes diferencias en el grado de cobertura y en la calidad con que satisfacen estas

necesidades entre distintas zonas de la ciudad. Este proceso conduce a una diferenciación de la calidad de vida y las oportunidades en el espacio urbano y es tanto el resultado del funcionamiento de los mercados como de la acción de los gobiernos (Rojas, 2004).

En términos muy esquemáticos y simplificando procesos urbanos complejos, se observa que las preferencias de las familias más solventes por más espacio y amenidades modernas las inducen a comprar nuevas viviendas y localizadas mayoritariamente en las áreas de expansión urbana de la periferia. La desigual dotación de infraestructura, calidad ambiental y amenidades entre las áreas de crecimiento de la ciudad concentra la demanda de las familias de mayores ingresos en algunos puntos del territorio urbano. El funcionamiento de los mercados inmobiliarios incrementa el valor del suelo en las áreas mejor localizadas o de mejor calidad ambiental de la zona de expansión urbana. Se produce así un proceso de segregación social en el espacio impulsado por la lógica de los mercados del suelo, que fijan el valor inmobiliario de esos espacios, desplazando a las familias de menores ingresos que no pueden acceder a ellos (Sabatini, 2000; Smolka, 2001).

Las actividades de servicios y comercio siguen a la demanda solvente desarrollando nuevas formas de prestación. Para atender las necesidades de la población de ingresos más altos se crean nuevos centros (malls, hypermalls o oulet centres) fácilmente accesibles por automóvil y, en el caso de la población de menores ingresos, se implantan comercios y servicios en localizaciones accesibles por transporte público. Por su parte, las actividades industriales se desplazan desde las áreas centrales tradicionales hacia localizaciones en la periferia con mejores facilidades de acceso y donde se pueden construir instalaciones capaces de acoger las nuevas tecnologías. Los gobiernos urbanos acompañan estas tendencias de los mercados inmobiliarios con planes de desarrollo urbanístico que destinan suelo de la periferia para las nuevas urbanizaciones y recalifican áreas urbanizadas para los nuevos centros. Así mismo, amplían las redes de servicio de utilidad pública para abastecer las nuevas áreas y expanden sus redes de servicios públicos para atender a la población cerca de sus lugares de residencia, favoreciendo de este modo el crecimiento por extensión y poli centralidad de la estructura urbana (Rojas, 2004).

Concretamente ejecutada, una política urbana de promoción de múltiples centros presenta ventajas. Mejora las condiciones de accesibilidad a los servicios para los ciudadanos al acercar estas actividades a sus lugares de residencia y reducir los desplazamientos y congestión. Regula el crecimiento de los precios del suelo en el núcleo de máxima actividad al proponer nuevos emplazamientos con funciones centrales que diversifican la oferta y reducen la presión sobre el núcleo más tradicional. Ahora bien, esta forma de crecimiento tiene también consecuencias negativas, entre las que cabe destacar el abandono de las áreas centrales tradicionales que se vacían de población de ingresos altos y medianos, de actividades de servicio de punta y de actividades económicas generadoras de empleo, por su desplazamiento hacia la periferia en expansión o los nuevos espacios de centralidad en las aglomeraciones urbanas. Las áreas centrales gradualmente abandonadas por las actividades más dinámicas y las familias de mayores ingresos son ocupadas poco a poco por actividades productivas o de servicios de menor productividad o informales y por familias de menores ingresos. En las áreas centrales en proceso de deterioro es habitual encontrar pequeñas empresas de producción semiartesanal y talleres de reparación. Estas actividades se benefician del fácil acceso al mercado y el bajo costo de los arriendos que ofrecen esas áreas. Asimismo, es común encontrar almacenes que sirven a las actividades comerciales o de servicios que se ubican en los cercanos centros de negocios principales de las ciudades. Las residencias abandonadas o en proceso de deterioro son ocupadas por las familias de ingresos bajos, que a veces arriendan espacio en estos edificios subdivididos de forma informal u ocupan sin costo las viviendas donadas. En otras palabras, el crecimiento periférico y el desarrollo de numerosas centralidades en las aglomeraciones urbanas se hacen a costa del abandono y deterioro de las áreas centrales originales (Rojas, 2004). Este proceso es ventajoso para los usuarios de pocos ingresos, que así acceden a oportunidades de empleo y viviendas en localizaciones que en otras circunstancias no podrían pagar. Sin embargo, la demanda de espacio de estas actividades o grupos de población no es, en cantidad ni calidad, compatible con la oferta de las áreas centrales. Las actividades productivas informales, talleres artesanales o microempresas requieren poco espacio pero acceso directo del público. Tienden a localizarse en locales comerciales que dan directamente a la calle y que no están preparados para evacuar los derechos del proceso productivo (humos, materiales contaminantes) y generan externalidades negativas a otras actividades (ruidos, olores). Las actividades informales muchas veces no hacen uso del espacio construido y se instalan en calles y plazas. Esta forma de uso privado del espacio público genera problemas de mantenimiento y limpieza de tales espacios. Las familias de ingresos bajos no pueden pagar mucho espacio

residencial, por lo que pasan a ser subarrendatarios por piezas en viviendas subdivididas para estos efectos por los propietarios o arrendatarios formales (Rojas, 2004).

El efecto conjunto de estas actividades es el deterioro del área por el uso depredador de los activos que contiene, deprimiendo aún más los mercados inmobiliarios. Los cambios en la actividad económica y residencial a los correspondientes descensos de los precios del suelo y las edificaciones en la áreas centrales deterioradas reducen el rendimiento de los impuestos inmobiliarios y los impuestos a los servicios con los que se financia el mantenimiento y mejoramiento de la infraestructura y los espacios públicos centrales, alimentando así el proceso de deterioro, abandono y cambios de usos (Rojas, 2004).

En la mayor parte de los casos, el abandono y deterioro central es el resultado de cambios progresivos en las actividades económicas y residenciales y del gradual deterioro físico y funcional de los activos inmobiliarios. Otras veces el proceso se mueve con mayor velocidad impulsado por eventos de gran impacto. Se dan casos de áreas de almacenes y servicios al transporte ferroviario que son gradualmente abandonadas tras la suspensión de los servicios del ferrocarril o del deterioro de barrios enteros como resultado de la construcción de una obra vial que los aísla visual y funcionalmente de la ciudad. En suma, los cambios de uso, la obsolescencia funcional de ciertas formas edificadas cuyos programas arquitectónicos y niveles de servicio no responden a las necesidades contemporáneas, son factores concurrentes el en proceso de abandono y deterioro de las áreas centrales (Rojas, 2004).