FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES SEDE ECUADOR
PROGRAMA DE COMUNICACIÓN
MAESTRÍA ANDINA EN COMUNICACIÓN, POLÍTICAS PÚBLICAS E INTERNET
“El lugar de lo virtual en el proceso de cambio del Banco Central del Ecuador: De las reformas estructurales a la dolarización”
FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES SEDE ECUADOR
PROGRAMA DE COMUNICACIÓN
MAESTRÍA ANDINA EN COMUNICACIÓN, POLÍTICAS PÚBLICAS E INTERNET
“El lugar de lo virtual en el proceso de cambio del Banco Central del Ecuador: De las reformas estructurales a la dolarización”
Lorena Herrera Montero Director: Franklin Ramírez Gallegos
AGRADECIMIENTOS
Ante todo quiero expresar mis agradecimientos a Franklin Ramírez Gallegos por su interés y apoyo en el tema de investigación y, especialmente, por su valioso aporte en las distintas etapas del desarrollo de esta tesis.
ÍNDICE
RESUMEN ... 8
INTRODUCCIÓN ... 9
I LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LA COMUNICACIÓN EN LA BANCA CENTRAL... 24
1.1 Las tecnologías de la información y la comunicación en el contexto de la globalización ... 24
1.2 La integración de las tecnologías de la información y la comunicación y la estructura institucional: presupuestos teóricos ... 31
1.2.1 Tecnologías de la información y la comunicación: perspectivas institucionales ...32
1.2.2 Aspectos institucionales de la integración de la estructura institucional y la tecnología ...37
1.2.3 Internet y los procedimientos burocráticos...44
1.3 Las tecnologías de la información y la comunicación y los mecanismos de gobierno electrónico ... 46
II EL BANCO CENTRAL DEL ECUADOR: REFORMA INSTITUCIONAL Y LA INFLUENCIA DE LAS NUEVAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LA COMUNICACIÓN EN EL PROCESO DE CAMBIO INSTITUCIONAL . 49 2.1 El Banco Central del Ecuador: historia de su evolución institucional ... 49
2.1.1 Antecedentes históricos ...49
2.1.2 Fundación del Banco Central del Ecuador ...50
2.1.3 Proceso de afirmación institucional ...52
2.1.4 Banco Central del Ecuador: De la reforma estructural a la dolarización ...54
2.1.5 Banco Central del Ecuador 1980-1999: Reserva Monetaria Internacional...57
2.2 Ajuste estructural 1992 – 1996: Reforma institucional y transformación tecnológica del Banco Central del Ecuador ... 59
2.2.1 Reforma institucional...59
2.3 El Banco Central del Ecuador en el período de dolarización y el lugar de las
tecnologías de la información y comunicación... 65
2.3.1 La crisis bancaria de 1999...65
2.3.2 Redefinición institucional...69
2.3.2.1 Definición del papel de la banca central bajo dolarización...71
2.3.2.2 Control del flujo financiero en dolarización ...74
2.3.3 El lugar de las tecnologías de la información y la comunicación en el cambio institucional 76 2.3.3.1 Sistema electrónico de pagos ...77
2.3.2.2 Otras aplicaciones on-line ...82
III LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN EN LOS PROCESOS DE ‘RENDICIÓN DE CUENTAS’ DEL BANCO CENTRAL DEL ECUADOR ... 84
3.1 Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública de Ecuador... 87
3.1.1 Difusión de la Información Pública ...88
3.1.1.1 A modo de síntesis ...98
3.1.2 Banco Central del Ecuador: Independencia técnica y rendición de cuentas...100
3.2 Nuevo propósito en los procesos de ‘rendición de cuentas’ ... 102
3.3 Las TIC y las Políticas Públicas en los procesos de ‘rendición de cuentas’ ... 105
CONCLUSIONES ... 111
ANEXO I. CODIFICACIÓN DE REGULACIONES DEL BCE ... 117
PARTICIPANTES ... 122
ANEXO II. PAGO DE LAS REMUNERACIONES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS A TRAVÉS DEL SISTEMA DE PAGOS INTERBANCARIOS DEL BANCO CENTRAL DEL ECUADOR... 132
ANEXO IV. ORGANIGRAMA ESTRUCTURAL DEL BANCO CENTRAL DEL
ECUADOR ... 138
BIBLIOGRAFÍA ... 139
En Línea ... 141
Entrevistas ... 143
ÍNDICE DE CUADROS
Cuadro I.1: Reducción o Crecimiento del personal del BCE ... 16Cuadro 1.1: Políticas promulgadas por el Consenso de Washington ... 28
Cuadro 2.1: Reserva monetaria internacional (1980-1999)... 58
Cuadro 2.2: Sistema Nacional de Pagos... 79
Cuadro 3.1: Vigilancia y Supervisión: control de la estabilidad financiera ... 86
Cuadro 3.2. Remuneración Mensual por Puesto ... 91
RESUMEN
Esta tesis es una investigación sobre la influencia e importancia de las tecnologías de la información y la comunicación en el proceso de cambio institucional del Banco Central del Ecuador (BCE) inmerso en las reformas estructurales del Estado promovidas por el Consenso de Washington y el esquema de dolarización. En este sentido explica de que manera la capacidad de evolución tecnológica de la institución, tanto en sus diseños como en sus usos, se adapta a las exigencias de la reforma estatal con respecto al BCE a partir de su definición institucional y su ámbito de acción. Es importante tener en cuenta, sin embargo, que si bien el proceso de reforma institucional del BCE obedece a presiones externas –poderes internacionales, nacionales y locales- existen también
factores internos como la cultura organizativa, procedimientos y normativas internas de la institución que han influido en las reformas ocurridas.
Introducción
Esta investigación de tesis pretende estudiar la manera en que las nuevas Tecnologías de la información y comunicación (TIC) han incidido en la institucionalidad en el Banco Central del Ecuador (BCE). Mi propósito es analizar cómo el uso de Internet y de los mecanismos de gobierno electrónico han intervenido en el proceso de reforma institucional del BCE. Proceso que se sucede a partir de la definición institucional de banca central a través de las reformas estructurales tanto del Consenso de Washington como de la dolarización de la economía ecuatoriana.
Para cumplir con esos objetivos, el eje de investigación de la tesis se centra en el estudio de lo virtual / lo ‘on line’1 en los procesos de cambio institucional del BCE sucedidos durante los períodos 1992-1996 y 1999-2000. Para este análisis es necesario tomar en cuenta que el BCE es una institución financiera del Estado, la cual está profundamente relacionada con el mercado financiero internacional. Es decir, por un lado, estudio la influencia del uso de las TIC en la gestión y la organización del BCE y
en la prestación de servicios de banca central. Mientras que por otro, analizo la manera en que el BCE se incorpora a la era de la información y la comunicación, resaltando tanto la importancia e influencia de las TIC en este proceso como las reformas estructurales del Estado promovidos por el Consenso de Washington y el esquema de dolarización.
En este sentido, para entender el papel de la banca central, esta investigación vincula los procesos de cambio en el BCE con la nueva economía mundial: los mercados financieros y de los flujos financieros del mercado global. En esta línea, recupero los aportes de Alain Touraine y los aplico para el caso ecuatoriano. En especial, me es útil la idea de flujos globales, los cuales se refieren a los movimientos de capital financiero, e información, mas que de otra índole, en el contexto de la economía global. Luego, complemento el concepto de flujos globales con el de red global diversificada que nos ofrece Manuel Castells en La Era de la Información Vol. 3 Fin del Milenio. Las redes
1
globales son desarrolladas gracias a las nuevas posibilidades que brindan las TIC y, en este proceso se produce una flexibilización y diversificación en la economía global, las cuales trascienden las fronteras nacionales y vinculan negocios de toda clase.
En la relación de lo local y lo global, retomo las contribuciones del texto ¿Qué es la globalización? Falacias del globalismo y respuestas a la globalización de Ulrich Beck. Este autor nos permite comprender las asimetrías que se producen en/con los procesos de globalización. Pensar la relación entre lo global y lo local nos exige entender los
conflictos que se producen entre los dos ámbitos. Por un lado, tenemos presiones a nivel global que obligan a realizar reformas a los Estados nacionales en el ámbito local. Por otro, las dinámicas locales hacen que los procesos de reforma de las instituciones tengan determinadas características nacionales. Sin embargo, no podemos confundir este conflicto como un conflicto entre dos fuerzas iguales. Existe una asimetría entre los dos ámbitos donde lo local o nacional es forzado a adaptarse a las exigencias de la economía global.
Si bien el proceso de reforma institucional del BCE obedece a presiones externas, esto no significa que la cultura organizativa relacionada con el comportamiento organizacional y su normativa interna no tengan influencia en las reformas ocurridas.
Este conjunto de elementos constituye, además de un marco normativo y regulativo, un esquema cognitivo que, con cierto carácter simbólico, proporciona estabilidad y significado al comportamiento de los agentes, y se desarrolla a partir de la cultura organizativa, las
estructuras formales e informales, y las rutinas y procesos (Scott, 1995)2.
En todo caso, las fuerzas de lo global y los grupos de poder local influyen profundamente en las decisiones técnico-profesionales de la institución, pero la reforma institucional no contempla únicamente la determinación de funciones por reformas de Estado y presiones globales, también incluye los procedimientos internos de carácter organizativo como por ejemplo, la normativa institucional, las regulaciones de Directorio, entre otros. Es evidente, que el proceso de cambio institucional del BCE depende de la relación asimétrica entre múltiples fuerzas, donde unas tiene mayor peso
2
que otras, en especial, el capital financiero internacional y los poderes económicos locales.
En todo este proceso, considero importante la influencia de las TIC en la tendencia mundial y, por ende, la problemática de lo virtual es uno de los ejes de mi investigación. Para ello, recupero el concepto de espacio virtual o ciberespacio de Pierre Levy y la idea de que la accesibilidad virtual alcanza distancias que la realidad no virtual no alcanza. Aquí interesa entender lo que sucede con el tiempo cuando las distancias
geográficas se neutralizan y es el tiempo de conexión electrónica el que toma preeminencia.
Sin embargo, según Marcela Vio y Federico Fritzsche lo virtual no implica ausencia de territorio, sino que los territorios persisten y están presentes en geografías ocultas. Pero, más allá de situar las TIC en el contexto de la globalización identifiqué la necesidad de entenderlas como las herramientas e infraestructuras electrónicas, las cuales, por un lado, ayudan a mejorar la gestión y organización de las instituciones y administración pública del Estado; y por otro, producen procesos de reflexión y análisis –de deliberación a fin de conseguir desde las redes de intercambios y de comunicación una gestión pública más eficiente, democrática y participativa.
Antes de analizar el rol de las TIC en el BCE, estudio la reforma institucional para luego relacionarla con la implementación de las nuevas tecnologías en esta institución. Más tarde, procedo a estudiar el proceso de reforma institucional del BCE en el marco de dos procesos relacionados: el ajuste estructural implementado en los países latinoamericanos a la luz de los imperativos del Consenso de Washington, y la dolarización de la economía ecuatoriana3. Esta parte de la investigación incluye las explicaciones del profesor Joseph Stiglitz en relación con el funcionamiento del mercado, de que las políticas derivadas del Consenso de Washington eran incompletas y a veces equivocadas.
3
En relación con los resultados económicos de la liberalización comercial y la estabilidad macroeconómica, la perspectiva del profesor J. Stiglitz explica que el buen funcionamiento del mercado requiere aspectos no tratados en el Consenso de Washington como la regulación fiscal y las políticas orientadas a promover la competencia, la transparencia y otros.
Para ampliar la fuente de información sobre las reformas estructurales y la dolarización en Ecuador y no perder la objetividad en el análisis al BCE, el análisis
combina fuentes primarias con secundarias, y de perspectivas internas y externas del BCE. Es más, los contenidos de las fuentes seleccionadas, entre las cuales se prestó especial atención a “Ecuador: del ajuste tortuoso al ajuste dolarizado” de Alberto Acosta, tienen un enfoque riguroso para el análisis del ajuste neoliberal y resaltan el rezago que tiene el Ecuador en su desarrollo económico en relación con los otros países latinoamericanos.
También recopilé la información sobre los aspectos del ajuste estructural y de la dolarización de la economía de las revistas del Banco Central del Ecuador de 1996 y 2004; las memorias anuales de 1999 y 2000; de artículos de Internet del sitio de Edufuturo y de la revista Debate, los cuales explican las consecuencias del ajuste estructural, del salvataje bancario a partir de 1996 y la crisis bancaria y financiera de 1999. Estas revistas y fuentes son útiles para la evaluación de situación económica del país.
En este contexto, investigué los cambios en las funciones del BCE e incluí al trabajo un recuento histórico descriptivo de la evolución del BCE; además, tomé datos del sitio web de Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS) para analizar el manejo de la Reserva Monetaria, una de la funciones principales del BCE. Analicé la fluctuación de la reserva a partir de 1980 a 1999, período que abarca la imposición del mencionado Consenso de Washington, el salvataje del Banco Continental y la crisis bancaria que llevó a la dolarización de la economía ecuatoriana, además muestra los
No basta con entender ni el lugar del BCE en el Estado ecuatoriano ni sus funciones durante los procesos de la reforma institucional (1992-1996) y de la dolarización, al mismo tiempo, es importante entender la teoría acerca de las instituciones del Estado para incorporar las TIC a las prácticas institucionales. Tal y como lo plantea Jane E. Fountain4, las TIC no son la causa directa del cambio institucional. Este planteamiento se opone al carácter TIC Cambio Institucional de causa y efecto, el cual no contempla la estructura jerárquica funcional, la cultura de colaboración (compartir el poder para los mismos propósitos) y la permeabilidad organizacional; e, ignora los agentes del cambio:
la acción institucional y a sus actores. De ahí que sobre la base de la reestructuración orgánico – funcional analizo a las TIC, cuya utilización no es solo soporte de las actividades y los procesos del BCE, sino que se convierte como parte integrante de dichos procesos. En 1993, la Junta Monetaria fue el organismo rector del BCE encargado de aprobar los principios del programa de desarrollo institucional y profesional del personal de la institución. Luego explico a profundidad estos principios. A partir de junio de 2002 la Junta Monetaria es sustituida por el Directorio del BCE.
Por otra parte, las instituciones del Estado poseen los elementos micro de la organización y los elementos macro de las estructuras del Estado y la sociedad. El nivel micro de la organización contempla el marco organizacional que se enfoca tanto en la eficiencia, eficacia, control sobre la producción como en el ordenamiento y administración de recursos. Mientras el nivel macro implica los preceptos institucionales que apuntan a la apropiación y legitimación de la Institución de acuerdo con procedimientos, presentación, símbolos, discurso y otros esquemas mentales y valorativos que la legitiman ante el resto de la sociedad ecuatoriana.
El abordaje descriptivo de dichos niveles, el institucional y el organizativo, se lleva a cabo con información de Joan Prats sobre la administración pública desde un enfoque neoinstitucionalista. Este enfoque considera que sin un Estado eficaz el desarrollo de un país es imposible:
4
Ese Estado eficaz ya no es ni el Estado megalómano de la sustitución de importaciones ni el Estado minimalista del radicalismo neoliberal. 5
También considera un Estado como un sistema institucional y no solo como un sistema de organizaciones independientes.
Luego, el análisis de la reforma institucional del BCE (1992-1996), cuya base legal es la Ley de Régimen Monetario de mayo de 1992, se basa en las políticas monetaria cambiaria: el tipo de cambio, las tasas de interés y la reserva monetaria internacional. Mientras que su reestructuración a partir de la dolarización (2000), sobre la base de la Ley de Transformación Económica del Ecuador (TROLE I) de marzo 13 de 2000, se sustenta en la definición institucional de banca central, con soporte teórico de la Economía, y de la experiencia de los bancos europeos luego de la unificación monetaria. En dolarización el BCE no continuaría con la emisión de sucres pero si con el manejo de otros instrumentos de estabilización del sistema financiero, como las tasas de interés, de reciclaje de liquidez en materia de política monetaria y la reserva de libre disponibilidad. El estudio de esos dos procesos de cambio de la institución supone una adecuación del BCE al marco legal en 1992 y a la nueva estructura funcional en 2000. Además implica las transformaciones tecnológicas.
En el BCE, las bases del cambio institucional no solo han sido efecto de los
conflictos políticos y las negociaciones, sino también han sido efecto de la historia, cultura e inercia estructural de las prácticas propias de la Institución. No necesariamente es resultado de una decisión racional, sino puede ser producto de influencias normativas, de coerción por los actores de poder (ejecutivo, legislativo) o de “isomorfismo institucional”6.
La historia demuestra que las funciones del BCE han estado supeditadas al «poder político» del gobierno de turno. En este punto, cabe señalar que ha habido una baja
5
Prats i Catalâ Joan, Administración Pública y desarrollo en América Latina. Un enfoque neoinstitucionalista, CLAD Reforma y Democracia No. 11 (1998). pp.4. [en línea][consultado Jun. 2003]
6
autonomía estatal frente a los poderes económico y militar que han constituido el verdadero «poder político» del país. Una muestra de ello, como se demostrará en el segundo capítulo, fue lo que sucedió durante la crisis de la deuda externa de los ochenta con la imposición del programa de ajuste estructural del Consenso de Washington. Entonces, el Banco Central debió asumir los saldos de las obligaciones en moneda extranjera del sector privado para evitar el descontento de este grupo de poder económico y el fracaso del gobierno. Otra muestra indiscutible de ello fue la crisis bancaria del año 99 durante la cual se favoreció a los banqueros a costa de perjudicar al
resto de la población ecuatoriana incluyendo a productores y consumidores.
La evolución del BCE, sus cambios y reformas institucionales, han dependido, por un lado, de la ejecución las políticas económicas del país y presiones internacionales de organismos multilaterales (el Fondo Monetario Internacional FMI, el Banco Mundial BM, y otros); y, por otro, de las componentes de las estructura institucional: las normas formales, la regulación informal, los valores, las rutinas y los procedimientos. Estos elementos de la estructura institucional modelan la cultura organizativa del BCE y a nivel individual la de sus empleados. De ahí, la reforma institucional es quizás un componente más difícil de instrumentalizar o implementar; pues, requiere de la ardua tarea de reestructurar y reordenar a la institución por períodos largos de tiempo. Los obstáculos que se presentan en la reforma institucional son de carácter externo e interno.
Los obstáculos de carácter externo se dividen en dos: los de grupos de poder nacionales o regionales externos al banco y los del exterior como los de organismos multilaterales. Entre los del primer grupo se encuentran aquellos que impiden un proceso riguroso y de largo plazo en la reforma institucional se encuentran: por un lado, la inestabilidad política que rodea a la institución frente a la cual las autoridades tienen la tarea urgente de “apagar incendios”7; y por otro, la influencia de obtener réditos políticos a corto plazo. En su conjunto, estos elementos dificultan una reforma institucional que no da réditos políticos en el corto plazo: se trata de “revoluciones
7
silenciosas” 8. Mientras que en el segundo grupo se encuentran los compromisos adquiridos con los organismos internacionales como el FMI, el BM y otros, que obligan a la institución a cumplir con funciones definidas en los plazos acordados.
Por otra parte, Hidrobo argumenta que la inercia institucional es la principal resistencia al cambio o el mayor obstáculo interno para el cambio:
La barrera de la inercia institucional, esto es la resistencia al cambio por parte de las burocracias que se aferran a sus privilegios o que, carentes de capacidad creativa, ven únicamente lo dictado por el hábito y la rutina. 9
Así, los cambios en los procedimientos y normas del BCE enmarcadas en las prácticas de la Institución han demandado largos períodos de maduración para consolidar una nueva cultura organizativa. La legitimación de la reforma institucional ha requerido de la aprobación por parte del Congreso de la Ley de Régimen Monetario y del Banco del Estado pero, sobretodo, del respaldo de la opinión pública con el conocimiento acerca del cambio institucional sin anticipar de forma determinante la
manera en que se llevaría a cabo su transformación.
[image:16.595.199.399.589.689.2]La reforma institucional del BCE, como lo expone Hidrobo, se ha enfocado en: a) la modernización de la estructura administrativa; b) la reducción de su personal; y c) el aumento de la eficiencia y capacidad técnica del BCE. La reducción de personal (ver Cuadro I.1) deviene de estos parámetros de la institución y de las disposiciones legales de ellas derivadas:
Cuadro I.1: Reducción o Crecimiento del personal del BCE
Año Empleados Crecimiento | Reducción
1980 2739
1988 5874 (crec.) 115%
1992 4300 (red.) 25%
1996 1800 (red.) 58%
2000 1200 (red.) 33%
2004 784 (red.) 35% Fuente: Banco Centr l del Ecuador a
Elaboración: Autora
8
Ibid 9
Efectivamente, en concordancia con la reforma institucional del 1992-1996 la reducción en un 58 por ciento del personal del BCE fue producto de la transferencia de ciertas operaciones del BCE a otras instituciones y del avance tecnológico en la automatización de ciertos procesos en el BCE. Mientras que a inicios de 2004 el BCE en el marco de la Reforma del Estado, redujo su personal bajo dos criterios de racionalización: el grado de especialización y la eficiencia. Estos criterios se convirtieron en los principios del profesionalismo profundamente institucionalizados como paradigma de la buena administración y del buen gobierno.
Debemos notar que la burocracia profesional10 es parte fundamental del denominado “Estado racional”11 y no es fácil de sustituir. En este sentido el BCE, pese a su baja autonomía y a la subjetividad de sus decisiones políticas a favor del poder económico, ha requerido independizarse de las imposiciones gubernamentales consolidadas, envueltas y respaldadas por ese poder. Por ello, surge “la necesidad de fortalecer a la institución frente a las presiones políticas de dichos gobiernos”12.
El carácter racional se establece por el conocimiento y las atribuciones oficializadas, fijas y ordenadas por reglas, leyes o disposiciones. Este modelo burocrático tal y como afirma Gascó “ ... que era el que caracteriza a las administraciones públicas, tuvo sus éxitos a la hora de gestionarlas debido a su focalización en la jerarquía, predictibilidad, especifica división del trabajo y desempeño basado en los méritos”13 es el que ha permanecido por mucho tiempo en las políticas del Banco Central del Ecuador (BCE). Un ejemplo de ello fue el proceso de desvinculación del personal de la reforma 1992-1996 , como se explica en Enero de 1994 cuando:
La Junta Monetaria aprueba el sistema de separación concertada y selectiva del personal del Banco Central del Ecuador 14
10
Nivel de especialización de la burocracia por especialización de funciones, especialización por funciones diseñadas por departamento y especialización por políticas económicas. En Reyes, Milton, La Modernización del Estado. Caso Banco central de Ecuador, PUCE,1997, pp 61.
11
Reyes, Milton, La Modernización del Estado. Caso Banco central de Ecuador, PUCE,1997, pp 28. 12
entrevista Fernando Moncayo, Abril de 1996, ex subdirector de la Dirección de Recursos Humanos. En Reyes, Milton, La Modernización del Estado. Caso Banco central de Ecuador, PUCE,1997, pp 61. 13
Gascó, Mila, “Impacto Organizacional e Institucional de Proyectos de gobierno”, [en línea][consultado Ene 17 2005]. En Revista del CLAD Reforma y Democracia., pp. 2
14
Ello con el propósito de alcanzar eficiencia por el nivel de especialización: alcanzar más fácilmente los objetivos de profesionalización y de mejora de política salarial institucional, es decir eficiencia 15
Los principios que orientaron la reforma a partir de 1993 a alcanzar el profesionalismo de la institución se explican a continuación:
El primer principio establece que todos las unidades deben aportar la cumplimiento de la función básica de la institución. El segundo establece que el BCE debe distinguir entre unidades sustantivas y unidades de apoyo para el cumplimiento de su función básica. El tercero determina que las unidades del BCE deben identificar y definir sus productos o resultados finales de sus procesos técnicos. El cuarto principio establece que se debe distinguir la carrera profesional de los puestos administrativos y aquella debe contribuir al desarrollo del personal y a la eficiencia de la institución.16
Este tipo de burocracia profesional de la administración pública tradicional Gascó observa:
Anteriormente a este reconocimiento de la necesidad del cambio, tal y como afirma Prats (1989), eran el derecho público y el administrativo los entronizados como los propios de la Ciencia de la Administración1 por excelencia, porque el predominio de sus técnicas es el
que proporciona más seguridad para moverse en el mundo de las organizaciones burocráticas.
Sin embargo, las exigencias de una sociedad de creciente complejidad y en cambio constante han convertido en inadecuado al modelo burocrático. La supervivencia de la burocracia en contextos para los cuales no fue pensada, como los actuales, ha generado disfunciones. A pesar de que la necesidad de administración pública va a más, pues según Prats (1989) cuanto más rica, más compleja e interdependiente se hace una sociedad, mayor es la necesidad de acción de los poderes públicos, la administración burocrática va a menos.17
En el campo de lo económico, esta administración racional, como lo explica Reyes, actúa según la óptica de los funcionarios de carrera de las organizaciones estatales y, esto no constituye una garantía plena de ser puramente técnica puede estar atravesada por la política de gobierno, debido a que las decisiones a través del conocimiento son selecciones subjetivas de políticas existentes. Por ello no es de extrañar que las decisiones racionales hayan sido influenciadas por los dictámenes del Consenso de Washington y de la globalización.
15
Ibid. pp50 16
Hidrobo Jorge, El nuevo Banco Central del Ecuador, historia de su reforma ,1992-1996, Publicaciones Económicas Banco Central del Ecuador, 1996, pp. v
17
Gascó, Mila, “Impacto Organizacional e Institucional de Proyectos de gobierno”, [en línea][consultado Ene 17 2005]. En Revista del CLAD Reforma y Democracia., pp. 2
La administración pública de los países en desarrollo, como Ecuador, podría decirse que se ha interesado, en el modelo burocrático, por el diseño de la estructura jerárquica en las instituciones estatales; es decir por el diseño de la autoridad oficial y el diseño de las relaciones funcionales. No obstante, desde la reforma institucional de 1992-1996 se puede observar que el organigrama estructural del BCE no se ha basado plenamente en una estructura jerárquica rígida, así pues se organiza por procesos según la especialización y estandarización de sus tareas. De esta manera el BCE se conduce de manera consistente, racional y coordinada.
Entre los flujos de procesos del BCE, la toma de decisiones es una actividad sustancial e inherente del comportamiento político-administrativo de la institución, el cual está sujeto a la normatividad organizacional e institucional. En cuanto a las normas de la organización son normas internas que se encargan del ordenamiento y administración de los recursos de la institución. En cambio, el marco institucional articula la interacción de los actores que intervienen en las relaciones de poder en la sociedad; en este sentido, la institucionalidad se expresa de acuerdo con las relaciones, y con la competencia de los esquemas mentales y valorativos que la legitiman.
Este proceso de decisión se compone de cuatro fases: a) de la provisión de información y del análisis financiero del personal especializado; b) del conocimiento y operación del personal institucional; c) de la interrelación de las autoridades, personal especializado y de los grupos interdependientes de la institución en el proceso, es decir del trabajo mancomunado y multidisciplinario de la institución; y d) del marco regulatorio a nivel nacional e internacional, es decir, de la competencia interinstitucional y de lo que sucede en el mundo globalizado.
En lo relacionado con los procedimientos, en el BCE existe una dependencia mutua de la tecnología y de la reestructuración institucional. Entonces, la tesis contempla, además, una parte ‘aplicada’. En ella se incluye una reseña de los sistemas TIC más relevantes del BCE y una propuesta de nuevas iniciativas TIC. Entre las aplicaciones
sistema de pagos; implementa controles en las actividades financieras de los agentes económicos para evitar riesgos financieros y operativos; o, guía en la toma de decisiones en la definición de estrategias y políticas económicas. Ha implementado aplicaciones o sistemas basados en los usos y diseños de las tecnologías Internet, Intranet, arquitectura Data Warehouse, entre otras.
En este sentido la concurrencia de la tecnología informática y la reestructuración institucional de BCE se observa en: el Sistema de Pagos del BCE (SNP) con tecnología
Internet; el sistema de administración documentaria (SAD) con tecnología Intranet; el sistema de información gerencial con arquitectura Data Warehouse; y otros sistemas especializados como el sistema general integrado de información contable con distintas tecnologías de la información.
Los sistemas del BCE cuentan con las definiciones de orden legal-normativo, operativo y técnico-informático consideradas en el marco teórico de esta investigación, a través, de las siguientes fuentes secundarias del BCE: las regulaciones del Directorio, el Libro Amarillo de los Sistemas de Compensación y Liquidación de pagos y Valores en Ecuador (Banco Mundial, Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos CEMLA). Para entender el componente técnico-informático recopilé información de la Dirección de Informática del BCE de las ayudas memorias de las aplicaciones estudiadas.
Para la implementación de estos sistemas he tomado como referencia modelos de otros bancos centrales en los siguientes aspectos: el legal, el campo de acción de la banca central, el soporte técnico y tecnológico. Por todo lo expuesto en esta parte del texto se puede concluir que el cambio institucional en el BCE ha sido efecto de un proceso que arrancó en 1925 y bajo el cual el BCE estuvo bajo control de las elites políticas y económicas del país. La inercia estructural del modelo burocrático del BCE enfocado al ordenamiento y administración de los recursos de la institución es más notable en el proceso de cambio de la institución que la resistencia a éste como parte de
Este trabajo de campo, también, identifica los mecanismos de gobierno electrónico en las técnicas informáticas para la prestación de servicios de banca central; en la aplicación de los procedimientos internos de la institución y organizativos; y en los procesos electrónicos de transparencia, participación ciudadana y rendición de cuentas que un Estado moderno y democrático requiere. En el campo de las nuevas tecnologías en la gestión pública y de gobiernos electrónicos se ha reunido algunos artículos del Internet y de la revista CLAD de Gascó y de Criado. También se realizó un cuadro con
muestras del crecimiento y reducción del personal en el BCE durante el período 1980 – 2004 con datos de la reforma administrativa de Hidrobo.
En el análisis del caso del BCE relacionado con los procesos de rendición de cuentas, retomo el concepto rendición de cuentas horizontal de Guillermo O’Donnell, quien la define de la siguiente manera:
La rendición de cuentas horizontal es la existencia de organismos estatales que están legalmente habilitados, y de hecho dispuestos y capacitados, para emprender acciones que abarcan desde la fiscalización rutinaria hasta sanciones penales o destitución, en relación con actos u omisiones de otras instituciones del Estado que puedan calificarse, en principio o presuntamente, como ilícitos 18.
El concepto de O’Donnell complementé con la idea central de Juliana Martínez de tener unos gobiernos más transparentes y responsables, y unas Administraciones Públicas más receptivas. En este sentido, incorporé el aporte sobre la representación democrática la legitimación institucional ante la sociedad de Gabriela Fernández, funcionaria del BCE, a la rendición de cuentas. Asimismo, el concepto apertura democrática de Fernández lo complementé con observaciones y comentarios del profesor Stiglitz, quien explica que el BCE además de informar técnicamente sobre la orientación de la actividad económica, debe juntar a los agentes económicos del más diverso interés con el objeto de ayudar a formar el consenso sobre la política
económica.
18
A partir de la teoría de rendición de cuentas definida realicé una evaluación del cumplimiento de la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LOTAIP). Esta Ley garantiza el principio de publicidad o apertura, transparencia y rendición de cuentas de las instituciones del sector público. Para ello realicé dos entrevistas y seleccioné al Subgerente General (encargado) por su conocimiento en asesoría legal del BCE y en vista de que el tema, en nuestro país, requiere de soporte legal. El Subgerente argumenta que por medio legal, la Ley de Acceso a la Información Pública, cualquier persona puede participar y coadyuvar al proceso de rendición de
cuentas, obteniendo así mayor democratización del sistema.
Luego seleccioné al Director de Servicios Corporativos quien está a cargo de la administración del presupuesto de la institución aprobar los requerimientos de ella en los campos administrativos, financieros e informáticos. También se encarga del cumplimiento de las normas contables, financieras, de las normas y resoluciones de inversiones que ha emitido la propia Superintendencia de bancos para el manejo de las instituciones financieras como el BCE.
Con el propósito de tratar el tema de la incidencia de las TIC en la reforma institucional del BCE, esta tesis ha sido dividida en tres capítulos. El primer capítulo corresponde al debate global sobre las teorías del cambio institucional y el rol de las TIC en tal proceso. Explica el entorno económico de la globalización, los elementos teóricos de la integración de las TIC y la estructura institucional, y la definición de gobierno electrónico.
En el segundo capítulo se describe los procesos de ajuste estructural y dolarización de la economía ecuatoriana y su influencia en los cambios institucionales del BCE Luego de la descripción de estos procesos se explican los cambios tecnológicos necesarios para cumplir con los cambios institucionales.
El tercer capítulo realiza una propuesta de nuevas iniciativas TIC en los procesos de
I Las tecnologías de la información y la comunicación en la banca
central
Este capitulo describe la importancia de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) en instituciones financieras como el Banco Central del Ecuador (BCE) y analiza los cambios institucionales y la influencia tecnológica de las TIC en los mecanismos de gobierno electrónico.
1.1 Las tecnologías de la información y la comunicación en el contexto de la globalización
El BCE al ser el agente financiero del Estado está inmerso en la tendencia de la nueva economía mundial basada en los flujos financieros del mercado global, los cuales reúnen grandes cantidades de dinero de distintas procedencias y cuyo movimiento es incierto e incontrolable. Esto debido a que la liberalización de los movimientos de capital ha incrementado el crecimiento de la actividad financiera, de la que a su vez derivan los avances tecnológicos: las TIC1. Al mismo tiempo, las TIC son el principal medio de la integración mundial de los mercados, no solo por la velocidad de transmisión sino por la difusión de pautas de consumo. Por eso, aunque las TIC no son funcionales solo al capital, han aumentado sus movimientos y su velocidad de transmisión.
El dinero global fluye a través de la “...red global diversificada que trasciende las
fronteras y vincula negocios de toda clase”2; este dinero proviene del cualquier clase de negocio de la economía global incluso de la economía criminal (quizá en trillones de dólares). Tal y como lo describe Castells:
Aunque el tráfico de drogas es el segmento más importante de esta industria mundial, el de armas representa un mercado de alto valor. Además está todo lo que recibe valor añadido precisamente por su prohibición en un entorno institucional determinado: contrabando de
1
La visión amplia de TIC ha sido sintetizada por Banegas (2000): “incluye el conjunto de actividades de investigación, desarrollo, fabricación, integración, instalación, comercialización y mantenimiento de componentes, subconjuntos, productos y sistemas físicos y lógicos, fundamentados en la tecnología electrónica, así como la explotación de servicios basados en dichas tecnologías, la producción y difusión de contenidos soportados electrónicamente y las aplicaciones de Internet”. ( En Criado et al. ,2002:3) 2
todo de cualquier sitio a otro, incluimos material radioactivo, órganos humanos, e inmigrantes ilegales; prostitución; juego; usura; secuestro; fraude y extorsión; falsificación de objetos, billetes bancarios, documentos financieros, tarjetas de crédito y carnés de identidad; asesinos de alquiler, tráfico de información delicada, tecnología u objetos de arte; ventas internacionales de objetos robados; o incluso vertidos de basura ilegales de un país en otro. ...En el núcleo del sistema está el blanqueo de dinero por cientos de millones (quizá trillones) de dólares.3
El «dinero negro» introducido en la economía global es blanqueado por distintos medios, pero el más seguro de ellos es la ejecución de transferencias electrónicas inmediatas de una institución financiera a otra. Este proceso se extiende a nivel
internacional a velocidades sorprendentes, lo que hace cada vez más difícil para los estados controlar los flujos financieros y el comercio globalizado.
La economía criminal se vincula con la economía formal a través de complejos planes financieros y redes comerciales internacionales, penetrando así profundamente en los mercados financieros y constituyendo un elemento crítico y volátil en una frágil economía global.4
Aquí el gran desafío para los Estados – nación es resolver el problema de cómo controlar lo global desde lo local; sobre todo en una economía global tan volátil no solo por la influencia del blanqueo de dinero a gran escala, sino también por la tendencia del mercado mundial a la concentración y a la centralización del capital financiero. Pero, del mismo modo que se produce la centralización, se puede producir la descentralización en la medida que los Estados nacionales ganen espacios más locales y menos globales, es decir, colocar más fuerzas de movilización en lo local. El exceso de apertura a los flujos globales desestabiliza a los Estados nacionales y, al mismo tiempo,
el cierre los margina de la comunidad de naciones. Así:
...la globalización y la localización no solo son momentos o caras de la misma moneda; son al mismo tiempo fuerzas impulsoras y formas de expresión de una nueva polarización y estratificación de la población mundial en ricos globalizados y pobres localizados.5
Ahora bien, es importante notar que la población mundial se divide en socios múltiples pero no necesariamente iguales, sobre todo, si se considera cómo se concentra
3
Ibid 4
Ibid 5
la libertad de acción: “Lo que para unos es libre elección para otros es destino implacable”6.
El principal medio de expansión de la globalización es el comercio mundial sin olvidar la importante contribución de las TIC en este proceso. En efecto, el carácter ‘on line’ de las TIC implica la accesibilidad virtual a distancias que en la realidad no virtual son inalcanzables. En este sentido la virtualización significa desterritorialización. Tal y como lo explica Levy:
Cuando una persona, una colectividad, un acto, una información se virtualizan, se colocan «fuera de ahí» se desterritorializan. Una especie de desconexión los separa del espacio físico geográfico ordinario y de la temporalidad del reloj y calendario.7
Por su parte las tecnologías han incrementado de tal manera las fuerzas del mercado que los gobiernos no son ya capaces, sobre todo los estados más débiles en términos institucionales y políticos, como los de los países dependientes, de controlar los mercados financieros internacionales. Por supuesto, las TIC son el principal medio de integración mundial de los mercados y, por tanto, propician el proceso de globalización. Pero esto no es suficiente para que todos los países se beneficien de la globalización. También es necesario considerar el nivel de conectividad y la accesibilidad a la información de los países. Entonces, si ocurre la dimensión del espacio virtual – ciberespacio- toda distancia puede neutralizarse, entonces lo fundamental es: ¿qué sucede con el tiempo? Y es el tiempo de conexión electrónica el que toma preeminencia. Si bien hay países que se benefician plenamente de la accesibilidad virtual y, por tanto, viven en el tiempo, hay otros a los que solo les resta esperar ya que en su tiempo no sucede nada a sin poder acceder a la conectividad.
Entonces queda claro que la «desterritorialización» es intrínseca al proceso de globalización de la economía, esta última considerada fundamentalmente un producto
del modelo neoliberal. Cabe señalar que el neoliberalismo reduce la complejidad de la globalización al aspecto económico de la sociedad mundial del mercado, ya que todos los demás aspectos se consideran subordinados.
6
Ibid 7
En este punto es importante aclarar que, si bien la globalización tiene sus raíces en la antigüedad y en el comercio mundial, hoy en día se presenta con características distintas: se establece, en primer lugar, en función de un nuevo sistema mundo -que supone nuevos espacios y relaciones sociales a partir del extraordinario desarrollo del transporte y de los medios comunicación e información al final siglo XX- y, en segundo lugar, está orientada hacia el consumo globalizado antes que hacia la producción globalizada.
Sin embargo, Marcela Vio y Federico Fritzsche afirman que esto no implica la ausencia del territorio
En ese caso las distancias geográficas han sido neutralizadas en tanto no afectan el tiempo de la comunicación, pero pensar a partir de esto que el territorio no cuenta como factor de importancia en este proceso comunicativo es falso y simplista.
… muchos de los análisis que sostienen el debate sobre TIC´s omiten su relación de éstas con el territorio. Sin embargo, esta omisión no implica la ausencia de una concepción del territorio. Más bien, se trata de “geografías ocultas” que subyacen a estas perspectivas. Se las denomina de esta manera, porque consisten en supuestos territoriales que no se explicitan pero que condicionan fuertemente el análisis. 8
En efecto, la globalización incluye conceptos como producción globalizada (capital transnacional, las empresas que se ubican en otros países para utilizar mano de obra barata, las maquiladoras, etc.); pero también de un consumo globalizado que, se basa
en el comercio y consumo de artículos menos "locales" y más marcas internacionales. Además, los medios de comunicación que han dejado de ser locales para ser cada vez más globalizados – Internet, cable, entre otros- tienen un impacto significativo sobre ese consumo. A este respecto, la difusión de pautas de consumo e imágenes del mundo global a través de las TIC procuran interiorizar en los individuos cierta relación de pertenencia por medio de una identidad mundializada que contrarreste los efectos de exclusión que el propio sistema produce.
Ahora bien, lo que se consume no son solamente bienes materiales: hay información, tecnología, cultura, arte, etc. que también se consume cada vez de manera
8
más globalizada. En todo eso, Internet juega un papel cada vez más importante, especialmente, en lo que tiene que ver con la información. En este sentido, el flujo de información, bienes y servicios que se da a través de las TIC propician una mayor centralización del capital financiero según la tendencia de los mercados financieros mundiales.
La nueva tendencia globalizadora en América Latina a finales de los 80s, se inició con la imposición de las medidas del Consenso de Washington(ver Cuadro 1.1) que
[image:28.595.141.458.368.516.2]indican una política agresiva de liberalización y desregulación de la economía. Estas medidas sonpromovidas por las instituciones financieras internacionales y se presentan como condición para la prolongación de préstamos, proyectos y programas, que incrementan la deuda externa, y forjan la economía latinoamericana.
Cuadro 1.1: Políticas promulgadas por el Consenso de Washington 1. Eliminación del déficit fiscal a través de imposición de disciplina en las finanzas públicas. 2. Modificación de las prioridades del gasto público, eliminando subvenciones.
3. Reforma fiscal: ampliación de la base tributaria y eventual aumento de tasas impositivas. 4. Tipos de interés determinados por el mercado.
5. Tipos de cambio determinados por el mercado.
6. Liberalización del comercio y orientación hacia el exterior. 7. Eliminación de restricciones a la inversión directa extranjera. 8. Privatización de empresas estatales.
9. Desregulación de actividades económicas. 10. Garantías para los derechos de propiedad.
Fuente: Breser Pereira y otros (1995) Elaboración Fernández Gabriela9
El profesor J. Stiglitz explica:
El Consenso de Washington sostuvo que el logro de unos buenos resultados económicos requería de la liberalización comercial, la estabilidad macroeconómica y la correcta fijación de precios (Williamson 1990). Una vez que el gobierno haya tratado satisfactoriamente estas cuestiones – especialmente, una vez que ‘el gobierno es apartado del camino, se asume que los mercados privados distribuirán eficientemente los recursos y generará un fuerte crecimiento.” 10
Según la perspectiva del profesor Stiglitz, se debe ir más allá del enfoque del Consenso de Washington, para orientar la política hacia el buen funcionamiento del
9
Fernández Gabriela, La reforma institucional en el Ecuador Una perspectiva poco ortodoxa. Cuestiones Económicas Vol. 19-n°1, Banco Central del Ecuador, Quito, Primer cuatrimestre 2003, pp. 89
10
mercado: esto requiere algo más que la estabilidad macroeconómica y la fijación de precios. Así advierte que:
…las políticas derivadas del Consenso de Washington son incompletas y a veces equivocadas. Hacer funcionar bien los mercados requiere algo más que una baja inflación; requiere regulación fiscal y políticas para la competencia, políticas que faciliten la transmisión de tecnología y promuevan la transparencia, por sólo citar unos aspectos no tratados en el Consenso de Washington. 11
Al igual que el resto de América Latina, durante la crisis fiscal del Estado de los años 80, el Ecuador, mediante programas de ajuste estructural promulgados por el Consenso
de Washington, encausó la acción del Estado hacia reducción del gasto público y hacia las reformas del mercado. Sufrió por ello inmensos niveles de endeudamiento y agotó el modelo de sustitución de importaciones por un proteccionismo al sector privado.
El Ecuador, sin haber salido plenamente de la crisis fiscal del Estado, a finales de los 90, sufrió una nueva crisis, esta vez del sistema financiero, a consecuencia, sobre todo, de los intermediarios de los mercados financieros en el país no pudieron sostener los desequilibrios internacionales. Esto a su vez supone que, en la época de la globalización, un desorden del mercado en un país determinado se trasmita más rápidamente a través de la economía mundial que en épocas anteriores; ello, fundamentalmente, a consecuencia de los flujos de salida de capital repentinos e inmediatos de una institución financiera a otra, propiciados por las TIC mediante transferencias electrónicas instantáneas.
En la Memoria anual 1999 del Banco Central del Ecuador se indica que la inestabilidad macroeconómica del país en 1999 fue potenciada por un entorno internacional adverso, especialmente por las crisis asiática y agravada por la brasileña que tuvieron como resultado la reducción de las expectativas de inversión en los países emergentes, el Ecuador entre ellos:
Sin haber resuelto el problema fiscal, el país tuvo que hacer frente, desde el primer semestre de 1999, al embate de la crisis financiera internacional, que se tradujo en una reducción de las fuentes externas de financiamiento. Esto agudizó las dificultades de la balanza de pagos, por el lado de la cuenta de capitales, y precipitó la frágil situación del sistema financiero doméstico hacia un problema de solvencia, en el marco de una insuficiente supervisión bancaria. En la práctica, 1999 fue un año marcado por la inestabilidad del sistema financiero, en medio de acciones dolosas de algunos
11
administradores de bancos y financieras. El feriado bancario y el congelamiento de los depósitos en la banca, decretado por el Gobierno en marzo, reflejaron la gravedad de la crisis, causando a su vez un mayor deterioro de la confianza de los agentes, y exacerbando así la incertidumbre.12
Los nuevos instrumentos técnico-financieros (subastas en Internet, provisión de fondos, trasferencias electrónicas de pagos y cobros, registros de información, mensajería, entre otros) transmiten información en tiempo real a través de mecanismos
‘on line’ potenciando cualquier trámite sin limites de espacio-tiempo - con sus avances tecnológicos en la producción, procesamiento y almacenamiento de información - a través de canales de traslado de información de las TIC como Internet.
Así, las transacciones se realizan sin límites de espacio y tiempo: se genera y se transmite información en tiempo real alrededor del mundo. Por eso, cualquier política económica sin la previsión acertada del “riesgo sistémico” puede castigar con dureza a las naciones con crisis financieras irreversibles, si en las decisiones no se considera la mitigación de riesgos financieros por la dinámica de los mercados internacionales y su propagación sistémica.
El riesgo de sistema esta ligado a la posibilidad de colapso del sistema financiero privado debido a variables exógenas al instituto emisor como son : la concentración de crédito de instituciones financieras importantes, el endeudamiento externo, el riesgo país, el nivel inflacionario, la composición básica de la cartera del sistema financiero, etc. factores que obligarían, más allá de cualquier alternativa, a capitalizar el banco central para hacer frente a la crisis 13
El avance tecnológico es un proceso irreversible que presenta grandes desafíos para los responsables de la estabilidad de los mercados financieros. Para ello, es necesario evaluar beneficios y riesgos a fin de sugerir políticas y estrategias económicas que detengan consecuencias adversas previsibles y tener un conocimiento profundo de los mercados –intermediación financiera – y de los clientes a los que sirven. Más allá de la estabilidad económica, los bancos centrales requieren crear sistemas financieros seguros y sólidos. Por eso, los bancos centrales para evitar el aumento del riesgo sistémico y la
12
La Economía Ecuatoriana en 1999, Memoria Anual del Banco Central del Ecuador correspondiente al año 1999,Banco Central del Ecuador, Quito, 1999, Cap. 2
13
corrupción en los usos de la tecnología, están obligados a garantizar las operaciones y a vigilar su desempeño con infraestructura de seguridades informáticas.
Por su parte el BCE, desde su inicio, ha consolidado un poder estratégico en materia política económica, regulando la economía del país. En la actualidad, mantiene las funciones de promover y coadyuvar a la estabilidad económica, contribuir en políticas y estrategias para el desarrollo nacional, administrar el Sistema de Pagos, invertir la “Reserva Internacional de Libre Disponibilidad”14 (RILD) y, actuar como depositario de los fondos públicos y como agente fiscal y financiero del Estado.
En lo que específicamente se refiere a la estructura jurídica, la dinámica económica imperante en el mundo, la unificación de los sistemas monetarios, la globalización, entre otros, son factores que motivan una modernización de tal estructura, y una aproximación a las exigencias técnico financieras.15
En este sentido, la reforma institucional del BCE se enmarca en factores como la estructura jurídica del país, la globalización y la dinámica económica imperante en el mundo, la dolarización y otros.
1.2 La integración de las tecnologías de la información y la comunicación y la estructura institucional: presupuestos teóricos
Aquí se realiza un análisis de la contribución de las TIC a las evoluciones organizativas e institucionales de los estados contemporáneos. Este análisis se sitúa desde una perspectiva sociológica, económica y política para describir mejor el comportamiento de la burocracia en las instituciones del gobierno. Para entender las políticas burocráticas, la formación de redes interorganizacionales y el cambio tecnológico, se relacionan las TIC, las organizaciones, el proceso de integración y las instituciones.
14
A raíz de la dolarización se elimina el concepto de reserva monetaria internacional, RMI, y se define la metodología de cálculo de la Reserva internacional de libre disponibilidad, RILD es el monto neto de recursos en moneda extranjera que son disponibles de manera inmediata para la autoridad monetaria. Los componentes de la RILD son: posición neta de divisas; oro; derechos especiales de giro (DEGs); posición de reserva en el Fondo Monetario Internacional; posición con ALADI; y, otros activos externos netos (Banco Central del Ecuador, BCE). Fuente Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales, ILDIS 15
1.2.1 Tecnologías de la información y la comunicación: perspectivas institucionales
Los procesos de integración de las TIC a la estructura de las instituciones del Estado pueden ser analizadas desde la siguientes perspectivas: a) determinismo tecnológico; b) perspectiva actor-racional; c) incrementalismo; d) perspectivas de análisis de sistemas y, e) perspectiva individualizada y por roles. Jane Fountain califica a estas de teorías débiles debido a que resultan ineficientes a la hora de explicar el cambio en la integración de las TIC y la estructura institucional, pero que ayudan en el análisis de las propuestas de integración TIC-estructura institucional.
La perspectiva del determinismo tecnológico sostiene que la tecnología es autónoma o actúa independientemente de los individuos, de los acuerdos sociales y de las instituciones. Esta perspectiva asume que las tecnologías trabajan solas; es decir, que las nuevas tecnologías de la información y comunicación se encargan del crecimiento de la productividad de las organizaciones sin considerar ajustes estructurales o cambios organizacionales para la integración y el uso de esas nuevas tecnologías. Siguiendo a Fountain, ésta es considerada una teoría débil porque no considera a quienes usan la tecnología, los actores de la organización, como agentes del cambio tecnológico y supone que la tecnología de la información y comunicación (TIC) degrada a la sociedad reduciendo a las comunidades a entes pasivos. Según entendemos, es importante colocar nuevamente a los actores como los verdaderos agentes del cambio; pues el cambio institucional es algo más que sólo un cambio tecnológico. La tecnología es el conjunto de herramientas e infraestructuras que se encargan del ingreso, almacenamiento, procesamiento y transmisión de la información. Por lo tanto, por sí sola no puede ser considerada un agente de cambio ya que, en definitiva, es el medio que permite la coordinación entre redes de actores.
Por su parte, las teorías de la perspectiva actor-racional, o de selección natural, idealiza una acción racional para explicar la adopción y difusión de las TIC, asume que las organizaciones elegirán en el tiempo la mejor tecnología sin ningún norte definido y no considera ningún nivel de error. Es posible considerar que esta es una perspectiva
margen de corrección. De ser así, resultaría muy fácil elegir la opción menos adecuada debido al grado de incertidumbre que hay en las nuevas tecnologías.
Several rational- actor theories –including functionalism, natural selection, an other frame works that assume idealized rational action– have been used to explain the adoption and diffusion of new technologies. Implicit in these accounts is the assumption that, over time and through some degree of trail and error, organizations will choose the “best” technological offerings and learn use information technologies and better and better ways.16
La perspectiva del incrementalismo utiliza instrumentos y políticas para hacer pequeñas desviaciones de cambio antes que un cambio efectivo porque se prefiere aquello que es más fácil de analizar, monitorear y corregir. Pese a que el incrementalismo tiene un nivel de protección en las decisiones de cambio tecnológico no previene a los actores del gobierno de seguir la dirección equivocada sin contar con la pérdida costo-tiempo y de energía. Por todo ello, este proceso incremental dificulta la configuración de un gobierno electrónico.
Charles Lindblom and others argued that in practice policymakers take small, incremental steps or deviations form the status quo because small policy adjustments are easier to analyze, monitor, and correct than comprehensive, large-scale changes. … In the case of large, complex information systems, the economic sunk costs are enormous and each subsequent decision is highly path dependent. It is costly and difficult to reconfigure, rebuild, modernize, or otherwise substantially change information systems. Thus incrementalism offers only limited guidance for constructing a digital government.17
La perspectiva de análisis de sistemas adapta los diseños y los usos de la tecnología informática en las organizaciones complejas. Desde esta perspectiva , se propone que la estructura social se adapte rápida -a tiempo- a dicha tecnología por medio de la implementación e implantación de sistemas. Ello implica cambios normativos que los actores y estructuras deben efectuar de manera más rápida y eficientemente para dar lugar al avance tecnológico; al mismo tiempo implica que nuevos desarrollos técnicos deben ser implementados también lo más rápidamente posible. Pero el seguir esta tendencia a cualquier costo puede producir varios retrasos sociales en la adaptación al cambio drástico. Es decir, en un esfuerzo por retener un balance cognitivo, el hombre requiere un nivel de estabilidad y tiende a quedarse rezagado frente a la velocidad del desarrollo tecnológico. Políticamente, la sociedad se resiste al cambio que pueda alterar el control de los agentes sobre el medio. Es por todo ello que el cambio en la malla
16
Ibid, pp. 84 17
interinstitucional es complejo y necesariamente lento. En este sentido el análisis de sistemas ignora los procesos de la estructura social exponiendo su análisis a una tasa de error excesivamente alta, lo que finalmente demuestra la imperiosa necesidad de atender a las estructuras sociales y políticas, a las organizaciones y a las redes.
The high failure rate of business process reengineering –a management movement that direct rapid , deep structural change to leverage new technological potential - exemplifies the need to attend to social en political structures, organizations and networks18
Adicionalmente, el establecimiento de tecnologías como las TIC en las instituciones públicas es un asunto de Estado; luego el gobierno tiene que proveer, mediante legislación, políticas públicas claras que definan una línea de incorporación o transformación tecnológica. Sin embargo, hay que considerar que la escasez de recursos (de los países en desarrollo como Ecuador) hace difícil la innovación tecnológica. Al no considerar factores de este tipo, la perspectiva de sistemas falla en explicar la integración de las TIC al cambio organizacional.
La perspectiva individualizada y por roles, por su lado, explica los efectos de las TIC en la estructura organizacional desde la psicología y la comunicación social. Desde esta perspectiva se explican los efectos tecnológicos sobre dos tipos de variables: la individualidad y las relaciones entre roles funcionales. En un primer momento, esta teoría mide las tecnologías, tanto por la satisfacción del empleado, el rendimiento y la discreción, como por el nivel en que el empleado se encuentra involucrado en la implementación de nuevos sistemas, y el grado de éxito. De ahí, plantea modelos tecnológicos sobre los actores organizacionales, que no se relacionan con el cambio estructural de la organización. En este primer momento, esta teoría es contradictoria, pues pretende confrontar tecnologías no comparables como si fueran similares. Lo más grave, no obstante, es que el modelo no considera cómo el cambio ocurre o debe ocurrir: se asume que la tecnología trabaja sola.
Como resultado de los problemas esta teoría, en un segundo momento, se enfocan los efectos de las TIC al análisis estructural de la organización; por ejemplo, de las relaciones de autoridad, la estructura de tareas y la autonomización del empleado. De
18
este modo, la teoría se aproxima a un diseño y uso más flexibles de sistemas de información sobre la organización. En este segundo momento, esta perspectiva asume que las tecnologías producen dinámicas sociales, las cuales a su vez pueden mantener o cambiar a la organización. En este sentido, se considera a las tecnologías de la información y la comunicación como habilitador del cambio organizacional y, por tanto, se cree que un mismo sistema implementado en contextos organizacionales similares contribuirían a la implementación de estructuras diferentes.
... Technologies are viewed as occasions that trigger social dynamics which, in turn, modify or maintain an organization’s contours.(Barley, 1986:81) . Barley´s account expanded on the popular reengineering theme that information technology in an “enabler” of organizational change. Thus the same information system implemented in similar organizational contexts may contribute to the implementation of different structures 19
Si bien se redefinen los conceptos de tecnología y estructura; se considera a la tecnología como una entidad cuyas propiedades son en parte socialmente construidas y a la estructura como un flujo de procesos. De acuerdo con este modelo, la tecnología asumida como entidad modifica y refuerza las relaciones de los roles y, a través de estas relaciones, la estructura cambia o se mantiene. De cualquier manera quedan pendientes los detalles teóricos del cambio estructural, ya que no se entiende cómo cambia la estructura, ni se consideran los programas de rendimiento y operativos de la
organización. Finalmente, la teoría ignora el comportamiento estratégico o político de los actores en el contexto de las nuevas tecnologías.
In focusing in roles and role relationships, the model left the examination of organizational mechanisms, such as performance programs and operating procedures, to other researches. … the model ignore the political or strategic behavior of actors in the context of new technologies.20
Estas teorías omiten elementos críticos que se toman en cuenta en la definición de una nueva propuesta integradora. Fountain plantea una propuesta integradora que revierte la flecha causal TIC Cambio Institucional para demostrar cómo influyen los aspectos cognitivos, culturales, sociales y estructurales de la institución integradamente en el diseño, percepciones, y usos del Internet y de TIC desde los actores del gobierno. Los individuos primero perciben un “entorno TIC” (los tipos y formas de
19
Ibid pp. 87. 20
procesamiento y almacenamiento de información) y, de ahí, lo interpretan, lo definen y lo usan de distintas maneras.
En este sentido, como lo explica Fountain, muchos de los individuos y las organizaciones utilizan solamente una parte de la capacidad y de las características de las TIC. Las capacidades individuales y organizacionales se aprecian cuando éstas intervienen en los diseños y usos de esas tecnologías, dando sentido a las TIC, esto es, en términos de capacidad y funcionalidad de hardware, software, telecomunicaciones
digitales21. Por eso, no es de extrañar que organizaciones similares con sistemas de información idénticos los utilicen de distintas formas. Son los usuarios de los sistemas quienes aprovechan el potencial estratégico de las TIC, aunque el porcentaje de rendimiento tecnológico empleado es casi siempre mínimo.
Las TIC son tecnologías de extraordinaria flexibilidad que, a diferencia de otras tecnologías más rígidas, tienen una inmensa capacidad de inserción en el mundo por su alto nivel de versatilidad. Las nuevas tecnologías de la información y la comunicación pretenden un funcionamiento análogo al conocimiento, formas de pensamiento, cálculo y comunicación humana. Poseen, por tanto, un alto grado de complejidad en términos de aplicación, usos y efectos en la institucionalidad.
En efecto, el modo de uso de la tecnología es el resultado de la fusión de los aspectos cognitivos, culturales, estructurales y políticos. El aspecto cognitivo se refiere a la percepción del individuo en el campo del conocimiento: esto supone el manejo de conceptos o significados que dan sentido a los usos y diseños de la tecnología. De cierto modo, las prácticas individuales influyen en el comportamiento organizacional. Al
21
Elhardware es el conjunto de máquinas de oficina, de equipos para el procesamiento y comunicación de datos, de dispositivos digitales de entrada y salida de datos; por ejemplo computadoras, computadoras portátiles, de tarjetas de red, de videodiscos digitales [DVD], de controladores, inalámbricos, etc.
El software base es el conjunto de sistemas operativos, de manejadores de dispositivos de hardware, de herramientas de procesamiento de información, etc, que proveen empresas como Microsoft.
El software de aplicaciones es el conjunto de servicios informáticos especializados al negocio, de aplicaciones basadas en usos y diseños de la información.
estandarizarse las formas organizacionales de usos y diseños de tecnología se institucionalizan tales formas o procedimientos mediante normas que resultan del aprendizaje organizacional.. En este contexto las reformas institucionales no son reformas de papel, sino el marco normativo que formaliza las normas, las reglas, las rutinas y las relaciones en la organización. De ahí, las instituciones establecen nuevos sistemas de información para reproducir los procedimientos institucionales como la reglas, rutinas, normas y relaciones de poder, para dar sentido al diseño y usos de las nuevas tecnologías
The analytical framework details the ways the individuals in institutions tend to enact new information systems to reproduce existing rules, routines, norms, an power relations if institutional rules are clear end no salient alternative uses are visible in the environment. This conceptual framework illuminates the critical role played by social structural mechanism in organizational and institutional arrangements as public managers struggle to make sense of, design, and use new IT. 22
A partir de esta última perspectiva estudio la reforma institucional del BCE.
1.2.2 Aspectos institucionales de la integración de la estructura institucional y la tecnología
Las instituciones para adaptarse y mantenerse al entorno deben asegurar su legitimidad y los recursos organizacionales. La perspectiva de análisis institucional de Selnick23 hace una distinción entre organizaciones e instituciones, mostrando la propensión de la organización a tomar un carácter particular o competencia definida; define el proceso de institucionalización como una emergencia de orden estable que integra los patrones sociales cambiantes y las actividades técnicas.
¿Cómo reconocer si un patrón ha sido institucionalizado? El reconocimiento de la institución introduce la idea de que lo organizativo no cambia más allá de sus límites institucionales. Según Joan Prats: “Las instituciones son normas y reglas que estructuran la acción social” 24, es decir, son realidades abstractas que articulan la interacción entre actores distintos. Las organizaciones, por el contrario, son realidades
22
Foutain, Jane, Building the Virtual State: Information Technology and Institutional Change; The Brookings Institution, 2001, pp 89.
23
Institution Perspective: Philip Selznick, 1996. En Foutain, Jane, Building the Virtual State: Information Technology and Institutional Change; The Brookings Institution, 2001, pp 92.
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