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Bases para una alternativa de política económica Hacia el desarrollo con beneficio social

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BASES PARA UNA ALTERNATIVA DE

,

POLITICA

,

ECONOMICA

HACIA EL

DES

~t\RROLLO

CON BENEFICIO SOCIAL

Por Armando Labra M

.

Crecimientodela economía mexicana 1971-86

(%de aumento anual 1970= 100)

Fuentes:Promediosde 197Ia1982,PlanNacional deDesarrollo;anos1982 a

1984, ComercioExterior.Diciembrede 1985 co n datos de INEG1:1985Y 1986,Miguel delaMadrid"Criterios GeneralesdePolitica Económica paralaIniciativade laLeydeIngresosyel Proyectode Egresosdela Federación correspondiente a1986",noviembrede 1985.

• Datosdel InformeAnualdel Banco de México,1985.

•• Merced al desplomede lospreciosdelpetróleoduranteel primer trimestre de 1986.se prevé una tasade -3.5%al finaldelano.

vigory versatilidad. El erario está en crisisypersiste el saqueo de divisasen forma incontrolada.

Como consecuencia de lo anterior, se mantienen al alza la inflac ión (anualizada en más de 80% con datos al primer trimestre de 1986)yel desempleo (entre11 y 17%de la PEA) a pesar de los esfuerzos descomunalespor contener el crecimiento de los precios y evitar el decaimiento de la actividad econ6mica

productiva .

6.2 6.1 7.9 -0.5 -5.3

3.7* 2.7* -la 1**

1.5

INCREMENTO ANUAL AÑOS

1971-76 1977-82 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1981-84

N

o existe política económica porexitosa o plena que parezca, que no pueda ser superada.Elcuestiona miento permanente de las accionesque configura nel queh acerecon6mico no s610 es deseable y necesario sino imperativoen momentos de crisis en los que la urgencia ejerce presiones intensas que aparente-mente estrechan y acorta n en demasía la perspectiva de lo posible y lo previsible.Es ento nces cuando lo importante cobra carácter de urgente ylo urgente dejadetener importancia.

La política económica tiene obje tivos permanentesyco

yun-turales. No puedeni debehaberdisociaci6nentre unos y otros.

En ocasiones pudier an tomarse decisiones que alejen los propó-sitos permanentes enaras delos coyunt urales, en el corto plazo ,

presuponiendo su reencuen tro posterior. Es ésta una circuns-tancia siempre muy impr ob able, como reiteradamente demuestra la historia.

Primeras consid

eracion

e

s

El problema

Actualmente Méxicopadecelaexacerbaciónde la desigualdad social manifiesta en la acelera da concentraci6ndel ingreso que ubica al salario en una pro porción decrecientedel producto interno bruto: 36%en 1982,29%en 1983,27.7 en 1984 y

estimada en men os de 25% para 1985. Durante el primer trimestre de 1986, el poderadquisitivo del salario sufrió un deterioro del orden de 20%.

La tasa de crecimiento económicoes repetidamente la más baja de las décadasrecientes,la invers iónproductiva está estan-cada ynuestrasrelacion es comercialescon elexterior pierden

( 1

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Se desprende la necesidad imperativa de incursionar en el diseño de una politica económica alte rnativa para México. Nos parece imprescindible partir de unaconvicción ideológica: que la politica económica conlleve al desarrollo social. Que sea posible haceryrepartir el pastel al mismotiempo .Se requiere producir y distribuir simultáneam en te para conducir en congruencia la economía y la sociedad.

La política económica para el desar rollo social tiene como meta vincular las inversiones productivas al propósito de redis-.

tribuir el ingreso y la riqueza.Ello requierefortalecerla produc

-ción al mismo tiempo que el salario real,elerarioylas utilidades de las empresas social y económicamenteprioritarias.

El desarrollo social se justifica técnica ypoliticamente como instrumento para combatir la desigualdad yestimularla produc

-ción. En lo económico, el desarrollo socialrequiere orientar la producción, predominantemente al propósito de atender el mercado interno, habida cuenta las presentes y previsibles restricciones del comercio internacional. Una economía de tal naturaleza, conlleva la generación de empleos permanentes

y

productivosypor ende impacta favorablementela distribución del ingreso, aumenta la demanda y la potencialidadmasiva del mercado nacional.

En el corto plazo, la politica económica para el desarrollo social debe combatir la inflaciónyla inestabilidadcambiaria, si bien con medidas adicionales a las aplicadas bajo una óptica ortodoxa.En efecto,lejos de atribuir la inflación sólo a fenó-menos monetarios que pudieran atacarse con instrumentos monetarios, se requiere atacar la inflación mediante más acciones de mayor profundidad, aplicando también las de carácter monetario que sean aconsejables y necesarias.

CONCEPTO 1982 1983 1984

Remuneración de Asalariados 35.8 28.8 27.7

Excedente de Explotación 48.6 55.1 56.5

Consumode Capital Fijo 5.6 5.8 5.9

Impuestos Indirectos 12.5 13.4 12.5

Subsidios -2.6 -3.1 -2.6

Producto Interno Bruto 100.0 100.0 100.0

Bases par

a

una

a

lternativa

Distribución del PIB 1982-84 (%)

E

l

objetiv

o

El objetivo permanente de la politica económica en México se desprende de los compromisos esenciales entre los mexicanos como Nación. Se deduce de la Constitución y puede expresarse en términos sencillos: combatir la desigualdad.

En consecuencia, la politica económica para México tiene el objetivo histórico permanente de contribuir al desarrollo social, como proceso para superar las crisis de corto plazo al tiempo que elevar el nivel de vida de la mayoría de la población, me-diante un mayor y mejor aprovechamiento de los recursos del país. Además, es imperativo llevar a cabo estas acciones econó-micas y sociales dentro del marco de las libertades democráticas a que aspira la población yque exige como demanda política

insoslayable.

Alternativas quizás haya muchas. La responsabilidad politica e ideológica orilla a construir aquellas que prometen ser más apegadas al pensamiento y la convicción, a la experiencia teórica y práctica de quien formula la politica económica.

En cualquier caso, un requisito superior de toda propuesta de politica económica es que sea viable, tanto desde el punto de vista técnico como politico. No es tal afirmación una perogru

-llada, sobre todo si tomamos en cuenta la cantidad de medidas de politica económica que, siendo probadamente inviables, reapa-recen periódicamente, son "redescubiertas" -usualmente por algún economista empírico que arriba de manera fortuita al poderpolitico- se intenta aplicarlas y se reincide en el error.

Fuente:Cifrasdefinitivas dadas a conocerel11 de Noviembre de 1985 reprodu

-cidas enComercio Exteriorde Diciembre de ese año,con datosde INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales 1982-84.

Lasmedidas de polltica económica aplicadas en años cercanos no parecen ofrecer una vía suficiente para remontar o paliar esta complejay negativa circunstancia, cuyas consecuencias politicas se evidencian crecientemente en los procesos electorales y en numerosas formas de irritación social. El entorno internacional

contribuye adversamente a complicar el panorama en tanto restringe el acceso de México a los mercados comerciales y financieros agravando la precariedad de la posición económica con el exterior.

El desplome del mercado petrolero y de las materias primas en general, aunado a la ineficiencia exportadora sostenida,ilustran

la gravedad de esta afirmación. Baste mencionar que el Secre

-tario de Programación y Presupuesto afirmó el 23 de abril, con datos al primer trimestre de 1986, una reducción previsible de cuando menos 7 mil millones de dólares por concepto de ingresos petroleros. La reducción en las tasas de interés interna-cionales no contrarresta tan relevante impacto negativo.,

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p

La inflacióndifícilmentepued e controlarse -men os aún elimi-narse- cuandola economíainternacionalesadversa ycuando en laeconomíainteriorse aísla n y ataca n facto res quepor sí mismos

no determinan elcrecimiento delos precios.

Tal es el casodelarest riccióndel salario realyla cont racción del gastopúblico.Ni unoni otro dete r mina n lainflación ,lo cual se demuestrasin mayor trám ite enlaper sistenci ade la inflación y las devaluacion es a pesar'deloscontrolesimpuestosal salario y

1

al gasto público.Delvalordelaproducción manufacturera,los

salarios representabanapenas II%en 1983, seg ún lasCuentas Nacionales,por lo que ento ncesymás aúnaho ra,su incidencia inflacionaria es ma rginal. Por contralacontrib ución del costo

financieroalos costos industr ialessupera50%del total ,también como promedio. Las utilidades han elevado su participación

dentro del PIB de 48.6 %en 1982 a casi 57%en 1984. Ciertamente no fuela salida de capita les públicos lo que ha determinadolacrisisfiscaldel estadoen tiempos recientes. La inversión en México,demagrocrecimiento,por cierto(5.5%en 1984 y de 6.7 %en 198 5)descansacreciente ment e en manos del sector privado:60%en 1984Y64%en 1985 .

Toda economía crece yse regeneracua ndo hay producción. Esta regla opera en cualq uier siste ma económico. Y para producir hayqueinvertir.Par ainvertirserequierenrecursos, pero más importante aún, una estra tegia congr uent e con el proyecto nacional delosmexicanos.

En elco r to plazo,la inflaciónsólo pued e ser contrarrestada s, produciendo lo que las mayoríasdel país consumen, simple-mente porque no hay inflación o crecimie nto de los precios cuando hay abundanciade productos, especialmente aquellos que mayor mercadotien en :losde consumo generalizado.

En otras palabras,sin invertirnipro d ucir, la inflación perma-neceráindefinidam ent e en detr imentode lasclasespopulares,

porque si bien pudiera"enfriarse" la economía en plazos breves, la falta de producción socialmentejustificada tiende a ocasionar importaciones crecientes, especulación y alzas de precios cons-tantes. De esta experiencia se ha tenido suficiente demostración en años cercanos. En materia de acciones congeladoras para combatir la inflación, la experiencia del Plan Austral de Argen-tina, reitera el elevado costo social de redistribuir la crisis hacia los asalariados a los que, además, se empuja al desempleo.

Invertir en México exige hacer un recuento cabal de los recursos financieros para lograrlo. Si entendemos que producir y distribuir es primero, a tal prioridad debemos subordinar los demás instrumentos de la política económica,comenzando por los financieros.

Podemos acopiar los recursos financieros que necesitamos para desplegar una política económica acorde con el desarrollo social del país.

Sin agotar las posibilidades para lograrlo, baste recordar que cuenta e! estado con un control hegemónico sobre la banca; que la captación bancaria en años recientes es entre dos y seis veces mayor a los financiamientos concedidos. Para ilustrar esta potencia, basta con mencionar que en 1985 la captación bancaria superó los 9.8billones de pesos según declaraciones a la prensa e! 24 de enero de! presente año, por parte de la Secretaría de Hacienda. Conforme al Banco de México, los créditos conce-didos por la banca el año pasado ascendieron a 1.5 billones de pesos.

En el lapso enero a marzo de 1986,Iacaptación bancaria llegó a 1.2 en tanto que e! financiamiento concedido sólo fue de 334 mil millones de pesos, apenas 28%respecto a la captación.

La astringencia de crédito se explica en e! elevado costo de la deuda interna, que prácticamente succiona la liquidez dispo-nible. El presupuesto anual de egresos de la federación para 1986 aprobado por la Cámara de Diputados fue de 34 billones de los cuales 15 se destinarían al servicio de la deuda pública:10 al pago de la deuda interna y 5 al de la deuda externa. Así, la magnitud de! endeudamiento interno, del doble respecto al externo, presenta un problema grave que obliga, dentro de la actual política monetaria, a destinar un monto enorme de recursospara gratificar a los ahorradores,educándolos en la especulación, que no en la producción.

Al caer e! precio de! petróleo,es inminente revisar la política de la deuda interna para aminorar su costo ycanalizar a la producción un monto significativo de recursos líquidos La rigidez de la política monetaria y fiscal ante los cambios en los ingresos gubernamentales ocasiona un desperdicio costoso de dineros susceptibles de ser invertidos productivamente.

Para ampliar la posibilidad de contar con mayores recursos crediticios internos para financiar la producción sería deseable aplicar al pago de la deuda interna e! criterio expresado por el Presidente De la Madrid respecto a la externa: servirla sólo y estrictamente en la medida de nuestra capacidad de pago. Habría así un potencial financiero importante e inmediato desti-nado a lainversión.

Pero no es suficiente contar con dinero líquido. Se requieren divisaspara importar los bienes que no producimos. No sería grato a la banca norteamericana ni quizása sus gestores nacio-nales,pero sí a losmejores intereses de la Nación,que México hiciera suyo e! criterio del Banco Mundial -recomendado ampliamente a países como e! nuestro- de no dedicar más de 25%de los ingresos en cuenta corriente al serviciode la deuda externa.

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aplicarla, antes del derrumbe de los precios del petróleo, 33% de los ingresos en cuenta corriente -aproximadamente 47% de los ingresos por exportaciones- al servicio de la deuda. Ello sin duda debió alarmar aun al funcionario más conservador de las

agen-ciasfinancieras internacionales porque implicaba descapitalizar

alpaísy cancelar sus posibilidades de crecimiento -y de pago, claro.

A cambio de reducir de 33 a 25% la proporción de nuestras menguadas divisas aplicable al pago de la deuda, se volcaría la diferencia,que podría llegar hasta unos 10.5 mil millones de dólares, a la adquisición de bienes y servicios,por cierto, segura-mente en la economía norteamericana.En efecto, las exporta-ciones totales de México se estiman en casi 14 mil millones de dólares en 1986 de manera que no más de 3.5 mil millones deberían destinarse a cubrir el endeudamiento externo -eso,sin desdeñar los rotundos argumentos a favor de negociar la cance-lación de, al menos, parte del adeudo.

Ladiferencia sería que, en lugar de polarizar nuestra disponi-bilidad de divisas en un puñado de bancos, se diseminaría en un vasto haz de proveedores creando empleos en México y también en Norteamérica y los demás países con los que comerciamos. Más radical aún es la declaración del Presidente de la República del 21 de febrero de 1986 en cuanto a remitir el servicio de la deuda externa a la capacidad de pago de la economía ya compartir la carga con los deudores extranjeros.

Parece ser que fórmulas técnicas para dimensionar el pago de la deuda externa a las posibilidades de la economía mexicana,sin sacrificar a la población, sobran. Experiencias históricas también y en nuestro propio país contamos con algunas de importancia mayor.

Baste mencionar la más reciente negociación, aquella que efectuóel gobierno de Avila Camacho y que condujo a cancelar, porpartede la banca internacional,el grueso de la deuda externa mexicana en 1942 y 1946.

Como se sabe, merced a las negociaciones efectuadas en esos años, la deuda externa que ascendía a más de 1,067millones de dólares fue cancelada en 90%quedándose a deber 100.070,380 dólares. Del gran total, 534 millones correspondían al capital,

que se redujo precisamente al monto adeudado finalmente: la totalidad de los intereses fueron cancelados, como lo consigna Jan Bazant en suHistoria dela deudaexteriorde Méxicopublicada

por El Colegio de México.

En cualquier circunstancia, la realidad hace siempre su oficio implacable y la presente caída del mercado petrolero obliga con certeza a moderar sustancialmente la proporción de divisas apli-cadas al pago de la deuda y también a replantear el destino de los escasos recursos con que cuenta la economía mexicana para reiniciar el desarrollo.A diferencia de la mayoría de los países pobres, México aún cuenta con esa alternativa.

y cierto es que no bastan los pesos líquidos y las divisas.Se requieretambién capital físico.Si bien no para producir todo,sí

en localización estratégica suficiente,el estado cuenta con una planta industrial, comercial y de servicios, que permite iniciar -lo ha hecho siempre- el proceso de inversiones productivas.

Los esfuerzos por aligerar al sector paraestatal han sido intensosyseguramente a estas alturas es considerable el ahorro financiero logrado.Tiempo es de activar aquellas industrias de estado que, en función del interés público, den pautas para iniciar la reactivación de la economía. Ello no sólo es posible y deseable, sino imperativo ante la inmovilidad de los demás agentes privadosnacionales y extranjeros,que participande la inversiónproductiva y que manifiestamente se abstienen de

16

realizar su papel, sin el precedente estatal.

..La historia económica de Méxicoy de todos los países capita-listas,muestra que es el estado quien primeroinvierte. Nunca es al revés.

En años recientes se ha implantado unapolíticaeconómica de emergencia ante la crisis.Como esbien sabido, una crisis eco

rió-mica aparece cuando pierde dinamismo , se suspende

o

paraliza"

el proceso de acumulación de capital. .yt~ \

I

Al considerar que principalmentelaspresionesinflacionarias provocaron el decaimiento de la acumulación de'lapital, el paquete de acciones económicas ha buscado detener el cr

éci-miento dé los precios por la vía de reducir la demanda, en

t,. " ....

particular el salario y el gasto público. Los efectos~lcanzados hansjdosensibles y parciales, sin embargo,es dificile~perarque sin.reactivarla economíase logre aplacarlainflació~. "

;;<.-Procede avanzar en las etapasmás complejas de toda política económica y que imponen la necesidad deproducir y distribuir, y además, al mismotiempo.En nuestro caso , se trata de producir

y distribuir para la mayoría de los mexicanos, y en ello va también el beneficio de las minorías.

Una vez definidos los objetivos perm anentesy la estrategia general para alcanzarlos, el diseño y aplicación de los instru-mentos de la política económica ocupa n un espacio relativ~"-. mente secundario,si bien crucial. ;,.; .

En este nivel de reflexión es conven iente señalar que al deter-

-minar los grandes propósitos, la aplicación del instrumental económico debe ser,bajo cualquier circ unsta ncia, integral.Este aserto, que pudiera parecer obvio,se funda en la experiencia palmaria de observar cómo en la búsquedade un fin económico,

1

la aplicación desconcertada de diversas medidas de política económica ocasiona que unas con otras se contrapongan o neutralicen, cuando no desembocan en resultadosopuestos a los deseados o en problemas mayores a losque originalmente se quiso combatir.

En efecto, pudiera parecer secundario subordinar los instru-mentos de política económica a un manejo integral una vez

decidido el rumbo general. No lo es. Si se busca ubicar el objetivo de la política económica enel desarrollosocial y ello obliga a producir y distribuir al mismo tiempo , al unísono

ti 1

habrán de operar,cuando menos:

a. la política monetariayfiscal

b. la política de gasto público c. la política industrial y comercial

En consecuenciaya guisade ejemplo, sería necesar iorigidizarel control de cambios para evitarla persistentefugade capitales, al tiempo que se deprimen las tasas activasdeinteréspara premiar la inversión en vez de la especulación; y en sincronía, la carga tributaria podría estimular la producción social yeconómica

-mente jerarquizada y adecuar en consecuenciael régimen de subsidios para eficientarsu impactoredistribuidor; simultánea-mente, la mejor y mayor aplicación del gasto público sería congruente con la necesidad de impulsarlaproducción, prote-gida selectivamente por las medidas de auspicio industrial y comercial.

Como ejemplo de lo indeseable,podem osevocarla contradic

-toria relación de acciones al momento delanacionalizacióndela

(5)

I

1

No es desconocido pPero tales reyertas no sara loólosindustriales, por ejemplohanaparecido en épocas críticas, la exis-.

tencia de una medidaara ncelaria de estímulo y una contra

me-dida fiscal de desaliento. Losajustes salariales, proseguidosde

liberacionesde precios,sonprácticapor todos conocida.

A la luz de identificarlos ob jeti vospermanentes de una

polí-ticaeconómica para el desarrollo soc ial, atada a los compromisos

constitucionales,los objetivoscoyunt urales de la política

econó-micapara el desarrollo socialson fácilesde deducir:

.

1

a. combatir la inflación ydar permanencia a la estabilidad

cambiaria;

b. impulsar la producción yelempleo;

c. articular las accionesdela coy untura con los objetivosde

largo plazo.

Laestra tegia decortoylargo plazobuscaría fortalecer, sim

ultá-neamente, al salarioreal,alerarioyal capital. Entreotras,

des-tacarían las siguientesmedidas:

Para fortalecer al salario la tarea más importante consiste en

generar empleos en laproducción de bienes de consumo para la

clase trabajadora, en especial alimentos y vestido; y, elaumen to

del abasto popular y la organización del sector social como

alternativaproductora de bienes y salario.Adicionalmente,la

política salarial debe asociarse a los aumentos de la

producti-vidad de la mano de obraya un régimen tributario preferencial

significativo .

Parafortaleceralerario es recomendable imprimirceler idad

alasreformas fiscalesque perfeccionen elirnpuestoúnico a las

personas;acotar los conceptos de deducibilidad de impuestos al

capital; eficientar lasempresas públicas en razón de sus objetivos

sociales o económicos;adecuar los precios y tarifas del sector

público a un criterio eminentemente redistribuidor del ingreso

yalent ador de la producción ;proporcionarel pago de la deuda

externa al potencial de la estructura productiva y a la disponibi-lidad de divisas una vez atendidos los sectores prioritarios del

desarrollo social;cobrar los impuestos no pagados por quienes

ingresan pesos a su haber y los convierten en dólares evadiendo al fisco de México de ésta y otras formas.

Para fortalecer al capital, particularmente a la pequeña y

mediana empresa -las más grandes se defienden solas- es imprescindible abaratar el crédito con criterios regionales y por

productos, y sobre todo, liberar el acceso al crédito; en paralelo,

revisar y adecuar las medidas de protección industrial y comer-cial, para alentar la oferta de bienes y servicios necesarios

reque-ridos por el grueso de la población.

El haz de medidas complementarias acordes a los objetivos y estrategias coyunturales antes esbozados es enorme. A manera indicativa, se podrían mencionar algunas: perfeccionar la presu-puestación nacional de divisas; ampliar la planta industrial del

estado para la producción de bienes de consumo e inversión,

básicos y escasos; combatir el intermediarismo y reforzar el abasto popular al cargo del estado; consolidar la sindicación campesina y bancaria; etc.

La aplicación simultánea e integral de éstas y otras medidas puede producir un efecto inmediato en el proceso de acumula-ción de capital y suscitar impactos positivos en el ingreso real de

la mayoría del pueblo, tanto por los empleos que genera,como

por la abundancia de bienes de consumo popular que provoca.

Como contrapartida, la no incorporación de medidas

econó-micas de impacto productivo y redistributivo puede contribuir a empecinar la concentración del ingreso, el descalabro del mercado interno y obligar eventualmente a una cerrazón econó-mica radical de consecuencias internacionales e internas cargadas de tensión política de magnitud difícilmente previsible

en cuanto a su virulenciayefectos.

Ultimas consideraciones

Essustantivo señalar que el estado mexicano cuenta con todas las

potestades legales para ejecutar una acción de esta naturaleza, sin violentar en un ápice el precepto constitucional.

Tal consideración es clave.Sobran propuestas y alternativas

de política económica que tienen como requisito previo "un

cambio de estructuras".El interés teórico de tales propuestas a

veces llega a ser notable. Nos interesa aquí un ejercicio menos

enjundioso tal vez,pero que a cambio, ofrece el atractivo de

abordar la realidad actual para tratar de transformarla a partir

de las condiciones efectivas de la economía, la política, la

sociedad. Y las leyes.

Siempre existen vías alternativas de política económica. Nunca se puede considerar una medida económica como

incues-tionable. Al contrario. Siempre se puede mejorar cualquier

acción de política económica.A veces, ello es evidente. Quizá

suceda con demasiada frecuencia que tuvo razón Galbraith,

cuando dijo que"los economistas economizan, entre otras cosas,

las ideas;la mayoríaemplea las de su época estudiantil, durante

toda su vida" Peor aún cuando por el afán de ejercer el poder

político,se incurre en errores indiscutibles y por soberbia

inte-lectual no se admiten críticas o enmiendas.

" ...pero llega el momento -dice Benedetti- en que uno

recu-pera al fin sus anteojosyde inmediato el mundo adquiere una

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