RESPONSABILIDAD DEL ESTADO COLOMBIANO POR LOS DAÑOS DERIVADOS DE LOS ACTOS TERRORISTAS COMETIDOS POR GRUPOS
GUERRILLEROS
Claudia Patricia Manosalva Díaz
Universidad Santo Tomás, Seccional Cúcuta
RESUMEN
Los grupos guerrilleros colombianos, hacen parte de los diez grupos más terroristas a nivel mundial; su modus operandi tiene diversas opciones, entre las cuales se destacan los ataques con explosivos dirigidos principalmente a la Fuerza Pública, en los cuales también han resultado afectados miles de civiles en Colombia, y además, han generado un sinnúmero de daños a la infraestructura del país, así como a las viviendas, vehículos y otros bienes de miles de familias; lo que ha generado una serie de demandas en contra del Estado colombiano por su responsabilidad en estos hechos.
La responsabilidad extracontractual de la Administración Pública por los perjuicios ocasionados en las perpetraciones terroristas que a diario aquejan a los particulares colombianos, es un tema que constantemente se alega ante los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa y que simultáneamente, ha dado lugar a una confusión jurisprudencial que hasta hoy en día se mantiene; en torno a las causales de imputabilidad son aplicables en la responsabilidad extracontractual estatal por ataques terroristas.
Con la presente investigación se busca examinar Responsabilidad del Estado colombiano por los daños derivados de los actos terroristas cometidos por grupos guerrilleros, a fin de establecer cuando los daños sufridos por las víctimas de actos terroristas cometidos por los grupos guerrilleros son imputables al Estado; mediante la identificación de los títulos de imputación jurídica aplicados por el Consejo de Estado, y en los que se fundamenta para fallar la responsabilidad del Estado, en los casos de actos terroristas ocasionados por grupos guerrilleros, y como aplican estos en cada caso.
El tipo de investigación que se desarrollará es el analítico - descriptivo, de naturaleza jurídica, ya que se fundamenta en el estudio de los fallos del Consejo de Estado sobre el tema.
TEMA DE INVESTIGACIÓN
Es necesario adentrarse en el tema Responsabilidad del Estado colombiano por los daños derivados de los actos terroristas cometidos por grupos guerrilleros, partiendo de la base que Colombia es un país con un conflicto armado de nivel alto, donde estos casos de responsabilidad patrimonial van en aumento, en la medida del aumento de inseguridad territorial, ¿Hasta cuándo está dispuesto el Estado a responder por esos daños y más aun cuando el daño antijurídico es generado por un tercero que no es considerado como eximente de responsabilidad?
PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN
Colombia, presenta uno de los conflictos armados internos más largos. Por cerca de 40 años, el país ha visto crecer movimientos guerrilleros de extrema izquierda, y en las últimas dos décadas, de un grupo armado ilegal de extrema derecha. Guerrillas y Autodefensas han intensificado un conflicto que diariamente cubre de sangre los campos colombianos. La guerrilla la integran fundamentalmente dos grupos: Las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y el Ejército Nacional de Liberación (ELN); siendo ésta primeras consideradas como uno de los 10 grupos más terroristas a nivel mundial. (Velásquez Posada, 2012).
El conflicto interno armado que tiene lugar en Colombia, se ha caracterizado por niveles extraordinarios de abusos contra los derechos humanos y violaciones del derecho internacional humanitario, y ha afectado principalmente a la población civil.
De acuerdo al informe anual sobre terrorismo hecho por el Departamento de Estado de los Estados Unidos, solo en el año 2013 las FARC cometieron un total de 830 actos terroristas; lo cual ha llevado a que esta organización se convierta en la que más atentados ha cometido en todo el hemisferio occidental en 2013.
En cuanto a los actos terroristas que ha cometido este grupo, se encuentra la activación de carros bombas, lanzamiento de morteros, y la utilización de minas antipersona de manera indiscriminada. Las zonas donde más se presentan actos terroristas perpetrados por las Farc son aquellas donde hay cercanía con la frontera con Venezuela, así como, Arauca, Norte de Santander y La Guajira.
régimen de responsabilidad social, en el que se provea socorro y ayuda a mayor número de víctimas. El primero es un sistema litigioso y lento, el segundo es un sistema de asistencia social.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
¿Jurídicamente hasta dónde es responsable el Estado colombiano del Estado colombiano por los daños derivados de los actos terroristas cometidos por grupos guerrilleros?
OBJETIVOS
Objetivo General
Examinar hasta dónde es responsable el Estado colombiano del Estado colombiano por los daños derivados de los actos terroristas cometidos por grupos guerrilleros.
Objetivos Específicos
1. Identificar los títulos de imputación jurídica aplicados por el Consejo de Estado, y en los que se fundamenta para fallar la responsabilidad del Estado, en los casos de actos terroristas ocasionados por grupos guerrilleros.
2. Analizar la aplicación de los títulos de imputación jurídica por parte del Consejo de Estado frente a la responsabilidad del Estado por los daños causados por actos terroristas cometidos por grupos guerrilleros
JUSTIFICACIÓN
El trabajo a desarrollar se considera pertinente al área del derecho administrativo, toda vez que la responsabilidad del Estado, es un tema que concierne a esta rama del derecho.
Por ser un tema de actualidad y que le ha venido generando un detrimento patrimonial al Estado colombiano, es importante de ser abordada su investigación.
ESTADO DE LA CUESTIÓN
Sobre este tema se encuentra un artículo titulado “Responsabilidad del Estado por actos terroristas”, escrito por Wilson Ruiz Orejuela Abogado de la Universidad Libre, especializado en derecho administrativo y en derecho canónico, en el cual se analizan algunos pronunciamientos del Consejo de Estado, sobre los criterios para endilgarle responsabilidad patrimonial al Estado en el caso de atentados terroristas ocasionados por los grupos guerrilleros. Se abordan los regímenes creados jurisprudencialmente, a fin de llegar a una posición jurídica que desarrollada de manera razonada permite considerar la viabilidad de apoyar o disentir de dichas tesis, tomando como referente jurisprudencial el año 2000 en adelante; en cuanto al derecho comparado se aborda el derecho Español y Francés con el fin de desarrollar los criterios manejados en torno a la responsabilidad del Estado por actos terroristas.
Otra investigación referida al tema es el titulado “Responsabilidad Patrimonial del Estado por actos terroristas”, elaborado por Alejandro Ariza Aguilar y Juanita Espinosa Jiménez, estudiantes de la Facultad de Derecho de la Universidad La Sábana, en el cual se presenta un análisis sobre si el Estado colombiano debe responder patrimonialmente por los daños causados por actos terroristas, para llegar a la respuesta se hace un análisis de la Jurisprudencia administrativa tanto en Francia – donde se encuentran los precedentes del tema-, como en Colombia.
Mediante el análisis de los regímenes de imputación, se explican los casos en los que el Estado asume la responsabilidad por los daños causados por atentados terroristas: A título de riesgo excepcional, cuando el Estado expone a sus asociados a ser víctimas de un atentado, y a título de falla en el servicio, cuando éstos sean previsibles.
MARCO TEÓRICO
Tamayo Jaramillo, considera que no debe de existir responsabilidad del Estado por actos terroristas, él es partidario de un sistema de indemnizaciones para los perjudicados pero bajo la noción de solidaridad social más no sobre la tesis de responsabilidad patrimonial de Estado, el doctrinante disiente del criterio del consejo de Estado, según el cual existe responsabilidad del Estado por dichos actos bien sea bajo el régimen de daño especial o de riesgo excepcional.
este caso podría emplearse la responsabilidad por daño especial). En cambio a pesar de que una región esté ocupada por guerrilleros y el Estado también haga presencia no por ello podemos afirmar que, siempre, las actividades de la tropa estén completamente ajenas a la responsabilidad. Puede haber casos en que la responsabilidad estatal subsista, pese a que los daños se produzcan por la tropa, en una zona de guerra. (Rougevin Vabille, s.a., p. 95).
De una manera más explícita al referirse a los actos terroristas manifiesta: “Y en lo que se refiere a la utilización de armas de fuego y explosivos la situación es más o menos similar, en efecto si en medio de un bombardeo, el Estado o sus enemigos causan daños a terceros, estos no tendrían acción en responsabilidad contra el Estado, pues ese es el caso típico de la irresponsabilidad estatal por operaciones de guerra”.
“En cambio, puede suceder que se produzcan explosiones en los arsenales del Estado, como consecuencia de ataques del enemigo, o que dichas explosiones se produzcan accidentalmente. En este caso es equivocado pensar en aplicar la responsabilidad por riesgo excepcional, argumentado el riesgo que genera la presencia del Estado al lado de los bienes de los particulares. Pese al innegable riesgo, el Estado no puede ser responsable en forma objetiva, pues no fue voluntariamente que escogió generar ese riesgo. Lo hizo en favor de la sociedad”.
En cuanto a las situaciones frente a las cuales puede haber responsabilidad Tamayo Jaramillo, siguiendo las tesis del Consejo de Estado y de Michel Rougevin expresa que “será responsable el Estado si, pasada la guerra, teniendo como hacerlo, por su negligencia, omite recoger los explosivos” (Ibíd.), en el caso especial de las minas antipersona y de artefactos similares, colocado por los enemigos, el Estado responde siempre que, pudiendo controlar los riesgos, según los recursos disponibles, no lo hace. (Consejo de Estado. Fallo de octubre 25 de 1991).
Más recientemente Tamayo Jaramillo, expresó las razones por las cuales no debe de haber responsabilidad del Estado por actos terroristas: “1. todos los ciudadanos estamos obligados a defender la soberanía interna y externa de la nación, 2. el acto terrorista o los actos de guerra son impuestos al Estado quien no obtiene ningún beneficio de los mismos, y 3. los costes económicos. Y por ello, las sumas que se dedican a indemnizar a las víctimas de tales atentados terroristas u operaciones de guerra, se deberían canalizar más bien a la infraestructura del país o en atender servicios públicos de mayor necesidad como sería el caso de los desplazados. (Tamayo Jaramillo, 2004. p. 13).
infiere que el Estado no solo no debe responder por los actos terroristas sino que tampoco debe responder por los daños que cometa la fuerza pública en operaciones de guerra, todo lo cual presenta un panorama desolador para las víctimas.” (Ibíd.).
Tamayo Jaramillo, sólo acepta la responsabilidad del Estado por operaciones de guerra o actos terroristas en caso de falla del servicio, con tal posición rechaza la responsabilidad del Estado por actos terroristas con base en el daño especial (Tamayo Jaramillo, p. 107, 121), considera que es inapropiado aplicar este régimen para las actividades de guerra o actos terroristas, porque para él constituyen una especie de causa extraña y además porque la teoría del daño especial no se aplica cada vez que se da una ruptura del equilibrio de las cargas públicas, porque de ser así cualquiera situación por la cual se sienta afectado una persona puede dar lugar para declarar responsable al Estado, para apoyar su posición trae a colación al profesor español García de Enterría, quien manifiesta con respecto al concepto técnico-jurídico de lesión resarcible: “nada perjudicaría tanto al progresivo sistema establecido en nuestro derecho que interpretarlo como una formula inespecífica, que o bien pudiese justificar cualquier pretensión indemnizatoria, por absurda que fuese, o bien remitirse a valoraciones de equidad según libres estimaciones de los aplicadores del derecho en cada caso. (Ibíd., p.106).
Tamayo Jaramillo, considera entonces, que la aplicación desbordada de la teoría del daño especial o la del riesgo excepcional en caso de actos terroristas, torna la existencia misma del Estado en fuente de responsabilidad permanente, en la medida en que esa existencia genera riesgos. (Ibíd., p. 108).
FACTIBILIDAD
La investigación a desarrollar es factible de realizar, puesto que se tiene acceso a las fuentes de información, las cuales están principalmente constituidas por los fallos proferidos por el Consejo de Estado, respecto del tema a abordar.
De igual forma, se considera que el tema es factible de ser desarrollado, dentro de los estudios concernientes a la Especialización de Derecho Administrativo, ya que una de las sublíneas que integran la línea de investigación, hace referencia a la responsabilidad del Estado.
METODOLOGÍA Y TÉCNICAS DE RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN
El tipo de investigación que se desarrollará es el analítico - descriptivo, de naturaleza jurídica, por cuanto busca analizar la normatividad y jurisprudencia referente a la responsabilidad del Estado por la muerte de civiles en ataques terroristas de los grupos guerrilleros.
El análisis de la legislación y jurisprudencia, sobre el tema tratado se realizará mediante la aplicación de la hermenéutica jurídica. Así mismo, se utilizará el método deductivo, partiendo de los aspectos generales de la investigación, para llegar a tener un conocimiento específico del caso en estudio, lo que permitirá formular una serie de conclusiones en base a los resultados que se obtenidos.
En cuanto a las técnicas de recolección de información se diseñará una ficha de recolección de información.
CRONOGRAMA
DESCRIPCIÓN DE ACTIVIDADES SEMANA JUNIO JULIO
MES 1 2 3 4 1 2 3 4
Recopilación y análisis de legislación referente a la Responsabilidad del Estado
Recopilación de sentencias del Consejo de Estado relativas al tema
Desarrollo del objetivo específico 1
Desarrollo del objetivo específico 2
Elaboración de conclusiones
Compilación total del documento final (primer borrador)
Presentación del documento final al Asesor
Correcciones y ajustes
INTRODUCCIÓN
El tema que se presenta a continuación referente a la responsabilidad del Estado colombiano por los daños derivados de los actos terroristas cometidos por grupos guerrilleros, es un tema de actualidad, derivado del conflicto armado que vive Colombia, y que constantemente lleva a que se presenten demandas en contra del Estado.
El tema se considera importante por ser de actualidad, ya que los grupos guerrilleros constantemente realizan ataques terroristas en los cuales se producen diferentes daños a la población civil, y por representar un detrimento al erario público, el cual se genera por las reparaciones que debe efectuar el Estado a las víctimas de los ataques terroristas.
Es pertinente realizar un estudio de este tema, dentro de la especialización en Derecho Administrativo, que actualmente se cursa, toda vez que la responsabilidad del Estado, hace parte de las temáticas vistas en la misma.
El Consejo de Estado, ha fundamentado sus fallos por responsabilidad del Estado, en los casos de actos terroristas ocasionados por grupos guerrilleros, en tres títulos de imputación, como son: la falla del servicio, el riesgo excepcional, y, el daño especial; sin embargo, se ha presentado una confusión jurisprudencial, en torno a la aplicación de los mismos.
DESARROLLO
La responsabilidad extracontractual del Estado, como la obligación de reparar el daño causado, es uno de los postulados fundantes del Estado de Derecho; en Colombia, la Constitución Política de 1991 lo consagra de manera expresa en su artículo 90, así:
“El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste”.
De acuerdo a lo anterior, lo primero que queda plenamente establecido es que la responsabilidad es patrimonial, éste será el único modo a través del cual la Administración reparará los daños causados a los administrados, no siendo jurídicamente plausible el resarcimiento por cualquier otro medio.
En el caso de estudio, si la acción o conducta dañosa, es consumada por terceros ajenos al Estado - trátese de grupos terroristas, subversivos, paramilitares, narcotraficantes, o delincuencia común organizada,- de todos modos se responsabiliza patrimonialmente al Estado, porque para la producción del mencionado riesgo, fue eficiente en el aparecimiento del mismo; si el Estado y sus agentes, hubieren intervenido diligentemente, el acto se hubiera evitado. (Aguillón Porras, 2012).
En Colombia, la jurisprudencia, ha establecido dos regímenes para atribuirle responsabilidad al Estado, el primero de ellos es el régimen de responsabilidad subjetiva en el cual la falla de la administración es el elemento definitivo para obtener la indemnización, lo que quiere decir que si no se prueba la falla de la administración no se declarará la responsabilidad del Estado y por lo tanto no tendrá derecho a la indemnización que reclama.
La responsabilidad subjetiva, es aquella que se compromete a través de la falla del servicio, como título jurídico de imputación, y que tiene tres requisitos que deben concurrir así: Hecho dañoso (falla del servicio), daño antijurídico y nexo causal. El que sea subjetiva, implica que hay que realizar un análisis de la conducta del sujeto, en orden a determinar si ésta fue lícita o no, y si por ende genera un juicio de reproche.
afectado debía demostrar que existió una falla del servicio, junto con un perjuicio y el nexo de causalidad entre ambos, para que surgiera la obligación por parte del Estado de indemnizar dicho daño; la segunda, es la de falla del servicio presunta, en esta al administrado solamente le corresponde demostrar que sufrió un daño y que existió un nexo causal entre este y el hecho de la administración, ya que se presume la falla del servicio, no obstante la administración podrá exonerarse demostrando que actuó con diligencia y cuidado.
Por su parte, en cuanto al segundo régimen de responsabilidad, esto es el de responsabilidad objetiva, el cual se considera que brinda una mayor protección a los ciudadanos, ya que basta demostrar el daño y el nexo de causalidad entre este y el hecho de la administración, para que se tenga derecho a la reparación, aquí no interesa si la conducta del Estado es lícita o ilícita, quien genera el daño solamente podrá exonerarse demostrando la ocurrencia de una causa extraña1. (Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 3 de octubre de 2002. Expediente: 14207. C.P. Ricardo Hoyos Duque).
La responsabilidad objetiva, se compromete sin mediar una falla del servicio. El presupuesto del cual se parte es que la conducta de la Administración fue correcta y no admite reproches; no obstante, con la actividad del Estado se produjo un daño antijurídico que hay que indemnizar.
Títulos de imputación jurídica frente a los actos terroristas
Con respecto a los títulos de imputación que ha creado la jurisprudencia para atribuirle responsabilidad extracontractual al Estado, el Consejo de Estado en uno de sus pronunciamientos, ha establecido tres: falla del servicio, riesgo excepcional y daño especial; y ha expresado lo siguiente:
“En cuanto a la imputación exige analizar dos esferas: a) el ámbito fáctico, y; b) la imputación jurídica, en la que se debe determinar la atribución conforme a un deber jurídico (que opera conforme a los distintos títulos de imputación consolidados en el precedente de la Sala: falla o falta en la prestación del servicio –simple, presunta y probada-; daño especial –desequilibrio de las cargas públicas,
1 El régimen así denominado por esta Corporación en varias oportunidades tenía, sin duda, todas
daño anormal-; riesgo excepcional). Adicionalmente, resulta relevante tener en cuenta los aspectos de la teoría de la imputación objetiva de la responsabilidad patrimonial del Estado. (…) Sin duda, en la actualidad todo régimen de responsabilidad patrimonial del Estado exige la afirmación del principio de imputabilidad, según el cual, la indemnización del daño antijurídico cabe achacarla al Estado cuando haya el sustento fáctico y la atribución jurídica. Debe quedar claro, que el derecho no puede apartarse de las ―estructuras reales si quiere tener alguna eficacia sobre las mismas. En cuanto a esto, cabe precisar que la tendencia de la responsabilidad del Estado en la actualidad está marcada por la imputación objetiva, título autónomo que ―parte de los límites de lo previsible por una persona prudente a la hora de adoptar las decisiones”. (Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 19 de agosto de 2011. Expediente: 63001-23-31-000-1998-00812-01(20144). C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa).
En el régimen de responsabilidad subjetivo se tiene en cuenta la conducta del Estado, para determinar si el mismo es o no responsable, siendo responsable únicamente cuando medie culpa en la actuación estatal; es decir, cuando esté de por medio una conducta imprudente, irregular, negligente, tardía, omisiva, defectuosa, reprochable, fallida, etc. De ahí que el elemento culpabilidad sea requisito sine cua nom en este régimen de responsabilidad.
El único título de imputación de responsabilidad que se desarrolla sometido a las reglas de este régimen de responsabilidad es la falla del servicio, ya que este título indica una conducta defectuosa del Estado.
Falla del servicio
Dentro de las fuentes de la responsabilidad estatal, se ha considerado a la teoría de la falta o falla del servicio como el principal título jurídico para endilgar responsabilidad del Estado, fundándose en la idea de culpa.
está instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra y bienes, creencias y demás derechos y libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. (Irisarri B., 2000).
La falla del servicio corresponde al régimen de responsabilidad subjetiva, donde el elemento fundamental para atribuir responsabilidad al Estado es la “culpa de la administración” o mejor la falla en el servicio, que puede ser por acción o por omisión, por extralimitarse en sus funciones o por no cumplirlas. (Ruiz O., 2010). Dentro del régimen de responsabilidad subjetiva encontramos dos modalidades, la primera de ellas fue la falla del servicio probada, en virtud de la cual el afectado debía demostrar que existió una falla del servicio, junto con un perjuicio y el nexo de causalidad entre ambos, para que surgiera la obligación por parte del Estado de indemnizar dicho daño, de lo contrario si no se demostraba esto, el particular perdía el derecho a ser indemnizado, tal como lo ha explicado el Consejo de Estado:
“Se caracteriza este régimen, como en múltiples ocasiones lo ha señalado la jurisprudencia, por tres elementos constitutivos, a saber: una falta o falla del servicio, un perjuicio y una relación o vínculo de causalidad entre la primera y el último. En este régimen la noción de falla es a tal punto esencial, que corresponde al actor dar la prueba de su ocurrencia: la falta de esa prueba condena al fracaso las pretensiones que la requieran”. (Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 20 de febrero de 1989. Expediente: 4655 (97). C.P. Antonio José de Irisarri Restrepo).
Falla del servicio presunta
El otro de los regímenes de responsabilidad subjetiva que fue creado por la jurisprudencia es el de la falla del servicio presunta, en este al administrado solamente le correspondía demostrar que había sufrido un daño y que existió un nexo causal entre este y el hecho de la administración, ya que se presumía la falla del servicio, sin embargo la administración podía exonerarse demostrando que actuó con diligencia:
presunción de imputabilidad, así el vínculo de causalidad entre el hecho de la administración y el perjuicio continúe intacto (...)”. (Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 13 de julio de 1993. Expediente: 8163. C.P. Juan de Dios Montes Hernández).
En la práctica, puede ocurrir que la administración en desarrollo de sus actividades, lesione u ocasione algún daño a una persona; en este evento, quien resultó afectado por el daño, debe probar la falla de la administración, señalar el lugar y tiempo de la ocurrencia del hecho, y el daño que se ocasionó. Unido a lo anterior, debe existir un nexo causal entre la falla alegada y el perjuicio endilgado. Si esto no se liga, las pretensiones están llamadas a ser desatendidas por la jurisdicción contenciosa administrativa.
En cuando al régimen de responsabilidad objetivo, también llamado responsabilidad sin falta; en este régimen no se tiene en cuenta la conducta del Estado para determinar si el mismo es o no responsable; es decir, que la actuación estatal no es objeto de estudio dentro de este régimen de responsabilidad, ya que en este la actuación omisiva, tardía o irregular del Estado no es necesaria para configurar la responsabilidad del mismo. Dicho en otras palabras, en este régimen, el elemento subjetivo de la culpabilidad no existe; aquí lo determinante es el daño y su antijuridicidad.
La responsabilidad objetiva hace referencia a la exclusión del estudio de la culpa en la determinación de la responsabilidad. A la exclusión de la falla del servicio para atribuirle responsabilidad al Estado. En un régimen de responsabilidad objetiva el demandante sólo tiene que probar la existencia del daño y el nexo causal con el hecho de la administración, y no le bastará al Estado probar que obró con diligencia y cuidado, puesto que ello resulta insuficiente, sólo se podrá exonerar de responsabilidad demostrando la ocurrencia de una causa extraña.
Daño especial
Es así como el Consejo de Estado en lo referente al daño especial, ha dicho que es:
“Aquel que se inflige al administrado en desarrollo de una actuación legítima del Estado ajustada en un todo a la legalidad pero que debe ser indemnizado por razones de equidad y de justicia distributiva, en la medida en que la administración se ha beneficiado de un daño anormal, desmesurado o superior a aquel que deben sufrir los administrados en razón a la naturaleza particular del poder público, el cual entraña de esta suerte un rompimiento de igualdad ante las cargas del poder público”. (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 4 de junio de 2008. Expediente. 14999. C.P. Ramiro Saavedra Becerra).
Por otra parte, este régimen también denominado responsabilidad por ruptura de la igualdad ante las cargas públicas o teoría del daño especial, se fundamenta en los principios de solidaridad e igualdad, determina que aunque el Estado realice una actuación legítima si genera un daño a un particular, que se ve obligado a aceptar esa carga pública, quien sufre el daño se ve en la obligación de soportarlo, sin embargo tiene derecho a que se le indemnice. (Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 19 de julio de 1991. Expediente: 6334. C.P. Daniel Suárez Hernández).
Este régimen de responsabilidad claramente se opone a los regímenes de falla presunta y falla probada, ya que no es necesario que el Estado haya actuado con algún defecto, su actuación es legítima, pero sin embargo, con ella genera a ciertos ciudadanos perjuicios que no están en la obligación de soportar, y que por ello deben ser resarcidos por el Estado. De acuerdo con lo anterior, dos elementos deben estar presentes para que se configure esta clase de responsabilidad sin lugar a dudas, la legalidad de la actuación del Estado y el quebrantamiento del principio de la igualdad de las personas ante las cargas públicas (Ledesma B., 2003), además la imposibilidad de encuadrar la conducta dentro de la falla del servicio:
causar daño grave y especial, en cuanto recae sólo sobre alguno o algunos de los administrados. e) Debe existir un nexo causal entre la actividad legítima de la administración y el daño causado; y f) El caso concreto no puede ser susceptible de ser encasillado dentro de otro de los regímenes de responsabilidad de la administración”. (Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 26 de marzo de 2008. Expediente: 16530. C.P. Mauricio Fajardo Gómez).
El fundamento de este régimen de responsabilidad es el desequilibrio de las cargas públicas que perjudica al afectado con la actuación del estado, la carga pública se refiere a los deberes que se les imponen a los ciudadanos por el Estado, como resultado del contrato social2. (Parra Guzmán, 2010).
El Consejo de Estado frente a la responsabilidad del Estado por los daños causados por actos terroristas cometidos por grupos guerrilleros
Antes de entrar a analizar hasta donde debe responder el Estado Colombiano, por los daños derivados de los actos terroristas cometidos por los grupos guerrilleros, es importante hacer referencia al concepto de atentados terroristas.
En la legislación colombiana se considera que, “atentados terroristas” son aquellos actos provenientes de organizaciones criminales, que atenten en forma indiscriminada contra la población civil, causando un daño en su integridad física.
La Asamblea general de la ONU, emitió una Declaración sobre medidas para eliminar el terrorismo internacional señalando que estos son: “actos criminales con fines políticos y concebidos y planeados para provocar un estado de terror en la población en general, en un grupo de personas o en personas determinadas”. (ONU, 1994).
En palabras del señor Kofi Annan, Secretario General de la ONU, se define el terrorismo:
“Es una amenaza para todo lo que las Naciones Unidas representan: el respeto de los derechos humanos; el imperio de la
2 Su fundamento es el desequilibrio de las cargas públicas que afecta a la víctima. La noción de
ley; la protección de los civiles; la tolerancia entre los pueblos y las naciones, y la solución pacífica de los conflictos (…). Nuestra estrategia contra el terrorismo ha de ser global y basarse en cinco puntos fundamentales: persuadir a la gente de que no recurra al terrorismo ni lo apoye; negar a los terroristas el acceso a fondos y materiales; persuadir a los Estados de que no patrocinen el terrorismo; desarrollar la capacidad de los Estados para derrotar el terrorismo y defender los derechos humanos”. (Kofi Annan, 2006).
Según el Código Penal Colombiano, Ley 599 de 2000, Artículo 343, “El que provoque o mantenga en estado de zozobra o terror a la población o a un sector de ella, mediante actos que pongan en peligro la vida, la integridad física o la libertad de las personas o las edificaciones o medios de comunicación, transporte, procesamiento o conducción de fluidos o fuerzas motrices, valiéndose de medios capaces de causar estragos” incurrirá en prisión. Y en el Artículo 144 “Actos de terrorismo. El que, con ocasión y en desarrollo de conflicto armado, realice u ordene llevar a cabo ataques indiscriminados o excesivos o haga objeto a la población civil de ataques, represalias, actos o amenazas de violencia cuya finalidad principal sea aterrorizarla”, incurrirá en prisión. (Ley 599 de 200). Sin embargo el Código no define el terrorismo como tal.
En cuanto a la responsabilidad del Estado por los daños causados por actos terroristas cometidos por grupos guerrilleros, el Consejo de Estado, en su jurisprudencia ha recalcado que los daños sufridos por las víctimas de hechos violentos cometidos por terceros son imputables al Estado, cuando en la producción del hecho intervino la administración, a través de una acción u omisión constitutivas de falla del servicio, como en los eventos en los cuales el hecho se produce con la complicidad de miembros activos del Estado, o la persona contra quien iba dirigido el acto había solicitado protección a las autoridades y éstas no se la brindaron, o porque en razón de las especiales circunstancias que se vivían en el momento, el hecho era previsible y no se realizó ninguna actuación dirigida a evitar o enfrentar eficientemente el ataque. (Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 28 de junio de 2006. C. P. Dra. Ruth Stella Correa Palacio).
por ésta, en cumplimiento de sus funciones. La excepcionalidad del riesgo conlleva una ruptura evidente del equilibrio que tienen todos los ciudadanos frente a las cargas públicas, y posibilita el surgimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado.
Considera el Consejo de Estado que, para que el hecho violento del tercero pueda ser imputable al Estado, se requiere que éste haya sido dirigido contra un establecimiento militar o policivo, un centro de comunicaciones o un personaje representativo de la cúpula estatal.
Por lo tanto, se ha considerado que no le son imputables al Estado los daños causados por actos violentos cometidos por terceros, cuando éstos son dirigidos indiscriminadamente contra la población, con el fin de sembrar pánico y desconcierto social, y no contra un objetivo estatal específico, bien o persona claramente identificable como objetivo para los grupos al margen de la ley.
En síntesis, y de conformidad con la posición mayoritaria de la Sección Tercera del Consejo de Estado, los daños que sufran las personas como consecuencia del conflicto armado interno, le son imputables al Estado cuando se demuestra que son consecuencia de una falla del servicio de la administración o del riesgo creado por la entidad estatal con el fin de cumplir su función de garantizar la vida e integridad de las personas, y que el ataque estuvo dirigido concretamente contra un establecimiento militar o policivo, un centro de comunicaciones o un personaje representativo de la cúpula estatal.
La Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado:
“Si el atentado es indiscriminado, no es selectivo, y tiene como fin sembrar pánico y desconcierto social como una forma de expresión, por sus propias características cierra las puertas a una posible responsabilidad Estatal ya que es un acto sorpresivo en el tiempo y en el espacio, planeado y ejecutado sigilosamente, y por lo mismo, en principio imposible de detectar por los organismos encargados de la seguridad pública y como: ya se ha dicho, los deberes del Estado, que son irrenunciables y obligatorios, no significan que sea por principio omnisciente, omnipresente ni omnipotente, para que responda indefectiblemente y bajo toda circunstancia”. (Ibíd.).
utilizar todos los medios que a su alcance tenía con conocimiento previo (previsible) para repeler, evitar o atenuar el hecho dañoso del tercero”.
Para determinar si la conducta del Estado fue anómala o irregular, por acción u omisión, frente al hecho dañoso perpetrado por el tercero debe analizarse si para la Administración y para las autoridades era previsible que se desencadenara el acto terrorista. Este aspecto constituye uno de los puntos más importantes a analizar dentro de este régimen, pues no es la previsión de la generalidad de los hechos (estado de anormalidad del orden público) sino de aquellas situaciones que no dejan casi margen para la duda, es decir, las que sobrepasan la situación de violencia ordinaria vivida, a título de ejemplo: región en la que se ha declarado turbado el orden público, paro de transportes, revueltas masivas callejeras, población bajo toque de queda, amenaza de toma subversiva anunciada a una población esto en cuanto hace a los conglomerados sociales; amenazas o atentados previos contra la vida en cuanto hace a las personas individualmente consideradas, etc.
La sola circunstancia de que el afectado no haya solicitado protección previa especial, no siempre será causal que permita exonerar a la administración de su deber de protección y vigilancia; dependiendo del caso particular, pueden existir otras circunstancias indicadoras que permitieran a las autoridades entender que se cometería un acto terrorista.
Para que los daños ocasionados por un ataque terrorista sean imputables a la autoridad pública por la vía de la falla del servicio, deben presentarse los tres elementos esenciales de la responsabilidad extracontractual del Estado, pero con los matices propios de la responsabilidad con falla, a saber:
a. El padecimiento de un daño antijurídico: el ataque terrorista debe haber ocasionado un daño antijurídico (patrimonial o extrapatrimonial) a algún administrado (que reclame la indemnización)… ese daño antijurídico puede haber recaído sobre su propia persona física, o sobre sus bienes, originando un perjuicio a indemnizar. Es claro que de no existir susodicho daño antijurídico, no habría lugar para hablar de una posible responsabilidad extracontractual del Estado, porque simplemente no habría perjuicio que indemnizar; ahora bien, aunque la causa directa del daño es el ataque terrorista, su causa indirecta debe ser una actuación ilegítima de la administración, que permitió el ataque y, consecuentemente, el perjuicio, como se verá a continuación.
acción u omisión transgresora de las obligaciones radicadas en su cabeza) que hubiere dado lugar a la falla del servicio, facilitando la ocurrencia del ataque terrorista y causando indirectamente el daño antijurídico, ya que al no evitar el hecho que dio origen directo a susodicho daño, permitió su ocurrencia y padecimiento16… en pocas palabras, es necesario que el Estado hubiere incurrido en una omisión de sus obligaciones jurídicas (actuación ilegítima y falla del servicio), en virtud de la cual se perpetró el flagelo delincuente y, consecuentemente, el daño antijurídico.
c. Un nexo de causalidad: por último, debe existir una relación de causalidad entre la actuación ilegítima del Estado, es decir, la falla del servicio, y el daño antijurídico a indemnizar; en otras palabras, es necesario que la ocurrencia del ataque terrorista, que simultáneamente ocasionó el daño antijurídico, hubiere sido posible por la acción u omisión de la administración… de ahí que pueda afirmarse que, de existir el nexo de causalidad, la actuación ilegítima del Estado causó indirectamente el daño antijurídico, ya que dicha actuación facilitó la perpetración terrorista y, consecuentemente, causó indirectamente el perjuicio a indemnizar; visto desde otra óptica, el nexo de causalidad muestra que de no haberse presentado la omisión de los deberes de la Administración, se habría protegido a la población civil, se habría evitado el ataque terrorista, y no habría perjuicio alguno.
Por su parte, en cuanto a la Responsabilidad por riesgo excepcional del Estado colombiano, en el caso de los daños derivados de los actos terroristas cometidos por grupos guerrilleros, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que cuando en un actuar legítimo la autoridad pone en riesgo a unas personas en aras de proteger a la comunidad, los elementos estructurales de esta forma de responsabilidad son:
“Un riesgo de naturaleza excepcional para los administrados, que aparece por la amenaza potencial contra los instrumentos de acción del Estado - instrumentales, humanos y de actividad - en época de desórdenes públicos provenientes y propiciados por terceros que luchan contra el mismo Estado y que se concreta con el ataque real de esos instrumentos y la consecuencia refleja en los administrados (personas o bienes), que quebranta la igualdad frente a las cargas públicas.
naturaleza excepcional; éste dada su gravedad excede las cargas normales que deben soportar los particulares como contrapartida de las ventajas que resulta de la existencia de dicho servicio público El Consejo de Estado, no desconoce que el daño en sí mismo considerado no lo produjo el Estado, sino un tercero, pero si advierte que para su producción el mencionado riesgo sí fue eficiente en el aparecimiento del mismo”. (Consejo de Estado. Sentencia del 27 de noviembre de 2002. Sección Tercera. C.P. María Elena Giraldo Gómez).
Lo principal que resalta el Consejo de Estado, lo importante para que se figure la responsabilidad del Estado por actos terroristas es que exista una omisión por el Estado del deber u obligación que le era exigible y previsible.
Para que opere el riesgo excepcional en el caso de perjuicios generados por ataques terroristas, es necesario:
a. Que exista una actuación legítima de la administración de la cual se emane el riesgo excepcional (para ciertos administrados) de sufrir los perjuicios de un ataque terrorista: es imprescindible, en principio, que la Administración Pública hubiere, con su actuación legítima, creado para algunos administrados, el riesgo excepcional de sufrir los perjuicios de un ataque terrorista; en ese sentido, la administración es la causante indirecta del daño sufrido, porque fue ella la que creó el riesgo de ataque para los administrados, aunque lo hizo legítimamente.
b. Que los administrados padezcan un daño antijurídico que sea la materialización o realización del riesgo de ataque terrorista creado por la administración: es necesario además que quienes alegan la responsabilidad estatal, hayan sufrido un daño antijurídico que materialice directamente el riesgo creado por la Administración Pública en su actuación legítima; en el caso del riesgo excepcional de sufrir un ataque terrorista, es ineludible que el administrado que alega la responsabilidad estatal, haya sufrido o padecido un daño antijurídico que constituya la materialización o realización de ese riesgo excepcional (creado por la Administración Pública en una actividad legítima suya) de sufrir los perjuicios de un ataque terrorista. Esto debido a que, de no padecerse susodicho daño antijurídico por la perpetración del acto terrorista, no habría materialización alguna del riesgo excepcional creado por la administración (consistente en sufrir el ataque) y, consecuentemente, nexo de imputabilidad que hiciera responsable al Estado.
lugar es forzoso que la actuación legítima del Estado haya dado lugar al riesgo excepcional creado, y en segundo lugar, que ese riesgo se haya materializado en el daño padecido por el administrado (Díazgranados, 2001, p.41). Dicha relación genera que la acción legítima de la administración sea la causa indirecta del daño ocasionado, por cuanto creó el riesgo excepcional que se concretó en el mencionado daño. Ahora bien, si el riesgo (materializado por el daño antijurídico) no fue creado por la autoridad pública, no hay razón alguna para reclamar de ella una determinada indemnización de perjuicios.
Para que un daño antijurídico producido por un ataque terrorista sea imputable a la administración pública por la vía del riesgo excepcional, es necesario que ese daño antijurídico sea la materialización o realización de un riesgo (excepcional) de sufrir un ataque terrorista, que haya sido creado (el riesgo) por una actuación legítima de la administración y padecido por un número determinado de particulares, quienes tuvieron que soportar un desequilibrio en las cargas públicas, dando lugar a la correspondiente indemnización.
En cuanto al último título jurídico de imputación en la responsabilidad extracontractual de la Administración Pública es el daño especial; de conformidad con esta teoría “…siempre que la administración, actuando legítimamente y en el marco de sus atribuciones legales, genere un perjuicio a un particular, que supere las cargas normales a que están sujetos determinados grupos de personas por el hecho de vivir en sociedad, debe indemnizarlo plenamente, pues no es justo que todo el grupo al que pertenece se beneficie a costa de su exclusivo detrimento particular…” (Díazgranados, 2001, pp.5-6). En pocas palabras, el régimen del daño especial postula que la administración deberá responder por todos aquellos daños antijurídicos originados por una actuación legítima suya (diferenciándolo de la falla del servicio), toda vez que susodichos daños antijurídicos no sean la materialización de un riesgo excepcional creado por ella misma (diferenciándolo del riesgo excepcional).
Al igual que en los casos anteriores, el régimen del daño especial requiere de la concurrencia de tres elementos básicos: una actividad legítima de la autoridad, un daño antijurídico padecido por los particulares y un nexo de causalidad entre el primero y el segundo. Sin embargo, estos presupuestos esenciales se matizan con una serie de rasgos distintivos, que permiten diferenciar el daño especial de las demás causales de imputabilidad; esos rasgos son:
materializando un desequilibrio de las cargas públicas que el afectado no está obligado a soportar.
b. En cuanto al daño antijurídico ocasionado por la actividad legítima de la administración: para que opere la responsabilidad estatal por la vía del daño especial, es también imprescindible que la actuación legítima de la administración dé lugar a un daño antijurídico para uno o varios particulares (sin daño antijurídico, no habría perjuicio a indemnizar). Sin embargo, este daño antijurídico debe satisfacer además dos condiciones fundamentales: 1) en primer lugar, es forzoso que el perjuicio sea irrogado directamente por la acción de la administración: no es posible que sea perpetrado directamente por terceros, pero indirectamente por una acción u omisión de la autoridad pública, como sí se daba en la falla del servicio o el riesgo excepcional, donde podía suceder que el perjuicio fuera consecuencia directa de una acción de un tercero, pero indirectamente apareciera por una actuación –legítima o ilegítima- del Estado (Díazgranados, 2001, pp.40-41); 1) por otro lado, es necesario que el daño antijurídico no constituya la materialización de un riesgo creado por la propia Administración Pública, ya que en tal caso se estaría frente a una situación de riesgo excepcional, lo que sí puede suceder es que la actuación que ocasiona el daño antijurídico, sea una actuación peligrosa o riesgosa, pero no que susodicho daño antijurídico sea una materialización de los riesgos propios de la actividad.
c. En cuanto al nexo de causalidad: por último, es necesario que exista una relación de causalidad entre la actividad legítima de la administración y el daño antijurídico ocasionado, esto es, que el daño sufrido sea consecuencia del actuar propio de la administración pública, de tal manera que, de no haberse presentado susodicha actuación, no se habría dado lugar para el padecimiento del perjuicio (Díazgranados, 2001, p.11).
Ahora bien, en el régimen del daño especial (así como en lo demás títulos jurídicos de imputación) existen algunas causales absolutorias para el Estado; de manera general, siempre que se acredite la interferencia de una causa extraña, es decir, se logre desvirtuar el nexo causal entre el daño antijurídico y la actuación de la administración, o se demuestre la inexistencia de un daño antijurídico, se deberá emitir una sentencia desfavorable para el demandante que reclama la responsabilidad estatal. De conformidad con lo expuesto por Santiago Díazgranados, son tres las causas extrañas que pueden generar la absolución de la autoridad pública, a saber:
queda absuelta y exonerada de toda responsabilidad. Ahora bien, es preciso anotar que no sucede lo mismo con el caso fortuito, ya que éste se considera un hecho falaz que hace parte de la estructura interna del servicio y, precisamente por eso (por hacer parte del servicio), puede implicar responsabilidad por riesgo excepcional o daño especial.
• El hecho de un tercero o de la víctima: si el daño fue infringido por el hecho exclusivo de un tercero, cuya actuación no ha sido provocada por la Administración Pública, es justo también que el Estado quede absuelto de cualquier responsabilidad, por cuanto no tuvo parte alguna en el perjuicio ocasionado, lo mismo sucede si el perjuicio fue ocasionado por la actuación exclusiva de la víctima (con la observancia de otros requisitos legales), el Estado tampoco tendrá responsabilidad alguna.
Cuando se presenta cualquiera de las situaciones anteriormente descritas, se considera que hubo una ruptura en el nexo de causalidad entre el daño antijurídico y la conducta de la administración, dando lugar a una exoneración de la misma.
Partiendo del anterior recorrido conceptual, se considera que si existe la posibilidad de imputar al Estado la responsabilidad por los perjuicios producidos por un ataque terrorista, usando la vía del daño especial… para tal fin, basta con citar dos argumentos que desvirtúan de lleno dicha posibilidad, y que demuestran que las ocasiones en que el Consejo de Estado ha utilizado el daño especial como causal de imputación de la responsabilidad por daños producidos en ataques terroristas, no constituyen sino un yerro jurídico del órgano contencioso-administrativo.
En primer lugar, la doctrina y el propio Consejo de Estado en reiterada jurisprudencia, han dejado en claro que para que aplique el régimen de daño especial en la indemnización de eventuales perjuicios ocasionados por la Administración Pública, es estrictamente necesario que susodichos perjuicios (daños antijurídicos) hayan sido irrogados directamente por la acción del Estado. En estos casos no resulta válido que el hecho dañoso sea perpetrado directamente por terceros (causantes directos) pero indirectamente sea permitido o facilitado por una acción u omisión –legítima o ilegítima- de la autoridad pública, como sí sucede en la falla del servicio o el riesgo excepcional. Esta situación, descarta de lleno la posibilidad de que un ataque terrorista sea imputado a la administración por la vía del daño especial: como dice el mismo Consejo de Estado, cuando se hace referencia a un flagelo subversivo (como el ataque terrorista) se denota una actuación delincuencial llevada a cabo por terceros terroristas, en contra de un destinatario determinado3; ahora bien, puede suceder
3 Dice el Consejo de Estado en fallo del 2 de mayo de 2002: “[…] la responsabilidad del Estado por
que la perpetración delincuente sea posible por una actuación de la administración, haciendo que ésta última se vuelva la causante indirecta del daño, pero siempre el perpetrador directo será el delincuente o terrorista, que hace realidad el ataque; de ahí que sea imposible aplicar la vía del daño especial en la responsabilidad estatal por atentado terrorista: en estos casos el daño antijurídico no fue ocasionado por una actuación directa de la Administración Pública, sino de un tercero quien ejecutó el delito, violando con ello uno de los requisitos esenciales de la imputabilidad por daño especial: que el daño antijurídico a indemnizar sea ocasionado directamente por la administración, como se mencionó en párrafos anteriores.
Ahora bien (y como segundo argumento), incluso si se omitiera el punto relativo a que el ataque terrorista no es ocasionado directamente por la Administración (ya que ella no lo perpetra ni es el agente que causa el daño) haciendo imposible la aplicación del daño especial, se podría alegar que en los casos de flagelos delincuentes aplica una de las causas extrañas que absuelven al Estado: el hecho de un tercero.
El acto terrorista es claramente una perpetración ejecutada por un individuo ajeno a la administración, que satisface todos los requisitos para que aplique la ya mencionada causal de exoneración, a saber: a) existe una clara relación de causalidad entre el daño y la actuación del tercero, en la medida en que fue él quien perpetró el ataque y, consecuentemente, originó el daño; si no hubiera optado por ejecutar el flagelo, el daño no habría sido ocasionado; b) la causa exclusiva del daño es el hecho terrorista, el cual no es provocado por la Administración; de no ser así sería necesario situarse en otra casual de imputabilidad (el riesgo excepcional o la falla del servicio). Lo anterior muestra el por qué resulta improcedente imputar responsabilidad estatal por daño especial en el caso de ataques terroristas.
CONCLUSIONES
El Consejo de Estado colombiano ha utilizado distintos títulos de imputación en la historia de la responsabilidad administrativa, proveniente de los actos terroristas, pues ha pasado de la falla del servicio al riesgo excepcional, y esporádicamente, ha utilizado en sus sentencias, el daño especial; estableciendo dos criterios para endilgarle responsabilidad patrimonial al Estado, como son la falla del servicio y el riesgo excepcional, y bajo circunstancias especiales cuando ese obrar ha sido en la legalidad y que involucran actos terroristas, el Consejo de Estado las ha fallado bajo “el régimen del daño especial”.
En cuanto a la responsabilidad por falla del servicio, se concluye que el Estado es responsable a través de la vía de la falla del servicio, por todos aquellos daños antijurídicos que provengan de un ataque terrorista cuya perpetración se haya hecho posible por una actuación ilegítima suya, en la que omitió sus deberes de protección y seguridad para con los administrados (incurriendo en la falla del servicio), siempre y cuando se acredite la verdadera existencia de susodicha actuación ilegítima de conformidad con las condiciones de tiempo, lugar, medios y previsibilidad que rodearon el hecho.
En torno a la responsabilidad por riesgo excepcional, se establece que para que un daño antijurídico producido por un ataque terrorista sea imputable a la administración pública por la vía del riesgo excepcional, es necesario que ese daño antijurídico sea la materialización o realización de un riesgo (excepcional) de sufrir un ataque terrorista, que haya sido creado (el riesgo) por una actuación legítima de la administración y padecido por un número determinado de particulares, quienes tuvieron que soportar un desequilibrio en las cargas públicas, dando lugar a la correspondiente indemnización.
Con respecto, a la responsabilidad por daño especial, se precisa que resulta improcedente imputar responsabilidad estatal por daño especial en el caso de ataques terroristas: en estos casos, el daño antijurídico a indemnizar no fue ocasionado por una actuación directa de la Administración Pública, sino de un tercero quien ejecutó el delito, violando con ello uno de los requisitos esenciales de la imputabilidad por daño especial: que el daño antijurídico a indemnizar sea ocasionado directamente por la administración.
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