La dimensión constitucional
del gobierno municipal
La dimensión constitucional
del gobierno municipal
MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA
La dimensión constitucional
del gobierno municipal
2010 © Manuel González Oropeza
Primera edición, 2010
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Integrante
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El gobierno municipal: entre la Constitución y la libertad
A manera de prólogo ... 11
El poder municipal ... 21
El orden de gobierno municipal: ¿espejismo o realidad? ... 35
Desaparición de ayuntamientos ... 47
Los municipios y el libre comercio. El Caso Metalclad ... 73
Las elecciones municipales en la democracia mexicana... 83
Usos y costumbres en las elecciones municipales de Oaxaca ... 115
Reflexiones sobre las elecciones municipales por usos y costumbres ... 143
Propuesta de reforma constitucional sobre la asignación de fuero constitucional a los funcionarios municipales ... 179
La autonomía municipal vista por las legislaturas locales ... 191
El Estado de indefensión del municipio ... 211
La concurrencia en materia ecológica de la federación, estados y municipios ... 215
Bases constitucionales de las responsabilidades
de los servidores públicos, estatales y municipales ... 229
El federalismo que todos deseamos ... 241
A manera de prólogo
La naturaleza jurídica y política del municipio, y especialmente de su go-bierno, empieza a ser definida después de casi cinco siglos de adaptación en México. Ésta es una afirmación con la cual Manuel González Oropeza abre el primero de los ensayos que integra esta obra y a partir de la cual se construyen nuevas ideas en los restantes trabajos aquí reunidos. Afirmación pertinente y veraz, porque quizá una de las figuras que más reflexiones debería suscitar en el derecho mexicano es el municipio y su enclave constitucional.
Ninguna institución mejor para reflexionar el sincretismo que ésta, ello en su alusión al momento fundante, cuando Cortés en 1519 instala el ayuntamiento en el nuevo territorio. La Villa Rica de la Vera Cruz marca el inicio de un andar independiente, libre, autónomo, respecto de las cadenas que atosigan y jalan desde Santiago de Cuba al extremeño, el cual habrá de dictar sus conocidas Ordenanzas entre 1524-1525 para darle una identidad propia al experimento municipal iniciado de este lado del Atlántico.1
En pleno siglo XXI, la cuestión municipal sigue ocupando nuestras re-flexiones, sigue cuestionándonos sobre el modelo adoptado. Los ensayos que aquí se reúnen, todos de la prolífica pluma de uno de los mejores constituciona-listas de México, nos dan cuenta de esas preocupaciones.
La lectura de esta obra nos acerca a un municipio distinto, único. No es una lectura lineal en la cual se esboce una teoría del municipio; prescindiendo del abordaje de conjunto, González Oropeza es el narrador circunstancial y coyun-tural. Dibuja un municipio nuevo, desconocido o al menos ignorado en gran parte.
Los avatares del municipio se hacen evidentes: nivel de gobierno, poder, in-tegrante de de la federación u órgano administrativo. Pocos saben, y que bueno
1 Después de Veracruz seguirán Segura de la Frontera (Tepeaca) y Coyoacán, y otros
que nos lo recuerda nuestro autor, que en varios momentos las constituciones locales le atribuyeron el carácter de poder. El poder municipal se hizo presente en las constituciones de Hidalgo (1870) y en Tlaxcala (1891),2 aunque también
estuvo presente en el proyecto de Constitución para Querétaro (1868).3 Incluso,
bien entrado el siglo XX no pocas constituciones se referían a la suspensión de ayuntamientos bajo la denominación “desaparición de poderes municipales”.
Y el anecdotario es rico. Y enfatizo el carácter didáctico de la obra de Gonzá-lez Oropeza: sus reflexiones parten del hecho, del dato histórico, con ese afán de mostrar al lector lo que para él es evidente: el municipio ha dado vida al consti-tucionalismo mexicano, en tanto ha sido el territorio donde se han ensayado las soluciones y donde se han construido los primeros pasos de una balbuceante democracia caracterizada por la participación de todos: no en balde ahí sería el primer momento del voto femenino, en ambas vertientes: votar y ser votada.
Pero además, nos recuerda un municipio que es, ante todo, una institución superviviente, porque la historia nos muestra que las provincias, los departa-mentos, los distritos, los estados, la federación misma, y en general cualquier órgano de gobierno, pueden ser suprimidos, pero no el cabildo. Éste sobrevive porque es aquí donde el ciudadano entra en contacto con la idea de gobierno. El análisis es contundente: a lo largo de la historia nacional es la institución muni-cipal la que siempre está presente, es la que se hace evidente.
A pesar de ello, el municipio mexicano, curiosamente, aún no tiene una his-toria escrita. Las aproximaciones históricas han prescindido del dato, del hecho, de la vida municipal. Hemos aprendido del municipio muy poco, porque se ha
2 En Hidalgo, el artículo 26 señalaba: “El Gobierno del Estado, para su ejercicio, se divide en
cuatro poderes: Legislativo, Ejecutivo, Municipal y Judicial. Nunca podrán reunirse dos o más de ellos en una persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo”. El capítu-lo relativo al Poder Municipal comprende capítu-los artícucapítu-los 70 a 79. En Tlaxcala, el artícucapítu-lo 17, señalaba: “El ejercicio del Supremo Poder del Estado se divide en Legislativo, Ejecutivo, Judi-cial y Municipal. Nunca podrán reunirse dos o más de estos poderes en una persona o corpora-ción, ni depositarse el Legislativo en un individuo, sino investido de facultades extraordinarias”. El título relativo al Poder Municipal comprendía los artículos 62 a 68. Véase Derecho político de los Estados-Unidos Mexicanos. Colección que comprende la Constitución General de la República con sus adiciones, reformas y leyes orgánicas expedidas hasta el 30 de junio de 1884 y las constituciones especiales de cada uno de los estados de la Federación, México, Imprenta del Gobierno en Palacio dirigida por Sabás A., y Munguía, 1884, 2 t.
dibujado a esta figura desde las leyes, desde la interpretación de las normas constitucionales y legales. A veces hemos recurrido a los debates, pero pocas ocasiones ha habido para centrar nuestra atención en el memorial de agravios, logros y aportaciones del municipio.
He aquí la riqueza de estos estudios. La dimensión constitucional que nos ofrece González Oropeza, ante todo es una dimensión sapiencial. 4 Lo que se
nos muestra es vida municipal, difícil de reducir al mandato constitucional o legal, que hemos visto se revela insuficiente para explicar la complejidad y di-versidad de dos millares y medio de municipios en nuestro país.5
Imaginemos un poco, si hoy decidiéramos recorrer todos y cada uno de los municipios, visitando uno por día, necesitaríamos alrededor de siete años para concluir tal periplo. De la mano de nuestro autor, en escasas horas, damos un recorrido por algunos hechos relevantes en la vida municipal, atisbando siempre a su referente constitucional y legal, situándolos en su contexto histórico.
Historia y derecho van aquí de la mano. Manuel González Oropeza cumple con la premisa grossiana de que el historiador del derecho debe ser “la concien-cia crítica del estudioso del derecho positivo, descubriéndole la complejidad de aquello que en su visión unilateral puede parecerle simple, resquebrajando sus convicciones acríticas, relativizando certezas demasiado absolutas, insinuando dudas sobre lugares comunes aceptados sin una elevada verificación cultural”.6
Al ofrecernos estos ensayos, el autor contrae otros compromisos: tiempo habrá para que nos explicite el nuevo papel del municipio en un constituciona-lismo mexicano que ha experimentado durante quince años nuevos mecanismos para defender al municipio. ¿Qué nos han dejado las numerosas —miles ya— controversias planteados por los municipios a lo largo y ancho del inmenso terri-torio que son los Estados Unidos Mexicanos? ¿Qué efecto práctico ha tenido la
4 Dimensión sapiencial en el sentido que le da Grossi, pues para este autor, el derecho tiene un
carácter óntico, es “algo propio de la naturaleza de la sociedad, que se descubre y se lee en la realidad cósmica y social y se traduce en reglas”. GROSSI,Paolo, Mitología jurídica de la
moderni-dad, Madrid, Trotta, 2003, pp. 16-17.
5 La última cifra que se consigna es de 2441 municipios en todo el país, cifra que sólo considera
adopción de mecanismos distribuidores de los recursos fiscales? ¿Qué tanto sigue limitándose al municipio?
Queda la cuestión de sí la Constitución ha sido consecuente con la búsqueda de esa libertad municipal o sí, al final ha venido a ser un obstáculo insalvable. Las reformas constitucionales que han tocado al municipio son numerosas, sin embargo, ¿cuáles han sido las consecuencias? ¿Mayor libertad? ¿Mejor organi-zación? Tal pareciera que existe una tensión evidente entre la libertad municipal y la propia norma constitucional.
Hace casi cien años, en un debate trascendental, los constructores de la nue-va Constitución se plantearon numerosas e importantes cuestiones sobre el futu-ro del municipio. El momento se revelaba pfutu-ropicio para definir los perfiles de tal figura. El Porfiriato había dejado nefastas secuelas en el imaginario jurídico y político municipal. Era hora de refrendar, al menos formalmente, al munici-pio. Hoy día, las discusiones quedan para el análisis, para la reflexión y para la propuesta. Y aún más, se requieren otros análisis, por ejemplo el de la reforma del 26 de diciembre de 1914 al Plan de Guadalupe, pero también de los demás
momentos del municipio.7
Como nos dice Arnaldo Córdova,8 el estudio histórico del municipio debe
realizarse si se piensa en darle contenido a la idea de soberanía popular que han
7 Ya numerosos autores han abordado una revisión histórica: MUÑOZ, Virgilio y Massieu,
Mario Ruiz, Elementos jurídico-históricos del municipio en México, México, UNAM 1979; GONZÁLEZ OROPEZA, Manuel y CIENFUEGOS SALGADO, David, coords., El municipio en
México, México, Universidad Autónoma de Coahuila, ayuntamiento de Saltillo, Editora Lagu-na, 2007; OCHOA CAMPOS,Moisés, El municipio, su evolución institucional, México, Instituto de
Asesoría y Capacitación Financiera Municipal de BANOBRAS, 1981; ROBLES MARTÍNEZ,
Reynaldo, El municipio, 7ª ed., México, Porrúa, 2004; VALENCIA CARMONA,Salvador, op. cit.,
nota 1.
8 Véase Arnaldo Córdova, “Prólogo”, en ACEDO ANGULO, Blanca, La libertad municipal en
reproducido en el artículo 39, las constituciones de 1857 y 1917: “La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno”.
González Oropeza abona a ello, porque nos ofrece, los datos que hacen ver el infortunio de una institución que lejos de consolidarse sigue dando tumbos, sigue a la búsqueda de nuevos senderos, de solución para problemas añejos. Una institución cuya dimensión constitucional resulta limitada en los hechos, pero que requiere, necesariamente, de mayor atención en el plano de las refor-mas constitucionales y legales, pues los hechos que narra, vergonzosos algunos, son fruto en muchas ocasiones de lagunas y olvidos normativos. El municipio se debate en apenas unas cuantas líneas, aunque su influencia resulta trascendental para toda una nación.
Las reformas políticas de las últimas tres décadas, poco han logrado en el plano del desarrollo municipal. Sesgo equivocado si se piensa en el valor que tiene el municipio para consolidar un modelo democrático, basado en la partici-pación ciudadana en la definición de las políticas públicas que atienden necesi-dades básicas de la población: agua, alcantarillado, educación, seguridad, sani-dad, vialisani-dad, etcétera. Sesgo equivocado porque el municipio es palanca de cambio y a la vez palanca para dinamizar el constitucionalismo mexicano. Es ahí donde tiene cabida y genera mayor entendimiento la afirmación de una visión global y una acción local.
En suma, numerosas reflexiones habrá de suscitar la lectura de cada uno de estos ensayos. Ninguno de ellos merece escatimarse, pues a pesar de los cambios habidos desde que algunos fueron escritos siguen gozando de actualidad por la pléyade de información que contienen y que explican algunos perfiles municipa-les actuamunicipa-les.
dizajes, de cuestionamientos y de respuestas. Desde la función reglamentaria municipal, cuya naturaleza ha sido poco abordada, hasta las estructuras de or-ganización que han experimentado: las sindicaturas en Sinaloa; los presidentes auxiliares o de comunidad en Tlaxcala; los agentes y subagentes municipales en Veracruz; los regidores étnicos en Sonora o los regidores de mayoría relativa en Guerrero.
En el tema de las autoridades municipales no puede obviarse el reconoci-miento de los usos y costumbres, verdaderas prácticas jurídicas o derecho alter-nativo, de los pueblos y comunidades indígenas, con todo el bagaje de nuevas reflexiones que ello ha traído al constitucionalismo mexicano. No puede olvidar-se, por ejemplo, la instauración de más de 300 controversias constitucionales contra la reforma constitucional en materia indígena, en agosto de 2001,9 como
tampoco los criterios que ha perfilado el TEPJF en materia de elecciones muni-cipales por usos y costumbres.10 A lo cual habrá que aunar la necesaria
búsque-da de un acervo confiable de fuentes para escribir y entender los diversos siste-mas electorales de estos pueblos y comunidades indígenas, cuyos conflictos han ido creciendo en número, como se aprecia del listado de asuntos conocidos por el TEPJF que incluye González Oropeza en uno de sus ensayos sobre el tema.
Por otra parte, el papel del ayuntamiento en la construcción del sistema jurí-dico local, más allá de la facultad reglamentaria ya mencionada, se advierte en el papel que tiene en los procesos de reforma constitucional, cuyo papel de control
9VéaseLa reforma constitucional para la protección de los derechos y la cultura de los pueblos indígenas,
México, H. Cámara de Diputados, Porrúa, 2004.
10 Quizás los más conocidos sean los plasmados en las jurisprudencias 13 y 15/2008 de rubro
“COMUNIDADES INDÍGENAS. SUPLENCIA DE LA QUEJA EN LOS JUICIOS ELECTORALES PROMOVIDOS POR SUS INTEGRANTES” y “COMUNIDADES INDÍGENAS. LA AUTORIDAD ELECTORAL DEBE PROVEER LO NECESARIO PARA LLEVAR A CABO LAS ELECCIONES POR USOS Y COSTUMBRES (Legislación de Oaxaca)”, respectivamente; y en los criterios de las tesis
X y XXII/2007 y XX/2008, de rubros “COMUNIDADES INDÍGENAS. NOTIFICACIÓN DE ACTOS O RESOLUCIONES DE AUTORIDAD ELECTORAL POR PERIÓDICO OFICIAL. EL JUZGADOR DEBE PONDERAR LAS SITUACIONES PARTICULARES PARA TENERLA POR EFI-CAZMENTE REALIZADA”; “COMUNIDADES INDÍGENAS. EL ANÁLISIS DE LA LEGITIMA-CIÓN ACTIVA EN EL JUICIO PARA LA PROTECLEGITIMA-CIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO
constitucional no ha sido valorado en su justa dimensión. En igual sentido, el municipio y su defensa sigue siendo un tema novedoso.11
Este conjunto de reflexiones sobre el municipio es apenas una muestra de los que depara la lectura de los ensayos de Manuel González Oropeza, quien a la distancia y ahora desde su nuevo papel de juez constitucional, nos muestra que la discusión constitucional del municipio sigue siendo de necesario estudio y urgente definición. Sus aportaciones en el debate jurisdiccional electoral han dado muestra de concebir al municipio como espacio propicio para construir un mejor modelo democrático, pues como lo ha dejado dicho en algunos de sus votos particulares, en el municipio encontramos una enorme diversidad que justifica pensar reglas diferentes.12 Así, el maestro provoca algunos de los
deba-tes que se suscitan al seno del órgano judicial electoral del que forma parte. Esta diversidad municipal se advierte desde el dato territorial: de los menos de cinco kilómetros cuadrados de San Lorenzo Axocomanitla y San Juan Huactzinco, ambos en Tlaxcala, hasta los más de cincuenta mil de Ensenada o treinta mil de Mulegé, ambos en la península bajacaliforniana; de los munici-pios con apenas unos cientos de habitantes hasta los municimunici-pios que han rebasa-do los rebasa-dos millones.13 Máxime que el solo hecho de tal diversidad se reflejará en
11Véase CIENFUEGOS SALGADO,David y JIMÉNEZ DORANTES,Manuel, Antecedentes de la
defensa constitucional del municipio en México, México, CEDEM-Universidad Autónoma de Chiapas, Editora Laguna, 2007; JANETTI DÍAZ, María Emilia y PONTIFES MARTÍNEZ,
Arturo, La protección jurisdiccional y administrativa del municipio. El reencuentro con la reivindica-ción de los derechos del municipio mexicano, México, CIDE, Colegio Nacional de Ciencias Políti-cas y Administración Pública, 1996; así como la obra de HERNÁNDEZ CHONG CUY,María
Amparo, La defensa jurisdiccional del municipio y las controversias constitucionales, México, Univer-sidad Panamericana, 1998.
12 Véase por ejemplo el voto emitido en el SUP JDC 54/2008, en relación al régimen de los
procesos electorales y medios de impugnación en la materia, tratándose de municipios indígenas con usos y costumbres.
13 No puede obviarse que México sigue siendo un país de pequeñas localidades. De acuerdo con
ese asunto esencial que es la ordenación de los centros de población y, conse-cuentemente, la prestación de los servicios públicos, con toda la problemática organizacional implícita.14
En efecto, la riqueza de la discusión sobre el municipio mexicano descansa en su diversidad, misma que lleva aparejada problemáticas diferentes y, por tanto exige también, soluciones específicas. La visión panorámica nos muestra una circunstancia simple: no hay dos municipios iguales en el ancho territorio nacional. Y ello es un reto para construir una teoría municipal, rígida e inamo-vible, por ello, la revisión de la dimensión constitucional del gobierno municipal es una respuesta adecuada para entender que las soluciones a los problemas y conflictos municipales deben hacerse caso por caso, a partir de la interpretación de los principios contenidos en la Constitución.
La dimensión constitucional del gobierno municipal, ésta que nos ofrece nuestro autor, es ante todo el replanteamiento del estudio del derecho munici-pal. Datos nuevos enredados en una interpretación más abierta de la institución municipal, en el afán de lograr que la ciudadanía vea cómo el municipio y su ayuntamiento se transforman para dar cabida a un desarrollo regional o local, que maximice la satisfacción de sus necesidades y genere altos niveles de bienes-tar colectivo. El planteamiento de los problemas y temas aquí tratados nos llevan a tal destino, como puede apreciarse de la lectura, algunas de las propuestas hechas hace más de una década siguen siendo motivo de discusión.
Y aquí cierro estas líneas. Es provocador hablar de la dimensión constitucio-nal del gobierno municipal, especialmente porque no ha habido un amplio desa-rrollo de la bibliografía sobre las administraciones locales, cuyo análisis y estudio
Para Guerrero los datos son similares: de las 7193 localidades contabilizadas en el Estado, 7170 tenían menos de diez mil habitantes; de las 23 restantes, sólo dos tenían más de 100,000 habi-tantes y apenas una rebasaba los quinientos mil; sin embargo, en estas 23 localidades reside más del 40% de la población.
14 Al respecto JIMÉNEZ DORANTES,Manuel, Autonomía municipal y planeamiento urbanístico,
México, Fontamara, 2007. Sobre los servicios públicos municipales pueden consultarse: AÑORVE BAÑOS,Manuel, Servicios públicos municipales, México, Porrúa, 1998; FERNÁNDEZ
Oli-se ha orientado, por una parte, desde el derecho administrativo y, por otra, des-de las ciencias des-de la administración pública.15
González Oropeza nos invita a un nuevo sendero: pensar los gobiernos mu-nicipales en sede constitucional, lo cual incluye revisar las razones, justificacio-nes y funcionalidad de las normas que rigen al municipio, y hacerlo a la luz de la necesidad de construir una teoría que dé cuenta del municipio del siglo XXI, sin prescindir de las experiencias jurídicas y políticas que durante más de 180 años han permeado, positiva o negativamente, al gobierno municipal y su regu-lación en nuestro país
El Instituto de Estudios Parlamentarios “Eduardo Neri”, del Congreso del Estado de Guerrero, ha tenido el acierto de dar cabida en su programa editorial a esta obra de gran valía. El esfuerzo editorial, estoy seguro, se recompensa por el excepcional aporte a una discusión que ha estado postergada en el plano polí-tico. Ojala que esta reunión de ensayos nos permita reiniciar el debate, y sobre todo nos permita repensar el municipio y replantearnos el paradigma de los gobiernos locales, labor nada difícil cuando ello se realiza bajo la batuta de un jurista de la talla de nuestro autor.
Felicito a Manuel González Oropeza por la labor de investigación y re-flexión que queda reflejada en los ensayos aquí reunidos y que nos dan cuenta de tres décadas dedicadas al estudio del derecho. Tres décadas dedicadas en cuerpo y alma a elaborar explicaciones plausibles y a dar forma a un corpus doctrinal que sirva para construir, en sus palabras, el federalismo que todos deseamos. Mi agradecimiento por permitir que estas líneas compartan espacio, inmerecidamente, con esta obra que, estoy seguro, suscitará variadas opiniones sobre el municipio mexicano y confío en que verá pronto nuevas ediciones.
DavidCIENFUEGOS SALGADO
Profesor de la Facultad de Derecho de la UNAM Ciudad Universitaria, marzo de 2010
15 Baste mencionar la labor del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo
Munici-pal (INAFED) que ha publicado entre otros los siguientes textos: Guía para el buen gobierno municipal (2004, 10 t.); Características de un buen gobierno municipal (2006), e Introducción a la
La naturaleza jurídica y política del municipio comienza a ser definida des-pués de casi cinco siglos de adaptación en México. A partir de diciembre de 1994, se le equipara con un poder político en el artículo 105 constitucional, gracias a la resolución de la Suprema Corte de Justicia en el juicio de amparo promovido por el ayuntamiento de Mexicali, resuelto en agosto de 1992. Este suceso ocurrió ochenta años después que la Revolución Constitucionalista mexi-cana proclamó al Municipio Libre.
La lentitud con que se ha dado la evolución política del municipio es sor-prendente; sin embargo, aunque se ha avanzado en el reconocimiento del muni-cipio como un nivel de gobierno del Estado federal, todavía el federalismo mexi-cano se reduce en la mayoría de sus términos al binomio gobierno federal-gobiernos estatales, olvidando a los miles de federal-gobiernos municipales.
Si la soberanía se definiera de acuerdo a la expresión de José María Morelos en sus Sentimientos de la Nación, como la facultad de dictar leyes propias, sin sometimiento a otro nivel de gobierno, el municipio todavía no es soberano, por lo que tampoco forma parte de la asociación de co-soberanía que caracteriza a los sistemas federales.
Si el actor fundamental de los Estados Unidos Mexicanos como nación, son precisamente los estados, las partes sustanciales de éstos, debieran ser igualmen-te los Ayuntamientos Unidos de cada entidad federativa, no considerados como una mera división territorial, como se acotaba antes de la reforma constitucional de 1996 al artículo 115, sino como la base de gobierno de las mismas entidades federativas; Sin embargo, no ha habido nunca esta manifestación en su estructu-ra, y es el pueblo el componente único de los estados.
Pero es verdad que hasta la fecha, el municipio sigue siendo considerado como una mera división geográfica del Estado federado; como si éste a su vez, fuera una mera distribución geográfica de la Unión federal. Esta concepción que se desprende del Derecho Romano es no sólo anticuada sino incompatible con el federalismo. Los municipios se han caracterizado de acuerdo a dos prin-cipios: el romano y el germánico; siendo el primero el que se consagra en el primer párrafo del artículo 115 constitucional, cuando se refiere a los munici-pios libres como la base de la división territorial de los estados. Mientras que el principio germánico le otorga capacidad jurídica para actuar como persona co-lectiva, tal como lo estableció el artículo 25 del Código Civil federal desde 1928.1
Falta por elaborar el principio federal del municipio que lo armonice con los dos niveles de gobierno, y se le reconozca no sólo su personalidad jurídica, sino su capacidad política para legislar y establecer las políticas públicas pertinentes a la comunidad que gobierna. La descentralización administrativa ha avanzado más que la descentralización política del municipio. En la administración públi-ca contamos con los ejemplos de los organismos autónomos que dictan sus pro-pios estatutos y reglamentos, se gobiernan a sí mismos y los controles adminis-trativos están bien definidos para no interferir con su autonomía. Comparando una universidad pública, cuya autonomía está incluso reconocida constitucio-nalmente, poca diferencia se observa con los municipios mexicanos, abrumados por los controles y falta de presupuesto. El primer autor sobre la estructura constitucional de los municipios, anotaba a fines del siglo XIX:
Debe separarse lo más pronto que sea posible, el principio o la organización que sostiene la autoridad absorbente del Estado, y aceptarse la libertad de los municipios; esto será también, reconocer la existencia natural y libre de las pobla-ciones, así como se ha reconocido la existencia natural y libre de los hombres.2
(…) La autonomía de los municipios es el primer paso en la vida práctica de la democracia, y el termómetro más seguro de la calidad de un gobernante o del interés de un legislador.3
1 VÁZQUEZ,Juan Mata. Derecho público Mexicano. México, Tipografía Literaria de Filomeno
Mata.1879, p. 180.
Miguel Lira y Ortega representa en México el portavoz de este movimiento del poder municipal. Contemporáneo de Juan M. Vázquez, Lira y Ortega defi-nió como estadista la naturaleza del municipio en su nativa Tlaxcala. El recién instaurado Estado de 1857, tenía que dar sus primeros pasos en la vida política autónoma, con la ayuda de sus municipios; por ello, Lira trabajó afanosamente para darles su estructura jurídica y su sostén económico en la industria textil. Luchó por la asimilación de Calpulalpan como municipio del Estado y preco-nizó la colaboración entre municipios con el acuerdo de Nanacamilpa, para compartir el agua hacia el nuevo municipio de Calpulalpan.
La reiterada lucha de hacer de Tlaxcala un Estado libre y soberano, asociado a la Federación mexicana, y de evitar su asimilación a otros estados o su perma-nencia como territorio federal, tal como había acontecido en el periodo de 1824 a 1857, hizo que la confirmación de sus municipios fuera la base de su nueva categoría de Estado, por lo que los municipios fueron la piedra fundante de la nueva entidad federativa. Lira y Ortega comprendió que la libertad municipal y la voluntad de las personas que los habitaban no podían equivocarse en su deseo de verse insertos en una entidad con plenitud de poderes políticos. La soberanía popular, fundante de la independencia nacional en 1808 y 1810, podía legitimar igualmente con toda fuerza, la autodeterminación de nuevos estados o la divi-sión de territorios para integrar nuevos estados, como había sucedido en 1847 y 1849 con la creación del Estado de Guerrero, entre muchos otros casos. Esta soberanía popular se ligó a la institución municipal para clamar por la creación del Estado de Tlaxcala, convirtiéndose entonces en un poder municipal.
Como lo aseveran Ricardo Jiménez y Manuel Suárez, para el caso de Que- rétaro:
El gobierno de la ciudad y de los pueblos nunca ha cesado. En los momentos de ca-lamidad, de peligro, de crisis, los antiguamente curiales siempre estuvieron en su cargo para intentar salvar la situación. Hubo una continuidad de la que no ha goza-do ninguna otra institución política en México. Los ayuntamientos fueron un puen-te entre la Colonia y el nuevo Estado independienpuen-te, y así en cada cambio de rumbo político. Cuando se desintegraba una corporación, las juntas de vecinos siempre es-tuvieron prestas para cubrir el vacío.
El ayuntamiento permaneció casi por inercia, debido principalmente a que en su esencia está el ser una instancia primaria de gobierno, el primer nivel de organiza-ción política de la sociedad, la forma de articulaorganiza-ción más cercana al individuo en lo tocante a los intereses de la comunidad, o desde el punto de vista jerárquico, la más inferior y por ello imprescindible. Los órganos superiores de la estructura guber-namental pueden ser suprimidos, como ocurrió con el Congreso del Estado y el Tribunal Superior de Justicia en ciertos lapsos, pero no el cabildo.4
Aun antes de existir el gobierno, delegado o propio de Tlaxcala, los ayunta-mientos eran una realidad en la entidad y ellos opinaron y sostuvieron la idea de formar un nuevo Estado.
Lira y Ortega es designado gobernador sustituto del Estado de Tlaxcala el 18 de julio de 1867, después de una sucesión de gobernadores y emergencias ocasionadas por la intervención francesa y el azote de las gavillas que propicia-ron una incertidumbre e inseguridad sin precedentes en el Estado. Sus actos de gobierno se encaminaron a establecer el orden y la paz que merecía el Estado y el país después de diez años de guerra. Su estrategia fue precisamente recons-truir la organización interna de la entidad, dictando el Reglamento Provisional para el gobierno interior de los distritos del Estado (1º de abril de 1868), la Ley sobre Organización de la Hacienda municipal (18 de enero de 1869) y la pri-mer Ley Orgánica del Poder Municipal (7 de julio de 1869).
Con 60 municipios en la actualidad, Tlaxcala es un Estado que valora la existencia de estas entidades como parte constitutivas de su gobierno, no sólo de su territorio.
Hasta diciembre de 1994, el municipio no contaba con medios de defensa constitucional;5 por lo que si su autonomía, patrimonio o funciones eran
afecta-dos por otro nivel de gobierno, se encontraba en un estado de indefensión. Co-mo el municipio es una entidad pública, no identificada con las personas priva-das colectivas, no se le reconocían garantías individuales, por lo que sus agravios
4La Constitución de 1869. Centro de Estudios Constitucionales. Gobierno del Estado de
Queré-taro. 1998, pp. XLIII y XLIV.
5 Ni siquiera podía acudir a la Suprema Corte de Justicia, con base en el más elemental derecho
Federa-no podían ser desahogados a través del juicio de amparo. Tampoco sus inte-grantes o ediles, como partes del ayuntamiento se les reconocía abiertamente la defensa de sus intereses a través del amparo.6
En el juicio de amparo en revisión numero 4521/90 promovido por el ayun-tamiento de Mexicali, cuyo presidente municipal Milton Castellanos jr. inició en 1990, se estableció por vez primera en su resolución de agosto de 1992, que el municipio debería ser equiparado a los poderes de un Estado, en los términos del artículo 105 constitucional, que desde 1917 había establecido el juicio de-nominado controversia constitucional.7 Originalmente, este juicio encaminado a
dirimir controversias sobre las competencias del Estado federal entre estados y Federación, se extendió a los conflictos constitucionales entre los poderes de un Estado; pero el municipio ¿era un verdadero poder tal como lo aseveró Miguel Lira y Ortega en Tlaxcala desde 1869, y lo establecían las constituciones de ese Estado y de Hidalgo de fines del siglo XIX?
Con la reforma constitucional del 31 de diciembre de 1994, el municipio quedó finalmente equiparado a un poder del Estado, para fines de la controver-sia constitucional y, por fin, para que tenga un medio de defensa a su alcance. Los municipios en México han reaccionado muy bien a esta medida y gracias a
6 En algunos países latinoamericanos, que en su origen recibieron la influencia del amparo
mexicano, han permitido que las entidades públicas, como las propias entidades federativas o los municipios, puedan interponer juicio de amparo para proteger los intereses superiores de la comunidad frente a la infracción por parte del gobierno federal de alguna obligación constitu-cional; tal como sucedió en Venezuela donde once entidades federativas (Mérida, Falcón, Coje-des, Yaracuy, Vargas, Sucre, Portuguesa, Trujillo, Táchira, Amazonas y Zulia) demandaron en amparo al Gobierno Federal la entrega de ingresos extraordinarios por concepto de ingresos de exportación de hidrocarburos y sus derivados, que importa el 50% de dichos ingresos, según los artículos 4°, 5° y 25 de la Ley que crea el Fondo de Inversión para la Estabilización Macroe-conómica, publicada en la Gaceta Oficial del 14 de junio de 1999; Esta omisión de aportación por parte del Gobierno federal viola, aparentemente, el artículo 167, ordinal 4ª parte in fine, de la Constitución de Venezuela que determina como ingresos propios de los estados, aquellos provenientes de “asignaciones especiales”.
Vid. http://politica.eud.com/2000/06/ 21/recurso_gob.html
7 La tesis numero XLIII/96 del Pleno de la Suprema Corte, publicada en el SJF y su Gaceta el
ella, ahora la mayoría de los casos son planteados por los municipios contra ac-tos del gobierno estatal que les causan agravio, con ello se ha fortalecido la de-mocracia y el Estado de Derecho.8
No obstante, la equiparación a un poder del Estado permanece como una afirmación que nos lleva todavía a la necesidad de definir la naturaleza jurídica y política del municipio. ¿Es acaso el municipio un organismo público similar a los demás poderes del Estado? Si es así, ¿cuáles son los frenos y contrapesos que se observan entre el municipio y los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial? ¿Existen controles obvios entre los poderes del Estado y el municipio?, sin em-bargo, ¿dichos controles son de la misma manera que entre los poderes del Es-tado?, o ¿semejan más a los controles entre la Federación y los estados?
Detrás de la frase “poder municipal”, descansa el deseo insatisfecho de atri-buirle al gobierno de las localidades la categoría de autonomía política que me-recen, pero puede encubrir también la reafirmación de control por parte del Estado hacia su establecimiento, lo cual sería contrario a su deseada autonomía de auto-gobierno.
8 La primer controversia constitucional planteada por un municipio y sustanciada por la
Supre-ma Corte, a partir del reconocimiento que se hizo en el Amparo Mexicali, fue la de Ciudad Delicias contra el gobierno del Estado de Chihuahua, sobre la competencia constitucional de administrar el Registro Civil (1/93). En el interesante estudio de Héctor Fix Fierro sobre Con-troversias Constitucionales y Federalismo, presentado en el Congreso Virtual Iberoamericano “El municipio hacia el siglo XXI”.
Por ello, este ensayo pretende reflexionar sobre la pertinencia del término de poder municipal, para abandonar el aspecto retórico del mismo y tratar de asig-narle un significado técnico preciso, conforme a las tendencias de independencia y nivel de gobierno compatible con el sistema federal general del país. Es decir, pretende definir el principio federal de los municipios.
Se desprende que la intención de denominar originariamente como poder municipal a los municipios del Estado, descansó en la íntima unión entre el carácter popular de su gobierno, al cual el constitucionalismo mexicano lo iden-tifica con la categoría de soberanía popular. Todo poder debe dimanar del pue-blo, por lo que cualquier organización u organismo de gobierno popular debe ser considerado como “poder”. Por ello, el Poder Judicial que era de elección popular en el siglo XIX, comenzó a ser cuestionado como poder a principios del siglo XX, por Emilio Rabasa, al perder gradualmente su contacto electoral. De la misma manera, la organización del electorado en electores primarios y secun-darios, para formar colegios electorales, y llevar a cabo así las elecciones de los demás poderes, fue también considerado como un poder, el poder electoral lo denominó la Constitución de Querétaro de 1879, por ejemplo, en su Título Quinto.
De esta manera, la intención original del denominado poder municipal es re-conocerle su carácter popular, soberano y político. Factores que se recogen en la reciente iniciativa del diputado federal Carmelo Enríquez Rosado, a nombre del Partido de la Revolución Democrática del 15 de abril de 1999, para reformar los artículos 40, 41, 115 y 116 de la Constitución federal.9
9 Las reformas planteadas buscan los siguientes cambios: 1. Artículo 40: Es voluntad del pueblo
Como esta iniciativa, son muchas las propuestas que tienden a convertir al municipio en una verdadera esfera de gobierno, distinta y diferenciada de los niveles estatal y federal. Antes de analizar dichas propuestas, conviene mencio-nar que el término de poder municipal no debe continuar implicando que los municipios cuentan con una naturaleza similar con la de los poderes de gobier-no del Estado al cual se integran territorialmente, tal como la resolución en el Amparo Mexicali de 1992 y la Tesis XLIII/96 lo sostienen, pues esta asevera-ción pretendía la finalidad de hacer procedente la controversia constitucional para los municipios, frente a un artículo 105 constitucional omiso al respecto. Sin embargo, después de la explícita reforma de dicho precepto en 1994, no conviene seguir asimilando al municipio a la categoría de poder de un Estado.
No puede ser el municipio un poder del Estado, porque el gobierno de las localidades es y ha sido, histórica y políticamente, distinto al del Estado. No puede serlo, pues las funciones del gobierno municipal no son una delegación de las funciones del Estado, sino un atributo originario y propio de sus órganos de gobierno, establecido en la Constitución. Las autoridades municipales son diferentes en requisitos, en elecciones y en objetivos a las autoridades estatales. La jurisdicción o circunscripción territorial de las autoridades municipales es diferente al de las autoridades estatales.
Por ello, conviene precisar en qué sentido es o debe ser el poder municipal. Tal como lo señala la iniciativa de Enríquez Rosado, el municipio es un nivel de gobierno que debe contar con sus tres órganos de gobierno tradicionales: Ejecu-tivo, Legislativo y Judicial. En este sentido, el poder municipal se utilizará en el sentido a que se refiere el artículo 49 de la Constitución federal, “respecto al Supremo Poder de la Federación”, que se divide para su ejercicio en Legislati-vo, Ejecutivo y Judicial; Así como en el sentido del artículo 116 constitucional que igualmente determina que “El poder público de los estados” se divide para su ejercicio en los tres órganos mencionados.10
que señale la ley local, y podrán ser reelectos para el periodo inmediato conforme a lo que de-terminen las constituciones, leyes estatales y los estatutos orgánicos municipales. La reforma continúa con otros puntos importantes. Gaceta Parlamentaria. Año II. Numero 261. Martes 11 de mayo de 1999. Congreso de la Unión. Cámara de Diputados.
10 Al respecto es interesante la tesis aislada de jurisprudencia, con motivo de la controversia
Tradicionalmente, al ayuntamiento se le ha reconocido exclusivamente su función ejecutiva o administrativa,11 aun cuando expide bandos y ordenanzas,
éstas se consideran como expresiones de una facultad reglamentaria, que aunque es una función esencialmente legislativa, está ligada en nuestro sistema al Poder Ejecutivo.12 Antes de la reforma constitucional de 1983 al artículo 115, los
nalmente la soberanía nacional y que, para su ejercicio, se divide en tres ramificaciones, como funciones inherentes al cuerpo político, las que pueden expresarse con estas palabras: querer, hacer y juzgar”. Semanario Judicial de la Federación. Quinta época. Tomo IV, p. 729. No obstan-te, la Suprema Corte negó sistemáticamente esta categoría al municipio antes de 1992: “Aun cuando (los municipios) forman un organismo independiente del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, y tienen consiguientemente personalidad jurídica para todos los efectos legales, ello no obstante (sic), tales condiciones no atribuyen a los municipios el carácter de 'poder político' a que se contrae el artículo 105 constitucional” (Controversia 2/35 ayuntamiento de Motul contra los poderes Legislativo y Ejecutivo de Yucatán. 26 de agosto de 1935. Semanario Judicial de la Federación. Quinta época. Tomo XLV, p. 3577 y Controversia 2/36. Arturo Tremari y coagra-viado. 6 de abril de 1936. Semanario Judicial de la Federación. Quinta época. Tomo XLVIII, p. 349).
11 Varias ejecutorias de la Suprema Corte aluden a ello cuando determinan: “Si el Presidente
Municipal y los regidores de un ayuntamiento sostienen que están en posesión de sus cargos, que según el artículo 115 de la Constitución federal son esencialmente administrativos, aun cuando en determinados casos sus funciones sean políticas…”. Amparo Administrativo 990/36. José A. Sarmiento y coagraviados. 30 de marzo de 1936. Semanario Judicial de la Federación.
Quinta época. Tomo XLVII, p. 5351.
12 No obstante, aun la facultad reglamentaria municipal está degradada, pues no participa de las
glamentos municipales eran autónomos, particularmente los de policía y buen gobierno, pues no requerían de una ley que determinara su contenido, y desde este punto de vista eran peculiares. Sin embargo, a partir de esa fecha, los re-glamentos municipales están sometidos a las “bases” que dicten las legislaturas de cada Estado, por lo que la peculiaridad de autonomía que gozaban antes, desapareció, para convertirlos en una subespecie de reglamentos administrati-vos, los más, delegados y subordinados a la voluntad del legislador estatal.
De esta manera, la función legislativa estatal controla la organización del municipio, sus contribuciones, su integridad territorial,13 la facultad
de noviembre de 1995. Tesis XLVI/1996. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Nove-na época. Tomo III. Marzo de 1996, p. 460).Aun los bandos de policía y buen gobierno, que serían los únicos reglamentos municipales considerados autónomos por el artículo 21 constitu-cional, deben tener buen cuidado de no afectar derechos de los gobernados: “Este tribunal considera que cuando el contenido de la reglamentación puede afectar en forma sustancial dere-chos constitucionalmente protegidos de los gobernados, como son, por ejemplo, la libertad de trabajo, o de comercio, o su vida, libertad, propiedades, posesiones, familia, domicilio (artículos 14 y 16) etc., esas cuestiones no pueden ser materia de afectación por un reglamento autónomo, sin ley regular, pues se estarían ejerciendo facultades legislativas” (Semanario Judicial de la Fede-ración. Octava época. Tomo IV. Julio-diciembre de 1989. Segunda Parte-2, p. 651). En resu-men, “Corresponde a las legislaturas (la atribución de legislar) y no a los ayuntamientos” ( Sema-nario Judicial de la Federación. Quinta época. Tomo II, p. 1247), a los cuales, la Constitución sólo les concede la facultad de administrar (Semanario Judicial de la Federación. Quinta época. Tomo I, p. 735), por lo que no pueden dictar contribuciones, ya que la fijación de impuestos es una atribución legislativa (Semanario Judicial de la Federación Quinta época. Tomo I, p. 310 y Tomo III, p. 1227; ySéptima época. Volumen 39. Sexta parte, p. 41), ni establecer las remune-raciones de los servidores públicos municipales en su presupuesto de egresos (Tesis CIX/1996. No forma jurisprudencia. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena época. Tomo IV. Septiembre de 1996, p. 358).
13 “Como la división territorial de una entidad federativa es de interés público para la misma,
ria delegada, la forma en que administra su hacienda,14 su desaparición,
suspen-sión o revocación;15 toda su existencia política está en manos de las autoridades
estatales y federales. Por ello, la doctrina mexicana asevera que el Municipio
Libre o Poder Municipal no es más que un nombre sin contenido.16
No sólo la doctrina sino los partidos políticos en México han propiciado va-rias reformas estructurales al municipio. El Partido de Acción Nacional ha
14 Muy pocas ejecutorias han sido dictadas de manera positiva hacia la facultad municipal de
administrar su hacienda y bienes, entre ellas tenemos a las dos siguientes: La Constitución y el Código Civil “no sólo (hablan) de las personas físicas, sino de las personas morales, entre las cuales quedan comprendidas los municipios; y es evidente que si el artículo 27 constitucional, en su fracción I, concede a los mexicanos, sin limitación alguna, el derecho de obtener concesiones de aguas, los municipios (siendo) personas morales mexicanas, y todavía más representantes genuinos de los mexicanos en su organización política, no pueden quedar excluidos de esta enumeración” (Amparo Administrativo en Revisión 2839/34. Ayuntamiento de Toluca. 17 de abril de 1935. Semanario Judicial de la Federación. Quinta época. Tomo XLIV, p. 1143). En el mismo sentido, “Es de estimarse inconstitucional el acto del gobernador de un Estado por el cual se incauta de los arbitrios municipales, pues el Constituyente ha querido que los ayunta-mientos, como expresión directa de la voluntad del pueblo, sean los administradores de sus intereses, y constituyan la base de una organización política y administrativa de todo punto independiente; todo lo cual indica que no se le puede privar de su derecho para administrar los bienes municipales. Además, cualquier ley en que se apoye un gobernante para sustituirse en las atribuciones administrativas de los ayuntamientos, es enteramente anticonstitucional”. (Amparo Administrativo en Revisión 4600/39. Ayuntamiento de Álamo Temapache, Veracruz. 29 de septiembre de 1939. Semanario Judicial de la Federación. Quinta época. Tomo LXI, p. 5202).
15 Y contra la resolución de la Legislatura no procede el amparo, “porque el derecho a
desempe-ñar un empleo público, como son los cargos concejiles y los de elección popular, constituye un derecho político” y por lo tanto no justiciable, poco importando que se alegue la violación al supuesto derecho de percibir sus sueldos inherentes al cargo, ya que al ser dichos emolumentos una consecuencia de la investidura política, son accesorios a ese derecho político no justiciable. (Amparo Administrativo en Revisión 5640/35. Gustavo Alcaraz. 21 de noviembre de 1935.
Semanario Judicial de la Federación. Quinta época. Tomo XLVI, p. 4050. Amparo Administrati-vo en Revisión 5636. Florencio Tintos. 28 de noviembre de 1935. Semanario Judicial de la Fede-ración. Quinta época. Tomo XLVI. Parte 5, p. 4618. Amparo en Revisión 5588/73. Wilbert Chi Góngora y Otros. 19 de noviembre de 1974. Semanario Judicial de la Federación. Séptima época. Volumen 71. Primera Parte, pp. 21 y 22). Aunque a partir de la controversia constitu-cional planteada por el ayuntamiento de Valle de Bravo contra la Legislatura del Estado de México, por la declaratoria de la suspensión de sus ediles, la Suprema Corte ha comenzado, no sin crítica, a revisar el fundamento político de dichas declaratorias.
16 D'ACOSTA,Julio y ESQUIVEL OBREGÓN. El Fuero del Municipio. Breves consideraciones sobre
puesto la capacidad del municipio de expedir su “Carta Municipal” que sea su propia Constitución, con el objeto de que contenga la organización diferenciada de cada uno de los más de 2,400 municipios, todos ellos diferentes entre sí, por lo que no es racional que se les organice de acuerdo a leyes uniformes que ni siquiera dictan o aprueban, sino que les son impuestas por el Estado.17
Muchos son los temas de renovación municipal que nos depara la agenda política para convertir al municipio en un verdadero poder municipal. Debe abandonarse la elección por planilla y preferirse la elección individual por regi-dor, para lograr su verdadera representatividad. Debieran diferenciarse las fun-ciones ejecutiva, legislativa y jurisdiccional del ayuntamiento, olvidando su vo-cación exclusivamente administrativa. Para ello, el presidente municipal debiera encargarse de la gestión municipal y de la aplicación de las ordenanzas munici-pales, expedidas por los regidores o por los que se encarguen según la Carta Municipal de la aprobación de normas generales;18 para ello se debe establecer
en cada Constitución local un ámbito de competencia exclusivo municipal en el ámbito legislativo, no sólo en la realización de actos administrativos y servicios públicos. Los síndicos o jueces municipales deben resolver los conflictos que la Constitución local y las cartas municipales les encomienden.
No puede consolidarse el poder municipal si no se le reconoce la posibilidad de reelección relativa de sus integrantes, a un periodo o dos, según lo estableci-do en la Carta Municipal. De esta manera se promueve la democracia a través del contacto electoral, la responsabilidad de los ediles frente a sus electores y la planeación de políticas municipales.
Pero el punto fundamental debe comenzar con la reforma constitucional pa-ra otorgar al municipio facultad legislativa en el ámbito de su competencia, fija-da ésta en las constituciones federal y local. La composición de un órgano legis-lativo municipal deberá ser proporcional a la cantidad de habitantes del munici-pio, fijando un mínimo y un máximo en la Constitución estatal, y cuidando de la proporcionalidad en la representación poblacional.
La reforma constitucional emprendida en América Latina ya recoge esta preocupación. La Constitución de Venezuela de 1858 diferenció la estructura
17 BAZDRESCH PARADA,Miguel. Naturaleza del Municipio y la agenda para renovarlo. 20 de
marzo 2000. http://web.iteso.mx/iglom/mbaz032000.htm, p. 6.
del denominado “Poder Municipal” en un jefe y un Consejo Municipal. El actual artículo 136 de la Constitución recién aprobada de Venezuela establece que el poder público se distribuye entre el poder municipal, los estados y el na-cional. La autonomía municipal es definida en el artículo 168 de dicha Consti-tución con la enumeración de atribuciones fundamentales: 1) elección de sus autoridades; 2) gestión de las materias adscritas a su competencia y 3) creación, recaudación e inversión de sus ingresos. Finalmente, la Constitución venezolana reconoce en el artículo 175, la función legislativa municipal depositada en el consejo respectivo.
La Constitución Brasileña de 1988 determina en su artículo 29 que el muni-cipio se rige por la ley orgánica que apruebe con una mayoría calificada la pro-pia Cámara Municipal; es decir, su propio Poder Legislativo. El artículo 30 de la misma Constitución describe las facultades municipales, cuyo primer aparta-do lo constituye la de legislar sobre los asuntos de interés local.19 La fiscalización
de los recursos municipales se hace por la propia Cámara Municipal, con la ayuda del Tribunal de Cuentas del Estado y del propio municipio.
El presente de los municipios de estos países representa el futuro del muni-cipio mexicano. El país ha quedado a la zaga en éstos y otros aspectos funda-mentales del gobierno y la democracia. Reconocer y hacer realidad el viejo an-helo de un poder municipal es recuperar el tiempo perdido de un compromiso histórico.
19 Otras facultades son: cumplimentar la legislación federal y estatal, instituir y recaudar los
El sistema federal mexicano se ha concentrado en la organización de compe-tencias y estructuras de dos órdenes de gobierno: el federal y el estatal. Sin em-bargo, a partir de la reforma constitucional del 23 de diciembre de 1999 al artí-culo 115, se considera que el orden municipal ya está incluido dentro de esa categoría,1 porque por primera vez se reconoce que el municipio es gobernado, y
no administrado, por el ayuntamiento; pero los alcances de su autonomía o li-bertad todavía están indefinidos, por lo que la sola palabra, a falta de interpreta-ción constitucional válida, no implica un cambio en la naturaleza del municipio. La soberanía de la Federación y los estados es conferida por la Constitución federal a través de la asignación de ámbitos de competencia y facultades legisla-tivas propias,2 entre las que se incluye la facultad de expedir su propia
Constitu-ción y la capacidad de hacerle reformas; en el caso del municipio mexicano, el artículo 115 constitucional, lo reduce a la categoría de ser la base de la organiza-ción territorial de los estados, por lo que desde el nombre del título en que se encuentra esta disposición, no aparece referido sino que se refiere sólo a Los
Estados de la Federación y al Distrito Federal. De esta manera, los municipios
están subsumidos en la categoría de los estados y no tienen autonomía dentro de la normativa constitucional.
El municipio es tan sólo una instancia descentralizada de la administración pública de las entidades federativas en nuestro régimen constitucional, por lo que la fracción III del artículo 115, lejos de ser un expreso conferimiento de
1 FAYA VIESCA,Jacinto, “La Constitución tendrá que otorgarle a los municipios la autonomía
Municipal”. El Municipio en México y en el Mundo. VALENCIA CARMONA,Salvador, (editor).
UNAM. 2005, p. 36. El autor considera también al Distrito Federal como un orden de gobier-no adicional. Por lo pronto, opinamos que el Distrito Federal sigue siendo un territorio federal sometido a los poderes federales, con la participación de órganos locales, según el artículo 122 constitucional.
2 La soberanía se ha concebido histórica y políticamente, desde los Sentimientos de la Nación de
poderes legislativos, es tan sólo la asignación de “funciones y servicios públicos” que se inscriben más en la aplicación o ejecución de leyes y reglamentos, que en la aprobación de políticas públicas y disposiciones legislativas.
La subordinación de esta descentralización administrativa, más que política, se manifiesta con uno de los párrafos de dicha fracción que dice: “En el
desem-peño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo”, los municipios
observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales; es decir, la Constitu-ción mexicana hace una clara diferenciaConstitu-ción entre las facultades legislativas que corresponden sólo a la Federación y los estados. La fracción V del mismo artí-culo expande la lista de atribuciones administrativas, siempre sometidas a las leyes que sólo los estados y la Federación podrán expedir. Al final de esta frac-ción, se hace referencia a una facultad reglamentaria respecto de los asentamien-tos urbanos, el equilibrio ecológico y la administración de los ejidos, entre otras actividades previstas en el párrafo tercero del artículo 27 constitucional.
En estos casos, la preeminencia de las leyes federales y estatales sobre atribu-ciones municipales es clara y provoca la anulación de las ordenanzas o regla-mentos sobre una materia concurrente; como por ejemplo, el alumbrado públi-co3 o el tratamiento final de los residuos, así como la autorización del uso del
suelo, han sido seriamente limitados tanto por la jurisprudencia nacional, como por las instancias internacionales involucradas en la aplicación de tratados inter-nacionales.4
Lo anterior llama la atención, pues México no reconoce abiertamente la su-perioridad normativa de las leyes federales sobre las leyes estatales; es decir, de
3 Según la Tesis firme de Jurisprudencia aparecida en el Semanario Judicial de la Federación,
correspondiente a la Octava Época, Tomo I, enero-junio 1988, Primera Parte-1, p. 134, con el rubro: Alumbrado Publico, Derechos por servicio de. Donde se determina que las leyes locales que determinan el cobro del alumbrado público al consumo de energía eléctrica son inconstitucionales
pues el legislador federal y el interprete judicial federal supone que debe existir una relación lógica entre el objeto de una contribución y su base, misma que no se encuentra entre el consumo de energía eléctrica (federal) y el pago del servicio de alumbrado público (municipal), por lo que estas leyes locales están imponiendo una contribución sobre el consumo de energía eléctrica, lo cual corresponde a la federación, según el artículo 73, fracción XXIX, inciso 5º subinciso a) de la Constitución federal.
4 La decisión de Metalclad Inc. v. México bajo el capítulo 11 del Tratado de Libre Comercio,
las normas con categoría de ley, aunque sí lo hace con normas de distinta cate-goría, como las leyes y los reglamentos.
En contraste, la Constitución de la República Federativa del Brasil, expedi-da en 1988, por citar una Constitución del medio latinoamericano, ha elevado la categoría del municipio a un verdadero orden de gobierno, con facultades legis-lativas, tanto para expedir su propia norma fundamental, aprobada por su Cámara municipal (artículo 29 de la Constitución Brasileña),5 como para
“legis-lar sobre todos los asuntos de interés local”, según reza la fracción I, del artículo 30 de su Constitución. Los legisladores municipales, denominado “vereadores”, son electos de acuerdo al número proporcional de la población de cada munici-pio, según la fracción IV, del artículo 29 de su Constitución.
No existe un catálogo exhaustivo de facultades legislativas, sino que la Cons-titución federal del Brasil le reconoció amplia facultad para expedir leyes de interés local. Por supuesto, el control constitucional brasileño es amplio en el sentido de consagrar en el artículo 125 de su Constitución un control abstracto de normas no sólo estatales, sino también municipales.6
La reforma de 1983 al artículo 115 constitucional de México fue confirmada por la reforma de 1999, en el sentido de que la facultad reglamentaria de los municipios está subordinada a las leyes que otros órdenes de gobierno dicten; por lo que la condición administrativa de los reglamentos permean la naturaleza del municipio mexicano, ya que éstos se consideran por la jurisprudencia como “simples medidas de policía y buen gobierno”. El segundo párrafo de la frac-ción II del artículo 115 constitucional confirma esta degradafrac-ción normativa de los bandos municipales, cuando los somete por completo a las leyes estatales. La
5 “El municipio se regirá por una ley orgánica, aprobada en dos vueltas, con un intermedio
mínimo de diez días, y aprobada por dos tercios de los miembros de la Cámara Municipal, que la promulgará atendiendo a los principios establecidos en esta Constitución, en la Constitución del respectivo Estado y a los siguientes preceptos: (…)”. Continúan 14 preceptos dando los lineamientos que se observarán en toda ley orgánica de los más de dos mil municipios distribui-dos en 26 entidades federativas.
6 FERREIRA MENDES, Gilmar. “O controle de Constitucionalidade do Direito Estadual e
facultad legislativa de los municipios debe derivar directamente de la Constitu-ción federal como correspondería a cualquier orden de gobierno autónomo, y no de una delegación del legislador estatal.
De tal manera que no se puede hablar, en sentido estricto, de un orden de gobierno hasta que no cuente con estas facultades mínimas. El municipio en México, en consecuencia, no es un orden de gobierno, aunque el artículo 115 constitucional nos crea el espejismo de que lo es.7 Dicho espejismo lo
constitu-yen factores como que hay autoridades electas propias y actos reglamentarios de gobierno, pero los nexos con las autoridades estatales y la dependencia, en todos los órdenes, hacia las autoridades federales, nulifican los esfuerzos formales para concederle plenitud política como orden de gobierno independiente.
Por supuesto, lo anterior no significa que no haya habido avances, pero éstos son, en el mejor de los casos, tan graduales que sólo confirman el espejismo a que aludimos. En ellos han contribuido las reformas constitucionales, como ejemplo tenemos:
1. La del 29 de abril de 1933 otorgándole por primera vez personalidad jurídica a los municipios, a pesar de que ya el Código Civil expedido en 1928 lo había hecho a través de su artículo 25, por lo que era innecesario;
2. La del 12 de febrero de 1947, otorgándole a las mujeres el derecho a votar en las elecciones municipales, a pesar de que ya los estados lo habían hecho sin necesidad de esta disposición constitucional y como resultado, desde el 18 de noviembre de 1923 ya se había electo la primer mujer al Congreso del Estado de Yucatán, Elvia Carrillo Puerto, y en ese mismo año, la primer regidora de Mérida se elige en la persona de Rosa Torres. De la misma manera, en 1923 se aprueba en San Luis Po-tosí la primera ley que permite a las mujeres votar en las elecciones municipales y estatales, sucediéndole Chiapas en 1925 y Puebla en 1936; de tal manera, la refor-ma constitucional fue tan sólo un reconocimiento forrefor-mal de los verdaderos avances que se lograron en los estados y municipios;
7 Sin ser tan novedoso como el caso Brasileño, la Constitución de Argentina de 1994, establece
3. La del 6 de febrero de 1976, reconociendo en el municipio una instancia de nece-saria coordinación para el desempeño de funciones constitucionales, que en el caso se refirieron a la regulación de centros urbanos;
4. La del 3 de febrero de 1983 se confirma su facultad de expedir reglamentos, de acuerdo a las bases que dictase el Estado, lo cual constituyo un retroceso respecto a la categoría de reglamentos autónomos que todos los bandos y ordenanzas munici-pales gozaban antes de la reforma, que no requerían de bases o leyes estatales para fundar su expedición, y
5. La del 17 de marzo de 1987, que incluyó la representación proporcional para to-dos los municipios del país, lo cual constituye una uniformidad innecesaria que no reconoce la diversidad de desarrollo político de los municipios.
Lo anterior ha hecho que cualquier reforma estructural al municipio sea lo-grada a través de la Constitución federal, restando importancia a las constitucio-nes estatales o a las mismas leyes estatales, como medios para introducir cambios estructurales en el régimen municipal. Sin embargo, habrá que acreditar a la reforma del 31 de diciembre de 1994, por el otorgamiento al municipio de un medio de defensa constitucional, que le ha permitido cuestionar las decisiones de los estados contrarias a su autonomía, a través de la controversia constitucio-nal. Falta sin embargo, abrir nuevos cauces de defensa jurisdiccional como el previsto en el artículo 9º de la Ley de Amparo,8 que ha sido sistemáticamente
negado a los ayuntamientos.
Lo mismo se puede decir de los estados, los cuales han sido tan regulados constitucionalmente, que su régimen interior, pretendidamente reservado a ellos, se ha visto limitado por las directrices del gobierno federal, previstas en la Constitución federal.
El régimen previsto en el artículo 115 constitucional limita la verdadera au-tonomía municipal, no sólo en virtud de que considera al municipio como una división territorial del Estado o lo considera la base de su organización adminis-trativa tal como hemos visto, sino que pareciera que sólo la Constitución federal es la norma que otorga competencias al municipio, cuando en la fracción I, de
8 “Las personas morales oficiales podrán ocurrir en demanda de amparo, por conducto de los
dicho precepto alude a que: “La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado”. Cabe la duda de que este precepto excluye cualquier competencia adicional que la Cons-titución y las leyes locales puedan asignarle a sus municipios, ya que son “la base” de su organización política y administrativa, así como que las autoridades intermedias sólo están prohibidas en el caso de que los ayuntamientos ejerzan las competencias provenientes de la Constitución federal, pero no así de las consti-tuciones y leyes estatales.
De igual manera, este precepto prohíbe absolutamente la reelección para el periodo inmediato de las autoridades del ayuntamiento. Esta prohibición excede la realidad de nuestro país, y algunos estados y municipios quisieran que esta prohibición pudiera ser graduada o adaptada en el texto de las constituciones estatales o de las leyes orgánicas municipales.
Un aspecto importante que debe estar incluido en la Constitución federal y no lo está en la actualidad, es que la hacienda municipal deberá configurarse con un porcentaje o con la recaudación de determinados impuestos, más que dejar al legislador estatal la discrecionalidad para constituir el patrimonio municipal.
Los municipios fueron ajenos al contenido de una Constitución federal hasta 1917, cuando los constituyentes de Querétaro con buenos deseos discutieron festinadamente la autonomía municipal. Bajo el nombre de Municipio Libre quisieron darle a esta esfera la autarquía que les otorgaba el hecho de no depen-der de “autoridades intermedias” entre ellos y el gobierno estatal, pero el enten-dimiento de la autonomía municipal como un orden de gobierno distinto al de los estados no fue discutido, ni entendido en los términos actuales.
DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS
No hay un modelo definido para la autonomía municipal plena, como no lo hay para un solo sistema federal, cada país ha dado contenido a la autonomía de sus gobiernos locales.9 Si se otorgaran competencias legislativas, propias y
9 Ronald L. Watts. “States, Provinces, Lander, and Cantons: International Variety among
