LA LEY 1448/11, COMO MECANISMO DE GARANTÍA DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS A LAS VÍCTIMAS DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO. ¿HECHOS O PROMESAS…?
AUTORES: Alexander Quintero y Tatiana Castellanos
RESUMEN:
Según la estadística publicada en la página oficial de la Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados, (ACNUR), hasta el 31 de diciembre de 2016, en el mundo existían alrededor de 65.6 millones de personas desplazadas internas, de los cuales Colombia aporta 7,4 millones de personas desplazadas, situación anterior que no solo es alarmante per se, si no que exhorta a los gobiernos de turno para adoptar medidas de atención y restablecimiento a la víctimas de esta problemática. Para el caso colombiano la última medida adoptada para la superación de la problemática recogía 6.977.713 víctimas. Mediante la expedición de la Ley 1448 de 2011 ley de Víctimas y Restitución de Tierras, se buscaba establecer medidas que garantizaran el goce de las víctimas a la verdad, justicia y reparación con garantía de no repetición.
ABSTRACT
According to statistics published on the official website of the United Nations Refugee Agency (UNHCR), until December 31, 2016, there were around 65.6 million internally displaced persons in the world, of which Colombia contributes 7, 4 million displaced people, a previous situation that is not only alarming per se, but also encourages the governments of the moment to adopt measures of attention and restoration to the victims of this problem. In the case of Colombia, the latest measure adopted to overcome the problem included 6,977,713 victims. Through the issuance of Law 1448 of the 2011 Law on Victims and Land Restitution, it was sought to establish measures that guarantee the enjoyment of the victims to truth, justice and reparation with guarantee of non-repetition.
The objective of this article is to analyze the effectiveness of the application of this law in terms of measures of reparation and assistance to victims of forced displacement in the context of the armed conflict between 2011 and 2013. For this purpose, a recount of the Historical context of the growing phenomenon of forced displacement in the country, will analyze the goals and objectives set forth in Law 1448 of 2011 according to the budget and census established by the national government and from this, conclude the compliance and effectiveness of the reparation measures established for victims of forced displacement and the circumstances that came to be presented in the process.
Palabras Clave: Víctimas, Desplazamiento Forzado, Reparación, Atención Humanitaria, Registro Único de Víctimas.
Key Words: Victims, Forced Displacement, Reparation, Humanitarian Attention, Unique Victim Registry.
En Colombia durante las cuatro últimas décadas se ha venido desarrollando en el contexto de la violencia y a partir de esto se ha acrecentado un fenómeno de gran importancia como lo es el desplazamiento forzado (registradas), razón por la cual más de seis millones de personas se han visto forzadas a desplazarse dentro y fuera del territorio nacional, abandonando sus hogares, sus tierras y territorios, sus bienes, sus costumbres, sus comunidades y sus formas de vida; sin embargo lo lamentable no es per se el desplazamiento, sino que las víctimas de este flagelo se han encontrado con políticas públicas insuficientes y en muchas ocasiones inoperantes, evitando así, que las personas víctimas puedan restablecer sus derechos socio económicos.
No obstante, en seis años de implementada la ley 1448 de 2011, parece no haber alcanzado las metas propuestas, hoy por hoy, a solo cuatro años de la culminación del objetivo propuesto en la ley 1448 de 2011, un gran porcentaje de la población desplazada, no solo no se encuentra indemnizada, sino que además tampoco se encuentran recibiendo medidas de asistencia. Es en esta coyuntura donde se pretende hacer el respectivo análisis, estudiando la efectividad de las medidas de reparación y asistencia a las víctimas en el contexto del conflicto armado interno colombiano, especialmente las víctimas de Desplazamiento Forzado.
A partir de esto, es necesario determinar los mecanismos de reparación y el plan de acción del Gobierno Nacional ante las dificultades que presentan la ley 1448 para el cumplimiento de sus objetivos, cuáles han sido los hecho generadores del desbordamiento presupuestal de la ley 1448 de 2011, por lo anterior el presenté articulo pretende analizar qué tan efectivas han sido las medidas de reparación y asistencia para la población desplazada, tomando desde el año 2011, año en que se implementó la ley 1448 de 2011, hasta el 2013, año en el que se estaba cerca cumplirse el tiempo para declarar los hechos ocurridos a partir de 1985, y donde se esperaba el registró de la mayor cantidad de víctimas.
La ley 1448 de 2011, inició con una mal planeación presupuestal que, sumada, al censo inexacto de las víctimas en general, resultó ser inefectiva la ley misma. No obstante, estos no fueron los únicos factores que generaron el desborde presupuestal de la ley de víctimas. El gobierno nacional subestimó la declaración de estado de cosas inconstitucionales en materia de desplazamiento y sus autos de seguimiento, que cambiaron las normas del juego para el desarrollo de ley, ordenando la inclusión en el Registro Único de Víctimas de personas víctimas de desplazamiento, pero por hechos efectuados por las Bandas Criminales, cuyo actuar se desarrolla dentro de la violencia generalizada, y no dentro del conflicto armado, requisito que prevé el artículo 3° de la ley 1448 de 2011 para la entrega de medidas de asistencia y reparación.
La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, se encuentra sola enfrentando la crisis desde su creación, la Unidad para las Víctimas asumió un rezago de solicitudes de indemnización por parte de la Agencia Presidencial para la Acción Social, que llegaba a 147.564 solicitudes sin resolver, y cuyas posibles inclusiones en el Registro Único de Víctimas, no se previeron en el censo, aunado a lo anterior cerca 317.013 inclusiones más, se realizaron al tenor del auto 119 de 2013, es decir 464.577 personas más sujetas de Asistencia y Reparación.
incluye no solo la indemnización, sino el proceso de retorno y reubicación, para lograr su estabilización socio económica y la inclusión en un nuevo escenario social. No obstante, este programa no fue efectivo, como quiera que en el desarrollo, se registraron casos en los que hogares no recibían ni atención, por haber superado el estado de vulnerabilidad, ni la indemnización, por no haber la suficiente disponibilidad presupuestal.
En este orden de ideas, fue necesario la intervención de la Corte Constitucional, quien en seguimiento de la sentencia T-025 de 2004, emitió el auto 206 de 2017, el cual ordenó a la Unidad para las Víctimas, realizar un nuevo procedimiento para la entrega de la indemnización, para esto le otorgó el plazo hasta el 31 de diciembre de 2017.
No es predecible saber lo que se implementará, con ocasión de la orden, lo cierto es que, faltando cuatro años para la culminación de la vigencia de la ley de víctimas, y para cumplir su misión de indemnizar a todas las víctimas al 2021, en materia de solo desplazamiento, a la Unidad le falta por indemnizar más de la mitad de las personas registradas en el Registro Único de Víctimas. Por tanto, se puede pronosticar desde ya, que la entidad que continuará a la UARIV, recibirá un rezago peor del que Acción Social, dejo en su momento.
CONTEXTO HISTORIO DEL FENÓMENO CRECIENTE DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO EN COLOMBIA.
Es importante y de gran relevancia el poder llevar acabo un recuento histórico y estadístico del fenómeno de desplazamiento forzado en la historia más reciente de Colombia y con ello los agentes generadores de tal circunstancias y por supuesto las consecuencias y afectaciones que ha generado en el país, es por ello que como punto de partida se va a tener en cuenta la década de los años ochenta, ya que es en esta época en el cual el problema del desplazamiento forzado interno en Colombia adquirió una nueva dimensión ya que se generó una mayor afectación a grandes masas poblacionales, obteniendo dimensiones nunca antes registradas y se convertiría en un mecanismo cotidiano en la “dinámica general de la violencia” (Gonzalo Sánchez Gómez, 2012, p. 39).
Es el momento en la historia de Colombia en el cual se generó la salida forzada de miles de familias y con ello una época con la principal crisis humanitaria en el país, que evidencia una degradación en el entorno, se agudiza la violencia gracias al crecimiento de distintos hechos generadores como lo son la creación de nuevos grupos armados al margen de la ley, el desarrollo del narcotráfico y la lucha incesante por parte del gobierno como frente a estas estructuras ilegales, llevaron a que una gran parte del territorio Colombiano se convirtiera en frente de guerra y que como consecuencia las poblaciones afectadas huyeran de tales circunstancias, uno de los principales rasgos de la población desplazada en Colombia es su procedencia predominantemente rural.
Teniendo en cuanta la información histórica contenida en el registro oficial, Registro Único de Víctimas (RUV), es posible llevar a cabo una pequeña aproximación sobre el número de personas desplazadas dentro del territorio colombiano a lo largo de la historia, tomando como punto de referencia el año 1980 año declarado por parte de la Corte Constitucional como el inicio de la dimensión actual del fenómeno, hasta el 2014 (Corte Constitucional, Sentencia T-025 de 2004). A partir del registro oficial, resulta indudable que el desplazamiento forzado se ha registrado cuantitativamente con mayor rigor desde mediados de la década de los noventa, particularmente desde 1995, pero es a partir de este año, en donde se registró un crecimiento enorme hasta 2002 año en el que alcanzó el máximo histórico registrado, seguido por una tendencia inconstante desde 2003, con significativos recrudecimientos en los años 2007 y 2011:
Pero es allí donde empieza tener una gran importancia y relevancia la implementación los sistemas oficiales de registro de población desplazada ya que permitía llevar una cuantía exacta del fenómeno a tratar, es en ese momento donde los integrantes del gobierno nacional empiezan a ver la importancia y la seriedad que requería este fenómeno que venía creciendo día a día, ya que antes del año 1995 el fenómeno del desplazamiento estaba manifiestamente ignorado o poco valorado, prácticamente desapercibido ante las autoridades oficiales y “es por ello que la información contenida en el RUV solo permite reconstruir con mayor precisión el desplazamiento forzado que se produjo a partir de mediados de la década de los noventa” (RUV – UARIV, 2014), toda vez que es en el año 1997 el que se expide el principal instrumento legal para dar respuesta al grave problema suscitado por el desplazamiento forzado Ley 387 de 1997: “por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y esta estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia”. Por esta razón, la información recogida por CODHES constituye un punto de referencia fundamental para comprender la evolución del fenómeno en aquellos años en que no existía un registro oficial y se puede así determinar de mejor manera el fenómeno del desplazamiento forzado en Colombia a lo largo de su historia.
(Tomada de Gonzalo Sánchez Gómez, 2012, p. 58)
Esta relación histórica del fenómeno permite evidenciar el desarrollo del desplazamiento forzado y el inicio de la búsqueda por parte del gobierno nacional de escenarios de paz, basado principalmente en los cambios en las políticas públicas de atención al desplazamiento forzado en Colombia, pero también teniendo mucho más en cuenta los hitos del conflicto armado interno y la evolución e interacción legal e ilegal de todos los actores que lo integran, se desarrollaron los primeros esfuerzos por humanizar el conflicto armado interno, articular una política pública y brindar atención a la población desplazada que le permitiera a las víctimas de este fenómeno ser reparadas de manera integral.
La Ley 1448 de 2011, más conocida como la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras fue el eje esencial y el punto de engranaje en la política de transición y que dio paso hacia un escenario de posconflicto, esta ley básicamente tiene como objetivo principal el reconocimiento de las víctimas del conflicto armado colombiano y de sus derechos a la llamada reparación integral que incluye la verdad, la justicia y la reparación, con garantías de no repetición, toda vez que de acuerdo con los instrumentos internacionales que regulan la materia, la reparación integral es un derecho de las víctimas de violaciones de los derechos humanos; entre estas se encuentra el desplazamiento forzado y es por ello que se establece que estos cuentan con el derecho a la reparación integral, tanto individuales como colectivas; y en su valoración deben ser tenidos en cuenta todos los daños que estas han sufrido.
De igual forma la Ley 1448 de 2011 determino cinco procesos que considero de gran importancia para dar alcance al objetivo y/o meta que se tenía establecido por parte del el gobierno nacional con el fin de dar a conocer a toda la población sobre el proceso de reparación, poder desarrollar el Registro Único de Víctimas y a partir de ello poder determinar documento CONPES que establecería la apropiación presupuestal para su eficaz y adecuado desarrollo, por lo tanto se estableció:
En primera medida la nombrada “Ruta Integral de Atención, Asistencia y Reparación Individual” se describe el modelo de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas (MAARIV). Allí se hace una descripción de la fase de asistencia que incluye la entrega de atención humanitaria a población desplazada y en materia de reparación integral se da cuenta del proceso desarrollado, los avances y retos en la implementación de la ruta de reparación individual, la entrega de medidas, la implementación de la ruta de reparación integral de desplazamiento forzado.
En el segundo, la Reparación Colectiva en relación los avances en la implementación de la ruta de reparación colectiva, descripción de las fases de vía administrativa, de comunidades étnicas y por vía judicial. También, se relacionan las medidas de rehabilitación, reparación simbólica y medidas de satisfacción.
de instrumentos de recolección. Igualmente, se da cuenta de los procesos de interoperabilidad a través de la Red Nacional de Información y de los más de 950 acuerdos de intercambio y de confidencialidad suscritos. El mejoramiento de las herramientas tecnológicas y los proyectos de fortalecimiento de sistemas de información a entidades territoriales.
En el cuarto punto se desarrollan las estrategias de Atención al Ciudadano. Como estrategia principal, innovadora y transformadora, se presentan los avances en los Centros de Atención para las Víctimas.
Y por último en el quinto punto, se expone la apropiación presupuestal con la que contó la Unidad, para el desarrollo de sus acciones misionales. (Informe del sistema nacional de atención y reparación integral a las víctimas a las comisiones primeras de senado y cámara 2013. P 35.).
Es por ello que durante el año 2011, el Sistema Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (SNARIV) desarrollaron escenarios de trabajo articulado para el diseño, implementación y seguimiento de la política pública de atención y reparación integral a las víctimas, es así como el gobierno nacional aprobó la reglamentación de la Ley de Víctimas y con ello dispuso la elaboración del documento CONPES, que estableció una serie de criterios de valoración para la inscripción de víctimas individuales y colectivas en el que llamo “Registro Único de Víctimas”, de igual forma se establecieron las reglas de funcionamiento y se elaboraron los planes operativos para determinar los montos de indemnización administrativa tal como lo señalo Informe del sistema nacional de atención y reparación integral a las víctimas a las comisiones primeras de senado y cámara (2013):
Este documento CONPES desarrolló el costo de las medidas contempladas en la ley, por medio de un análisis de cada una de las medidas globales de la ley y señalar sus componentes básicos. En esta medida, el ejercicio consistió en costear las:
Medidas de asistencia
Medidas de atención
Medidas de reparación
Otros costos. (p. 14)
Este ejercicio, pretendía garantizar los recursos necesarios para la implementación de la Ley en los próximos diez años, con un ejercicio técnico que se fundamentaba en los principios de progresividad, gradualidad y sostenibilidad
consagrados en ella - y cuya interrelación jugaba un papel fundamental para el diseño de política, en coordinación con el Acto Legislativo 03 de 2011 que establece el Principio de Sostenibilidad Fiscal. De acuerdo con lo anterior, el presupuesto proyectado 2012-2021, se proyectó así:
(Grafica 3): Tomado del Informe del sistema nacional de atención y reparación integral a las víctimas a las comisiones primeras de senado y cámara (2013)
fenómeno del desplazamiento forzado en Colombia, así mismo el inventario de los daños causados y de derechos vulnerados, el desplazamiento forzado y el despojo de tierras aún permanecen inconclusos en Colombia, evidenciando con ello la ausencia de garantías de no repetición.
Un año después de la entrada en vigor de esta ley, la Contraloría, la Procuraduría y la Defensoría del Pueblo identificaron, en un informe conjunto, presento como una de las dificultades en materia de restitución de tierras, la estimación de potenciales beneficiarios por parte de la Unidad de Restitución de Tierras y el Departamento Nacional de Planeación, a partir de las cifras de los sistemas de registro oficiales, dejando por fuera las víctimas que, por temor, falta de información institucional u otras razones, no están registradas en esas bases de datos, como un aspecto preocupante, en el informe citado se mencionó que, “con posterioridad a la promulgación de la ley, el Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo señaló que las condiciones de amenaza y vulnerabilidad continuaban respecto a los líderes de organizaciones de víctimas del desplazamiento forzado y reclamantes de tierras despojadas, lo que no permitiría un desarrollo adecuado del registro de víctimas y con ello el correcto desarrollo de la ley 1448 de 2011”. (Contraloría General de la República, Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo, 2012)
Es por ello por lo que la Corte Constitucional en una decisión reciente (Sentencia C-725 de 2012), establece que:
población desplazada por la violencia tiene un impacto directo sobre la totalidad de los elementos que integran la política pública y con ello que no se llegue a lograr la debida aplicación y los objetivos plasmados en la ley La Ley 1448 de 2011”.
Así mismo ante el Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) declarado por la Honorable Corte Constitucional en la sentencia T-025 de 2004, la Unidad para las Víctimas ha puesto en evidencia la crítica situación que se ha venido presentando de cara a la solicitud directa de pago de la indemnización administrativa y medidas de asistencia por las víctimas de desplazamiento forzado. En reciente pronunciamiento, la Sala Especial de Seguimiento ha considerado:
“De acuerdo con la información suministrada, la UARIV no cuenta en la actualidad con el presupuesto suficiente para pagar la indemnización administrativa a favor de todos los solicitantes que cumplen con los requisitos exigidos reglamentariamente para ser priorizados; mucho menos, el Gobierno Nacional cuenta con los recursos para atender al resto de personas desplazadas que tienen derecho a la indemnización pero que no han sido priorizadas. Adicionalmente, la misma Unidad no tiene certeza sobre la fecha en la que estarán disponibles los recursos para el pago de todas las medidas indemnizatorias” (Corte Constitucional. Auto 206 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
En el reciente Auto 206 de 2017, (el cual dio seguimiento a las órdenes impartidas en la sentencia T-025 de 2004) la Corte Constitucional exhortó a los Jueces de la República para extender los plazos de cumplimiento de acción de tutela en materia de indemnización administrativa hasta el 31 de diciembre de 2017. Lo que evidencia flagrantemente la crisis presupuestal en que se encuentra la Unidad para las Víctimas, y la posibilidad de que en 2021 no hayan sido reparadas todas víctimas inscritas en el Registro Único de Víctimas.
Mediante los documentos CONPES 3712 DNP de 2011 y CONPES 3726 DNP de 2012 se dieron Plan de financiación, ejecución de metas, presupuesto para la sostenibilidad de la ley 1448 de 2011, encontramos los vacíos y los malos cálculos de la ley que nos atañe, mediante el CONPES 3712 (2012), se presentó un presupuesto de $54,9 billones de 2011 para el periodo 2012-2021, esto distribuido para las indemnizaciones y las otras medidas de asistencias, atención y reparación a las cuales pueden acceder, de igual manera mediante el CONPES 3726 (2012) “al aprobar recursos por $54,9 billones de pesos de 2011 para los diez años de vigencia de la ley, el cual se realizó con base en estimaciones sobre el universo de víctimas sujeto de las medidas dispuestas por esta ley y los costos correspondientes a cada una de éstas.” de igual manera que estas serán actualizadas y revisadas en cada vigencia fiscal para mantener actualizado el plan de financiación. Situación que no se ha realizado, puesto que estos valores fueron presentados para una cantidad de víctimas a indemnizar con un universo estimado de 830.000 víctimas, citada directamente por el CONPES 3712 (2012) como se muestra a continuación:
(Grafica 4)
Número que contrasta con las actuales cifras de acceso público que se entregan por parte de la Unidad a corte 1 de octubre de 2016, sobre las personas que hacen parte del Registro Único de Víctimas, RUV, multiplicando la primera cifra
Hecho Victimas
Homicidio 134000
Desaparición Forzada 22500
Lesiones (incapacidad permanente) 6300
Secuestro 15900
Lesiones (incapacidad no permanente) 8100
Tortura 6400
Reclutamiento Forzado de Menores 4800
Delitos Contra la Libertad e Integridad
Sexual 14000
Hechos Victimizantes Diferentes al
Desplazamiento Forzado 212000
Desplazamiento Forzado 618000
Total Hechos Victimizantes 830000
respecto al hecho víctimizante de desplazamiento Forzado, es decir un total de 7.023.461 víctimas, citada directamente por el CONPES 3712 (2012), de los cuales más del 50% (alrededor de 6.977.713 víctimas), son víctimas del hecho de Desplazamiento Forzado como se muestra a continuación:
(Grafica 5)
Sobre la anterior tabla hay que tener en cuenta que varias personas pueden ser víctimas de varios hechos victimizantes como se informó con anterioridad, al igual que no todos podrían ser beneficiarios de la indemnización.
Dichas cifras generan malestar en el sentido que por los documentos CONPES 3712 DNP de 2011 y CONPES 3726 DNP de 2012, solo dan pie para una entrega y pago a 100.230 víctimas al año, 1.002.300 por los 10 años de vigencia de la ley, cantidad que es ínfima para el gran océano de víctimas que ha dejado el conflicto Colombiano, dicha situación es conocida por la Corte Constitucional, puesto que se han presentado gran cantidad de acciones constitucionales para tener acceso a reparación a cual tiene derecho, pero por los números presentados no pueden acceder a estos:
Hecho Victimas
Delitos contra la libertad y la integridad
sexual 16.824
Desaparición forzada 164.851
Desplazamiento 6.977.713
Homicidio 981.509
Minas antipersonal / Munición sin
explotar / Artefacto explosivo 10.827
Secuestro 33.962
Tortura 10.115
Vinculación de Niños Niñas y
Adolescentes 7.982
Total Hechos Victimizantes 7.023.461
Los datos allegados por la UARIV indican que anualmente cuentan con disponibilidad para indemnizar a un máximo de 100.230 víctimas, y en las dos vigencias anteriores a 2015 entregó una cantidad inferior a ese máximo.
Y aunque se agotara el presupuesto para reparar en determinada vigencia, ya que puede ser implementado un sistema de turnos o listas de espera; la atención a las víctimas puede continuar, pese al agotamiento de los recursos de ese año, pues quien cumpla todo el trámite podrá ser indemnizado al año siguiente. (Corte Constitucional, Sentencia T-293/15, 2014)
Como consecuencia de la cantidad de reparaciones administrativas a entregar al año son muy bajas y no logran suplir la demanda presentada por las víctimas, estas han venido presentando gran cantidad de tutelas, llegando a cifras como afirma el periódico el Tiempo (14 de mayo de 2016) 576.000 tutelas, durante la vigencia de la ley, como de igual manera la existencia de la UARIV, generando congestión ante este tipo de entidad, y que pueden llegar a romper los principios de disponibilidad presupuestal consagrados en la normatividad (Ley 1448, 2011, art 17 - 19) que se encuentran en conjunto con lo consagrado en los documentos CONPES que permiten la entrega de la reparación administrativa, a saber:
Principio de progresividad, que según la ley, supone el compromiso por parte del Estado de iniciar los procesos necesarios que conlleven al restablecimiento y goce efectivo de los DDHH, reconociendo e incrementando sucesivamente unos niveles mínimos de satisfacción de los mismos.
Así mismo, este Plan de Financiación se basa en el principio de gradualidad lo que, de acuerdo con la ley, implica la responsabilidad del Gobierno de diseñar
Vigencias presupuestales Giros
2013 96.851
la política bajo un marco temporal, espacial y de recursos definidos, de tal forma que pueda ser implementada de manera escalonada en todo el país y respetando el principio de igualdad .
Ahora bien, en desarrollo de las medidas establecidas por la presente ley, el ejercicio se enmarca también en el principio de sostenibilidad, toda vez que se deben consultar las metas fiscales de mediano plazo con el fin de garantizar su viabilidad y así asegurar la continuidad y efectivo cumplimiento de las medidas contempladas en la ley, sin perjuicio de la sostenibilidad de las finanzas públicas y la estabilidad macroeconómica (CONPES 3712 DNP de 2011.).
De igual manera, dentro del informe de Rendición de Cuentas realizado por la UARIV (2015), encontramos que la UARIV, se encuentra rezagada para los pagos de reparación encontrándose 511.570 giros de reparación a 30 de septiembre de 2015, y con metas para el año 2018 de Indemnizar 930.000 víctimas, cifra que todavía se encuentra muy baja para el total de las víctimas susceptibles de ser reparadas.
RESULTADOS DE LA PLANEACIÓN DISEÑADA POR EL GOBIERNO NACIONAL PARA LA EJECUCIÓN DE LA LEY 1448 DE 2011.
Como se señaló en líneas anteriores, la visión que se implementó a raíz de la creación de la ley 1448 de 2011, de reparar a todas las víctimas en el 2021, es de difícil cumplimiento, como quiera que a la fecha existen 8´504127 víctimas registradas en el RUV y 6646456 sujetas de asistencia y reparación, no obstante, según lo planeado por 10 años de duración de la ley, serán indemnizadas 100.230 cada año, lo que concluye que no al 2021 aún quedarán personas sin recibir su indemnización.
Una de las razones, para que la ley de víctimas no se ejecutara efectivamente, obedece a la falta de exactitud en cuanto al número de víctimas que podrían llegar a ser incluidas en el Registro Único de Víctimas.
Cabe resaltar que desde la redacción del documento CONPES 37 de 2011, el gobierno nacional era consciente de las dificultades que conllevaría el buscar determinar con exactitud el número de personas víctimas del conflicto armado, teniendo en cuenta lo siguiente:
1. El primer registro de un víctima de desplazamiento, obedece al año 1997, es decir que el Registro Único de Población Desplazada, no databa de 1985, fecha a partir de la cual las víctimas del conflicto armado interno pueden acceder a las medidas establecidas, es decir se encontraba más de 10 años desactualizada.
2. Para el momento de la emisión del CONPES 3712 DE 2011, los programas y proyectos que estaban focalizados exclusivamente para población en situación de desplazamiento forzado, aún se encontraban en proceso de diseño o ajuste, razón por la cual no se obtenía un presupuesto exacto para la ejecución.
Pero este último criterio cambió con el auto del 119 de 2013, cuando la Corte Constitucional, en auto de seguimiento a la sentencia T025 de 2004, ordenó en auto 119 de 2013, que la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación de las Víctimas debía incluir a las personas víctimas de Desplazamiento Forzado, a causa de las BACRIM siempre y cuando se encuentren en alguno de los escenarios descritos en la ley 387 de 1997.
Recordemos que la ley 387 de 1997, establecía que se denominaba desplazado la persona que migraba forzadamente dentro del territorio nacional, por razones de “Conflicto armado interno; disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar drásticamente el orden público” (Ley 387 de 1997 articulo 1 parágrafo segundo).
En conclusión, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, no contaba, no solo con la inclusión, sino que tampoco con el presupuesto ni la logística para la Atención Asistencia y Reparación de alrededor de 317.013 Víctimas más por Desplazamiento (https://rni.unidadvictimas.gov.co/RUV Red Nacional de Información).
MEDIDAS QUE IMPLEMENTO LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS EN LA
ASISTENCIA Y REPARACIÓN DE LAS VÍCTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO.
La ruta consiste en que todas las víctimas del conflicto armado por el hecho victimizante de desplazamiento forzado legalmente reconocidas e inscritas como tal en el Registro Único de Víctimas, previo a acceder a las medidas de reparación deberán superar la Ruta de asistencia, atención y reparación integral, es decir que previo al otorgamiento de la indemnización administrativa deberán demostrar que han superado las carencias mínimas en los componentes de alojamiento, alimentación y salud, y que de acuerdo con la nueva estrategia implementada por la Unidad para las Víctimas, proceso de medición de carencias (antiguo proceso de caracterización), cuya finalidad consiste en establecer las necesidades de las víctimas, identificando su situación real y actual con base en fuentes de información recientes donde haya tenido participación algún miembro del hogar, se logre determinar las carencias que presente el grupo familiar víctima de desplazamiento en alguno de los componentes de la subsistencia mínima, así como, la gravedad y urgencia que requiere para su entrega.
La conformación del hogar para identificar las carencias en los componentes de subsistencia mínima, será la registrada en la entrevista de caracterización, en el cual se registrará como hogar: “La personas o grupo de personas parientes o no, donde al menos una de ellas sea víctimas de desplazamiento forzado, vivan bajo el mismo techo, compartan un presupuesto en común y que generalmente compartes las comidas”. (Artículo 2.2.6.5.4.2. Unidad de análisis. Decreto 1084 del 2015).
Teniendo en cuenta lo anterior, todas las solicitudes de atención humanitaria serán agendadas para la entrevista de caracterización, en caso de no contar con información suficiente para identificar carencias de los hogares, el cual deberá formularse de manera conjunta con las víctimas a través de las diferentes estrategias implementadas por la Unidad para las Víctimas (presenciales, móviles o no presenciales).
La persona designada para la entrega de la AH será el autorizado del hogar reconocido luego de la entrevista. En los casos en el que ninguna persona del hogar cumpla con los requisitos para ser autorizado (persona mayor de edad, incluida en RUV por desplazamiento forzado) será el tutor o cuidador registrado en dicha herramienta. (Artículo 2.2.6.5.1.8. Decreto 1084 del 2015)
de reparación son 5, la indemnización por vía administrativa sólo es una de ellas, a continuación las enumeramos:
1. Indemnización Administrativa + Programa de Acompañamiento para la inversión adecuada de los recursos de la indemnización (Talleres de Educación Financiera, asesoría sobre la inversión, talleres específicos por línea de inversión, estrategias de acompañamiento a la inversión focalizadas.
2. Satisfacción: (i) Exención al servicio militar obligatorio; (ii) carta de dignificación; (iii) acciones simbólicas; (iv) conmemoraciones; (v) iniciativas locales de memoria (vi) acompañamiento en los proceso adelantados por la Fiscalía para la entrega de restos o cuerpo de personas desaparecidas
3. Rehabilitación: (i) Física (ii) Emocional a través del PAPSIVI (iii) Estrategia de Recuperación Emocional Grupal – Unidad para las Víctimas
4. Restitución: (i) Tierras, (ii) Retorno o Reubicación; (iii) Créditos y Pasivos; (iv) Restitución de Condiciones para el empleo y autoempleo; (v) Carrera Administrativa
5. Garantías de no Repetición: (i) Acciones generadas por el Estado para la no repetición de los hechos.
De acuerdo con lo anterior y como quiera que no todas las víctimas acceden a todas las medidas de reparación, pues el acceso depende del tipo de hecho, del daño sufrido y de la voluntad de las víctimas para acceder a las mismas.
Es decir que aquellas personas que no puedan acceder a la indemnización administrativa podrán acceder a las diferentes medidas de asistencia, atención integral y protección, tales como rehabilitación psicosocial, actos simbólicos, exención del servicio militar obligatorio -en caso de los varones mayores de 18 años, entre otras.
Respecto del monto de la indemnización administrativa por desplazamiento, se debe tener en cuenta lo definido en la Sentencia SU-254 de 2013, es necesario verificar la información que reposa en el Registro Único de Víctimas – RUV y a partir de allí, es posible determinar que (i) por la fecha de ocurrencia del desplazamiento y (ii) la fecha de inclusión en el RUV quienes tienen derecho al reconocimiento de la indemnización por vía administrativa. El monto del valor a entregar al hogar por concepto de indemnización, se determinaría de la siguiente manera:
27 smlmv: Recibirán los hogares cuyo desplazamiento haya ocurrido antes del 22 de abril de 2008 y cumplan además uno de los siguientes dos requisitos:
Haber presentado dentro del término establecido (hasta 22 de abril de 2010), solicitud de indemnización administrativa por desplazamiento forzado a través del Decreto 1290 de 2008.
Haber quedado incluido el hogar víctima de desplazamiento forzado dentro del anterior RUPD (Registro Único de Población Desplazada) hasta el 22 de abril de 2010.
17 smlmv: Hogares que no cumplan los requisitos para acceder a los 27 smlmv o que los cumplan parcialmente, es decir, que tienen sólo uno de los dos requisitos.
que permitan priorizar la entrega a cada núcleo familiar, para el desplazamiento forzado son los establecidos en el artículo 2.2.7.4.7 del Decreto 1084 de 2015:
Hogares que han logrado suplir por sus propios medios y/o con la ayuda del
Estado sus necesidades relacionadas con la alimentación, alojamiento o vivienda (puede ser propia o en arriendo), se encuentren afiliados a salud, y que estén en proceso de retorno o de reubicación.
Hogares en los que haya miembros en situación de discapacidad o
incapacidad permanente, personas mayores de 70 años o personas con enfermedades graves, ruinosas o de alto costo, es decir que se encuentran en extrema urgencia y vulnerabilidad manifiesta y que debido a ello no han logrado suplir por sus propios medios y/o con la ayuda del Estado sus necesidades relacionadas con la alimentación, alojamiento o vivienda. (Según lo definido en el Parágrafo 1º del artículo 4 de la Resolución 090 de 2015, expedida por la Unidad).
Hogares que hayan solicitado acompañamiento a la Unidad para las Víctimas
para el retorno o la reubicación, y que por cuestiones de seguridad, éste no pudo realizarse, pero han logrado suplir por sus propios medios y/o con la ayuda del Estado sus necesidades en alimentación, alojamiento/vivienda y se encuentran afiliados a salud.
Lo anteriores criterios, pretenden a la Unidad establecer un orden razonable para entregar el pago de la indemnización administrativa a quienes se encuentren en condiciones de vulnerabilidad más alta, sin embargo son millones de víctimas las que están incluidas en el Registro Único de Víctimas por diversos hechos victimizantes, por lo que es imposible indemnizarlas a todas en el mismo momento.
El universo de víctimas de desplazamiento forzado, es bastante arduo, incierto e impreciso, establecer en cifras exactas las víctimas que aún requieren asistencia, las que faltan por indemnizar, y el presupuesto que se requiere para ello, es una investigación bastante compleja; no solo por las dificultades en la información contable y de registro, sino por cuanto las víctimas por desplazamiento, son personas que no siempre se establecen en un lugar preciso para lograr su restablecimiento económico y social, sino que son itinerantes dentro del territorio nacional, esto dificulta en primera medida la asistencia integral, la entrega de una medida asistencial continua y la inclusión en programas de estabilización económica y proyectos de generación de ingresos.
Lo anterior, casi logra considerar la posición incapaz de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, para lograr en las personas víctimas un restablecimiento pleno de los derechos que incorporan el derecho a la vida en condiciones dignas; no obstante lo cierto es que desde el principio hubo una mala programación del presupuesto, sumada a la mala ejecución de la ley en los primeros años de aplicación.
Mala ejecución, en el sentido de generar errores administrativos, que conllevaron a realizar un doble pago de la indemnización por el mismo hecho victimizante, lo que es prohibido por la ley; además ejecutar programas sin prever las eventuales circunstancias, esto respecto al PLAN DE ASISTENCIA, ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL, como quiera que aún existen víctimas que pese a no estar en extremas condiciones de vulnerabilidad, no han logrado la estabilización socioeconómica y además no se encuentran indemnizadas administrativamente.
un ambiente optimista frente al tema y hace esperanzar en que las medidas de no repetición sí podrían ser efectivas.
En la praxis, podríamos llamar una política de asistencia efectiva, cuando los componentes de la subsistencia mínima, estuvieran realmente suplidos, una vivienda digna, sin ajustar su concepto a la idiosincrasia de cada región o etnia, una alimentación adecuada y además acceso a un sistema de salud óptimo. Sin embargo en la cotidianidad de la supervivencia, influyen muchos más factores que los asistenciales, la capacidad intelectual para desarrollar negocios auto sostenibles, la cultura de emprender, y hasta las oportunidades inesperadas que se encuentren en el desarrollo de los proyectos.
Lo cierto es que, sin perjuicio de las quejas y reproches, que siempre han de existir, la asistencia a las víctimas no empezó en el 2011 y no acabará en el 2021, lastimosamente, como se mencionó en líneas anteriores, el desplazamiento ya hace parte de la cotidianidad colombiana, la población ya en un grupo de más de especial protección y con enfoque diferencias, por tanto los procesos de atención y reparación, deben establecerse no en leyes de trato marco temporales, sino se debe transformar en políticas de Estado, que no prescriban, que no terminen, que no se ignoren.
Ahora bien, como se mencionó en líneas anteriores, dentro de una perspectiva amplia del concepto de reparación, se debe incluir las garantías de no repetición, garantía que se traduce en procesos de paz, cuya justicia transicional, puede ser dudosa, pero sin embargo, sin asomo de duda aleja el conflicto armado de las zonas pobladas del país, y cuyas medidas de reparación que pueden llegar hacer efectivos en cuanto a otros aspectos menos la indemnizactoria, sobre este último, no hay que subestimar su importancia, sin embargo, su falta de efectividad, obedece a falta de interés del legislativo, cuando no votan sobre una reforma a la ley 1448 de 2011, no discuten sobre su seguimiento, y en medio de un proceso de paz no muestran interés sobre el restablecimiento pleno de las víctimas.
BIBLIOGRAFÍA
a. Documentos electrónicos
UARIV, Informe del sistema nacional de atención y reparación integral a las víctimas a las comisiones primeras de senado y cámara Bogotá D.C., 2013. RUV – UARIV, corte el 31 de diciembre de 2014.
CODHES, corte a 31 de marzo de 2013, tomado de IDMC Centro de monitoreo de Desplazamiento Interno. COLOMBIA El desplazamiento continúa a pesar de esperanzas de paz. 16 de enero de 2014.
Centro Nacional de Memoria Histórica. Una nación desplazada: informe nacional del desplazamiento forzado en Colombia, Bogotá, CNMH - UARIV, 2015.
Publicaciones ILSA, el derecho a la reparación integral de las víctimas del desplazamiento forzado en Colombia, Instituto Latinoamericano para una Sociedad y un Derecho Alternativo ILSA, 2012.
Contraloría General de la República, Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo, Primer informe de seguimiento de los organismos de control a la Ley 1448 de 2011 de víctimas y restitución de tierras. Bogotá 2012.
http://www.unidadvictimas.gov.co/especiales/rendicion-cuentas-2015/html/pdf/informe_rendicion_de_cuentas_2015.pdf
Consejo Nacional de Política Económica y Social. Diciembre 1 de 2011. Plan de financiación para la sostenibilidad de la ley 1448 de 2011. Documento CONPES 3712 DNP de 2011.
Consejo Nacional de Política Económica y Social. Mayo 30 de 2012. Lineamientos, plan de ejecución de metas, presupuesto y mecanismo de seguimiento para el plan nacional de atención y reparación integral a víctimas. Documento CONPES 3726 DNP de 2012.
b. Textos jurisprudenciales
Corte Constitucional. Auto 206 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
Corte Constitucional. Auto 119 de 2013. M.P. Manuel José Cepeda.
Corte Constitucional, Auto 218 de 2006. M.P. Dr. Manuel José Cepeda Espinosa.
Corte Constitucional, Sentencia T-025 de 2004. M.P. Dr. Manuel José Cepeda Espinosa.
c. Normatividad.
Constitución Política de Colombia.
Ley 1448 de 2011.
