ESTADO CASTIGADO: LA IMPORTANCIA DE ESTABLECER EL DOLO Y LA CULPA GRAVE EN LAS ACCIONES DE REPETICIÓN EN COLOMBIA
DIANA MARCELA BOHÓRQUEZ RODRÍGUEZ
UNIVERSIDAD SANTO TOMÁS FACULTAD DE DERECHO
ESPECIALIZACIÓN EN DERECHO ADMINISTRATIVO VILLAVICENCIO
ESTADO CASTIGADO: LA IMPORTANCIA DE ESTABLECER EL DOLO Y LA CULPA GRAVE EN LAS ACCIONES DE REPETICIÓN EN COLOMBIA
DIANA MARCELA BOHÓRQUEZ RODRÍGUEZ
Informe final presentado para optar al título de Especialista en derecho administrativo
Asesor
Dra. SONIA PATRICIA CORTES ZAMBRANO Doctor en Derecho
UNIVERSIDAD SANTO TOMÁS FACULTAD DE DERECHO
ESPECIALIZACIÓN EN DERECHO ADMINISTRATIVO VILLAVICENCIO
Autoridades Académicas
P. UBALDO LÓPEZ SALAMANCA, O.P. Rector General
P. EDUARDO GONZÁLEZ GIL, O.P. Vicerrector Académico General
P. JOSÉ ANTONIO BALAGUERA CEPEDA, O.P. Rector Sede Villavicencio
P. FERNANDO CAJICA GAMBOA, O.P. Vicerrector Académico Sede Villavicencio
Adm. JULIETH ANDREA SIERRA TOBÓN Secretaria de División Sede Villavicencio
Nota de aceptación
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SONIA PATRICIA CORTES ZAMBRANO Decana de Facultad Derecho
GILMA YAMILE CUBILLOS GUTIÉRREZ Coordinador Especialización en Derecho Administrativo
SONIA PATRICIA CORTES ZAMBRANO Director Trabajo de Grado
Contenido
Pág.
Resumen ... 7
Introducción ... 9
1. Acción de repetición - desarrollo histórico en el derecho colombiano ... 11
1.1. Constitución de 1886. ... 11
a) Previo a 1983 ... 12
b) Decreto – Ley 222 de 1983 ... 12
c) Decreto 01 de 1984 – Código Contencioso Administrativo ... 13
d) Ley 3ª de 1986 ... 13
e) Ley 11 de 1986 ... 14
f) Decreto – Ley 1222 de 1986 ... 14
g) Decreto – Ley 1333 de 1986 ... 15
1.2. Constitución de 1991 ... 15
a) Ley 678 de 2001 ... 16
2. Definición de dolo y culpa grave ... 18
a) Dolo ... 18
b) Culpa Grave ... 19
3. Configuración del dolo o culpa grave en las acciones de repetición ... 20
Conclusiones ... 22
Resumen
Para el Estado Colombiano y en especial para los juristas, determinar las causas por las que el dolo y la culpa grave es difícil de configurar dentro de la Acción de Repetición en Colombia, específicamente probar en los estrados judiciales, es de vital importancia, toda vez que se trata de una figura cuyo objetivo es recuperar los dineros que el Estado tuvo que pagar como consecuencia de las condenas impuestas por el actuar doloso o gravemente culposo de sus agentes estatales, entendiéndose que parte de la inoperancia en la recuperación de lo pagado por el Estado, se presenta en la parte probatoria, principalmente en dos aspectos que son presupuestos procesales para su procedencia como son el pago y la que nos interesa la determinación de que la conducta del agente es dolosa o gravemente culposa.
Abstract
For the Colombian State and especially for lawyers , determine the causes of fraud and gross negligence is difficult to configure under Action Replay in Colombia , specifically test in the courts , is of vital importance , since it is a figure whose objective is to recover the money that the state had to pay as a result of sentences imposed by the willful act or seriously negligent of their state actors , provided that part of the failure recovery than paid for the State , presented at the evidentiary portion , mainly in two aspects that are procedural prerequisites for its origin such as pay and we are interested in determining that the agent's conduct is willful or grossly negligent .
Introducción
El ordenamiento jurídico colombiano, implementó en el derecho administrativo una herramienta jurídica, para garantizar la defensa del patrimonio de las diferentes entidades estatales, a título de reembolso por el sinnúmero de condenas que se ve enfrentado todos los días a reconocer y pagar, muchas de ellos por errores y/o equivocaciones de sus funcionarios, ex funcionarios o de particulares en ejercicio de funciones públicas.
Con esta figura jurídica lo que se busca básicamente es la necesidad de asegurar el principio moral en la función pública consagrada en el artículo 209 de la C.N, y un fin fiscal, tendiente a la recuperación de lo pagado por las entidades estatales por el daño antijurídico ocasionado por el funcionario, ex funcionario quien con su conducta enmarcada dentro de los preceptos normativas, es decir, dolosa o gravemente culposa que genero el menoscabo del patrimonio de la entidad estatal genera la situación. La Ley 678 de 2001, que regula la acción de repetición, emana a causa de la reglamentación efectuada por el legislador al inciso 2° del artículo 90 de nuestro Ordenamiento Superior, consagrándose los elementos procedimentales y sustanciales de la Acción de Repetición, cuya finalidad es perseguir a manera de indemnización el pago de la condena efectuada por la entidad.
La Acción de Repetición, para que se configure o proceda, deben darse sus presupuestos, entre ellos, que la conducta desplegada por el agente estatal se encuentre enmarcada dentro del dolo y la culpa grave, elemento integral de la acción de repetición, no obstante dicha conducta es compleja de probar, adicionalmente porque se considera que los jueces al momento de fallar no observan con detenimiento las acciones realizadas por el agente estatal que produjo con su actuar una condena indemnizatoria contra la entidad, siendo adversos sus fallos y a su vez siendo casi imposible para la entidad recuperar lo pagado.
dentro del dolo y la culpa grave, para así llegar a entender las falencias en que se pueden estar incurriendo al momento de acreditar probatoriamente dicha conducta en el eventual proceso judicial que instaure la entidad, así como verificar las causas por las cuales los fallos judiciales en cuanto al estudio de la conducta del agente estatal – dolo y culpa grave-, son adversos a la entidad, cuando lo que se persigue es recuperar lo pagado, esto es, determinar cuáles son los fundamentos fácticos y jurídicos con los que establecen o califican la conducta y el actuar del agente que generó la condena contra el Estado.
Teniendo en cuenta el carácter subjetivo que implica la acción de repetición, los jueces deben analizar los argumentos fácticos y jurídicos esgrimidos por la entidad condenada al pago por la conducta del agente, aunado a los argumentos jurídicos esbozados por el juzgador en la sentencia que condenó a la entidad, en la cual se determina si el agente del estado actuó dentro de las causales previstas en la Ley 678 de 2001, que permiten presumir el dolo y la culpa grave.
La estrategia metodológica a implementar, una vez analizado el tema, el enfoque metodológico propuesto en la presente investigación, de conformidad con las normas que sobre el particular rigen la materia, se busca implementar un método de investigación mixto jurídico histórico y descriptivo; el método histórico en virtud a que se el objetivo es determinar y efectuar una comparación sucinta, clara y concisa del desarrollo y evolución de la figura jurídica de la acción de repetición en Colombia a partir de la normatividad y diversos fallos judiciales; el método descriptivo en razón a que a partir de registros, análisis e interpretación de la situación respecto a la configuración de uno de los presupuestos procesales como es la conducta del agente estatal, toda vez que lo que se busca es llegar a conclusiones particulares de conformidad con la doctrina y la jurisprudencia correspondiente.
1. Acción de repetición - desarrollo histórico en el derecho colombiano
Con el fin de abordar el tema de la acción de repetición en Colombia, específicamente uno de sus presupuestos para la procedencia de la misma, como es establecer el dolo o culpa grave en la conducta del agente que derivó de su actuar una condena indemnizatoria al Estado, quien tuvo que resarcir el daño causado por uno de sus agentes.
Previo a ello, es importante efectuar un breve recuento histórico de la evolución de la responsabilidad de los agentes del estado en Colombia y de la figura jurídica de la acción de repetición, encontrándose disgregada en diferentes estatutos normativos, hasta cuando fue compilada en la Ley 678 de 2001.
1.1.Constitución de 1886.
Al promulgarse la Constitución de 1886, en ésta se abarcó el tema de la responsabilidad de los funcionarios públicos al consagrar en su artículo 20, que los funcionarios son responsables por infringir la Constitución y las Leyes, sino por extralimitación u omisión en el ejercicio de sus funciones (Constitución Política 1886, 1886).
Tal norma consagrada en el ordenamiento superior de la época, es un adelanto legal que admite la responsabilidad de funcionarios del Estado, cuando en ejercicio de sus funciones, incumplen la Constitución, las leyes o cuando se hayan extralimitado u omitido la realización de sus deberes. De esta manera empieza el reconocimiento de mayor responsabilidad de quienes antiguamente fueron considerados simples ejecutores de la soberanía del Estado.
a) Previo a 1983
Teniendo en cuenta que desde la Constitución de 1886, la responsabilidad de los agentes del Estado se asemejaba a la de los particulares, la Corte Suprema de justicia, por vía de jurisprudencia, inició el desarrollo de una teoría acerca de la responsabilidad por motivo de las actuaciones de los agentes del Estado, siempre y cuando estos se encontraran en ejercicio de sus funciones o con ocasión a las mismas.
De acuerdo con la sentencia de la Corte Suprema de Justicia. Sala de Negocios Generales, de fecha Octubre 31 de 1950, M.P. Rodríguez Peña G. J., Tomo LXVIII, No. S2087-288, “- agente y administración – son responsables solidariamente, ante el perjudicado, cada uno por su propia culpa, y que la segunda goza de derecho de repetir contra el primero por el valor de la correspondiente indemnización”, se evidencia desde ese momento histórico que las entidades pueden repetir contra sus funcionarios por el valor que el Estado haya pagado como resultado de la sentencia condenatoria por su actuar contrario al cumplimiento de sus deberes y a los fines del Estado.
Al observarse la existencia de la necesidad de una definición legislativa, para que se determinara los supuestos en los cuales los agentes estatales comprometen su responsabilidad, se expidió el Decreto - Ley 150 de 1976, Estatuto Contractual de la Nación. En virtud de dicha normatividad, se determinó con claridad que la persona o particular que resultara lesionado por la actividad del Estado o por las actuaciones de sus agentes, podía demandar a la entidad como al funcionario o ex funcionario responsable, o en su defecto a ambos. En ese sentido la responsabilidad del agente estatal y/o funcionario solo se vería ligada en los eventos de culpa grave y dolo.
b) Decreto – Ley 222 de 1983
a la responsabilidad de los funcionarios, señalaba que la misma solo puede emanar de conductas gravemente culposas o dolosas. (Decreto - Ley 222, 1983).
Para este momento la normatividad regulaba que la responsabilidad de los agentes estatales era solidaria con el Estado, y que el particular lesionado - demandante - podía demandar a uno solo o a prevención a los dos, es decir, al Estado y al funcionario que con su actuar le produjo el daño.
c) Decreto 01 de 1984 – Código Contencioso Administrativo
Con la expedición de esta normatividad se reguló de manera más amplia la responsabilidad de los servidores públicos y con la reglamentación no se definió la responsabilidad como solidaria, además en las sentencias en las cuales se demandaba el Estado, las condenas se imponían contra la entidad pública, y la entidad condenada al pago obtendría el reembolso de lo pagado de lo que le correspondiera al funcionario.
Dentro de esta reglamentación no se indicó el procedimiento al que debía de ceñirse la acción de repetición; sin embargo la jurisprudencia del Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo, señaló que el tema de la repetición debía tratarse como una Acción de reparación directa, determinándose la competencia en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, con una caducidad de dos años a partir del pago.
En virtud de lo anterior, la acción de repetición se entiende como una acción de reparación directa adelantada por la administración condenada al pago, contra el funcionario, ex funcionario, es decir, contra el agente estatal quien con su actuar doloso o gravemente culposo causó el daño.
d) Ley 3ª de 1986
El artículo 14 de la Ley 3ª de 1986, consagra:
funcionarios, el valor de las indemnizaciones que hubieren pagado por esta causa. Las violaciones de la Ley, para estos efectos, deben haber sido manifiestas y ostensibles conforme a la respectiva decisión de la autoridad judicial” (Ley 3a, 1886)
Como se puede observar, la norma anteriormente transcrita, si bien limitó la aplicación a los departamentos, la misma consagró la responsabilidad derivada de quienes con su actuar irregular en desarrollo de su función nominadora, es decir, respecto a elecciones, nombramientos o remociones ilegales de servidores públicos.
De esta manera, se empieza a consagrar en disposiciones normativas la responsabilidad derivada de las conductas de los administradores del Estado, por el incumplimiento al Ordenamiento Superior, las leyes y por la omisión o extralimitación en el cumplimiento de los deberes y cometidos estatales.
e) Ley 11 de 1986
Esta norma reconoce la misma responsabilidad que consagra la norma contenida en la Ley 3ª de 1986, pero relativa a los entes territoriales – municipios-, “Artículo 63. Los municipios repetirán contra las personas que hubieren efectuado elecciones, nombramientos o remociones ilegales de funcionarios, el valor de las indemnizaciones que hubieren pagado por esta causa.” (Ley 11, 1986)
A través de esta disposición normativa, se extiende la responsabilidad por las actuaciones de los funcionarios públicos de los municipios por omisión o extralimitación en el cumplimiento de sus deberes, así como por la no consecución de los fines del Estado.
f) Decreto – Ley 1222 de 1986
A través de esta normatividad, se adoptó el Código de Régimen Municipal, el cual en su artículo 235, consagró la responsabilidad derivada de quienes siendo funcionarios públicos del nivel departamental deben responder por su actuar irregular (Código de Régimen Departamental. Decreto - Ley 1222, 1986)
1.2.Constitución de 1991
Con la expedición de la Constitución de 1991, establece la obligación y el deber del Estado de reparar los daños antijurídicos causados a los administrados, señalando igualmente, la obligación en el evento de que sus agentes estatales, cuando con su actuar doloso o gravemente culposo den lugar a la responsabilidad del Estado, de repetir, de conformidad con lo establecido en el artículo 90. (Constitución Política 1991, 1991)
Del artículo 90 consagrado en el Ordenamiento Superior de 1991, se determinan:
Responsabilidad del Estado por los daños causados por cualquier autoridad pública, siempre y cuando el administrado no tenga el deber jurídico de soportar esa carga, es decir, la conducta del agente estatal debe tener nexo causal con el servicio público, para que el daño pueda ser atribuido al Estado.
Debe existir un daño antijurídico para que exista responsabilidad del Estatal, que bien puede ser causado por una falla en el servicio, en la responsabilidad objetiva o también en la responsabilidad subjetiva (culpa).
Bien sea por la acción u omisión el daño antijurídico debe imputarse al agente del Estado, y que su actuar haya sido con dolo o culpa grave para que el Estado pueda ejercer la acción de repetición contra aquel por el pago de la condena indemnizatoria impuesta al Estado.
a) Ley 678 de 2001
El 03 de agosto de 2001, fue promulgada la Ley 678 de 2001, la cual reglamenta la forma de establecer la responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través de la acción de repetición o del llamamiento en garantía con fines de repetición.
El artículo 5° de la norma ídem, establece la conducta dolosa “cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado.” (Ley 678, 2001); y también indica las presunciones que se tipifican por:
La inexistencia de un supuesto de hecho o de la norma que sirve de fundamento a la decisión que adopta.
Falsa motivación.
Ser penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos supuestos fácticos que sirvieron para declarar la responsabilidad del Estado.
Expedir resolución, auto o sentencia contraria al ordenamiento jurídico en un proceso judicial.
Las mencionadas presunciones fueron establecidas con el fin de delimitar las razones que la administración alega en las decisiones que adopta
De otro lado, en el artículo 6° de la misma ley, se establece:
“ARTÍCULO 6o. CULPA GRAVE. La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.” (Ley 678, 2001)
Las presunciones establecidas en la norma anterior, se determinan por:
Manifiesta violación e inexcusable de las normas jurídicas.
Carencia o abuso de competencia.
procedimiento para la procedencia de la acción de repetición, determinándose dentro de su articulado cuales son las conductas en las que al incurrir los agentes estatales, se encuentran configuradas dentro del dolo y la culpa grave.
2. Definición de dolo y culpa grave
El dolo y la culpa grave es uno de los presupuestos establecidos para la procedencia de la acción de repetición, no solo por la normatividad que regula la materia sino por la jurisprudencia, no obstante a ello, previamente se realizará la definición del dolo y culpa grave para así entender este presupuesto configurativo de la acción de repetición contenida en nuestro ordenamiento jurídico.
a) Dolo
Respecto al dolo, se ha determinado que es el conocimiento y la voluntad, para la realización de determinada conducta, para el derecho civil se ha determinado como aquella “voluntad maliciosa que persigue deslealmente el beneficio propio o el daño de otro al realizar cualquier acto o contrato, valiéndose de argucias y sutilezas o de la ignorancia ajena” (Cabanellas de Torres, 2003) y que dicha conducta acarrea vicios jurídicos.
De conformidad con la definición de dolo, en derecho penal “Constituye dolo la resolución libre y consciente de realizar voluntariamente una acción u omisión prevista y sancionada por la ley.” (Cabanellas de Torres, 2003).
La definición de dolo en el derecho penal, establecida por Cabanellas en su Diccionario Jurídico Elemental, se asemeja más a la establecida en las ley que contiene la regulación de las acciones de repetición, para la conducta dolosa realizada por los agentes estatales, que señala que la conducta del agente estatal es dolosa “cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado.” (Ley 678, 2001).
conocimiento y su voluntad están encaminados a causar daño a la entidad.
b) Culpa Grave
La culpa grave se ha definido de esta manera, “V. CULPA LATA. Es el descuido o desprecio absoluto en la adopción de las precauciones más elementales para evitar un mal o daño” (Cabanellas de Torres, 2003).
En la normatividad concerniente a las acciones de repetición, señala que la conducta es gravemente culposa “cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.” (Ley 678, 2001).
Para que se configure la conducta como gravemente culposa, se requiere que el actuar del agente, infracciones las normas positivas, descuidando sus deberes o en su defecto extralimitándose en la realización de los mismos de tal manera que causa un daño al administrado, lo que genera como consecuencia una condena indemnizatoria en contra de la entidad.
3. Configuración del dolo o culpa grave en las acciones de repetición
Las entidades públicas que resultan condenadas por la conducta omisiva o por extralimitación de las funciones de los servidores o ex servidores públicos, quienes causaron un daño antijurídico como consecuencia de su conducta dolosa y gravemente culposa, por esa razón resulta procedente declarar la responsabilidad de los demandados y la condena en su contra para que reintegre a la entidades demandantes las sumas que debió pagar a título de indemnización de perjuicios como consecuencia de su actuación de conformidad con las sentencias proferidas en los distintos despachos judiciales y las causales consagradas Ley 678 de 2001.
Consecuente con lo anterior, la administración busca básicamente la necesidad de asegurar el principio moral en la función pública consagrada en el artículo 209 del Ordenamiento Superior – Constitución Política de 1991-, y un fin fiscal, tendiente a la recuperación de lo pagado por la administración por el daño antijurídico ocasionado por sus agentes estatales.
Una de las causas por la cuales lo fallos judiciales son adversos a las entidades públicas, es porque dentro del plenario del proceso de repetición, no se logra establecer o probar porque en primer lugar, la entidad condenada efectuó el pago de la totalidad de la condena al beneficiario de la misma, sin que por parte de este la entidad obtenga paz y salvo o documento de recibido a satisfacción emanado directamente del beneficiario que permita dilucidar al juez que la entidad pagó, toda vez que los documentos emanados y que sirven como prueba del pago son de la entidad pública. En segundo lugar, la otra causa por la cual para las entidades no es fácil la recuperación o reembolso de los dineros que paga como consecuencia de las condenas en contra de la entidad, es porque para los juzgadores por tratarse de un aspecto subjetivo, el actuar o la conducta desplegada por sus agentes del estado encuadrarla dentro del dolo o la culpa grave no es tarea fácil.
administrativos demandados; causas que si se encuadran dentro de los presupuestos establecidos en los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001, constituye la procedencia de la acción de repetición, toda vez que el juzgador ha efectuado un análisis juicioso tanto de los supuestos fácticos como jurídicos que permiten determinar las causas de anulación y por ende que el actuar o la conducta del agente se encuentra enmarcada dentro de la normativa que regula la acción de repetición, lo que permite al juez de conocimiento de la acción de repetición determinar que la conducta si es dolosa o gravemente culposa.
Nótese como muchos fallos que han sido contrarios a las entidades públicas, se ha probado que el funcionario que los expide actuó con desviación de poder, estableciéndose que la conducta desplegada por éste no solo es contraria a la Constitución, las leyes, teniendo el conocimiento de su actuar contrario, sino que su voluntad fue encaminada a generar el daño a la administración. En este evento, se logra dilucidar que dicha causal de nulidad se encuentra dentro del dolo establecido en el artículo 5° de la Ley 678 de 2001.
Si bien es cierto que la conducta del agente por tratarse de un régimen de responsabilidad subjetivo, es difícil de determinar, siendo adversos los fallos en las acciones de repetición, también es cierto que se tiene que con las sentencias en las que resulta condenado el Estado por el actuar de sus agentes, al efectuar un análisis juicioso el juzgador puede determinar si la conducta del agente se encuentra enmarcado dentro de los presupuestos de la acción de repetición como es que la conducta se encuentre dentro del dolo y la culpa grave.
Conclusiones
La responsabilidad de los agentes del Estado se ha venido desarrollando a través de varias disposiciones normativas, teniéndose que en sus inicios la responsabilidad del Estado era nula, asimismo la responsabilidad de sus agentes; con el transcurrir del tiempo empezó a establecerse su poca responsabilidad, llegando hasta el día de hoy, donde en diferentes cuerpos normativos y la jurisprudencia han determinado que el Estado debe responder por los daños antijurídicos que causen sus agentes, y que en el evento de que la conducta de sus agentes estatales se encuentre dentro de los presupuestos contenidos en los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001, - Dolo y culpa grave - el Estado puede repetir contra ellos, a fin de obtener el resarcimiento de los dineros que por su conducta el Estado tuvo que pagar al administrado a quien se le causó el daño.
Como la conducta tiene que ver con el aspecto subjetivo, para determinarse la conducta de los agentes del Estado, debe estudiarse a través de la teoría de la responsabilidad subjetiva; ello implica que no es fácil, para la administración como para el juzgador determinar que la conducta de los agentes constitutiva de condena a la entidad pública, se pueda encasillar dentro de los postulados del dolo y la culpa grave, razón por la cual es uno de los presupuestos para la procedencia de la acción de repetición más difíciles de configurar y probar.
condenada y que efectuó la totalidad del pago, porque el actuar de sus agentes estatales fue contraria la Constitución, las leyes, por omisión o extralimitación de sus funciones y deberes que no permiten el cumplimiento de los fines del Estado, constituyéndose su conducta como dolosa o gravemente culposa.
Referencias Bibliográficas
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Benavides León, E. A. (2003). Acción de Repetición, Ley 678 de 2001: Comentarios
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