EL RESPETO AL DEBIDO PROCESO DENTRO DEL PROCESO DE COBRO COACTIVO ADMINISTRATIVO
JESUS ALBERTO HERNANDEZ SANDOVAL
ANGIE TATIANA MURILLO VILLALBA
UNIVERSIDAD SANTO TOMAS
FACULTAD DE DERECHO
ESPECIALIZACIÓN EN DERECHO ADMINISTRATIVO
BOGOTA, D.C.
EL RESPETO AL DEBIDO PROCESO DENTRO DEL PROCESO DE COBRO COACTIVO ADMINISTRATIVO
JESUS ALBERTO HERNANDEZ SANDOVAL
ANGIE TATIANA MURILLO VILLALBA
Trabajo de grado presentado como requisito para optar por el título de Especialista en Derecho Administrativo.
Asesor:
Dr. ANDRES RODRIGUEZ GUTIERREZ PhD
UNIVERSIDAD SANTO TOMAS
FACULTAD DE DERECHO
ESPECIALIZACIÓN EN DERECHO ADMINISTRATIVO
BOGOTA, D.C.
AUTORIDADES ACADEMICAS
FRAY. JUAN UBALDO LOPEZ SALAMANCA. O.P. Rector General
FRAY. MAURICIO ANTONIO CORTES GALLEGO. O.P. Vicerrector Académico General.
FRAY ISMAEL LEONARDO BALLESTEROS GUERRERO, O. P. Representante de los decanos de División
TABLA DE CONTENIDO
1. Resumen ... 5
2. Abstract ... ¡Error! Marcador no definido. 3. Pregunta de Investigación ... 6
4. Planteamiento del Problema ... 6
5. Hipotesis ... 7
6. Objetivos. ... ¡Error! Marcador no definido. 6.1 Objetivo General………..7
6.2. Objetivos Especificos………...………7
7. Metodología………..8
8. Desarrollo Tematico……….8
b) Contexto Cronologico... 8
c) Procedimiento de Apremio En España ... 19
1.
RESUMEN
El presente trabajo de investigación tiene como objeto realizar un análisis normativo de la jurisdicción de cobro coactivo en Colombia, y a su vez determinar si el procedimiento de cobro coactivo administrativo se ciñe a los preceptos constitucionales, respetando los derechos fundamentales de los administrados, en especial el derecho al debido proceso. Esta investigación se realizó a través de una metodología descriptiva consistente en un análisis del desarrollo histórico normativo, y estudio de sentencias de las altas cortes.
Palabras claves: Jurisdicción, Estado, Administrativo, Cobro Coactivo, Judicial.
2.
ABSTRACT
The purpose of this research is to carry out a normative analysis of the jurisdiction of coercive collection in Colombia, and also to determine whether the administrative coercive collection procedure complies with the constitutional precepts, guaranteeing the fundamental rights of the administered, especially the right to due process. This investigation was carried out through a descriptive methodology, consisting of an analysis of the normative historical development, and study of sentences of the High Courts.
Keywords: Jurisdiction, State, administrative, coercive collection, judicial.
3.
Pregunta De Investigación:
¿La potestad de cobro por parte del Estado colombiano otorgada a sus entidades con el fin de aplicar la jurisdicción coactiva, excede los mandatos constitucionales, especialmente el derecho al debido proceso?
4.
Planteamiento Del Problema:
El cobro coactivo administrativo es un procedimiento implementado por el Estado, mediante el cual las entidades públicas pueden realizar el recaudo de dineros públicos adeudados por los administrados debido a diversas causas, sin la necesidad de acudir a ninguna autoridad judicial, y en ese orden de ideas, por iniciativa propia adquiere no solo la calidad de parte sino también de juez, teniendo en cuenta que se trata de deudas que se cobrarán a favor de la administración pública.
De acuerdo a lo anterior, el cobro coactivo tiene como característica innata la priorización del bien general sobre el particular, teniendo en cuenta que al ser dineros públicos, estos son usados para beneficio de la comunidad en los diversos programas de las entidades estatales. Al realizar este cobro de manera coactiva y coercitiva, el administrado particular, titular de la deuda, no se verá directamente beneficiado por el dinero público de la entidad. Por el contrario, este particular sufrirá un detrimento patrimonial, que incluye el soportar los trámites coercitivos como las medidas cautelares de embargo y secuestro de dineros en cuentas bancarias, bienes muebles e inmuebles y su posterior remate.
En el artículo primero de la Constitución Política de 1991, base normativa de nuestro proyecto, se indica que “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la
solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”
(Subrayado fuera de texto).
entidades en sus procesos coactivos a lo largo del desarrollo normativo, o si esta situación vulnera los derechos constitucionales de los administrados.
5.
. Hipótesis:
Por medio de esta investigación, se pretende realizar un análisis de los derechos de los administrados a nivel nacional, que puedan estar siendo vulnerados o no por cuenta del proceso de cobro coactivo administrativo del cual son objeto.
Al finalizar este proyecto, habremos realizado una ponderación de derechos constitucionales y estatales y un análisis social al respecto de las obligaciones financieras de los ciudadanos para con el Estado, y las formas de recaudo que tiene éste, para llegar a la conclusión de qué le interesa más a la Administración Pública, sus dineros públicos, el bienestar general, o el respeto de los derechos de los ciudadanos.
6.
Objetivos:
6.1.
Objetivo general:
· Verificar si los derechos constitucionales de los ejecutados se respetan, dentro la normatividad vigente en la materia de cobro coactivo administrativo.
6.2
. Objetivos específicos:
Determinar la historia normativa de la jurisdicción de cobro coactivo.
Realizar el análisis y ponderación de los derechos constitucionales de los ciudadanos y los de las Entidades del Estado.
7.
Metodología:
estas personas, situaciones o cosas, o sea, aquellas propiedades que las hacen reconocibles a los ojos de los demás.” BERNAL, César Augusto. Metodología de la Investigación para administración y economía. Colombia: Pearson, 2002. P.25.
Para la recolección de la información, usaremos el estudio documental, incluyendo fichas bibliográficas, resúmenes y revisión de sentencias que culminarán en el resultado final consolidado objeto de la presente investigación.
8. DESARROLLO TEMÁTICO:
Capítulo uno – Historia normativa en Colombia y Derecho comparado
En este punto se trazará una comparación de la aplicación de la jurisdicción coactiva dentro de un marco normativo internacional a fin de equiparar dicha normatividad con la aplicada en nuestro país, realizando un análisis jurídico de ambos a fin de esclarecer las diferencias estructurales entre dos preceptos jurídicos.
Por lo que se relaciona la jurisdicción coactiva de España con la jurisdicción coactiva Colombiana, en ese orden de ideas resulta relevante hablar que en la jurisdicción española existe un control de autotutela por parte del Estado el cual se denomina “Procedimiento de Apremio” el cual pertenece a la rama del derecho administrativo y tributario y que tiene el mismo significado que el cobro coactivo aplicado en Colombia, puesto que consiste de igual manera en ese poder exorbitante que tiene la administración pública en poder ejecutar por iniciativa propia las deudas latentes a favor de ella, esto, sin la necesidad de acudir a los tribunales de justicia y teniendo la potestad de aplicar medidas coercitivas a los deudores que se resistan (jurídicamente hablando), medidas como por ejemplo: compulsar copias sobre aquellas personas naturales o jurídicas que adquieren calidad de deudores de la administración pública, una multa coercitiva, ejecución subsidiaria y la medida que trata este artículo que es el apremio sobre el patrimonio de dichos deudores.
deberá contar con un Título que permita a la administración iniciar ninguna actuación material de ejecución unilateral.
El procedimiento necesita la firmeza de un acto administrativo que se expida limitando los derechos de los particulares, y que adopte con fundamentos fácticos y jurídicos una decisión que ordene el acto de ejecución material y se notifique debidamente al particular interesado y posteriormente, aplicar las actuaciones administrativas correspondientes, es decir el procedimiento de recaudo por vía ejecutiva, regulando dicho procedimiento de apremio en el Reglamento General de Recaudación.
De esa manera como medio de ejecución forzosa se establece por la Administración Pública Española determinadas modalidades, pero especificando taxativamente el respeto por el principio de proporcionalidad, determinando los medios de ejecución forzosa en cuatro, los cuales son: a) Apremio sobre el patrimonio. b) Ejecución subsidiaria. c) Multa coercitiva. d) Compulsión sobre las personas.
Una vez consagrado el apremio sobre el patrimonio como un medio de ejecución forzosa en la Ley 39 del 01 de octubre de 2015 en su artículo 101: “1. Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del
procedimiento de apremio. 2. En cualquier caso no podrá imponerse a los administrados una
obligación pecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a una norma de rango legal. “
y el órgano competente para iniciar el procedimiento, para que posterior a la expedición del acto se de la notificación de esta resolución al deudor, la segunda etapa es el desarrollo procedimental en el que se surten todas las actuaciones de forma, también incluye las pautas normativas que pueden suspender el procedimiento por distintas causas externas, como por ejemplo un acuerdo de pago, al igual que dejar establecidos expresamente los recursos y reclamaciones y las reglas básicas para realizar la práctica de los embargos y demás regulaciones de ciertos depósitos por los bienes embargados, en ese orden de ideas se llega a la tercera etapa, la cual es la culminación del procedimiento mediante la cual se ejecuta dicho apremio sobre los bienes del deudor a favor de la administración pública, una vez explicado brevemente cómo es aplicada la facultad exorbitante que tiene la Administración Pública de ejecutar el procedimiento de apremio en España a las personas ya sean naturales o jurídicas que tengan deudas a su favor, en ese orden de ideas se entrará mas a fondo a examinar la normatividad en Colombia referente a la jurisdicción coactiva, puesto que se denomina diferente pero intrínsecamente tiene su misma naturaleza y no desconoce la facultad que tiene el Estado como Administración Pública de ejecutar por iniciativa propia y sin necesidad de acudir a los estrados judiciales los procedimientos correspondientes para coaccionar a sus deudores a fin de pagar deudas pecuniarias que tengan con éste, por lo que en esta instancia de nuestra investigación, se hace necesario desarrollar el marco histórico de la normatividad relativa al cobro coactivo administrativo en Colombia y para ello hay que tener en cuenta:
Que la Jurisdicción Coactiva se ha concretado como una prerrogativa exorbitante que tiene la Administración sin la necesidad de acudir a ninguna autoridad judicial, para realizar el cobro directo de las deudas a su favor y en ese orden de ideas por iniciativa propia adquiere no solo la calidad de parte, sino también de juez.
Ahora, se realizará un análisis del desarrollo normativo en Colombia, respecto de la jurisdicción de cobro coactivo, y sus distintos alcances a través de la historia legal del país.
Ley 56 de 1914:
Esta Ley ordinaria fue expedida con el fin de brindar una organización judicial, dentro de la cual se implementaron los Juzgados de Ejecuciones Fiscales a quienes les otorgan el conocimiento amplio de la Jurisdicción Coactiva para la ejecución de los cobros de cualquier entidad de la Nación, en conclusión, el cobro coactivo se lleva a cabo mediante una entidad independiente a la cual se le asigna la obligación.
Ley 67 de 1943:
Esta Ley entra en vigencia modificando situaciones normativas que anteriormente no se habían regulado, uno de los aspectos importantes que reguló dicha norma fue quién sería el encargado de resolver todo lo referente a la segunda instancia y excepciones de los procesos relacionados con el cobro coactivo, dichas facultades le fueron otorgadas especialmente a la jurisdicción contencioso administrativa, pero ciñéndose al procedimiento establecido en la Ley 105 de 1931 (Código Judicial), posteriormente a ello se crean definitivamente mediante el Decreto 2371 de 1963 los Juzgados Únicos de Ejecuciones Fiscales- adscritos al Ministerio de Hacienda.
Ley 78 de 1976
LEY 75 DE 1986
En el año 1986 se expide el Estatuto Tributario debido a la necesidad que surge de regular normativamente y de manera conjunta todo lo relacionado con asuntos tributarios, referentes a avalúos catastrales y sus impuestos prediales, entre otras disposiciones, como lo son las ganancias ocasionales derivadas de rifas, loterías o similares, impuesto de timbre, impuestos sucesorales y de igual manera estableciendo en una tabla de valores o de porcentajes los anteriores impuestos y anexando lo relacionado con la renta y retención en la fuente y para el pago de ello, o incluso para la realización de abono de estos estableció dos procedimientos distintos.
Decreto Ley 2503 de 1987
Este Decreto hacen grandes cambios dentro de la jurisdicción coactiva, uno de los cambios deriva en que la interposición de recursos y excepciones y su tramitación se surten ante la misma entidad acreedora y no ante la jurisdicción contencioso-administrativa, siendo el mismo ente acreedor, el encargado de realizar todas las actuaciones de recaudo derivadas por los deudores morosos a favor de la misma entidad.
En este orden de ideas, es importante observar el DECRETO 1400 DE 1970, mediante el cual se expidió el Código de Procedimiento Civil, indica en su artículo 562 los títulos ejecutivos que prestan mérito ejecutivo en las ejecuciones por jurisdicción coactiva, así:
“1. Los alcances líquidos declarados por las contralorías contra los responsables del erario,
contenidos en providencias definitivas y ejecutoriadas.
2. Las liquidaciones de impuestos contenidas en providencias ejecutoriadas que practiquen los
respectivos funcionarios fiscales, a cargo de los contribuyentes, las certificaciones expedidas por
los administradores o recaudadores de impuestos nacionales sobre el monto de las liquidaciones
correspondientes, y la copia de la liquidación privada del impuesto de renta y complementarios
para el cobro de las cuotas vencidas.
3. Las resoluciones ejecutoriadas de funcionarios administrativos o de policía, que impongan
multas a favor de las entidades de derecho público, si no se ha establecido otra forma de recaudo.
4. Las providencias ejecutoriadas que impongan multas a favor de entidades de derecho público
en procesos seguidos ante las autoridades de la rama jurisdiccional del Estado.”
Se tiene entonces que la naturaleza de la obligación establecida por el Código de Procedimiento Civil permite la ejecución de esta a través de los procesos administrativos de cobro coactivo, a cargo de la entidad correspondiente.
Así mismo, el Código de Procedimiento Civil establece las etapas procesales de un proceso de cobro regular, que deben ser diferenciadas con las del proceso administrativo de cobro coactivo, pues si bien ambos procedimientos están sublevados a principios fundamentales garantistas como el debido proceso, también es cierto que cada uno tiene especificidades que son establecidas en la normatividad correspondiente.
“ARTÍCULO 68. Prestarán mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste
una obligación clara, expresa y actualmente exigible, los siguientes documentos:
1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad
territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma
líquida de dinero, en los casos previstos en la ley.
2. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que impongan a favor del
tesoro nacional, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la
obligación de pagar una suma líquida de dinero.
3. Las liquidaciones de impuestos contenidas en providencias ejecutoriadas que practiquen los
respectivos funcionarios fiscales, a cargo de los contribuyentes, o las liquidaciones privadas que
hayan quedado en firme, en aquellos tributos en los que su presentación sea obligatoria.
4. Los contratos, las pólizas de seguro y las demás garantías que otorguen los contratistas a favor
de entidades públicas, que integrarán título ejecutivo con el acto administrativo de liquidación
final del contrato, o con la resolución ejecutoriada que decrete la caducidad, o la terminación
según el caso.
5. Las demás garantías que a favor de las entidades públicas se presten por cualquier concepto,
las cuales se integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación.
6. Las demás que consten en documentos que provengan del deudor.”
Así, se observa que el título ejecutivo que presta mérito está delimitado por una variedad de normas que lo identifican, generando así una base sólida para el inicio del proceso administrativo de cobro coactivo, y cumpliendo también con los preceptos fundamentales del debido proceso.
Ahora bien, el Decreto 624 de 1989 "Por el cual se expide el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales”, es la norma base que determina los tributos e impuestos en el ámbito público de las instituciones colombianas.
especial contenido en los artículos 823 y siguientes del Estatuto Tributario, que faculta a ciertas
entidades para hacer efectivos directamente los créditos a su favor, sin necesidad de acudir a la
jurisdicción ordinaria. Su objeto es obtener el pago forzado de las obligaciones a su favor,
inclusive mediante la venta en pública subasta de los bienes del deudor, cuando este ha sido
renuente al pago voluntario de sus obligaciones.”
Es importante destacar que, si bien el Estatuto Tributario sentó las bases para el ejercicio del proceso administrativo de cobro coactivo, se necesitan normas a futuro, que pudieran ofrecer mayores oportunidades a las entidades públicas, con miras a ejercer esta función jurisdiccional con mayor precisión y siempre buscando la recuperación de los dineros adeudados por parte de los administrados.
Es interesante observar que el Estatuto Tributario ofrece un lineamiento procesal, en el que se observan los elementos constitutivos del procedimiento de cobro coactivo, como el mandamiento de pago, las competencias, qué presta mérito ejecutivo, ejecutoria de los actos, entre otros. Siendo esto una situación necesaria para adelantar este proceso, pues en los códigos de procedimiento de la época, no existía un derrotero específico para este tipo de situación administrativa.
CONSTITUCIÓN POLÍTICA:
El artículo 116 de la Constitución Política indica que “La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la
Nación, los Tribunales y los Jueces, administran Justicia. También lo hace la Justicia Penal
Militar.
El Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales. Excepcionalmente la ley podrá atribuir
función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin
Se observa entonces que esta norma determina los organismos que administran justicia, e implícitamente excluye a los entes administrativos, generando así una existencia de principios básicos de administración de justicia y la aplicación de estos.
Sin embargo, el mismo artículo contiene una excepción que permite al legislador atribuir funciones jurisdiccionales en materias específicas a determinadas autoridades administrativas. Esta excepción pretende dar más autonomía a los organismos que se encuentren en necesidad de ejercer estas funciones jurisdiccionales y, por tanto, derivaría en una mejor prestación del servicio público.
Es necesario conocer una definición del derecho público establecida por García de Enterría, E. (2001), en su publicación Curso de Derecho Administrativo Volumen II, página 37, que indica: “Poder de un sujeto concreto que puede hacer valer frente a otros sujetos, imponiéndoles
obligaciones o deberes, en su interés propios, reconocimiento que implica la tutela judicial de
dicha disposición”.
Como vemos en esta definición, se entiende que toda actuación de la administración conlleva un reconocimiento básico de tutela por parte de los órganos investidos con funciones jurisdiccionales, o cualquier otra instancia que proteja la objetividad y el debido proceso.
Con esto, observamos que la potestad de ejecución, o cobro coactivo, se encuentra dentro del artículo constitucional mencionado, sin estar expresamente indicado, sino envuelto en un sistema normativo desarrollado, y sujeto a tutela judicial, respetando los derechos de los ejecutados.
Siguiendo este precepto constitucional, se expide la Ley 6 de 1992 “Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir títulos de deuda pública interna, se
dispone un ajuste de pensiones del sector público nacional y se dictan otras disposiciones”, la
Facultad de cobro coactivo para las entidades nacionales. De conformidad con los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo, las entidades públicas del orden nacional tales como
ministerios, departamentos administrativos, organismos adscritos y vinculados, la Contraloría
General de la República, la Procuraduría General de la Nación y la Registraduría Nacional del
Estado Civil, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a favor de las
mencionadas entidades y de la Nación. Para este efecto la respectiva autoridad competente,
otorgará poderes a funcionarios abogados de cada entidad o podrá contratar apoderados
especiales que sean abogados titulados.
Es en este momento normativo que se abren las puertas a muchas entidades y organismos de orden nacional, para que puedan llevar a cabo esa función jurisdiccional de recaudo de cartera, con abogados de planta, o abogado que sean contratados para tal fin específico, sin embargo, no se otorgó en esta norma el carácter jurisdiccional para entidades del orden territorial, dejando así un vacío en la consecución de dineros públicos adeudados.
Consecuentemente, se genera la Ley 1066 de 2006, “por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”, estableciendo que:
Facultad de cobro coactivo y procedimiento para las entidades públicas. Las entidades públicas
que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones
administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan
que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos
autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen
jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos
efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario.
razón al proceso de cobro, serán objeto de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en relación al acto que resuelve el recurso interpuesto en contra del auto que resuelve las excepciones al mandamiento de pago.
La ley 1066 de 2006 permite a las entidades públicas la creación de manuales o guías de cobro coactivo administrativo, para que adopten los procedimientos internos necesarios para desarrollar la función de recaudo de cartera. Por tanto, las entidades que llevan a cabo estos cobros deben desarrollar una política interna que siga los lineamientos establecidos por la Ley 1066 de 2006, y que a su vez, esté acorde a los preceptos indicados en el Estatuto Tributario, el Código Procesal Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y que también tenga establecido en su cuerpo normativo como factor residual, lo contemplado en el Código General del Proceso.
Capítulo Dos – definiciones básicas y jurisprudencia
El procedimiento de cobro coactivo administrativo ha encontrado su definición en la Sentencia C-666 de 2000, con el Magistrado Ponente José Gregario Hernández Galindo, en la cual se indica que El procedimiento administrativo de cobro coactivo es “un privilegio exorbitante de la Administración, que consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención
judicial, de las deudas a su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y parte, cuya justificación
se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto dichos recursos se necesiten con
urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales.”
Entonces, se tiene que la facultad de cobrar las obligaciones directamente por parte de la Administración, comprende una facultad extraordinaria y exorbitante que por el mismo tenor de estas palabras, podría vulnerar los derechos individuales en busca de una satisfacción de necesidades colectivas.
de Aprendizaje SENA – Mediante la cual se adopta el Reglamento Interno de Recaudo de Cartera en el Sena, a través del Proceso Administrativo de Cobro Coactivo; el Manual de Cobro Persuasivo y Coactivo de la Defensoría del Pueblo, entre muchos otros, que establecen el procedimiento de cobro coactivo de cada entidad, teniendo en cuenta los lineamientos preceptuados por la normatividad vigente y respetando los derechos de los administrados.
PROCEDIMIENTO DE APREMIO EN ESPAÑA
Teniendo en cuenta lo anteriormente mencionado respecto del proceso de apremio, es pertinente observar sus etapas; la Ley Tributaria Española contiene el mencionado procedimiento, en el que se puede observar cómo los alcances de la Ejecución Civil se han trasladado al ámbito administrativo.
El procedimiento de apremio se encuentra contenido en la Ley 58 del 17 de diciembre de 2003, conocida como la Ley General Tributaria, en su artículo 167 “Iniciación del procedimiento de apremio” y siguientes, dentro de la subsección 2a “Iniciación y desarrollo del procedimiento de apremio”.
SENTENCIA C 666 2000
Dentro de nuestro proceso de investigación hemos observado un par de sentencias que aportan una cantidad importante de información al respecto de nuestro tema de estudio.
La primera de ellas es la Sentencia C-666 del 2000, en la cual se indica que:
"(...) Uno de esos privilegios es la jurisdicción o facultad coactiva, en virtud de la cual el Estado, el Departamento o el Municipio cobran por medio de sus representantes o recaudadores ciertas cantidades que les adeudan, haciendo confundir aparentemente en el empleado que ejerce la jurisdicción los caracteres de juez y parte.
Esta facultad es uno de los privilegios exorbitantes de las personas administrativas, según lo expresa el notable publicista M. Hauriou. Este privilegio, el de que las personas administrativas no litigan con los individuos sobre un pie de perfecta igualdad, ha dado nacimiento a la jurisdicción coactiva, sin la cual seguramente la comunidad social no obtendría en tiempo oportuno los recursos que le son necesarios para atender a las exigencias de la administración pública. Por esta razón, dice el citado autor que las acreencias públicas están amparadas por un privilegio general de cobranza, que es una de las manifestaciones de procedimiento de acción directa; la Administración, confeccionando un simple documento de cobranza, se crea un título ejecutivo. Este privilegio existe, por lo menos en provecho del Estado, de los Departamentos". (Corte Suprema de Justicia. Sala de Negocios Generales. Providencia del 13 de agosto de 1936.-G.J. Nº 1911. Pág. 882).
"La jurisdicción coactiva es un privilegio concedido en favor del Estado, que consiste en la facultad de cobrar las deudas fiscales por medio de los empleados recaudadores, asumiendo en el negocio respectivo la doble calidad de juez y parte. Pero ese privilegio no va hasta pretermitir las formalidades procedimentales señaladas por la ley para adelantar las acciones ejecutivas". (Corte Suprema de Justicia. Sala de Negocios Generales. G.J. XLV. Nº 1929, Auto de septiembre 1 de 1937, pág. 773).
"...En los conflictos de derecho administrativo, salvo disposición en contrario, ni la administración ni los particulares tienen que recurrir a un juez. Aquella actúa generalmente por sí y ante sí, aplica la ley sin requerimiento de parte, obliga al individuo y ejecuta oficiosamente sus propios ordenamientos. Este sistema es una consecuencia necesaria y forzosa de los mandamientos constitucionales y legales que establecen la prevalencia del interés general sobre el interés privado, que consagran en principio de la aplicabilidad inmediata de ciertas disposiciones de derecho público, y que confieren a la rama administrativa la función de realización de la ley. Es, en una palabra, lo que la moderna doctrina del Estado y del Derecho denomina el privilegio de la decisión previa y el privilegio de la ejecución oficiosa. La administración pública, en tales casos y en la medida de su competencia, no tiene que acudir a un juez para que defina, como árbitro de los intereses en choque, lo que es derecho, porque ella misma está investida de poderes jurídicos de decisión y ejecución. Si el particular se conforma con el pronunciamiento administrativo, éste causará estado. Si no se conforma tendrá abierta la vía gubernativa y, posteriormente, la vía jurisdiccional..." (Consejo de Estado, Sala Plena, junio 15 de 1965, Anales 407-408, T.LXIX. 1965, p. 297)".
administración y el presunto deudor, los cuales inciden en forma trascendental y a veces decisiva en la relación jurídica que pueden surgir en tal hipótesis entre el Estado como sujeto activo del tributo y el particular como sujeto pasivo del mismo" (Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 25 de marzo de 1969. Consejero Ponente: Dr. Hernando Gómez Mejía. Anales 1969. Tomo 76, pág. 371)
Así mismo, indica que en criterio del Procurador, la jurisdicción coactiva se convierte en una manifestación de los poderes exorbitantes de la Administración, y que es ejercida con relación a los actos de soberanía del Estado, y no de simples actos de comercio.
En una parte muy corta de la sentencia en estudio, se encuentra que la Honorable Corte Constitucional considera que el procedimiento de cobro coactivo es de carácter administrativo más que judicial, y que por tanto, debe respetar los marcos establecidos por el Estado de Derecho, incluyendo el debido proceso, así:
“4.3. El artículo 29 de la Constitución Política es predicable a los Procesos de
Jurisdicción coactiva.
(…) Este proceso (de jurisdicción coactivo) es administrativo, se surte ante la administración pública, reúne instrumentos por medio de los cuales se debe adelantar el cobro coactivo de las deudas fiscales; también debe orientarse dentro del marco establecido por los principios básicos de un Estado de Derecho, que a la vez señalan los lineamientos de un debido proceso".”
SENTENCIA T 412 2017
de sumas pagadas de más por valor de $6’440.202,97. Con fundamento en lo anterior, la Sala Quinta de Revisión planteó el problema jurídico: ¿la UGPP vulneró el derecho fundamental del debido proceso de María Eugenia Cuartas Granados, debido a que ajustó la porción de su mesada pensional sin obtener su autorización o adelantar un proceso judicial, y le envió una comunicación en la que le solicitó la devolución del pago de lo no debido? Debiendo analizar para resolver dicho planteamiento, entre otros el siguiente tema “los procesos de cobro coactivo y el derecho de defensa” por ende en primer momento se procedió a definir el procedimiento administrativo de cobro coactivo de la siguiente manera:
"Como quiera que, de acuerdo con el artículo 125 Superior la función administrativa está al
servicio del interés general y se rige, entre otros, por los principios de eficacia, economía y
celeridad, el ordenamiento jurídico le concedió la facultad de cobro coactivo a algunas
autoridades públicas. El procedimiento 'administrativo de cobro coactivo se ha definido por la
jurisprudencia constitucional como: Un privilegio exorbitante de la Administración, que
consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención judicial, de las
deudas a su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra
en la prevalencia del interés general, en cuanto dichos recursos se necesiten con urgencia,
para cumplir eficazmente los fines estatales."
Dicha prerrogativa de la administración, a su vez, se consagra como obligación para algunas autoridades públicas. En efecto, el artículo 98 del CPACA le impuso el deber de recaudar las obligaciones creadas en su favor y que consten en documentos que presten mérito ejecutivo a: (i) los órganos, organismos o entidades estatales;
(ii) las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y
(iii) los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.
previsiones correspondientes del Estatuto Tributario y del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Por tal motivo, en cuanto al ejercicio del derecho de defensa en el marco del proceso coactivo es necesario destacar que: (I) Las reglas especiales establecen las particularidades del trámite, las cuales constituyen el marco de acción de la entidad y cuya observancia demarca la garantía del debido proceso y (II) Las actuaciones de las autoridades administrativas pueden ser controvertidas ante la jurisdicción contenciosa administrativa. En efecto, el artículo 101 ibídem prevé el control jurisdiccional, el cual se puede impulsar con respecto al acto que constituye el título ejecutivo, el que decide las excepciones a favor del deudor, el que ordena llevar adelante la ejecución y el que liquide el crédito.
En conclusión existen diversas disposiciones que demarcan la actuación que se debe seguir en el ejercicio de la facultad de cobro coactivo y que constituyen los parámetros para determinar el respeto del derecho al debido proceso. Por ende la jurisprudencia constitucional ha considerado los medios de defensa al alcance de los asociados en el marco de los procesos coactivos para la determinación del cumplimiento del requisito de subsidiariedad. Por ejemplo:
- En la sentencia T-939 de 2012 en la que se estudió la solicitud de amparo formulada en contra del mandamiento de pago y las medidas cautelares de embargo decretadas en un proceso coactivo adelantado por la DIAN en contra de los socios de una persona jurídica para obtener el pago de los impuestos adeudados por la sociedad, la Corte determinó la garantía del debido proceso, debido a que: “los accionantes, con conocimiento pleno de las actuaciones de la DIAN, dirigidas a obtener el pago de impuestos adeudados por la
sociedad, procedieron a ejercer el derecho de defensa que protege la Constitución y la ley,
en la respectiva oportunidad procesal, reglado en este asunto por el Estatuto Tributario y
el Código Contencioso Administrativo, garantizándose de esta manera las formas propias
del proceso de cobro coactivo y el acceso a la administración de justicia.” Asimismo, la
- En ese mismo sentido, en la sentencia T-088 de 2005, en la que se estudió la acción de tutela formulada por una persona que alegó que en el proceso de cobro coactivo adelantado en su contra por la DIAN se violaron los derechos al debido proceso y defensa como consecuencia de la indebida notificación del mandamiento de pago, la Sala consideró necesario establecer, de forma preliminar, si de acuerdo a la normativa que regula el procedimiento coactivo, la interposición de los recursos y excepciones contencioso administrativos contra el acto que ordena seguir la ejecución podían ser idóneos para controvertir la forma como fue notificado el mandamiento de pago y la omisión de vincular a los deudores solidarios. Tras revisar las normas pertinentes del Estatuto Tributario advirtió que la accionante podía cuestionar la indebida notificación a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto que ordenó seguir adelante la ejecución. En el análisis del caso concreto, la Sala concluyó que hubo afectación del derecho al debido proceso de la accionante por la indebida notificación del mandamiento de pago, pero destacó los mecanismos para controvertir las actuaciones del cobro coactivo. En consecuencia, como medida de restablecimiento del derecho de la actora, dispuso que se le permitiera controvertir judicialmente el acto que ordena seguir adelante la ejecución con los argumentos que aquélla estimara pertinentes.
En conclusión la Sentencia T-412 del 2017 reitera la improcedencia general de la tutela contra los actos administrativos por la existencia de recursos ordinarios para su contradicción y concluye que en el presente caso no se evidencio un perjuicio irremediable. Y en relación con el cobro de las sumas pagadas de más, la Sala advirtió la improcedencia de la acción por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad, al constatar la existencia de mecanismos ordinarios al alcance de la afectada para controvertir los actos emitidos en el proceso coactivo y no advertir la configuración de un perjuicio irremediable.
social en pensiones garantizar el debido proceso administrativo en todo momento al afectado, comportamiento que tampoco se observó por parte de la UGPP en el caso examinado. Indica que frente a tal escenario, en el que la administración busca modificar materialmente una situación jurídica de carácter particular y concreto del administrado, debe esta última acudir al consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular, conforme lo dispone el Código Contencioso Administrativo en el artículo 97. En caso tal de no obtener el consentimiento del afectado tendrá entonces la entidad que acudir a la jurisdicción contencioso administrativa a través de la acción de lesividad. Indica que la sola expedición del acto administrativo que informa la reducción del beneficio pensional y la correspondiente obligación de pago en favor del Estado, por lo percibido de más durante 10 años, sin agotar un debido proceso y brindar oportunidades de contradicción al ciudadano materialmente afectado, implica el desconocimiento de la ley y la Constitución dado que se dejan de lado garantías ampliamente reconocidas por el ordenamiento colombiano. Por lo cual indicó que en este caso la UGPP actuó de forma arbitraria y vulneró el debido proceso de la accionante. Concluyendo que de haberse estudiado el caso bajo estos presupuestos, la conclusión hubiera sido que la UGPP vulneró el derecho fundamental al debido proceso, puesto que no siguió el procedimiento adecuado para disminuir la mesada pensional de la accionante. En atención a lo anterior, y teniendo en cuenta la especial condición de la demandante, la Corte debió reconocer la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio y ordenar a la demandada mantener el monto de la pensión de vejez reconocida a partir de 2012, hasta tanto dicha entidad acudiera a la jurisdicción contencioso administrativa para lograr la reducción de la mesada pensional de la accionante por la vía ordinaria adecuada.
9.
Conclusión
¿La potestad de cobro por parte del Estado colombiano otorgada a sus entidades con el fin de
aplicar la jurisdicción coactiva, excede los mandatos constitucionales, especialmente el derecho
al debido proceso?
respuesta final. En primer lugar, se debe tener en cuenta que la Jurisprudencia proveniente de la Honorable Corte Constitucional ha definido el cobro coactivo, como un privilegio exorbitante de la Administración, que consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención judicial, las deudas a su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto dichos recursos se necesitan con urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales. En consecuencia, la finalidad de la jurisdicción coactiva consiste en recaudar en forma rápida las deudas a favor de las entidades públicas, para sí poder lograr el eficaz cumplimiento de los cometidos estatales, pues según la Corte Suprema de Justicia sobre el tema consideró: "...la jurisdicción coactiva se ajusta a los preceptos del Estatuto Fundamental, y que por naturaleza no entraña el ejercicio de la función jurisdiccional como que
en ella no se discuten derechos sino que se busca poder hacer efectivo el cobro de las obligaciones
tributarias o deudas fiscales surgidas de la potestad impositiva del Estado y se pretende exigir su
cumplimiento compulsivo cuando el sujeto pasivo de dicha obligación la ha incumplido parcial o
el auto que decrete nulidades procesales, que se interpongan en los procesos por jurisdicción coactiva de que conozcan los funcionarios de los distintos órdenes, como se ha podido observar, el proceso de cobro coactivo, es la secuencia de una serie de actuaciones que han sido regladas por la ley, con unas etapas procesales preclusivas en las cuales solamente puede actuar el organismo o entidad que efectúa el cobro correspondiente y el deudor, a quienes el debido proceso les compele al cumplimiento de normas preestablecidas. En el caso del deudor éste, le otorga la defensa por vía de excepciones, cuya decisión como se ha visto, tiene control a través de apelación. Así mismo, el orden jurídico le otorga, la potestad de discutir las decisiones administrativas motivo de su inconformidad, a través de la interposición de demandas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Tanto la Corte como el Consejo han coincidido en la construcción jurisprudencial de la caracterización del cobro coactivo de la administración, estableciendo límites a la misma derivados del derecho constitucional al debido proceso. El Consejo y la Corte, pero especialmente esta última, se han destacado por limitar el cobro coactivo de la administración, especialmente en el empeño de asegurar que esta respete los postulados y directrices contenidas en el artículo 29 de la Constitución de 1991, que regula el derecho constitucional fundamental al debido proceso. El despliegue de actuaciones por parte de las autoridades públicas en ejercicio de la potestad de cobro coactivo, debe respetar los límites y contenidos reseñados en la caracterización del derecho constitucional fundamental al debido proceso, que por vía jurisprudencial se han identificado como: el derecho a la jurisdicción, al derecho a un juez natural, al derecho a la defensa, al derecho a un proceso público, al derecho a la independencia del juez y por último al derecho a la imparcialidad del juez o funcionario.
cobro coactivo la entidad debe acudir a la jurisdicción contencioso administrativa a través de los diversos medios de control, agotando de esta manera el debido proceso y brindar oportunidades de contradicción al ciudadano materialmente afectado, pues de lo contrario implicaría el desconocimiento de la ley y la Constitución dado que se dejan de lado garantías ampliamente reconocidas por el ordenamiento Colombiano.
En conclusión, el cobro coactivo es un proceso directo y expedito, para el recaudo de dineros necesarios para lograr el cumplimiento de los fines del estado, este proceso reúne las características de un proceso judicial, por lo cual no se violan principios constitucionales fundamentales como el debido proceso y el derecho a la defensa, ya que se han adoptado a dicho procedimiento todas las garantías constitucionales, por lo anterior, cualquier acción tendiente a limitar tales aspectos se debe salvaguardar los principios y normas constitucionales y legales que propugnan la defensa del derecho constitucional al debido proceso, como se ha reglado mediante excepciones, nulidades, recursos de apelación o bien sea acudir a un proceso contencioso administrativo, permitiendo de esta manera todas las garantías de defensa a sus administrados.
Es así que se concluye que la potestad de cobro por parte del Estado colombiano otorgada a sus entidades con el fin de aplicar la jurisdicción coactiva, no excede los mandatos constitucionales, ni quebranta el derecho al debido proceso.
10. Bibliografía.
Corte Constitucional, Sala Plena (08 de Junio de 2000), Referencia expediente D-2706. [MP José Gregorio Hernández Galindo.
Corte Constitucional, Sala Plena (28 de Junio de 2017), Referencia Expediente T-6.048.436. [Mp Gloria Stella Ortiz Delgado.
Constitución Política de 1991.
Esquema General del Procedimiento de Cobro Coactivo: https://slideplayer.es/slide/11936270/67/images/6/ESQUEMA+GENERAL+DEL+PROCES
O+ADMINISTRATIVO+DE+COBRO+COACTIVO.jpg.
Procedimiento de Apremio: https://www.economiafinanzas.com/wp-content/uploads/2018/09/Providencia-de-apremio-esquema-830x623.jpg.