Las ONGs y el desarrollo rural en los países andinos (Debate Agrario)

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(1)

Debate

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José Sánchez-Parga, Alberto Acosta, José Laso Ribadeneira, Simón Espinosa, Diego Cornejo Menacho, Manuel Chiriboga, Fredy Rivera, Jaime Borja Torres, Marco Romero.

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Francisco Rhon Dávila Director Ejecutivo CAAP

EDITOR

Juan Carlos Ribadeneira

ECUADOR DEBATE

Es una publicación periódica del Centro Andino de Acción Popular CAAP, que aparece tres veces al año. La información que se publica es canalizada por los miembros del Consejo Editorial. Las opiniones y comentarios expresados en nuestras páginas son de exclusiva responsabilidad de quien los suscribe y no, necesariamente, de ECUADOR DEBATE.

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ECUADOR DEBATE

Apartado Aéreo 17 -15-00173-B Quito, Ecuador

Redacción: Diego Martín de Utreras 733 y Selva Alegre, Quito. Se autoriza la reproducción total y parcial de nuestra

información, siempre y cuando se cite expresamente como fuente a ECUADOR DEBATE.

PORTADA

Magenta Diseño Gráfico

(2)

ECUADOR

DEBATE

Quilo- Ecuador, agosto de 195

• 1 «

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. . . . ...

c�'i�t�ra '�ci��ai: ¿Quiebrs en

¡ 111d�lét5-15

· .... ·.

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Coyuntura Política: Mdernización, crsis y comienzo de otro ciclo olítico

/16-20

Connictividad: El conlicto sci-olítico: febrero-mayo 1995121-27

Coyuntura Internacional: Continúa la restructuración geográica de la

economía mundlal/2-41

quipo de Coyunlura "CAAP"

X�MA CTRL<

Lieralismo y Posmodernidad 1 43-51

Nancy choa Antich

Revolución Liberal y Noliberalismo/52-60

Alejandro Moreano

El rgrso de viejos actors en ls nuevs scenaris de la olítica 1 61-77

Patricia de la Torre

Sobre a Tolerancia 17-90

Felipe Rihadeneira Quevedo

Tolerancia y Demcracia /91-103

Isidro 11. Cisneros

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H>

..�ÓNGs·y�lia������Rl"�l·e�bP���dn�:·oue�yDsab····

119-125

Mnuel

Ciioga

(3)

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¿Qué hay de ls tenitols en la descentralización?

/135-154

Roerto

Santana

La pofundiación de

a

demcacia en Colombia: Obsáculos

y

osibilidads

/155-172

.

Jaime

Zuluaga

Nieto

·

q�.qA::w9��:::::::::::::::::::::::::::::::::::¡::::::::::':':':':::::::::::::::::::::::,::::::::::¡:::::::::::::::::::

Hstoia de

a

Revolución Liberal Ecuatoriana, de Enrique Ayala Mora.

117-179

ComeniosdeHenmnlna

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(4)

Debate Agrario

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Las ONGs

y

el Desarrollo Rural en los Países Andinos:

Diemas y Desaios

'

Manuel Chirioga

2

Este trabajo analiza algunos desaios que enrentan las ONGs que trabajan en el ·

campo del Desarrolo Rural en los pafses andinos, como resultado de ls reforms econ6mics e institucionales vinculadas a ls polftics de estabilizaci6n, ajuste econ6mico, apertura extena

y

reforma del Estado. Ests reformas han implicao modicaciones en ls caracterfstics

y

papel del mercado, del stado

y e a

sociedad civil

y

han generao procesos de cambio en las actividades econ6mics, en las formas

y

modalidades que �umen la integraci6n social

y

la ampliaci6n

e

la ciudadanía.

INTRODUC�ION

E

sto plantea una serie de dile­ mas e interogantes a las

-ONGs de la región sobre su identidad, sus roles

y

funciones en la sciedad 3• stos cambios tienen que ver

lnto en cómo ellas se visualian

y

en cómo plantean sus relaciones con el Es­ tado, el mercado

y

las organiaciones

y

movimientos sciales.

Estos cambios modifian el contex­ to en que las ONGs que trabajan en el camo del desarrollo rural se desenvuel­ ven

y

las formas en que se relacionan con el merado, el stado

y

la sciedad civil. Aún más en este nuevo contexto muchas de ls ONGs son invitads

a

involucrarse activamente en los cambios institucionales. as grandes institucio­ nes intemacionalcs de fimmciamiento, el Estado

y

aun las empresas comien

l. Pnencia prsentada en el Seminario obre ls ONGs y el sarrollo en ls País Andins, rgania­ do or AO', QHANA, AIPE entre el 21 y el 3 de febrero e 195. Se han realiado algunas diicciones para su publicción en cuadr ebate.

2. ecretario Ejec,utivo e AOP, apatado tal 6-130, San Jé, Csta Rica.

(5)

a visuli7ar las ONGs como scios o-· tenciles de ls reformas económicas y sciales.

REFORMA ECONOMICA E INSTITU­ CIONAL EN LS P�ISES ANDINOS

Si bien este nuevo contexto ha sig- Durante todo el eríodo previo, mar-nificado el abandono de roles activistas cado por las propuestas de desarrollo ha-y de la visión upturista del cambio so- cia adentro y de las olíticas de sustitu-cial

r uno que pivilegia la aogada; - ción de importaciones, el Estado en los

el ambio scial oncertado entre acto- Países andinos, como en casi tda la re-res, la exerimentación e innovción de giónjugó un papel predominante no solo nuevas práctias sciales, obviamente en viahiliwr tal estrategia económica, sin abandonr su compromiso con un sinoimpulslmdo prcesosde integración, desarrollo más incluyente. Cae pregun- tanto en el plano olítico de la ciudada-trse si estas nuevas osibilidades que nfa, como en el plano scial, por medio se presentan a las ONGs constituyen una de la expansión de los' sistemas de cdu-altemativa adecuada para ellas, si exis- · cación, salud, vivienda y seguridad so­ ten márgenes suficientes para otro tio · cial. Como ha señalado Enzo Falctto se de actividades que aseguren una prácti- trató de articular una política de desa­

a incluyente y demcrátia y que tio

rrollo, una olítica social y Ul13'de un� de adeéuaciones requieren ls O NOs pliación de la ciudadanÍa 4•

ra cumplir tales funciones.

En cuanto a la población rural, las

s adecaciones que requieren ins-

olfias dirigidas a conseguir

l

inte-umentr tienen que ver tanto on sus gración pasaron sucesivunente or los visions sobre el desrrollo ural y pr- progrunas de desarrollo de la commú-ticulnnente el pael que en él iene el dad en los años cincuenta, _la reform.a stado, el mercado y la· sciedad civil. agraria y la colonización en los sesenta ls propuestas oeracionales y aun los

y .setenta y el desarrollo rural integral

instumentos con qué oeran. Sin em- en los setenta y chenta. n tdo.ellos bargo, ae destacr que muchas de las se buscó dinaizar a ciertos sectores del

O

NOs vienen promoviendo exeriencias cinesinado mediante programas de re-innovativas en camos críticos para el distribución de la tierra, asistencia téc-desarrollo mrl como el crédito, la in-

ia

y financiera, gen·eralmcnte subsi-vestigación y trnsfeencia tecnológia, diados or el Estado'·

la promción de organiaiones y la a- 'stos últimos lograron moviliar un pacitación técnica y gerencial. gran aoyo téctúco y inanciero

intena-4. En�o Faletto, a Funciól el stao en América atina, en.·Revista Foro, N" 3, abril de 14, Santa

Fé de Bogotá, p.6. .

S. Para una excelente srnteis de estas olftics ver svaldo Baski, s Politias de dearrollo rural en América Latina, en F. Jordán compilador, la conamra Cam

e

sina: Crisis, Reactivación y earot

l

o,

(6)

cional, fundamentalmente de la Bnca Multilateral. ·ncluían en muchos casos no solamente comonentes prducivos, sino ambién siales en los camos de eduación y salud. Si bien éstos tendín a eneicir a gruos mayores, las acti­ vidades prductivas alaban a los camesinos que disonían ya de tierras.

s

organi1aciones no guenamen­ tales contestaban la aeción guenamen­ tal, busando ampliar la base scial de los programas públicos: llas buscan alcanar a sectores más obres del cam­ esinado mediante programas organia­ i vos y comunitarios, sistemas de crédi� to, aoyo tecnológico, programas de o­ mercialiación faliados. Se diferen­ ciaban no tanto por el modelo de desa­ rrollo que impulsaban sino or el énfa­ sis dado a la org

iaC

ión séial, a la

c

apacitac

n

y o

li

t

iaci

ó

n

.

·Como se ha subrayado en muchos trabajos, las mdJidades de integración scial propias de los mdelos de desa­ rollo hacia adenro priorizaban a los guos sciales que sustentab,an .er mo­ delo: Jos empresaios, p

r

iculntente industiales

y

agro"industriales, el·em­ presariado agroecuario mdenúante, las clases me

ias y ciertos sectores asa­ lmiados en el sector industrial y de ser­ vicios, a lo que se sumaba, en algunos casos·, los estratos más viables dél cam­ esinado. lloimpliabasimultáneamcn­ te situaciones de con

i

cto y aUJl de ex­ clusión de otros sectores, que el mdelo. era incapaz de absorer, tales como los

ebaie Agrarib

111

sectores iúormales urbanos, los ame­ sinos obres y sin tierrá o los gruos indígenas y aun las mujeres 6•

Rebasa las osibilidades de esta pre­ senación destacar las razons que lle­ varon a la crisis de este mdelo. Sin embargo, ae destacr la crisis de la modalidad de vinculación de nuestras eonomías con el mercado intenacio­ nal, en momentos en que este

aaa

or una reestruCturación profunda; la crisis de la deuda extena· manifestada en la incapacidad de los paíse·s de pagr sus obligaciones; la incapacidad del s­ tado de mantener un sistema geilerali� ado de subsidios y· J)rotecciones a la8 actividades económicas; el crecimiento desordenado del Estado sin relaión a sus ingresos; la creciente presión

nO

de los obreros como de las clases me­ dias, así como de los sectores exclui­ dos sobre el stado, que desordó su capacidad de respuesta.

. Como resultado de la crisis del mo­ delo de desarollo hacia adenro� desdé mediados de la década de Jos

0,

los países de la región iniciron programas de estabiliación econónúca y ajuste es­ tnict

u

ral. Dichas refonnas impulsas principalmente or los organismos de

nanciuniento multilaterl, se plasmó n el así llunado consenso de Wa8hington, que privilegiaba la necesidad de conse­ guir estabilidad macroccouómia, la apertura masiva y

uni

later

l

al comercio intemacional, la priYatización y desre­ gulación, para aumentar el rol del

(7)

cado y la ncesidad de fcaliar progra­ mas sciales en los gnaos más obres

LOS RESULTADS DE LA EST ABI­ LIZACION Y DEL AJUSTE

Si bien resulta difícil raliar una evaluación de esultados de las olítias de estabiliación y ajuste entre los paí­ ses andinos, dado que la mayor parte de medidas se encuentran en curso, es o­ sible destacr algunas tendencias en re­ lación· a los resultados económicos: el crecimiento del PIB, la inflación, las ex­ ortaciones, las emuneraciones y sala­ rios y la concentración del ingreso; ios resultados conseguidos en el sector agroecuario; y, los resultados sobre los obres.

Ls

sultads con6micos

Resecto al crecimiento del PIB y del PIB er capita, los resultados no de­ jan de ser mdestos, aun cundo pueden

observarse algunas tendencias a una ace­ leración del crecimiento en los uios re­

cientes. Entre

10

y

193

Boliviá, Co­

lombia, Ecuador y Venezuela crecieron or encima del promedio latinoamerica­ no, mientras que Perú lo hizo or deba­ jo 8.

Dicho crecimiento no estuvo unívo­ camente asciado al crecimiento de las exortaciones, pues ellas crecieron en Colombia, Ecuador y Peí y decr:ie­ ron en Bolivia y Venezuela. Sin embar­ go, las exportaciones se diversificaron en relación a su comosición. El creci­ miento de nuevos mbros como lores, fmtas y hortali7A1S, escados y mariscos y algunos productos manufacturados ha sido imortante 9•

n cuailto a la inlación, si bien hay una tendenciá general a la bja en casi tdos los países, los resultados son to­

davía

o

concluyentes, salvo tal vez

en el caso de Bolivia

y

más reciente­ mente de Peí, así como por una ten­ dencia

paulatina a la baja.

Sin embargo, la inflación

uml

en todos los países con la excepción de Bolivia se situaba

entre

20

y 0% muy or encima de la

inflación mundial. n cuanto al gasto

público, Bolivia y Perú habían reducido drásticamente sus gastos mientras que los otros países lo habían expandido li­ geramente.

Otra medida imortu1te fue la eli­ minación de los controles a la tasa de cámbio qüe afectaba principalmente al sector agrícola. Ello constituyó itúcial­ mente tin importante incentivo a la pro­ ducción agropecuaria, tanto a la de ex­ ortación como a aquella que sustituye

7. eastián Edwars, The atín American det Crisis, The World Bank, Washington C. 14. 8. CEPAL. Balane Preliminar e la conomía de ALC, 10, 191, 12, 193 de donde e extraerá la infción alvo qe e indique lo contrario.

(8)

imortaciones. Sin embrgo, la rigidez de la olítica monetaria ha provcado aulatinamente una preciación de las mondas nacionales, empujndo hacia arriba las ss de interés y atrayendo considerables ingresos de monedas ex­ tranjeras, esecialmente cuando se lie­ raliaron las olíticas que restringían o regulaban el ingreso de capitales exter­ nos.

Simultáneamente, la reducción de la inflación redujo la demanda intena or divisas. Tlo ello implicó retraso m­ biario imortante. El mayor efecto de la preciación de las monedas nacionales ha sido una érdida de incentivos para las exortaciones. principalmente agroe­ cuarias, así omo una disminución ge­ neral de la rentabilidad del sector. Ello se ha renejado en una reducción en el crecimiento del sector en muchos países de la región 10•

s

remuneraciones medias reales y los salarios mnimos reales concieron en tda la subregión, con la exceción de Colombia, una caída significativa du­ rante la década de los 80. Para 10, el salario múlimo urbno era en Ecuador el 36,2% del de 1980, en Perú era el 23,4% y en Venezuela era el 59,3%, mientras que el de Colombia era el

ebate Agrario 113

107,9%. as remuneraciones mdias eran ese mismo u1o el 113,4% en Co­ lombia y 36,2% en Perú, resecto al mis­ mo u1o de 1980. Si bien, huo una e­ queña mejora en los u1os más rcientes, ésta está tdavía lejos de la de 1980.

Como consecuencia de la caída de los salarios la participación de los mis­ mos descendió como proorción del PIB. Para ·1990 ellos representaban el 41 ,8% en Colombia, el 15,8% en cuador, el 16,8% en Perú y el 31,1% en Venezue­ la. Ello reneja el efecto regresivo que la crisis y las olíticas de ajuste tuvie­ ron sobre la distribución del ingreso. Para los pocos países con estadísticas sobre ello: Perú (1985-1986), Colombia (198) y Venezuela (1989), el decil más rico de la oblación recibía del ingreso nacional 7,2, 9,3 y 6,9 veces más que el quintil más obre 11•

El comportamiento del Sector Ag­ pecuario

Si bien es difícil llegar a conclusio­ nes definitivas sobre los efectos de tales medidas en la agriculn1ra y los eque­ ños productores, dado que la parte más imortante de las refonnas se encuen­ tran hoy en curso, es osible observar

10. Ver en trs a Morales, Rolando, Tbe lmpacl or tbe Mcreconomic l'olicy rerorm OD Poverty,

Huehold Fd curity and Nutrition in Bolivia, paer preented al the Workshop on conomic Policy ad te oor in atín Aieria, Cali, Colombia, ct. 14, 192.

(9)

algunas tendencias. Como señala C. Po­ mareda pueden observarse los siguien­ tes prcesos 12:

n relación a la prducción y

l

co­ mercio _exterior agroecuario, los résul­ tados son co concluyentes. n cuanto al prducto agroec�o se puede afir­ mar que la agricultura tuvo un comor­ tamiento más dinámico que otros secto­ res, en casi tdos los países. Sin embar­ go, el comportamiento fue diverso si se diferencian los ·rubros prductivos. a

evolución or cultivo, tanto en área sem­ brada como en rendimiento, indica que fueron las futas y vegetales el rubro ms dinánúco, mientras que los cultivos tradicionales de exortación y los ru­ bros del mercado inteno tuvieron resul­ tados más mdestos.

Adicionalmente, el crecimiento pa­ rece haer sido más extensivo que basa­ do en incrementos de los rendimientos.

n lo que hace a las exortaciones estas estuvieron estanadas en los 0, sólo cre­ cieron fuertemente en lo que hace a fru­ s, vegetales y bananos: Por el contra­ rio, las exortaciones tradicionales como tabaco, algdón, cne, cereales, café y azúcar decrecieron· en forma imortan­ e.

s imortaciones agrícolas también bajaron en casi tdos los países de la región, relejando la disminución de la capacidad económica. Sin embargo,

és-S

siguieron siendo muy ls en Amé­ ria Central, los países andinos y el

rie. n cuanto a su comosición, cre­ cieron las imortaciones de prductos animales y fibras, núentras se reduje­ ron las de cereales.

n general se puede observar que los rubros de mayor valor crecieron rápida­ mente mientras bjó la de la producción agrícola básica. Esto que puede ser juz­ gado ositivamente esconde el hecho de que en los rubros básicos se encuentra la producción campesina y que ellos no han asumido, salvo pas exceciones, los nuevos cultivos de exportación.

En cuanto a la fonnación de capital éste se ha conentrado en medianas y grandes empresas prductoras de servi­ cios, tecnología, equios y maquinaias, etc. Muchas de esas inversiones han sido hechas or

ransnacionales.

La

evoluci6n de

In pobeza

a década de los chenta es también una de crcinúenio y de urbaniación . de la pobreza absoluta entre la obla­

ción de ·tos países andinos. Resecto a 1980 la pobreza absoluta había crecido en tdos los países de la región y ella residía cada vez en mayor proorción en las ciudades.

e

acuerdo

l

PNUD a inicio de los noventa la obrea absolu­ ta afectaba a 6 de cada diez persons en

12 Macrecoaomc Adjstmeat ad Structural ChDge a the A!rlculture l LAC llow Muci hs Hapend? Paer reented at the 29 eminar of the European Aciation f Agricultua! ·cn-'

(10)

Bolivia, a 4,2 en. Colombia, a 5,6 en Ecuador, a 3,2.en Perú y a 3,1 en

Vene-zuela 13•

• ' .

se crecimiento d� la obrea había. s�do fwtdamentalmente urbana:_ en Perú el número de hogares obre� en las ciu� dades pasó de 35% a 45% entre 1979 y _ 19,86, mientras qu� en Venezuela lo hizo del 18% a] 33%. a obrea se volvió urbana, a esar de que en las.zonas· ru­

raJ�s ella _era más crónica

y

afectaba a

una,proorción mayor 4e los habita�tes rurJes.

a obrea ruraJ, si bien no ha ct�� cido en términos relativos, lo �a h�cho

en términos absolutos. Se estima que

t

1989 habían. 143 millones de familias obres en las zoni ruraJes, lo que

sig-. niica 1 .• 9 millones de familias más_ que

en 1 980. Estas represent�ban el 63,2% de tdas las fapúlias ruraies. a obr�za ruraJ sigue si.endo mucho m� est�ctu�

raJ y crítica que la urbana. Existe

hi

pre­

sunción ambién que el erído de recu­

�raci(m, económica

:

actllaJ de. múchos'

países ·esté._ eneiciando desproorcio­

naJmente a las familias urbanas .. ,

l crecim

i

ento de la obrea se· ma­

nifiesta también en la aparición de_ una nueva �tegoría: los nuevos obres, par7 ticularmente en:� quienes vierqn sus in­ gresos reducirse como efecto del ajuste. Así or ejemplo, para

Bolivia,(solo,ur-Debate Agrario , 115

bano), Colombia� Ecuador (solo urba� no) y Perú, donde los pobres represen­ taban el 70,9%, el 57,1%. e165,2% y el 65,7% de la oblación, resectivamen­ te, ,_el 3 1 .6%, el 0,5%, el 42,5% y el

20.4% eran nuevos pobres

14

• .

Informac�ón más det�lada sobre la _evolución de la l>breza en la subregión andina señala que ella afecta en mayor PrDI>rción a ciertos gruos sociales, como las mujeres y las oblácion�s in­ dígenas. Ello era un res.ultado de formas de· discriminación de_ género y étnica, que amplificaban los -efectos de .las o­ . lítits sobre estos gru¡>s.

·Los cambios en los comportamientos colectivos en los nov,enta _

Si bien resulta imposible en el espa­ cio qrto de_ este trabajo, dar cuenta del conjunto de cambios operados en los paí­ ses andinos en cuanto a la constitución y fuerza de los actores sociales, es im­ prescindible resumir algunas t.endencias que tienen hondas reercusiones en las

-visiones y acciones. de las O NOs. n

este capítulo resumimos algunas de las

tendencias más signifiativas 15•

_ El-lema más significativo de. estos

cambios es la crisis. de los actores scia­ les que sustentaban el modelo de desa­ rrollo hacia adentr� y que cara.cteri.ó

13. PNUD. Human eveopent Reort, 14,- New Yor; 14, así com� IREA, La Pobrza ea Aéra aa: ca811 y ss, ssier N• 6, ·eeiembre 193, Madrid.

14. PNUD, "Proyeto Regional ara la Sueración de la Pobrea, Magnitud y Evolución de la Pobrea en Aéria atina", Revista Coerco Exterior, abril de .192, México, p. 36.

15. cr. Alain Turaie, Acors Scas y Ssems Políticos en Aérka Latina, PREALC, Santiago

(11)

los países andinos hasta ines de los se­ tenta: los empresarios industriales, las clases medias urbanas, vinculadas pre­ ferentemente al aparato estatal,los obre­ ros industriales y los trabajadores de las empresas del sector público y finalmen­ te, ciertos sectores del camesinado. n

fonna simultanea se observa la apari­ ción de nuevos actores sciales, tanto en el camo empresarial como opular.

n

lo que hace a los empresarios in­ dustriales, su eso y centralidad scial y olítica disminuyó como esultado de la érdida de su relación privilegiada con el stado, la creciente importancia

de

empresas multinacionales que oeran

con

estrategias

globales de

acumulación,

la mayor heterogeneidad resultante del

impulso exortador, que dividió a los industriales entre aquellos interesados en la protección y aquellos que presiona­ ban or la aertura. Como resultado de estos cantbios, otros segmentos empre­ sariales, más vinculados al comercio ex­ ortador han tomado relevancia 16•

Seguramente más esectacular que los cambios en los sectores empresaria­ les fue, en la región andina, la pérdida de eso, económico, scial y olítico de los obreros, de lo cual la casi desapari­ ción del proletaiado minero oliviano, es la demostración m{ts reveladora. Igualmente imortante fue el debilita­ miento de los trabajadores vinculados a las empresas estatales en casi tdos los países, como también de los

trabajado-16. C. nw FalUo, Revista de la

e!,

13. 17. ie.

res del sector industrial. Esto odeció tanto a Jos prcesos de des-industriali­ zación, como l debilitamiento sindical, como resultado, de los cambios en las legislaciones laorales. Lamruúf estación más evidente de este prceso fue la ér­ dida de importutcia de las grutdes cen­ trales sindiales, hasta entonces ejes de la negciación scial en estos países

17•

n lo que hace al cantpcsinado, las olítias sectoriales de fomento y desa­ rrollo rural y más tarde las olíticas· de ajuste. económico aumentaron su hete­ rogeneidad, la que asumió en muchos casos una expresión territorial. Cada vez se úo más evidente la diferencia entie

un

sector

que había recibido tierra, en

muchos casos de buena calidad, on ac­

ceso a crédito y tecnología y vinculado a mercados dinámicos, tanto intcmos como extemos, respecto a los cunpesi­ nos pobres que no tenían esas caracte­ rísticas y que por el contrario se habían paupcrizado con el ajuste.

· sta mayor heterogeneidad cune­ sina se manifestó en un prceso de des­ centralización del movimiento camesi­ no, mediante el fortalecimiento de orga­ niaciones camesinas, locales o regio­ nales, que agmpaban a segmentos más homogéneos y que buscaban modalida­ des particulares de relación con los mer­ cados y con el sado 18•

También ellas se expresan en la am­ pliación de las demndas rurales para incluir no solamente aeso a la tierra,

(12)

sino rédito, infraestructura o mejores precios 19• sta descentraliación se ex­

presó también en el debilitamiento de las centrales camesinas nacionales, for­ madas en relación a las luchas or la ierra.

os años

0

y

0

vieron también de­ sarrollarse nuevas fomas de acción y organiación scil coleciva, de las cua­ les los más sig1úicativos fueron indu­ dablemente los movimientos indígenas en Bolivia, Ecuador y Colombia. Ellos combinan las demandas típicamente camesinas, con otras de tio cultural y nacional, que incluyen desde la alfabe­ tización bilingüe y el reconcimiento a su sistema de salud, hasta el cambio del carácter del Estado· a uno plui-nacional y muli-cultural.

os movimientos étnicos emriten ercibir un elemento crucial de estos nuevos comortrunientos colectivos: la lucha or extender y conquistar la ciu­ dadanía, entendida ésta como el dere­ cho a la igualdad en relación con los derechos y obligaciones en una commú­ dad nacional. erechos, sin embargo, que parten de alguna fonna, or el co­ ncimiento de la diferencia. Estas de­ mrutdas por ampliación de la ciudada­ nía, presentes no solrunentc en los mo­ vinúentos étnicos, sino en los de géne­

o, en movimientos regionales y aun en

muchos de los urbrutos,oeranjusruncn­ te en momentos de redcfiilÍción del pa­ el del Estado 20•

Debate Agrario 117

l caso de las grandes orguriacio­ nes sciales de tipo nacional y el desa­ rrollo de nuevos movimientos sciales, que den1andru1 runpliación de la ciuda­ drutía, se cristalia también en la proli­ feración de organiaciones de arácter ll con fines particulares y esecíi­ cos, en los que participan los gruos so­ ciales más pobres. ntre este tio de or­ grurizaciones que se hn multiplicado en los Países andinos, se pueden enumerar, las orgi7aciones vecinales, las deor­ tivas y religiosas, las de ayuda econó­ mica, como las ollas comunes y los but­ cos comunalcs,las asciaciones pro-me­ joras, etc. El origen de muchas de estas se encuentra· en la actividad de las ONGs.

n resumen, los u1os chenta

y

no­ venta hrut implicado cambios imott­ tes entre los actores y movimientos so­ ciales en la región rutdina. Por un lado, lm; grrutdes orgrutizaciones sociales de tipo nacional y orientación clasista, como la de los obreros y crunpesinos parecen haer perdido peso, tullo por los crn-. bios eonómicos e institucionales, vin­ ·culados al ajuste, como por la mayor heterogeneidad de sus asciados. Por otro lado, estos ru1os fueron de fortale­ cimiento scial y políico de nuevas for­ mas de acción scial colectiva !e gru­ pos con idcnti dad es y características más homogéneas y cuyas demandas centra­ les están relacionadas con la mpliación de la ciudadmtía.

19. Cf. Carls Monge.

strudura graria y Movimiento Camesino en eil'erú,

oneocia prentaa

(13)

LAS ONs RURALS ANDINAS: CAMBIOS EN SU IDENTIDAD Y PRATICAS

Los prcesos descritos arriba, han marcado las identidades, �isiones y prác­ icas de las ONGs de los Países andi­ nos. Si hasta mediados de los 80 mu­ chas de las ONGs tenían como paradig­ ma económico el desarrollo autónomo, sobre la base de la industrialiación y como paradigma olítico la revolución, ese io de visión ha desaparecido. Di­ cho paradigma implicaba una relación, pivilegiada entre .las ONGs y los movi­ mientos sciles, que tenían arácter es­ ratégico desde el punto de vista de la revolución y dían ser visualiadas como una aliana entre los intelectuales de la clase media urbana y los movi­ mientos opulares 11•

Tendencis cients en ls ONGs ru·

als

esde mediados de los chenta esta visión omparida de io rupturista, así como la relación privilegiada con los

··· cmesinos

y

trabajadores agrícolas,que marcaba a muchas de las ONGs de la región comenzó a desaparcer.

n

su reemplazo fue configurándose otra

vi-sión del desarrollo, marcada or el for­ talecimiento _no solamente de los acto­ res sciales, sino de los espacios de r­ ticulación y de concertación. Las ONGs asumieron paulatinamente, un pael como intemtediarias y mediadoras en prcesos sciales, en los que buscaban incidir.

l.<t visión más general que asumie­ ron las ONGs fue la de ampliar los lí­ mites económicos, sciales y políticos del desarrollo y de la ;democracia, bus­ cando volverlos más incluyentes, no solo desde el punto de vista de los actores scio-económicos, sino tambiéit desde el punto de vista rural, de género, elrli­ cidad, regional, etc. 2•2•

s ONGs defitúeron su acción pin­ cipalmente como aquella intervención dirigida a asegurar un desarrollo inclu­ yente y equitativo, entendido aquello principalmente como el desarrollo de las capacidades y derechos de los gruos pobres o sujetos a algún tio de discri­ minación ..

Estos cambios en la identidad y vi­ siones de las ONGs estuvo de una u otra forma marcado tantbién or cam­ bios en las mdalidades predominantes de la coperación intenacional, parti­ cularmente en aquella que se relaciona­ ba con ellas .. Por un lado, su fuente prin�

21. E. Bailón, u ONGs y el earrolo: Cris de Paradgas, Nuevos Referen, Nuevs Esrt• s y Poíc, Poecia pentada en el Taller ALOP, as ONGs y su Aote al earrollo, Santo omingo, República ominicana, Julio de 14. Igualmente, Sonia Arellan.6ez y Jas Petras, "a Ambiga ayda e ls ONGs en Bolivia", en Nueva Scedad, N" 131, ay. junio,

14, Cas, á.

72-l.

22 Co \ala Bailn, "(lm ONGs) lmamos concienca del carácter proteco dl desarrollo· y de

· neslrm prpis lnilcwns rente l mmo. En ua alabra, de la necesidad de reubicarnos ane un

(14)

cipal de aoyo inanciero (las ONGs ter­ cemundistas euroeas de diversos sig­ nos ideológicos) fueron impacadas or las nuev.as prioridades olíticas de esos países: el aoyo a la Europa del ste, el énfasis en la ayuda l Africa y Asia, así como or la· articulación más estecha enre la coeración al desarrollo de ada país, con las prioridades de la Unión Eu-· roea. n conjunto implicaron una re­ ducción de recusos y un énfasis mayor en la eiciencia y la eicacia de las ONGs 3

Igualmente imÜrtante fue )acrecien­ te "aetura" de los organismos de fi­ nancianúento intemacional, como el Banco Mundial y el BID a involucrar en los proyectos financiados or ellos ·a las ONGs. Ello fue particularmente evi­ dente con la puesta en oeración de Jos Fondos de Inversión Scial, como los que operan, hajo diversa característica, en tdos los países de la región 24.

Este erído fue también uno de cre­ cimiento en el núú1ero y di ve.rsidad ·de las ONGs y fundaciones en la región. Estas crecieron de unas cas dcenas á inicio de los chenta a varias centenas en cada p:ús. Así, en Bolivia subió de alrededor de ·

10

a inicio de los 80 a caso 530 a fines de la· década 2': Igual, mente aumentó su diversidad y la com­ osición de su ersonal.

n

cuanto a su

ebaie Agrario

119

diversidad ésta se expandió tanto en re­ lación a su origen, su orientación prin­ cipal, como or

l

tio de acividades que llevan adelante. También cambió su comosición de ersonal, de uno bási­ camene compuesto or cientistas scia­ les, a otro compueso or écnicos y es­ ecialistas en los más variados camos. Como quisiera que fuese,.este con­ junto de cambios, anto intemos a las ONGs como en el contexto en que ellas oeraban, han implicado cambios en las prácticas y fonnas de intevención de las ONGs en sus sciedades.

Ls

ONGs y el mecado

Si nos referimos a las nuevas práci­ cas en relación al met¿-.do, las ONGs llevan adelante ·hoy en día un conjunto · de operaciones, tanto en relación a sus propias estrategias de gestión económi­ ca, como en sus relaciones con los gru­ os sciales con los que trabajru1. n el primer campo, las ONGs de la región, están llevando adelante inversiones i­

nanci::ras, sobre la base de sus recursos propios y de los que reciben del exte­ rior, para mantener rentablemente sus activos y pacrimonio. Igualmente esta­ blecen regulaciones laorales y de ges­ tión más cercana a las empresas, que a organizaciones de voluntariado.

3. Cf. Mariano Valderaa, ALOP: Un pefil institucional, ALOP, San Jé, 193.

24. Arellan-Lóez y Petrs arguentan que la vinculación entre proyctS tipo IS y ONGs fe el

faor deteminante para que las ONGs abandonaran su relación privilegiada con los movimients ciales históris y ayudaría de ea manea a su derrota. ob. cit. pág. 74. ·

(15)

n las relaciones con los gruos so­ ciales con los que trabajan, la presencia del mercado es cada vez más imortan­ te.

n

el camo del crédito y el finan­ ciamiento a gruos campesinos y gru­ os informales urbanos, las ONGs:

1 ) Han organiado sus propias finan­

cieras y bancos con inalidad scial, que oeran con citerios de mercado (tasas reales de interés, garantías, etc.), ero rabajan exclusivamente con gruos so­ ciales predefinidos. En Bolivia oera hoy en día Bancosol que busca demcraizar el crédito a los gruos de bajos ingre­ sos, ero oerando en condiciones de mercado, salvo or el tio de metdolo­ gía de selección y aprobación de crédi­ tos. Casos similares están cuiendo en Colombia, Perú y cuador 26•

2) Han creado' sus sciedades de inversión con inalidad scial, que in­ vierten capitales de riesgo, en forma de paricipación accionaria en las eque­ ñas y medianas empresas que buscan promover. s el aso de SERFINDES de Colombia, formada or ONGs o­ lombianas que define su mandato como el de hacer económicamente viables a ls equeñas y medianas empresas

7•

3)

Han jugado un pael de interme­ diación entre los gruos opulares con los que trabajan y la banca comercial, donde la ONG cumple un papel de

ga-rantía. En Peú, CEPS juega creciente­ mente este pael28•

l

tema del" mercado interviene tam­ bién, en el tio de proyectos que impul­ san las ONGs, donde las metdologías incluyen crecientcmente criteios de via­ bilidad económica, comercial y finan­ ciera. Ellas con1prenden entre otras ac­ tividades las siguientes:

En el cunpo productivo el desarro­ llo de metodologías para evaluar la com­ etitividad de las altemativas prducti­ vas y el ru1álisis de mercados en rela­ ción a los proyectos productivos.

En las experiencias de investigación en sistemas de prducción en las econo­ mías campesinas las ONGs incororan el análisis de los mercados. Igualmente lo hacen en relación a metodologías de diseminación de resultados de investi­ gación

29•

a

creciente precupación or intro­ ducir en las actividades de capacitación scio-productiva temas de gestión, con­ tabilidad y evaluación económica.

Ls elaciones con el Estado

Como se ha señalado las relaciones entre los organismos guenamentales y las ONGs eran prácticamente inexisten­ tes en los sesenta y setenta; de hecho las ONGs se deinían en gran parte omo

26. Javier Galdo, e ONG a Baco. en ALOP, strategias alternativas de financiamiento ara la

eonomía opular, ALOP-OLADE, San Jé, 14.

27. Jaie Ramírez, Hacia la paticiacin de la eque\a y mediana empa en la cnomía ea,

en AWP, b. cil

28. Cf. ebate Agrario, Lima, N" 15.

(16)

organiaciones anti Estado, en la medi­ da que ste ea considerado, represen­ tante de los gruos donúnantes y del orden que se quei:ía mdificar. os or­ ganismos estatales veín igualmente con desconiana a ls ONGs en la medida que en visalizdos como institucio­ nes ideológicas

y

olitizadas 10•

Si bien la relación stado-ONGs no deja de aracterizarse or ni veles de des­ confiana, las relciones han cambiado en Jos últimos años en tdos los países andinos, tanto por la creciente aertura de las ONGs omo or la del stado. sto en el caso del stado fue promovi­ do or los orguúsmos de inanciamien­ to intenacional.

s

cciones en rela­ ción 'al Esado y sus agencias

y

orgais­ mos, se expresa en· diversa forma. Al menos es osible encontrar las siguien­ tes línas de acción:

· 1) Participaión de las ONGs en pro­

grunas

y

proyectos guenamentales como intermediarios en las acciones que lleva adelante el Estado.

B

caso más visible de esta participación es en los fondos de comensación social. En el caso de Bolivia, el81% de las

551

insti­ tuciones que trabajaban con el fondo so­ cial de emergencia eran ONGs

y

canali­ zaban el 32% de las inversiones públi­ as.

2) Interés creciente de las'ONGs or inluir en la discusión y deinición de

ebate Agrário 121

olítias públicas, particularmente e n las de desarrollo scial. resecto a las cua­ les juegu1 un pael de lobby. En algu­ nos asos lo llevan adelante or medio de complejos sistemas de alianas y ar­ ticulaciones. Asf, en cuador, FEPP, una ONG de financianlÍento y crédito, ha lo­ grado cristalizar una olítica de redistri­ bución de tierra entre las comunidades indígenas, estableciendo un fondo finan­ ciero para ello, sobre la base de compra de segmentos de la deuda extena y en estrecha relación con la Co1úerencia Episcopal Ecuatoriana 3'.

3) Vinculación con los municipios y otros organismos de gobieno local, ju­ gando un papel de promción de la con­ certación scial lcal, de planificación del desarrollo, de elaoración de instru­ mentos metodológicos para el desrro­ llo núcroregional. En Ecuador, en el con­ texto de una emergencia causada or un terremoto, tina ONG llevó adelante un unbicioso programa de reonstrucción de viviendas, en estrecha relación con el municipio 32•

No odría desconocerse que las re­ laciones entre el Estado y las ONGs está todavía teñido de desconfiana mütua, tanto fundamentada or los estereotios

y

en algunos casos, experiencias, nega­ tivas, como or los signos ideológiéos contrarios, que guían muchas veces sus intervenciones. Ello es paricularmente

30. �n ls etenta y chenta fueoñ varis ls epiOOis de intevención estatal en las ONGs, or razons de eguridd nacinal. Ello e dio en diferente forma en Colombia bajo el gobieno del Torbay Ayala, en Ecuador,. bajo el gobieno de Febres Cordero y en Perú, ajo el �gundo gobierno, de Bclaúnde; 31. Jé Tonello, ¿euda útil?, en AWP. ob. cit pág. -7 .

(17)

visible, allí donde los programas guer­ nmentles siguen manejándose con cri­ terios clientelares, como en muchas de las acciones tio FIS.

Ls elaciones con la sciedad civil

Si bien este ha sido un can1o tradi­ cional de acción de las ONGs, estuvo or mucho tiemo marcado or una pers­ ectiva gremialista y cororativa, donde se privilegiaban· relaciones clientelares con las dirigencias organiacionales. An más, en la medida que el trabajo con las organiaciones sciales, era con­ siderdo el trabajo fundamental de las ONGs, en muchas se presentaban situa­ ciones de onfusión de roles entre diri­ gentes sciales y de ONGs y en muchos csos de los mismos partidos olíticos.

n

cuanto a los nuevos roles de las ONGs resecto a las organizaciones de la sciedad civil, se han dado cambios imortantes. Por un lado, la relación pri­ vilegiada con cierto sector scial , ha sido reemplaada, or el trabajo con un es­ ectro más amplio de organiaciones so­ ciales. Por oro lado,

l

éJúasis clasista en las vinculaciones con las organiza­ ciones gremiales,

a

sido reemplazo, or otros, más vinculados a demandas de ampliación de ciudadanía, como Jos te­ mas de género, étnicos o regionales. Fi­ nalmente, las relaciones con las organi­ aciones sciales

o

a co han ido erdiendo su relación clientelar y de con­ fusión de roles.

Un pael

a

vez

s

imortante de las ONGs es promover la concerta­ ción, mediante la puesta en marcha de

dilogos y foros de discusión, no es­ critos como orales.

n

éstos las ONGs convcan no solamente a los guos cer­ canos a su trabajo, sino a n esectro cada vez más amplio de dirigenes o­ ciales y políticos, tanto nacionales omo lcales. Revistas, como EcuadorDebate o Quehacer, incluyen cada vez más ar­ tículos de dirigentes empresariales, po­ líticos y aun ideólogos, de signo contra­ rio. Así mismo en Jos foros y semina­ rios orgatúados or las ONGs, convo­ can crecientemcnte, un espectro amplio de la sciedad civil.

Estos se han vuelto referentes im­ ortantes en la discusión de olítias agrarias tru1to de tio general, como es­ ecíficas. Cabe destacar entre otros los foros agroecuarios en Bolivia y Ecua­ dor que promueven varias ONGs.

n

al­ gunos casos ellas han dado lugar a la fonnación de redes de ONGs y exer­ tos, cuyo objetivo explícito es inluir so­ bre ol íticas públicas, formar alianas entre ONGs y promover el intercambio de exeriencias.

(18)

interven-ciones se ve limitado or la

a

cor­ dinación y ción onjunta de las ONGs y or el clientelismo, que en algunos csos practican las ONGs, 'resecto a "sus obres".

Muchas de ls nuevas intervencio­ nes de las ONGs están vinculadas al for­ talecimiento de la demcracia en los paí­ ses andinos. En ese sentido apuntan, n­ to los esfuerzos or ampliar la base so­ cial del desarrollo económico. de pro­ mover

l

desarrollo scial , como en el caso de la concertación, la participación scial y la ampliación de la ciudadanía, hacia sctores adicionalmente exclui­ dos. Igualmente imortante, aun cuando no esecífico de este tio de ONGs, han sido acciones en tomo a la defensa de los derechos humanos. Esto, marca una diferencia imortante resecto a inter­ veniones pasadas, marcadas or visio­ nes rupturistas.

Sin embargo de lo anterior, están au­ sentes exeriencias ositivas de acción de fortalecimiento del sistema olítico, es decir de los partidos olíticos, del par­ lamento, de formas de control ciudada­ no sobre los goenantes, de la goer­ nabilidad, etc. Esto se considera un cam­

o

exteno a las ONGs, normalmente considerado de dominio de. los dirigen­ tes y de las fundaciones olíticas. sta desprecupación, sin embargo, no deja de presentar inquietudes, desde el punto de vista del fortalecimiento demcráti­ co en nuestras sciedades.

n

resumen, los cambios y reformas recientes, han impactado entre las ONGs de la región, tanto en su identidad, en la función que se autoasignan, como en sus

eate Aaio 13

relaciones con el merado, el sado y la scidad civil. Resecto a estos, pa­ recen jugar prdominantemente un rol de articulación e intemediación, dirigi­ do a promover prcesos sciales de cam­ bio, de ampliación de la base conómi­ ca, scial y olítica del desarollo y de la demcracia.

Algunos desafíos paa ls ONGs u­ als

Quisiera mencionar inalmente algu­ nos dilemas y desafíos que enfrentan las ONGs en el campo del desarrollo ural. Estas tienen que ver con: a) las formas que deen combinar sus actividades de tereno con las de presión y lobby ante los organismos públicos y de coera­ ción técnica y financiera; b) con la ne­ cesidad

que ienen de presevar su

pacidad in.novativa y de desarrollo de nuevas experiencias y no ensarse sola­ mente como prestadores de servicios;

e)

con la necesidad que tienen de armar coaliciones para enfrentar sus relacio­ nes con el mercado y las empresas; d) la necesidad de prepararse intenamente para asumir estos nuevos retos.

Combinar el tabajo de campo con

a

presi6n sobre los centros de decisi6n

(19)

ha-cía el medio rural. stos asectos son en su mayor parte privativos de los di­ versos deres del stado, de los parti­ dos olíticos y de la opi1úón pública, pincipalmente urbana. as acciones in­ novativas en el camo tecnológico o cre­ diticio que llevan adelante las ONGs no pueden or sí solas generar prcesos de desarrollo rural,

i

las ONGs tienen la capacidad de emprender acciones masi­ vas de multiplicación de esas exerien­ ias.

s

ONGs rurales requieren combi­

r sus acciones de campo con acciones de intervención ante los centros de de­ cisión olítica. Foros y debates agroe­ cuarios de amplio esectro son necesa­ ios, omo lo serán a::iones dirigids a la opinión pública. Ello dee combinar­

e con acciones más fliadas hacia orgruúsmos esecíficos, resonsables de los marcos normativos y de olíticas pú­ blicas. Intervenir en este camo requie­ �e un mayor esfuerzo de sistematización de exeriencias, de elaboración de pro­ puestas normativas, progrunátias y ad­ ministrativas.

Uno de los temas básicos de esa pre­ sión es la necesidad núsma de acciones en el amo de desarrollo ural, como

n juego particular de intervenciones di­ igidas a promover prcesos de ambio en las sciedades y microregiones rura­ les.

Estas acciones de lobby y presión requiere adicionalmente la promción de alianas amplias en función de los. obje­ tivos que se proone . .Ellas pueden in­ cluir a las mismas ONGs, a las orguú­ a:iones amesinas, las iglesias,

cuer-pos profesionales y aun sectores empre­ sariales. En esto un mayor esfuezo de intercambio entre las mismas ONGs pa­ rece esecialmente imortu1te.

Uno de los asectos que dee discu­ tirse en este cuno es la relación de presi'ón o aliana con organismos y gru­ os extenos. Es indudable que organis­ mos como el Banco Mundial o el BID y muchas de las coperaciones bilaterales juegan papeles imortuttes en olíticas, progran1as y proyectos de desarrollo u­

.

Peservar la capacidad innovativa

Una de las cualidades más imor­ tantes de las ONGs es el uso e meto­ dologías aracteriadas or su lexibili­ dad, adaptabilidad

y

de exeimentación, buscando adaptarse a las )ndidones y característics de los gruos sociales con los que trabajan. Muchas de las exe­ iencias señaladas en camos como el crédito, la investigación

y

la dis.emina­ ción de resultados proviene de esas me­ tdologías. Esta capacidad puede oner­ se en riesgo si las ONGs se esecialian en la prestación de servicios, como pa­

re desprenderse de muchos de los pluttean1ientos sugeridos por orgais­ mos públicos o por la butca multilate­ ral.

(20)

nor-te. Si bien puden exisir recursos adi­ cionales para ello, es neesario desarro­ llar capacidades de inanciamiento para acceder a recursos de ese tio.

reservar la ca�cidad innovati va re­ quiere también que las ONGs combinen de mejor manera su capacidad de siste­ matiar el concimiento lcal con el que pueden aortar los orgnismos estata­ les, wuversitarios o inteaionales de invesigación. Esto requiere esfuerzos delierados or vincular a las ONGs con los programas de punta que llevan ade­ lante los gobienos, facilltarl�s el acce­ so a los rcursos humallos, inf<lnnación y inancieros de estas instituciones, pro­ mover mecanismos de cordinación in­ terinstitucional efectivos entre este tipo de orgnismos 33• Esto puede lograrse en camos como la investigación tecno­ lógica o el desarrollo de nuevos meca­ nismos crediticios.

Anar coalicions para enrentar los desafíos del mercado

Además de los esfuerzos ntenciona­ dos de promover coaliciones con la fi­ nalidad de inlu�r sobre los centros de decisión, es imprescindible que ls ONGs combinen esfuerzos también para enfrentar su inserción en el mercado. Las ONGs son en general muy equeñas para enfrentar los nuevos requerimientos de

ls

mercados inuJcieros, de bienes y servicios, cQn los que deen interactuar

Debate Agrario 15

cada vez más. Amtar coaliciones o esta­ blecer orgrutismos de segundo piso pue­ de ermiir enfrentar problemas de es­ cala, mejorar la apacidad de negcia­ ción y reducir costos de transacción.

Esto es posible no solamente pra promover formas de intennediaión fi­ nanciera o de mercado entre los gruos camesinos y los bancos o empresas, sino también para establecer eventual­ mente sus propios servicios inancieros, económicos y aun para serviios como la capacitación. Este tio de coaliciones a las que me refiero puede también ex­ plorar complcmentuiedades entre ellas, pra enfréntar desfíos comunes o ne­ gociaciones con el Estado o los Bancos.

Mejorar la capacidad de gstión

Tdos los desfíos anteriors impli­ can desarrollar mejores capacidades de gestión, calificación de los recursos hu­ mnos que trab1üan en ellas y fortalcer el manejo de la negciación. os desa­ fíos señalados son necesarios para el manejo de insituciones cuya comosi­ ción laor;�l y profesional ha ambiado. Estos cmnbios en la cultura y manejo institucional requieren más sofistiados mecmusmos de gestión que los que nor­ malmente tienen las ONGs. Requiere mejorar no solmncnte los sistemas orga­ IlÍativos y administrai vo contables, sino la gerencia, la eficacia y eficiencia ins­ titucional.

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