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Aplicación del artículo 177 de la ley 136 de 1994

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APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 177 DE LA LEY 136 DE 1994

MANLIO ANDRES NEIRA FERIAS

*Edgar Antonio Guarín

UNIVERSIDAD SANTO TOMAS

ESPECIALIZACION EN DERECHO ADMINISTRATIVO

VALLEDUPAR

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APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 177 DE LA LEY 136 DE 1994

RESUMEN

El pago de los salarios y prestaciones sociales de los personeros y personeras municipales de nuestro país se encuentra regulado en el artículo 177 de la Ley 136 de 1994, el cual estableció en su tenor literal el siguiente texto: “Los salarios y prestaciones sociales de los personeros, como empleados de los municipios, se pagarán con cargo al presupuesto del municipio. La asignación mensual de los personeros, será igual al cien por ciento (100%) del salario mensual aprobado por el Concejo para el alcalde...”

A pesar que la Ley 136 de 1994 es un cuerpo normativo que existe en Colombia desde hace aproximadamente veintidós años, en las administraciones municipales de nuestro país actualmente se ha suscitado una incertidumbre sobre la aplicación de éste artículo, debido a que algunas autoridades judiciales, con fundamento en el tenor literal de la norma, han indicado que es con cargo al presupuesto del municipio que se deben estos emolumentos; mientras que otras autoridades de tipo administrativas, fundamentándose en el principio de especialización presupuestal consagrado en el artículo 18 de decreto 111 de 1996, han señalado que deben pagarse con cargo al presupuesto de las personerías y no al del municipio, lo que pone de manifiesto una antinomia que acarrea confusión respecto a la aplicación del artículo 177 de la Ley 136 de 1994.

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prestaciones sociales de los personeros y personeras municipales se esté pagando con cargo al presupuesto de las personerías municipales y no con cargo al presupuesto de los municipios, es una práctica que vulnera lo dispuesto en el artículo 177 de la Ley 136 de 1994 lo que implica por ello un mal manejo administrativo por parte de las entidades territoriales en lo que respecta a esta situación.

PALABRAS CLAVE

Personero municipal, presupuesto municipal, especialización presupuestal, antinomia jurídica, salarios y prestaciones sociales.

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El presente trabajo se ha realizado con la pretensión de dilucidar la problemática que han suscitado en nuestro país las interpretaciones divergentes que actualmente se han dado entre algunas autoridades judiciales y administrativas respecto de la aplicación en la práctica del artículo 177 de la Ley 136 de 1994.

Como se anotó anteriormente, el artículo 177 de la Ley en referencia estableció que “Los salarios y prestaciones sociales de los personeros, como empleados de los municipios, se pagarán con cargo al presupuesto del municipio. La asignación mensual de los personeros, será igual al cien por ciento (100%) del salario mensual aprobado por el Concejo para el alcalde. Los personeros tendrán derecho a un seguro por muerte violenta, el cual debe ser contratado por el alcalde respectivo.”.

En principio, la norma en comento parece ser clara, debido a que establece de manera expresa que estos emolumentos “se pagarán con cargo al presupuesto del municipio”; no obstante lo anterior, en la práctica ocurre lo contrario, éstos se pagan con cargo al presupuesto de las personerías.

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Sobre esta disyuntiva hermenéutica de saber con cargo a cuál presupuesto debe pagarse los salarios y prestaciones sociales de los personeros y personeras municipales, algunas autoridades del orden jurisdiccional han llegado a la siguiente conclusión “…si se está pagando con cargo al presupuesto de la personería municipal, (…) ello significa un mal manejo

administrativo, que puede dar lugar al ejercicio de las acciones fiscales y disciplinarias correspondientes…”. Nótese con ello que se trata de la interpretación que realiza una autoridad

judicial respecto de la norma en discusión, a cuya conclusión llega con base en el tenor literal que trajo consigo la norma en comento.

Por su parte, algunas autoridades administrativas, como las contralorías, con base en la interpretación dada por algunas autoridades judiciales sobre el tema en comento y acogiendo el criterio expresado, han exhortado a los alcaldes de su respectiva área de influencia para el cumplimiento del artículo 177 de la Ley 136 de 1994, conforme a la conclusión arriba anotada, en términos tales como los siguientes:

“…adopten las medidas necesarias para dar cumplimiento a la disposición legal

contenida en el artículo 177 de la Ley 136 de 1994 y de esa manera prevenir la ocurrencia de daños al erario, dando así cumplimiento a lo dispuesto por el Tribunal…”.

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“…el exhorto emitido por usted implica en la práctica la inaplicación del principio de especialización presupuestal consagrado en el artículo 18 de decreto 111 de 1996, lo que generaría además de las implicaciones disciplinarias, un detrimento de la situación fiscal y financiera de los municipios de Antioquia, en la medida que se estaría erosionando la capacidad de generación de ahorro corriente en detrimento de la inversión social financiada con recursos propios de las entidades territoriales…”

Como bien puede observarse, se trata de un conflicto hermenéutico que surge por la interpretación divergente que autoridades de distinto orden hacen respecto de una misma disposición normativa. Situación ésta que dio origen al presente trabajo de investigación con el cual se pretende resolver el problema jurídico que se ha expuesto con base en el siguiente interrogante: ¿Cómo se debe entender el contenido del artículo 177 de la Ley 136 de 1994, para determinar con cargo a cuál de los presupuestos se debe pagar los salarios y prestaciones sociales de los personeros y personeras municipales en nuestro país, con cargo al de las personerías municipales o con cargo al del municipio?

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Para la exposición de las ideas, este artículo se encuentra estructurado de la siguiente manera: se parte de definir el concepto de antinomia jurídica y las distintas alternativas de solución que se ofrecen al interior del derecho; posteriormente, entender cuál es la naturaleza jurídica de la figura del personero municipal; seguidamente, qué es y cómo está conformado el presupuesto municipal y el de las personerías municipales para establecer relaciones y diferencias entre ellos; seguidamente, estudiamos el principio de especialización presupuestal; para, finalmente, plantear las respectivas conclusiones.

Sea entonces lo primero entrar a definir lo que se entiende por antinomia jurídica y las alternativas de solución que ofrece el mundo del derecho. Para ello, debemos empezar por comprender que un ordenamiento jurídico no puede concebirse como un simple conjunto de normas. Debe éste entenderse como la estructura, función y fin normativo el que le da sentido a las disposiciones que se han creado con rango de norma, lo cual, a su vez, permite aceptar su validez, su existencia, sus características, su jerarquía y su clasificación. Es por ello que las normas jurídicas no puede actuar aisladamente como ruedas sueltas sino que, por el contrario, deben operar en armonía con otras normas jurídicas para así de esta forma integrar un verdadero sistema jurídico normativo, es decir deben funcionar de manera interrelacionadas unas con otras.

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del ordenamiento se componen como un todo unitario y con sus propias características que lo difiere de los otros, de allí que la unidad del ordenamiento tiene que ver con cuestiones capitales como la validez y jerarquización de las normas al interior del sistema; la plenitud por su parte, nos enseña la aspiración de derecho a ser aplicado sin que existan vacíos ni lagunas que no sea posible suplir con el derecho.

Ahora bien, en lo que respecta a la característica de la coherencia, como su nombre lo indica, el derecho se crea con la pretensión o anhelo de que las normas entre sí no sean contrarias o contradictorias. Lo cual, como bien se ha conocido, en la realidad no siempre ocurre y, antes por el contrario, se presentan abundantes contradicciones entre disposiciones normativas de un mismo ordenamiento, de tal manera que se presentan problemas ya que en materia de reglas vigentes, pertenecientes a un mismo sistema, puede ocurrir que el aplicar una de ellas signifique el incumplimiento de otras, fruto de las colisiones entre bienes jurídicos que ambas protegen legítimamente. Lo interesante de esta situación problemática es que en determinado caso concreto debe necesariamente llegarse a una solución específica aun cuando existan normas divergentes cuya aplicación sea posible para esa misma situación. Consiste entonces el problema es en pensar cómo lograr compatibilidad en dichas normas para ponderarlas respecto del asunto particular y concreto.

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generan entre los intérpretes y operadores las disyuntivas que ocasionan incertidumbres al momento de ejecutar su contenido en la realidad. Pero que necesariamente éstos deben optar por alguna de ellas a través de algunas pautas y criterios de elección o preferencia para resolver el caso concreto.

La antinomia en términos del Diccionario de la real academia Española se define como “1. Contradicciones entre dos preceptos legales 2. Contradicción entre dos principios racionales”.

Manifiesta el profesor Bobbio que “la colisión de normas es fruto de normas contrarias, contradictorias o subcontrarias o subalternas. La antinomia para que se dé, exige también dos condiciones: a) las dos normas deben pertenecer al mismo ordenamiento , y b) las dos normas deben tener el mismo ámbito de validez (temporal, espacial, personal y material). Por tanto, la antinomia jurídica es una situación en la que dos normas son incompatibles a condición de que ambas permanezcan en el mismo ordenamiento y estén dentro de similar ámbito de validez.

La incompatibilidad puede clasificarse atendiendo su grado o nivel de

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que no entra en contradicción con la primera. Las antinomias se resuelven con tres criterios clásicos: cronológico, jerárquico y de especialidad. El criterio cronológico nos dirá que la ley posterior deroga a la anterior (Lex posterioir derogat priori). El criterio jerárquico establece que frente a dos normas incompatibles prevalece la norma jerárquicamente superior (Lex superior derogat inferiori). Finalmente, el tercer criterio determina que la Ley especial deroga a la general (Lex specialis derogat generali).”

Renglón seguido, el mismo autor se plantea el siguiente interrogante: ¿Qué ocurre cuando los criterios anteriores son insuficientes?, ¿Cuándo ambas normas son contemporáneas, están en el mismo nivel y son las dos generales? A lo que responde diciendo que “El cuarto criterio nos dirá que apliquemos la norma más favorable y no la odiosa. En otras palabras, la norma que concede una libertad y no aquella que impone una obligación (Lex permissiva es favorabilis, y una Lex imperativa es odiosa).

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resolución de antinomias sino una relación de jerarquía indirecta mediatizada por una norma interpuesta que es la Constitución.”

El criterio de prevalencia en algunos ordenamientos existe para resolver antinomias entre distintos ámbitos de competencia. En el caso del derecho alemán, en materia de atribuciones concurrentes, siempre prevalece el derecho Federal sobre el local. La característica principal del criterio de prevalencia es que ambas normas en conflicto son válidas, y por tanto, competentes, ya que sólo opera cuando se dan competencias compartidas, excluyéndose de su ámbito de aplicación los supuestos de competencias exclusivas. Por este motivo, el principio de prevalencia no tiene reconocido un carácter general, sino limitado o condicionado por el de competencia, ya que sólo puede aplicarse una vez se haya constatado que no existe vicio de competencia de una de ambas normas. En tal caso, si se produce un conflicto entre una norma Federal y una local, donde existen atribuciones concurrentes, prevalecerá la norma federal.

En ocasiones, el conflicto entre reglas no puede ser resuelto acudiendo a los criterios mencionados. En la teoría tradicional del derecho se nos dirá que la solución se confía a la libertad del intérprete, el que valiéndose de todas las técnicas de interpretación resuelve, y que para ello tiene tres posibilidades: 1. Eliminar una de las dos normas, 2. Eliminar las dos; 3. Conservar las dos.

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jurídicos y que, además, tiene una dooble dimensión: tanto negativa, que sirve para rechazar posibles significados de una norma incompatible con otras normas del sistema; como positiva, que responde a la necesidad de atribuir el significado conforme o más adecuado de la Constitución con el resto de normas del ordenamiento jurídico, cuando entran en conflicto o colisión valores, principios y derechos fundamentales.

También se puede presentar el conflicto entre criterios. El criterio más fuerte es el jerárquico, en caso de conflicto entre el criterio jerárquico con el cronológico, o entre el jerárquico y el de especialidad, prevalece el primero por el principio de jerarquía normativa. El segundo criterio en fortaleza es el de especialidad. El criterio más débil es el cronológico”.

Se cuestiona en este momento entonces sobre la existencia de antinomia antinomia entre los artículos 177 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 18 de del decreto 111 de 1996, no sin antes poner de presente que el decreto 111 es una norma con el mismo rango jerárquico que la Ley en cita, ya que por medio de este nació fruto de la Ley 225 de 1995, la cual en su artículo 24 autorizó al Gobierno de tres leyes (La Ley 38 de 1989, la 179 de 1994 y la 225 de 1995), sin modificar en absoluto su contenido. En consecuencia, la compilación que el gobierno efectuó a través del Decreto 111 de 1996, pasó a ser el estatuto orgánico del presupuesto, según lo dispuso el artículo 24 de la Ley 225 de 1995.

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por ciento (100%) del salario mensual aprobado por el Concejo para el alcalde. Los personeros tendrán derecho a un seguro por muerte violenta, el cual debe ser contratado por el alcalde respectivo.” (Subrayado y negrillas fuera del texto original).

Con relación a este artículo la Corte Constitucional en la sentencia C – 223 del 18 de mayo de 1995, estableció lo siguiente:

“El personero municipal, aun cuando puede considerarse como agente del Ministerio

Público, en el sentido de que actúa o funge como tal al desarrollar funciones que pertenecen a la órbita de dicha institución, no es en sentido estricto y en los términos de los artículos 277 y 280 de la Constitución delegado inmediato, como lo son los procuradores delegados, ni agente permanente del Procurador General de la Nación ante las autoridades jurisdiccionales, no pertenece ni orgánica ni jerárquicamente a la estructura de la Procuraduría General de la Nación ni a la planta de personal de la misma; es un funcionario del orden municipal, aun cuando se encuentra sujeto a la dirección suprema del Procurador General de la Nación y, por lo tanto, sus funciones se desarrollan dentro de un sistema de articulación funcional y técnica, en virtud del cual, de alguna manera, se encuentra sujeto a la autoridad y al control de la Procuraduría y del Defensor del Pueblo”.

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sentencia C – 510 de 1999 en la que señaló que la competencia en asuntos salariales es concurrente entre el Congreso de la República, el Gobierno Nacional, las Asambleas departamentales o los Concejos municipales, de conformidad al orden territorial respectivo, y los Gobernadores o Alcaldes, igualmente dependiendo del respectivo orden territorial. Sobre ello, dijo lo siguiente la sentencia en cita:

“En estos términos, para la Corte es claro que existe una competencia concurrente

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El artículo 177 de la Ley 136 de 1994, es claro en señalar que los salarios y prestaciones sociales de los personeros y personeras, como empleados de los municipios, se pagarán con cargo al presupuesto del municipio.

Conforme a lo anterior, no cabría duda entonces de que es con cargo al presupuesto de los municipios que debe pagarse los salarios y prestaciones sociales de los personeros y personeras municipales, y no con cargo al presupuesto de las personerías como actualmente se viene realizando.

No obstante lo anterior, en aras de lograr más claridad sobre la situación, resulta oportuno preguntarse entonces ¿Qué es y cómo está compuesto el presupuesto municipal? ¿Qué diferencia existe entre el presupuesto municipal y el presupuesto de las personerías municipales? O, por el contrario, el presupuesto del municipio y el de las personerías municipales es uno solo con subsecciones entre las cuales se encuentra la segunda?

Para aproximarnos a resolver los anteriores cuestionamientos, necesariamente debe hacerse referencia al Decreto 111 de 1996 por medio del cual fueron compiladas las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto. En esta unidad normativa se describe y explica el régimen de presupuesto municipal, su preparación, conformación, aprobación y ejecución.

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En lo que corresponde a las entidades territoriales (municipios y distritos especialmente), el decreto 111 de 1996, fija diferentes pautas en relación con las personerías, nótense por ejemplo las siguientes: Los alcaldes y los concejos distritales y municipales, al elaborar y aprobar los presupuestos, respectivamente, tendrán en cuenta que las apropiaciones para gastos de funcionamiento de las contralorías y personerías, no podrán ser superiores a las que fueron aprobadas en el presupuesto vigente, incrementadas en un porcentaje igual al índice de precios al consumidor. Ahora bien, debe entonces recordarse en este momento el concepto de apropiación presupuestal. “Es la autorización máxima de gastos asignada a una entidad en la ley ordenanzas o acuerdos de Presupuesto.

Esta autorización (apropiación), vence el 31 de diciembre de cada año1.”

Al mirar con especial cuidado lo dicho, se pueden hacer las siguientes precisiones:

el alcalde elabora el presupuesto del municipio, en éste, establece las respectivas apropiaciones; es decir, las autorizaciones de gastos asignadas a una entidad; entre las distintas apropiaciones se encuentran las designadas para gastos y funcionamiento de las personerías; luego entonces, los alcaldes como máxima autoridad del municipio, son los que con base en la ley fijan la distribución de las apropiaciones presupuestales para el funcionamiento de su entidad, y dentro de ellas se encuentran las apropiaciones para el funcionamiento de las personerías municipales. Entendido bajo el cual parece ser que el presupuesto de los municipios y el de las personerías municipales es uno sólo.

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distritales y municipales se regirán por las disposiciones contenidas en las normas orgánicas del prepuesto de los distritos y municipios que se dicten de conformidad con la Ley Orgánica del Presupuesto.

En igual sentido, el numeral 3° del literal a) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994 establece que dentro de las funciones de los alcaldes está “presentar dentro del término

legal el proyecto de acuerdo sobre el presupuesto anual de rentas y gastos”. Y el numeral 4

del literal d) de este mismo artículo establece la prohibición a los alcaldes para crear obligaciones que excedan el monto global fijados para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. Lo anterior en directa relación con el principio de especialidad o especialización: consagrado en el artículo 14 de la Ley 38 de 1989, según el cual el presupuesto público debe elaborarse en forma detallada o específica y no en forma global y general, teniendo en cuenta las diferentes secciones presupuestales contra las cuales deba registrarse el respectivo gasto o erogación.

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El presupuesto de las personerías puede ser modificado por el concejo y a iniciativa del alcalde se podrán efectuar traslados y créditos adicionales cuando sea indispensable aumentar el monto de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto. Para efectuar adiciones al presupuesto de las personerías se debe tener en cuenta que estas no deben sobrepasar el límite máximo de las apropiaciones autorizadas para estos órganos de que tratan los artículos 10 y 11 de la Ley

617 de 2000. Igualmente, los alcaldes en el transcurso de la vigencia fiscal pueden reducir las apropiaciones presupuestales incluidas las de las personerías.

Se resalta lo anterior, debido a que es una afirmación que da a entender que los presupuestos de las personerías municipales, son distintos al presupuesto del municipio. Conclusión que toma mayor relevancia si se trae a colación lo dispuesto en el artículo 168 de la Ley 136 de 1994, el cual consagra: “Las personerías del distrito capital, distritales y municipales, cuentan con autonomía presupuestal y administrativa. En consecuencia, los Personeros elaborarán los proyectos de presupuesto de su dependencia, los cuales serán presentados al Alcalde dentro del término legal, e incorporados respectivamente al proyecto de presupuesto general del municipio o distrito, el cual sólo podrá ser modificado por el Concejo y por su propia iniciativa. Una vez aprobado, el presupuesto no podrá ser objeto de traslados por decisión del Alcalde...”

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municipio pero que forma parte del mismo para efectos de materializar en la práctica la dinámica administrativa de la entidad territorial.

Un pronunciamiento que a juicio del suscrito resulta ser muy importante para dilucidar la cuestión planteada, fue el proferido por la Honorable Corte Constitucional mediante la sentencia T – 1135 de 2005, con ponencia del Magistrado doctor Marco Gerardo Monroy Cabra. En esa sentencia la Corte dijo lo siguiente:

“…en el orden territorial las personerías, al ser ordenadoras del gasto en principio

deben disponer los traslados internos necesarios para garantizar los gastos mencionados. Sin embargo, de no ser posible tales traslados, en la medida en que su presupuesto se compone de las transferencias que el alcalde efectúa periódicamente en cumplimiento del acuerdo municipal que señale las apropiaciones y gastos de los municipios, es a este a quien corresponde realizar las diligencias necesarias para obtener esta adición. Si bien las personerías gozan de autonomía presupuestal –son ordenadoras del gasto-, es claro que por no tener la potestad legal y reglamentaria para efectuar decisiones presupuestales, no son las llamadas a presentar proyectos de acuerdo o decretos de adición presupuestal, ya que su autonomía presupuestal, administrativa y financiera se supedita a las transferencias efectuadas por el alcalde. ” (Subrayado es propio del suscrito).

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“La decisión de la Sala será amparar efectivamente los derechos del personero

secuestrado y los de su familia. Procederá entonces a ordenar directamente al Alcalde del municipio que realice las gestiones pertinentes para poder continuar cancelando los salarios y prestaciones sociales del personero y su familia, durante el tiempo que siga secuestrado y hasta la finalización de su periodo como personero. Lo anterior lo realizará aun cuando con este hecho tenga que destinar un pago doble sobre el cargo público, pues se entenderá que realiza una excepción a la regla general. En este orden se previene al alcalde para que en uso de su iniciativa, incluya en el presupuesto anual del 2004 las partidas necesarias para continuar con la cancelación de los salarios y prestaciones sociales del personero en cabeza de su familia…”

Por razones como las anteriores, luego de haber analizado la disposición normativa en cuestión, el Tribunal Administrativo de Antioquia expresó que sobre la definición con cargo a cual presupuesto debe pagarse los salarios y prestaciones sociales de los personeros municipales, mediante providencia del 09 de noviembre de 2015, el Tribunal Administrativo de Antioquia sentenció que “…si se está pagando con cargo al presupuesto de la personería municipal, (…) ello significa un mal manejo administrativo, que puede dar lugar al ejercicio de las acciones fiscales y disciplinarias correspondientes…”.

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sentencia, les indicó “adopten las medidas necesarias para dar cumplimiento a la disposición legal contenida en el artículo 177 de la Ley 136 de 1994 y de esa manera prevenir la ocurrencia de daños al erario, dando así cumplimiento a lo dispuesto por el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia S – 03 - 34”.

Sin embargo, contradiciendo lo expresado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda, , mediante circular de fecha 19/07/2016 dirigida al contralor departamental, replicó que “…el exhorto emitido por usted implica en la práctica la inaplicación del principio de especialización presupuestal consagrado en el artículo 18 de decreto 111 de 1996, lo que generaría además de las implicaciones disciplinarias, un detrimento de la situación fiscal y financiera de los municipios de Antioquia, en la medida que se estaría erosionando la capacidad de generación de ahorro corriente en detrimento de la inversión social financiada con recursos propios de las entidades territoriales…”

¿En qué consiste entonces el principio de especialización presupuestal? Para dar respuesta a la anterior inquietud, necesario es remitirse a lo dispuesto en el artículo 18 del decreto 111 de 1996, norma en cuyo tenor se dispuso que “las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas” Debe tenerse en cuenta que los principios

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presupuestal, de manera que al no ser tenidos en cuenta, vician la legitimidad del mismo. No son simples requisitos, sino pautas determinadas por la Ley orgánica y determinantes de la Ley anual de presupuesto”, en este caso, del acuerdo de presupuesto municipal.

De acuerdo a lo dicho, se concluye que el Tribunal Administrativo de Antioquia, en su pronunciamiento respecto de la aplicación del artículo 177 de la ley 136 de 1994, desconoce abruptamente el sistema presupuestal colombiano, ya que el presupuesto asignado a la personería forma parte del presupuesto del municipio, debido que los ingresos de las personerías son las rentas e ingresos del municipio.

BIBLIOGRAFÍA

(Reyes, 2012, pág. 64)

(Federación Colombiana de Municipios, 2010, pág. 637)

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(25)

(Corte constitucional de Colombia, 2001) (Consejo

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(Corte Constitucional de Colombia, 2005)

(biblio.juridicas.unam.mx, 2006)

Referencias

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