ENCUENTRO SUBREGIONAL DE EX BECARIOS DE BCLMT DEL CONO SUR (ARGENTINA, BRASIL, CHILE Y URUGUAY)
Buenos Aires, 21 y 22 de mayo 2007
LA NEGOCIACION COLECTIVA EN CHILE: SECTOR PRIVADO Y PUBLICO, UN JUEGO DE APARIENCIAS.
RAFAEL PEREIRA LAGOS Profesor de Derecho del Trabajo
En Chile parece que hay derecho a negociar colectivamente en el sector privado y no en el sector público, no obstante en este último hay más negociación colectiva real que en el primero.
Fácil resulta constatar que para la gran mayoría de los trabajadores de las empresas del sector privado sus relaciones laborales se rigen por el marco legal y lo pactado (impuesto) en sus contratos individuales. Existe una muy baja tasa de negociación colectiva en este sector. Si queremos ser más precisos, debemos tener en cuenta que aquello que consideran las estadísticas1 de la Dirección del Trabajo para medir el número de trabajadores que negocian colectivamente cada año, incluye a los trabajadores de las empresas del Estado2, las que tienen una alta tasa de negociación colectiva, por lo tanto con seguridad la tasa de negociación en las empresas del sector privado –excluyendo las del Estado- es muy inferior a la que aparece en las estadísticas oficiales.
En cambio, todos los procesos de mejora en los niveles de remuneraciones y otras condiciones laborales de los funcionarios del sector público, han sido el resultado de negociaciones entre las organizaciones de los funcionarios y las máximas autoridades de gobierno, las que concluyen en protocolos, que son base para proyectos de ley que son aprobados en la mayoría de los casos sin dificultad por el Congreso Nacional.
Veamos brevemente las características de la regulación para uno y otro sector.
REGULACION DE LA NEGOCIACION COLECTIVA EN EL SECTOR PRIVADO3.
La negociación colectiva con la empresa en que laboren es reconocida en el artículo 19 N° 16 de la Constitución como un derecho de los trabajadores, entregando su regulación a la ley, admitiendo incluso que ésta la prohíba4 en determinados casos.
La regulación de la negociación colectiva –y por cierto sus restricciones- está contenida en el libro IV del Código del Trabajo, la que en síntesis establece las siguientes reglas:
a) Existen fundamentalmente dos formas de negociación, la reglada y la no reglada, la primera se somete a todas las normas de procedimiento reguladas en la ley, otorgando a los trabajadores una oportunidad precisa para presentar su proyecto de contrato colectivo, les reconoce fuero durante el proceso de negociación colectiva y pueden ejercer el derecho a huelga5, el empleador está obligado a negociar si se le presenta un proyecto en la oportunidad y con los requisitos establecidos en la ley.
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Estas estadísticas pueden ser consultadas en www.direcciondeltrabajo.cl.
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En las empresas del Estado hay una alta cobertura de la negociación colectiva, basta observar lo que ocurre en CODELCO, Correos de Chile, Metro, Enap, Enami, Banco Estado, etc.
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Que incluye a las empresas del Estado.
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No obstante debe tenerse presente el N° 26 del art. 19 de la Constitución, el cual garantiza “la seguridad de que los preceptos legales que por mandato de la Constitución regulen o complementen las garantías que ésta establece o que las limiten en los casos en que ella lo autoriza, no podrán afectar los derechos en su esencia, ni imponer condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio”.
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La negociación colectiva no reglada es voluntaria para ambas partes, no está sometida a procedimientos, y no otorga a los trabajadores ningún tipo de protección ni tampoco derecho a huelga.
b) Los trabajadores negocian representados por su organización sindical (sindicato de empresa), o un grupo negociador. Esta representación sólo involucra a quienes estén en una nómina6 que debe acompañarse al proyecto de contrato colectivo.
c) Existe un importante grupo de trabajadores que están excluidos del derecho a negociar colectivamente, estos son los contratados por una obra o faena transitoria o de temporada, que afecta a quienes se desempeñan en los sectores de la construcción7 y la agricultura de temporada. Ambos son sectores de un gran dinamismo y que comprenden un importante número de empresas y trabajadores.
d) Someterse al proceso de negociación colectiva reglada sólo es obligatorio para el empleador cuando se desarrolla a nivel de empresa. En consecuencia, si los trabajadores representados por su organización pretenden una negociación con un conjunto de empleadores: de un mismo sector económico, de un área geográfica determinada o incluso de un mismo grupo económico (holding), quedará entregado a la decisión de cada uno de los empleadores aceptar la negociación en dicho nivel. Lo anterior se traduce, en la práctica, en que la negociación sólo es a nivel de empresa.
Sobre lo anterior, se debe precisar que existe una segunda restricción, en el sentido que sólo un tipo de organización sindical puede negociar a nivel de empresa, el sindicato de empresa, no aceptándose que otro tipo de sindicato, como por ejemplo un sindicato que agrupe a trabajadores de distintos empleadores (sindicato interempresa) represente a sus afiliados de cada empresa en negociaciones con cada empleador8.
como una garantía constitucional. La ley tampoco la regula sino a propósito de la negociación colectiva reglada. El criterio predominante en la doctrina es que su ejercicio sólo resulta procedente de acuerdo a lo regulado por la ley.
6 Ha sido la Dirección del Trabajo, la que por medio de su facultad de interpretar la ley laboral, la que ha
sostenido que cuando negocia un sindicato y se omite el nombre de alguno de sus afiliados igualmente este debe entenderse incorporado al proceso de negociación. Sin embargo, si en el seno de una organización conviven grupos de trabajadores que se rigen por diferentes contratos o convenios colectivos y estos tienen diferentes fechas de término de vigencia, en cada oportunidad el sindicato representará sólo a los trabajadores que forman parte de cada instrumento colectivo.
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Es importante precisar que en el sector de la construcción, existe un grupo de trabajadores de alto nivel de calificación, que se desempeñan en el área de montajes industriales, y que prestan servicios para empresas contratistas de la minería o de la generación eléctrica, que por medio de la organización desarrollada, la escasez de mano de obra y las fuertes exigencias para las empresas constructoras de parte de sus clientes, han logrado obligar a los empleadores a negociar bajo modalidades no reguladas por la ley.
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e) Los contenidos de la negociación colectiva están restringidos a los aspectos remuneracionales y de beneficios sociales. La ley expresamente prohíbe9 negociar materias que limiten o restrinjan las facultades del empleador de organizar, dirigir o administrar la empresa.
f) Una vez suscrito un contrato o convenio colectivo10, este sólo resulta aplicable a los trabajadores que participaron en la negociación colectiva, es decir no se aplica a la totalidad de los trabajadores . Tampoco se admitió en la discusión legislativa, previa a la reforma del año 2001, que se pudiera pactar entre sindicato y empleador que las cláusulas del contrato o convenio colectivo fueran aplicables a los trabajadores que con posterioridad se afiliaran al sindicato.
Sólo se reconoce una curiosa facultad del empleador, de extender los beneficios del acuerdo colectivo a otros trabajadores de la empresa, en cuyo caso estos trabajadores deberán aportar a la organización sindical una suma de dinero mensual –durante toda la vigencia del contrato o convenio colectivo- equivalente al 75% de la cuota sindical.
REGULACION DE LA NEGOCIACION COLECTIVA EN EL SECTOR PUBLICO.
Como cuestión preliminar conviene consignar que sólo el año 1994 se legisló11 reconociendo el derecho de los funcionarios del sector público para constituir organizaciones sindicales, denominadas por la ley asociaciones de funcionarios. Lo anterior no obstante que de hecho este sector durante la mayor parte del siglo pasado se constituyera como un importante actor sindical, contando con las mayores tasas de afiliación, jugando un rol activo en la construcción de un actor político-laboral, siendo precisamente un dirigente de este sector, el legendario Clotario Blest, quien fuera el primer presidente de la Central Unica de Trabajadores, en los años ´50. Esto muestra la disociación que permanentemente ha evidenciado este sector entre norma y realidad.
No deja de sorprender que permanezca vigente una norma en el Estatuto Administrativo que prohíba a los funcionarios “organizar o pertenecer a sindicatos en el ámbito de la Administración del Estado; dirigir, promover o participar en huelgas, interrupción o paralización de actividades, totales o parciales, en la retención indebida de personas o bienes, y en otros actos que perturben el normal funcionamiento de los órganos del Estado” (art. 84 letra i). Pero además sanciona la infracción de esta norma con la destitución, asimilándola en gravedad a atentados contra la probidad, condena por crimen o simple delito, etc.12
9 Esta prohibición es expresión de una cultura de relaciones laborales poco democráticas, en que imperan
relaciones verticales más que horizontales, y desde el punto de vista jurídico una suprajerarquización del derecho de propiedad por sobre otras garantías constitucionales.
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La denominación de contrato colectivo corresponde al acuerdo que se suscribe como resultado de un proceso de negociación colectiva reglada, el convenio colectivo en cambio es resultado de una negociación no reglada.
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Ley 19.296, publicada en el diario oficial de fecha 14.03.04.
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La negociación colectiva no es ajena al fenómeno de disociación entre norma y realidad.
No existe regulación de la negociación para este sector, y predomina el juicio de que los funcionarios públicos no tienen este derecho. Curiosamente es un juicio compartido por los propios actores que año a año se sientan a negociar.
Chile el 17 de julio del año 2000, ratificó el convenio 151 de la OIT. A partir de esta ratificación, se dio inicio a un ya largo proceso de conversaciones entre la ANEF13 y el gobierno para regular un procedimiento de negociación, en el entendido que regulación de la negociación es sinónimo de reconocimiento del derecho.
Lo anterior es expresión del predomino –por inercia- de la tesis jurídica de que los Convenios de la OIT no son autoejecutables, y por tanto sólo obligan al Estado de Chile a adecuar su legislación a dicha normativa internacional. Lo cual por cierto supondría un debate jurídico mucho más a fondo –que no es materia de este documento-, consignando solamente que la Constitucióndocumento-, en su artículo 5° inciso 2°documento-, reconoce como límite para el ejercicio de la soberanía “el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana. Es deber de los órganos del Estado respetar y promover tales derechos, garantizados por esta Constitución, así como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes.”
Existiendo negociación en este sector, no cuenta con ninguna regulación, lo cual por cierto tiene ventajas y también dificultades, particularmente para los trabajadores. Siendo Chile un país de cultura bastante legalista, debilita la posición laboral, entregando a la voluntad de la autoridad política la aceptación de una mayor o menor profundización de los contenidos de la negociación.
Un ejemplo de las indefiniciones que genera esta situación, que es campo de cultivo para la arbitrariedad, es la sanción de descuento que se aplica a funcionarios de la salud por la realización de una paralización en el marco de un movimiento por reivindicaciones económicas, y precisamente para fundar ese descuento se recurre a la citada norma de la letra i) del art. 84 del Estatuto Administrativo. Pero en estricto rigor –rigor formal por cierto- correspondía la destitución. Agreguemos que en muchas otras paralizaciones no se ha aplicado sanción alguna.
Los acuerdos adoptados dependen para su aprobación de la aceptación del Congreso Nacional, el cual puede objetar parte o la totalidad de lo pactado.
Por otra parte, a las organizaciones sindicales del sector público no se les reconoce acción para demandar por prácticas desleales o antisindicales cometidas por la autoridad de gobierno o sus representantes. Esto no obstante que el art. 5º de la ley de Asociaciones dispone que “no se podrá condicionar el empleo de un trabajador a la afiliación o desafiliación a una asociación de funcionarios. Del mismo modo, se prohíbe impedir o dificultar su afiliación a perjudicarlo en cualquier forma por causa de su afiliación o de su participación en actividades de la asociación”.
ALGUNAS CIFRAS.
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Las estadísticas oficiales dejan en evidencia, la baja cobertura de la negociación colectiva en el sector privado. Debemos insistir que los datos de este sector incluyen la negociación en las empresas del Estado. Si se compara el año 2006, con el 1996, podemos observar que el número de trabajadores que negoció diez años atrás es superior, en términos absolutos, a la reciente anualidad. En efecto, el ´96 negociaron 225.659 y el ‘06 197.271 trabajadores. Esta afirmación es válida para cualquier comparación que efectuemos entre años de la década de los noventa y años de la primera década de los 2000.
No escapará al lector que si existe esta constatación en términos absolutos, es más grave aún si comparamos en términos relativos, dado que la fuerza de trabajo se ha incrementado de manera importante durante los últimos años. Así por ejemplo, las cifras oficiales muestran que el año 1996 el porcentaje de trabajadores que negoció colectivamente, en relación a la fuerza de trabajo asalariada privada, fue de un 7,6% y el año 2006 de un 5,4%, agreguemos que este porcentaje es inferior a todos los correspondientes a los años 1990 (7,6) al 2002 (5,9)1415.
Debemos agregar que existen procesos de negociación –no cuantificados- que se dan al margen de las normas reguladas, particularmente en el sector de trabajadores subcontratados, vinculados a la gran minería del cobre, particularmente CODELCO, y recientemente en el sector forestal, donde los trabajadores de empresas contratistas obligaron que negociara con ellos la empresa mandante o principal, Forestal Arauco de uno de los grupos económicos más importantes del país. Por cierto estas negociaciones no han estado exentas de un alto grado de conflictividad, de lo que da cuenta lo ocurrido en la VIII Región donde como resultado de un incidente con la policía falleció un trabajador16.
En relación al sector público no hay estadísticas de negociación colectiva, ya que se parte del supuesto oficial que no se negocia colectivamente. No obstante, es posible afirmar que prácticamente la totalidad de los funcionarios públicos resultan beneficiados por los acuerdos adoptados entre las organizaciones del sector y el gobierno. Estos acuerdos, como se señaló se expresan a través de una ley.
ACCIONES DEL ESTADO.
Desde el retorno a la democracia en el año 1990, los gobiernos de la Concertación, la coalición gobernante, han propuesto en sus programas fortalecer la
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La serie completa es la siguiente: 1990 (7,6), 1991 (10,1), 1992 (8,6), 1993 (9,1), 1994 (8,2), 1995 (7,4), 1996 (7,6), 1997 (6,2), 1998 (6,9), 1999 (5,6), 2000 (6,3), 2001 (5,4), 2002 (5,9), 2003 (4,5), 2004 (5,2), 2005 (5,3), 2006 (5,4).
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Advertimos que estos datos sólo indican los trabajadores que negociaron cada año, pero no da cuenta de la cobertura de la negociación colectiva. En los inicios de este sistema de negociación colectiva se sumaban dos años consecutivos, ya que los acuerdos colectivos duraban dos años. Sin embargo, con el transcurso del tiempo se han extendido los plazos, lo que dificulta utilizar la misma operación para determinar la cobertura.
16 Estos procesos, si bien se dan al margen de las normas reguladas por el Código del Trabajo, pueden
organización sindical y el derecho de negociar colectivamente. Las estadísticas muestran que estos objetivos no se han cumplido.
En el ámbito legislativo se han incrementado los instrumentos de protección, como por ejemplo distintos tipos de fuero y los mecanismos para denunciar y sancionar prácticas antisindicales. Sin embargo, no se ha avanzado en reconocer a las organizaciones sindicales un derecho amplio a la negociación colectiva, sólo el sindicato de empresa tiene derecho efectivo a negociar. Tampoco se le ha otorgado la titularidad exclusiva, dado que se permite que grupos negociadores puedan ser interlocutores de los empleadores, en empresas donde existen sindicatos.
La regulación de la negociación colectiva, es en lo fundamental el mismo modelo impuesto por medio del plan laboral de Pinochet el año 1979, de inspiración neoliberal extrema.
En los procesos legislativos se ha intentado ampliar la negociación colectiva a sectores como la agricultura o la construcción, se ha propuesto reconocer la titularidad a los sindicatos interempresa de negociar en forma vinculante con el empleador a nivel de empresa, se ha intentado prohibir la contratación de reemplazantes durante la huelga. Todos han sido intentos vanos, la oposición empresarial y neoliberal lo han impedido.
La ley ha reconocido derechos al sindicato, ha liberalizado las normas reconociendo mayores grados de autonomía, pero le ha negado lo esencial, el derecho a negociar colectivamente. Como madre sobreprotectora lo ha mantenido aislado del mundo, celosa no le ha dejado conocer mujer y frustrado no logra construir una identidad.
El poder judicial, concentrado en los conflictos derivados de la terminación del contrato de trabajo y en la cobranza principalmente de las AFP, no tiene una visión sobre las relaciones colectivas del trabajo. El excesivo formalismo de nuestra formación jurídica y el escasísimo número de jueces del trabajo especializados, no han permitido que los conflictos laborales colectivos sean adecuadamente resueltos por los jueces.
Los tribunales del trabajo han tenido un papel más preponderante en las denuncias de prácticas antisindicales, condenando empresas por esta vulneración. Sin embargo no han sido eficaces para sancionar oportunamente cuando durante un proceso de negociación colectiva se incurre en estas prácticas, dado que el fallo se dicta cuando ya ha concluido la negociación.
La administración, por medio de la Dirección del Trabajo, ha sido, desde el Estado, la que ha tenido un rol más relevante en materia de negociación colectiva, por medio de distintos instrumentos:
b) Denuncia las prácticas antisindicales que afectan el ejercicio de la negociación colectiva, particularmente cuando se ha contratado reemplazantes en forma ilegal.
c) Vigilando la legalidad de los procesos, por medio de un procedimiento administrativo que la ley establece dando competencia al Inspector del Trabajo para pronunciarse sobre el cumplimiento de las normas de la negociación colectiva reglada.
d) Mediando en los procesos de negociación, cuando ya ha sido aprobada la huelga por los trabajadores y antes de que se haga efectiva.
e) Lleva las estadísticas y ha desarrollado estudios referidos a la negociación.
CONCLUSIONES: DEJEMOS DE APARENTAR.
Nos señala Garmendia que “la coherencia que exista entre un orden jurídico y la conducta general de los individuos a los cuales se dirigen los preceptos que los conforman, tiene una gran importancia para determinar la validez de dicho ordenamiento. Según Kelsen, la validez de un orden jurídico dado, depende necesariamente del grado de eficacia práctica de sus normas, es decir, que los hechos sean, en cierta medida, conformes a este orden. Un ordenamiento jurídico en el que el acatamiento de las normas requiera un constante ejercicio de la fuerza (coacción), estará dejando en evidencia una tara que afectará su propia validez”17.
Es claro que existe una disociación entre norma y realidad, tanto en el sector privado como el público, y es necesario concordar un modelo de relaciones laborales que favorezca resolver la ecuación crecimiento económico y equidad. Ecuación difícil de resolver, ya que como nos señala Ugarte “la función económica del Derecho del Trabajo no ha estado dirigida a aumentar la riqueza, sino más bien a distribuirla o repartirla entre las partes de la relación laboral, y más específicamente, del empresario a favor del trabajador”18.
Si el derecho individual garantiza mínimos, la negociación colectiva pretende subir esos mínimos, obtener del empleador una mayor remuneración y mejores condiciones de trabajo y de calidad de vida. Esto supone intervenir en el núcleo de poder de la relación laboral, y en consecuencia en la distribución del poder social.
La debilidad de la negociación colectiva en Chile, es expresión de la debilidad de la democracia, en el sentido de la falta de profundización de la igualdad en todos los niveles, en la marginación de los ciudadanos en la toma de decisiones relevantes para el futuro de la sociedad, la poca densidad cultural, la ausencia de grupos intermedios, etc.
Los cambios que se puedan producir en la normas legales o incluso constitucionales, con seguridad irán antecedidos por procesos sociales –que ya están ocurriendo- de los cuales el legislador deberá tomar nota y dar cuenta normativa.
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Garmendia, Mario (2005). “Eficacia Práctica de las Normas Laborales”, FCU , Montevideo.
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Pero con seguridad estos cambios no sólo serán responsabilidad del legislador, la jurisprudencia judicial puede también abrir un camino, existe el instrumental jurídico: la constitución, los convenios internacionales, que le permitirá a los jueces reconocer y dar certificado de juridicidad a aquello que actualmente aparenta ilegalidad o ilicitud, pero que no es sino expresión de lo que ocurrió en la prehistoria de nuestra rama del derecho, la acción sindical precedió, cual fuente material, a las normas protectoras de los derechos de los trabajadores.
