en América Latina:
La economía política
César Giraldo
Con la colaboración de:
Jairo Bautista, Diana Mórtigo,
en América Latina:
La economía política
César Giraldo
Profesor Asociado
de la Universidad Nacional de Colombia
Segunda edición 2009
Finanzas Públicas en América Latina: la economía política
César Giraldo Giraldo
Con la colaboración de: Jairo Bautista, Diana Mórtigo, Marisol Perilla, Heidi Saray
ISBN:978-958-8093-03-1
Esta segunda edición fue posible gracias al proyecto “Las
transformaciones de la ciudadanía en Colombia: en el marco de ajuste
estructural de los años noventa . Fase II”, inanciado por la Escuela
Superior de Administración Pública - ESAP.
Escuela Superior de Administración Pública, ESAP Directos Nacional: Honorio Miguel Henríquez Pinedo Subdirector Académico, Carlos Roberto Cubídes Olarte
Subdirector Administrativo y Financiero, Mauricio Villalobos Rodríguez Decano de Investigaciones, Andrés Felipe Álvarez Grajales
Coordinación Editorial: Teresa González Velásquez
Ediciones desde abajo Bogotá, D.C. - Colombia
Diseño, diagramación y preprensa digital: Difundir Ltda. Carrera 16 Nº 57-57
que alimentaron este libro. A Marcela y mis hijos por su comprensión.
A manera de invitación ...11
Introducción general ... 21
Objetivo del trabajo ...27
Principios generales ...29
¿Fin del Consenso de Washington? ... 40
Mercado y provisión de bienes públicos ...45
Intervención del Estado ...52
Crítica desde la economía ortodoxa al intervencionismo ...59
Capítulo 1. Gasto público. ...67
Principios y conceptos ...67
Focalización y subsidio a la demanda ...70
La oportunidad ...73
De la pobreza a manejo social del riesgo ...76
Necesidades básicas insatisfechas (NBI) ...78
Política de subsidios y transferencias ...85
Gasto público social ...87
Ciudadano como usuario ...93
Comentarios generales ...94
Capítulo 2. Presupuesto ...101
Negociación política del presupuesto ... 101
Regulaciones inancieras y su impacto en el presupuesto ...108
Ley de responsabilidad iscal ... 118
Dictadura económica ... 121
Presupuesto jerarquizado ... 125
Presupuesto y la lógica del mercado ...128
Presupuestos participativos ...132
Conclusiones ...133
de la reestructuración del capital ...150
Capítulo 4. Ingresos públicos ...155
Principios de la Tributación ...160
Primer Principio: Equidad ...162
Segundo principio: Eiciencia ...164
Tercer principio: Flexibilidad ...165
Políticas Tributarias ... 167
Clasiicacion de los impuestos ...186
Impuestos sobre la producción y consumo internos ... 187
Impuestos Directos ...192
Administración tributaria... 197
Conclusiones ... 203
Público privado ... 208
Bibliografía ... 211
Cuadro 4.1
Año 2003. Comparación internacional
de la estructura del impuesto a la renta ...169
Cuadro 4.2
Alícuotas de renta de personas naturales y jurídicas...174
Cuadro 4.3
Impuestos retenidos sobre remesas al exterior ... 177
Cuadro 4.4
Impuesto al patromonio (en porcentajes del PIB) ...178
Cuadro 4.5
Impuesto al patrimonio, a los activos o a los ingresos brutos ...179
Cuadro 4.6 ... 180
Cuadro 4.7
Comparación internacional de la presión tributaria
(con contribuciones a la seguridad social en % PIB ... 186
Gráico 4.1 ...169
Gráico 4.2
Promedio de las tasa del IVA en AL (1992-2007) ...170
Gráico 4.3
Porcentaje de bienes y servicios sometidos
al gravamen del IVA. Promedio América Latina ... 171
Gráico 4.4
América Latina: Impuestos directos e indirectos
como % del PIB ...172
Gráico. 4.6
Tasa de impuesto a la renta personas naturales ...175
Gráico 4.7
Tabla 1
Consenso de Washington (presentación orgánica) ...31
Tabla 1.1
Clasiicación funcional del Gasto Público ...88
Tabla 1.2
Clasiicación económica del Gasto ...89
Tabla 1.3
Formación de capital ...90
Tabla 2.1 ...119
Recuadro 1
Presentación formal del Consenso de Washington ... 62
Recuadro 2
Moralmente es tan malo no querer saber si algo es verdad o no, siempre que permita sentirse bien, como lo es no querer saber cómo se gana el dinero siempre que se consiga Edmund Way Teale “El círculo de las estaciones”
Llegar en Colombia a la segunda edición de un libro constituye sin duda una hazaña. Ahora bien, hacerlo con un libro sobre temas económicos es un hecho aún más notorio, en un medio en que los más vendidos son usualmente novelas o libros de autoayuda. Pero si ese texto se escribe en lenguaje sencillo y con una postura crítica sobre las ideas que durante tres décadas han dominado el
espectro de la economía política de las inanzas públicas, ello es
muestra de que existe un amplio número de académicos, lideres sociales, estudiantes y ciudadanos del común que descreen de los
mitos con que el neoliberalismo marcó el sendero de las inanzas
públicas en las últimas décadas, convirtiéndolas en escenario útil a la extracción de recursos económicos para lucrar el poderoso
sector inanciero, amo y señor de la economía mundial. Se trata,
por fortuna, de un público ávido por una interpretación diferente
de las realidades de nuestros países, y por relexiones que marcan
un camino diferente y acciones concretas para cambiar la realidad de una América Latina azotada como ninguna otra por la plaga neoliberal.
Por ello, en esta segunda edición de Finanzas públicas en
a la simple reedición de las ideas que expresó hace ya casi siete años; por el contrario, un autor tan activo en la investigación, la docencia y el trabajo con el movimiento social, muestra en esta
obra una mayor profundidad de sus relexiones y amplía el rango
de análisis a nuevos temas de estudio. Con una ventaja adicional: como Giraldo mismo lo reconoce, este análisis no es únicamente parte de una creación individual sino que surge de años laboriosos y pacientes de trabajo, de enriquecedoras jornadas de debate, y de discusiones ha desarrolladas con un amplio grupo de docen-tes y alumnos de distintas universidades y regiones del país. Un esfuerzo en el cual la academia tiene que convertirse en fuente de ideas innovadoras y debate se hace notorio, mucho más en un contexto donde los núcleos de pensamiento y discusión se tornan áridos espacios de reproducción del discurso dominante que hoy da señales incontrovertibles de agotamiento e incapacidad para responder a las necesidades de todos, en América Latina y el mundo entero, con particular énfasis en las naciones de mayor desarrollo.
Pero, más que para hablar del autor, se me ha convocado para hacerlo sobre su obra, que desde la primera edición sienta una posición crítica frente a las evidentes incongruencias del modelo neoliberal, ante la insostenibilidad política y económica
de las exigencias del modelo de ajuste iscal, de cara al peligro del
neopopulismo basado en la eliminación sistemática de los princi-pios que rigen una sociedad de derechos, los excesos de un sistema
inanciero que le reclama al resto de la sociedad una porción cada
vez mayor de su producto para poder reproducirse y acumular riquezas sobre una base de valores inexistentes. Esta crítica pa-rece tener mayor validez en la actualidad, aunque en la primera
edición ya tenía plena justiicación por la evidencia de los terribles
efectos de los principios económicos que se aplicaban en materia de inanzas públicas y por la crudeza de la crisis latinoamericana
de inales de los años 90. Esa crisis ya dejaba ver los resultados de un crecimiento hipertróico de las inanzas.
por la contundencia con que la crisis económica asuela las prin-cipales economías del mundo.
Estamos en presencia de una crisis que ya había ocurrido en los países de la periferia (o, más elegantemente, llamados
“paí-ses emergentes” en el dialecto de los especuladores inancieros)
hace más de una década; crisis en la cual América Latina tuvo que pagar tremendas consecuencias. Ésta de hoy, la crisis de las
hipotecas subprime, de los activos ‘envenenados’, que destruye
empleos, empobreciendo amplias capas de la población en las naciones industrializadas, es la versión en mayúsculas que lo que América Latina había vivido en varias oportunidades durante los 80 y los 90.
Esta crisis de hoy se origina en los mismos motivos de las de los 90 en América Latina: el predominio de una lógica
especu-lativa en el manejo de los procesos económicos, y el de las inanzas
públicas es el principal campo en que se expresan estas tensiones
y las exigencias de los círculos inancieros para incrementar su
capacidad de captura del Estado. Así, las proclamas por el ajuste
iscal no son otra cosa que una reducción de los gastos públicos y
el aumento de impuestos, aplicaciones con un in único: garantizar
los recursos suicientes para el pago de las rentas inancieras que
soportan las inanzas públicas y que básicamente están represen
-tadas por los onerosos cargos del servicio de la deuda.
Por ello, es de anotar que en América Latina la prioridad en la distribución del gasto público no estriba en la búsqueda de satisfacer las necesidades de los 13ciudadanos, o en garantizar un sistema integral de derechos sociales y económicos; la prio-ridad descansa en hacer sostenible el pago de la deuda pública y mantener en funcionamiento el sistema que traslada riqueza del
Estado al sector inanciero. Hacerlo sostenible implica nada más
y nada menos que elaborar una programación presupuestal que en ningún escenario posible suspenda o ponga en riesgo el pago oportuno del servicio de la deuda pública, deuda que tiene muchas formas de manifestarse.
Ello se ha justiicado bajo un soisticado manto de academia y técnica, puesto al servicio de esta forma de organizar las inanzas
del Estado. En efecto, para criticar el déicit iscal y justiicar el
equilibrio, y que lo único que puede poner in a ese estado óptimo de cosas son los incentivos que tiene el gobierno para crear déicit
y gastar más de lo que tiene. El Estado debe aprender a vivir con sus recursos reales, no a pedir prestado (algo carente de sentido y lógica, como veremos más adelante), y si requiere más debe hacerlo por la vía del aumento de impuestos.
Austeridad y eiciencia en el gasto son entonces las expre
-siones de moda en la política iscal, y ello ha implicado la reducción
sistemática de los presupuestos, pero, claro está, no en todos los frentes de gastos sino en aquellos que no representan una fuente
de extracción de recursos para el capital inanciero. ¿Alguna vez alguien ha sabido que los organismos inancieros internacionales
o los gobiernos comprometidos con este orden de cosas intenten siquiera hablar de reducir el pago del servicio de la deuda?
Sin lugar a dudas, uno de los elementos más importantes del modelo de gasto público es el de la focalización. Giraldo ana-liza en profundidad los problemas derivados de ella, pero baste decir que lo que se terminó creando fue un sistema de gasto que niega los derechos de la población, porque, para poder acceder a subsidio o ayuda del Estado hay que ser pobre o estar en alguna condición especial de vulnerabilidad. Como César Giraldo lo se-ñala, aquí no hay 14ciudadanos sino pobres, y éstos son esen-cialmente personas sin derechos, lo cual conduce a un problema sociológico de profundas raíces: nuestras sociedades han dejado paulatinamente de ir en busca de sociedades salarizadas, basadas en una 14ciudadanía de derechos, para ponerse en el camino de la mendicidad.
Aunque muchos análisis han señalado las debilidades de la política de gasto enfocada en los pobres, muy pocos se atre-ven a señalar lo que es obvio: que produce un cambio frente a la percepción del trabajo y la salarización, en sociedades donde el
desempleo es una carga social permanente, así los beneiciarios de
Son estos programas la base de legitimidad del gobierno, puesto que les permiten directamente a los gobernantes administrar una
relación más personal con los beneiciados de tales programas, creando en los beneiciarios la percepción de que el funcionario
entrega una dádiva o regalo, no que simplemente cumple con una gestión encaminada a garantizar el sistema de derechos establecido en la Carta Constitucional.
La otra parte del discurso del ajuste iscal está en la políti-ca de aumentar los impuestos, pero aquí se trata de una medida selectiva y progresiva de las cargas tributarias: impuestos para el consumo y el trabajo, jamás para las rentas y los capitales. Y aquí
también las ideas económicas han venido a justiicar este razona -miento: los capitales son la fuente de la creación de riqueza de una sociedad (ya no el trabajo); por ende, gravar los capitales es atentar contra el crecimiento y el bienestar futuro de una sociedad.
De allí que sencillamente la política tributaria se diseñe para permitirles a los capitales una tasa de tributación mínima. Visto desde un contexto global, el modelo impulsa a los países hacia la reducción de sus tasas de tributación a los capitales y así competir para atraerlos. Pero los recursos deben provenir entonces de otras fuentes: los trabajadores, los consumidores, los 15ciu-dadanos del común, quienes deben mantener el funcionamiento del Estado. El análisis innovador que ofrece Giraldo en esta se-gunda edición es la aplicación del concepto de ingresos públicos
para analizar la problemática iscal. En efecto, en la literatura los
ingresos públicos son entendidos como impuestos.
Dado que uno de los avances más importantes del modelo ha sido retraer la actividad del Estado, y esto implica fundamen-talmente un proceso complejo y profundo de privatizaciones, tenemos hoy una esfera de bienes y servicios que se ofrecen en mercados más o menos competitivos (la mayor parte en espacios poco competidos, regulados por el Estado), en que las tarifas y
los pagos que antes iban a las arcas del Estado inancian ahora la
mismos para el bienestar de la población y porque la privatización no implica necesariamente un traspaso de la propiedad sino en forma más amplia un traspaso en el usufructo de renta pública a manos de organismos privados.
En este contexto, el libro hace un aporte fundamental a la
comprensión del proceso político de las inanzas públicas: en la
región se reclaman cada vez mayores impuestos en nombre del
equilibrio iscal, pero, a cambio, la población recibe menos garan -tías, y menos servicios y bienes. El problema no es sólo económico o político: ingresos que antes hacían parte de la contabilidad del Estado (por ejemplo, las cotizaciones de los fondos de seguridad social públicos) se destinan ahora a unos agentes privados. El asunto consiste en que los ingresos que se pierden están haciendo que en las cuentas públicas los ingresos bajen; en otras palabras,
que la carga iscal sea menor.
Si la carga iscal es menor, como parece suceder, hay una
‘razón’ adicional que los promotores del modelo vienen esgrimien-do en la política y la academia: señalar que los 16ciudadanos no pagan impuestos o, por lo menos, no los que debieran cubrir, argumento que impulsa políticamente el aumento de tributos,
cuando de modo paralelo se elevan las demás cargas iscales. Giral -do plantea que la contabilidad debe dejar de considerar solamente los impuestos y debe aplicarse a todos los ingresos públicos.
La experiencia de este debate junto a un equipo de estu-diantes y profesionales que apoyaron la participación del profesor Giraldo en la Misión del Ingreso Público, convocada por el gobier-no de Andrés Pastrana, mostró, luego de un juicioso análisis de
las cifras, que mientras el Gobierno reconocía que la carga iscal
(ingresos públicos sobre el PIB) alcanzaba el 15 por ciento, lo que realmente soportaban los 16ciudadanos se acercaba al 40, in-cluyendo los rubros que no aparecen en la contabilidad pública. El debate tuvo su primer espacio de ambientación en otro texto
que editó el autor, titulado El rescate de lo público.
El modelo transformó igualmente un aspecto sustancial
a las inanzas del orden nacional de responsabilidades que se les
trasladan a los territorios (usualmente, la gestión de la salud y la
educación), se abre un espacio iscal que se puede destinar al pago
del servicio de la deuda pública.
Lo que hay detrás de ello es una política concertada para poner en otros hombros el peso de mantener el Estado, pasándo-les a otros sectores de la sociedad la onerosa carga que impone
el crecimiento del capital inanciero de carácter especulativo e
improductivo. El modelo neoliberal no es, entonces, otra cosa
que el modelo del capital inanciero, aplicado a potenciar la es -peculación.
Pero justamente la crisis actual, desatada en Estados
Uni-dos y difundida al resto del mundo por los canales inancieros
que buscaron liberarse de cualquier tipo de control prudencial o de regulaciones estatales, parece haber despojado a las ideas
neoliberales de su ropaje de prestigio; esas ideas que justiicaron
las políticas que acabamos se señalar. La idea de que los mercados libres se autorregulan, de que toda intromisión del Estado siempre lleva a pobres resultados económicos y asimismo a graves insa-tisfacciones individuales, ideas promovidas sin atenuantes en la academia e incorporadas como parte de los más profundos pilares de la arquitectura social. Son ideas sacudidas en sus cimientos
más profundos por la realidad del actual caos inanciero; ideas que
apenas sirvieron para que unos pocos se hicieran megamillonarios con muy escaso esfuerzo, para que millones se quedaran sin empleo o con salarios cada día más precarios, o sin casa o, aún peor, sin mínimos para existir, ingresando así a la lista de los “pobres”. Son
estas ideas lo que parece estar llegando, si no a su inal absoluto, sí
al comienzo de su declive por evidente incapacidad para explicar el mundo y mejorar la situación de miles de millones de personas que ni siquiera acceden a lo mínimo para su existencia.
El mundo inanciarizado es uno que se sostiene por elemen -tos más allá de las ideas o los debates académicos. Sin embargo, ahora que se cuenta con un ambiente menos receptivo para aceptar
que las inanzas y los especuladores deben tener más libertad para
moverse a su antojo, es cuando resulta necesario pensar qué tipo de organización social, qué tipo de controles se requieren para
dominar el poder inanciero; qué tipo de ordenamiento jurídico,
-van a servirle a la gente. Estas son preguntas para las que quizá no estamos preparados; no sabemos qué tipo de Estado conviene para que las personas tengan salud, educación, trabajo y pensión, como derechos sustanciales a su dignidad. Para quienes desem-peñamos el difícil trabajo de buscar otras opciones, es claro que la tensión entre las fallas del Estado de Bienestar (al que muchos vuelven a invocar hoy como salvador del 18capitalismo) y las del Modelo de Libre Mercado nos ha impedido construir un panorama alternativo, viable y creíble.
Esta obra contiene un marco inicial para la construcción de un nuevo modelo: Giraldo promueve la necesidad de un nue-vo control político y 18ciudadano a las variables económicas. El clamor por una verdadera democracia parece ser un sencillo
remedio en un mundo en el cual el 18capitalismo inanciero y sus poderes se perilan como autoritarismos disfrazados de demo -cracias. Pero ello exige, como Giraldo reconoce en sus charlas y sus clases, la construcción de una educación popular en temas de economía. Su libro es evidentemente un esfuerzo en la ‘populari-zación’ de los conceptos económicos, en el que el profesor, junto a otros investigadores y líderes sociales, hemos estado empeñados desde hace años. Esto nos recuerda nuevamente el llamado de
Carl Sagan1: hemos convertido a la ciencia en un tema oscuro, un
tema de expertos, mientras los temas más banales y destructivos para nuestra sociedad, aquellos que no implican problemas para los poderes dominantes, se encuentran al alcance de la mano. La solución: rescatar la popularización de la ciencia como esfuerzo central para rescatarnos del mundo del oscurantismo y las tiranías al que parecemos estar volviendo luego del Siglo de las Luces.
En este contexto de crisis, obras como la que tenemos el orgullo de presentar tienen un valor indiscutible, que no deviene de la capacidad predictiva de los fenómenos económicos, porque en ningún momento Giraldo tiene la pretensión de ver el futuro, como acostumbran hacerlo muchos economistas, puesto que en economía la predicción es lo que Carl Sagan llama la “parte
seudocientíica de la ciencia económica”2. La obra desarrolla un
magistral trabajo de economía política: de denuncia, pero a la vez de propuesta, de descripción de los modelos dominantes, pero
asimismo de la crítica de esos modelos a la luz de sus resultados ciertos, y no sobre elucubraciones sostenidas en complejas y abs-tractas secuencias de ecuaciones.
Esta obra tiene, además, un valor pedagógico innegable porque está hecha para que personas que se adentran en el análisis de temas en apariencia tan complejos puedan adquirir de manera
sencilla una visión panorámica del ordenamiento de las inanzas
públicas. Por ello, es la vez un manual orientado al aprendizaje de los temas en el aula, y un libro de la más clara economía política que genera amplios debates. Es ésta una práctica de economía política que poco se produce por estos días, cuando los principales problemas de los economistas (óigase bien: de los economistas y no de la sociedad) se plantean en complejos modelos matemáti-cos que poco o nada ayudan a resolver los reales problemas del mundo: la pésima distribución de la riqueza, el hambre, el grave desempleo.
Para quienes utilizamos este libro como guía en la cátedra, nos ha sido de gran utilidad la profundidad de sus análisis, que, en esta segunda edición, se amplían desde nuevas perspectivas; ellos han servido como aporte a la formación de cientos o quizá miles de estudiantes de ciencias económicas, Derecho y administración pública, entre otras disciplinas que cuentan en esta obra con un elemento crítico y útil a la comprensión del mundo.
Por otro lado, la obra cuenta con la mirada de César Giral-do y la de un grupo de personas que nos invitó a participar en su construcción mediante el proyecto de investigación apoyado por la ESAP, “Ciudadanía y Finanzas Públicas”, en la que concurrimos invitados por el profesor, quien nos otorgó plena libertad para las ampliaciones, las correcciones y los debates que fueran necesarios y que se discutieron previamente en grupo, antes de su edición
deinitiva, siempre bajo el liderazgo académico de Giraldo.
Especial reconocimiento debemos en esta presentación a los miembros de la Fundación CESDE, donde el libro encontró su natural espacio de discusión; a Heidi Saray y Diana Mórtigo, estudiantes de Administración Pública de la ESAP, y también a Marisol Perilla por su valiosa contribución en los capítulos de Gasto Público y Descentralización.
están por integrar en este estudio sobre las inanzas públicas.
Sobre el primero, podemos advertir que ya se está avanzando en un estudio particular que se integrará en una tercera edición de la obra. El equipo de investigación que actualmente tengo el honor de integrar está en pleno proceso de análisis de la dinámica del tema, en un contexto en que las respuestas al desafío de la deuda pública son mucho más amplias que las que teníamos hace 20 años.
Y, inalmente, esperamos que este nuevo paso en la gigan -tesca tarea de construir una sociedad mejor, una sociedad más justa y feliz, sea bien recibido por todos los interesados en analizar las inanzas públicas a través de una mirada no convencional y
crítica.
El presente trabajo tiene como propósito presentar un panorama
general del tema de las inanzas públicas para países en desarrollo,
con énfasis en América Latina. Se hará referencia a cuatro temas: (1) Gasto, (2) Presupuesto (3) Descentralización e (4) Ingresos Públicos. El tema de la descentralización es nuevo con respecto a la primera edición, mientras que por otro lado los demás han sido actualizados y ampliados.
Los paradigmas actuales sobre las inanzas públicas surgen
de los programas de ajuste y “reforma estructural” que se han venido aplicando en la región después de la crisis de la deuda ex-terna de 1982, y tienen como principio ideológico la vigencia del mercado y el desmonte del intervencionismo estatal. El diseño de
estos programas ha estado fuertemente inluenciado por los orga
-nismos inancieros internacionales, en especial Fondo Monetario
Internacional (FMI), Banco Mundial (BM) y Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Esto es lo que se conoce como el “ Consenso de Washington”. Si bien este paradigma está siendo abandonado por algunos países de la región, en otros está vigente, además que a pesar del ascenso de gobiernos que buscan alternativas diferentes, esas alternativas pueden estar condenadas a repetir lo que dicen combatir por el desconocimiento de naturaleza del paradigma. Aquí se aspira avanzar en el conocimiento de dicho paradigma en
lo que se reiere a las inanzas públicas.
Hay quienes piensan que la discusión de las inanzas pú
-blicas es un asunto esencialmente técnico o que hace parte de la ciencia positiva. Es común encontrar quienes piensan que las
mientras que en las privadas las decisiones dependen de la
renta-bilidad, riesgo y liquidez de un activo inanciero, en las públicas las decisiones son políticas. Relejan, por ejemplo, la mayor prio -ridad que una sociedad le da al gasto social frente a otros, como es el caso de la seguridad interna, la forma como se le reconocen los derechos a las personas de tercera edad, el papel del Estado frente al desarrollo económico, los pactos legales y constitucionales respecto al reparto de competencias y recursos entre los niveles nacionales y subnacionales. La lista se puede alargar, pero todo corresponde a arreglos políticos que se hacen a lo largo de la his-toria de las distintas naciones.
Desde la perspectiva política un elemento especíico de las
reformas del Consenso de Washington es la fuerte preeminencia
que han tenido los voceros del capital inanciero en su adopción.
En el caso de América Latina no se puede pasar por alto el hecho que la crisis de la deuda externa de comienzos de los ochenta puso a los países de la región en una posición desfavorable frente a la banca acreedora, tanto de origen comercial como multilateral. Y en las negociaciones con los acreedores los países debieron aceptar condicionalidades orientadas a la introducción de reformas dirigi-das hacia la economía de mercado (Chesnais 1996, pp. 46-48). Las
presiones del capital inanciero se dan por canales formales y no
formales. Estos últimos consisten en la sanción que los mercados
internacionales de capitales hacen de las demandas de inancia -miento de los países, a través de diferentes mecanismos tales como
el “riesgo país”1 y las irmas caliicadoras de riesgo. Esa sanción
depende de los equilibrios macroeconómicos de los países (en
especial el equilibrio iscal y el de la balanza de pagos), de la regu
-lación inanciera (régimen libre de tasa de cambio, Banco Central independiente), del compromiso y la capacidad de la autoridad
inanciera para defender la estabilidad de la tasa de cambio y la de
los precios domésticos, del menor grado de tributación al capital, de la eliminación a los controles sobre movimientos de capital, de
la lexibilización de la regulación inanciera, de la privatización de la seguridad social y de los servicios públicos en general.
En cuanto al equilibrio iscal mencionado, se debe señalar que las decisiones en este campo signiican aumentos en impuestos
y en los precios de los bienes públicos (tarifas), y del recorte del gasto gubernamental. Pues bien, determinar quién pone los nuevos recursos y quién sufre los efecto del recorte del gasto (por ejemplo: los maestros, las universidades, los militares, los hospitales, etc.) es una respuesta de carácter político, de manera que la presión
que ejerce el poder inanciero es de naturaleza política.
En cuanto a los canales formales, se dan principalmente a
través de los organismos inancieros multilaterales (en especial el
FMI y Banco Mundial), y para el caso de América Latina hay que agregar el BID y las autoridades económicas de los Estados Unidos. En el caso de este país, para la región se aplica la consideración
general que hacen Aglietta (1987): “El país que tiene la divisa clave
asume la obligación de proveer la liquidez internacional para todo el sistema. Los otros países (en este caso los
latinoamerica-nos) asumen la obligación de ajustarse a una regla de cambio
en la cual el rigor puede ser más o menos estricto” (p. 97). Todos estos organismos residen en Washington D.C., y dado el rol deter-minante que jugaron la determinación de las reformas de la región, dio origen a la expresión del “ Consenso de Washington”.
El Banco Mundial ha jugado un papel central en las tres últimas décadas (el BID para el caso de América Latina en general se sujeta a los patrones del Banco Mundial), en razón de sus
Prés-tamos de Ajuste Estructural (Structural Adjustment Lending), los
cuales están atados a reformas institucionales y a la adopción de políticas públicas. Ya en los 60s el Banco mostraba preocupación por el ambiente económico e institucional en el cual se desenvolvían
los proyectos que inanciaba, debido a que observaba que muchos
proyectos fracasaban por este aspecto. En este sentido se comenza-ron a introducir algunos condicionamientos de carácter sectorial. Pero fue en los 80s cuando el Banco se movió a los préstamos de
ajuste estructural los cuales no estaban dirigidos al inanciamiento de componentes especíicos de inversión, como era la tradición
de la institución. En realidad estos préstamos constituyeron una
reinanciación de la deuda de los países con el Banco, y con otro
tipo de organismos como por ejemplo la banca privada, en la
medida en que lo que se pagaba a tales organismos se inanciaba
la deuda la fuera quedando en cabeza del Gobierno Nacional, de manera tal que las condicionalidades de los créditos nuevos se negociaban con la Nación y abarcaban el diseño institucional y las políticas públicas del país en cuestión. En la doctrina del Banco los países son libres de aceptar dichas condicionalidades, pero cuando los países requieren de los recursos difícilmente se podían negar a ellas (Mosley, Harrigan y Toye 1991, 27-36) (Garay 1991, 40).
Lo que aquí se ha venido diciendo signiica que los posee
-dores del capital inanciero han venido acumulando poder econó
-mico, lo que se conoce como la inanciarización de las economías
(Giraldo 2007, Cap. 3), y que a través de un proceso político los
representantes del capital inanciero han promovido reformas que
buscan adecuar la regulación económica y social de tal forma que
sus intereses sean beneiciados. De acuerdo con Lordon (2000, 38-39) el proceso releja la tensión, nunca resuelta en el
capitalis-mo, entre capital industrial y capital inanciero. Nos dice el autor
“Según el régimen de crecimiento, según la coyuntura política, se formó un bloque hegemónico que lo sostiene, es un polo o el otro el que tiene la ventaja” (p. 38). Para el caso de los países del centro después del fordismo la balanza se aleja del capital indus-trial. En el caso de América Latina resulta exagerado señalar que hubo fordismo y capital industrial, más bien señalar que hubo una regulación que favorecía al capital manufacturero, y por eso se promovió el intervencionismo estatal bajo los principios del Modelo de Sustitución de Importaciones, MSI.
Es evidente que la burguesía manufacturera perdió el
control del aparato estatal frente a la inanciera con las reformas
del Consenso de Washington. Esto nos lleva a que el análisis debe remitirse a la composición de clases sociales que está en la base del proceso económico, y su relación con la representación de tales clases en el orden político. En la medida en que esa repre-sentación no corresponda a los poderes dominantes en el orden económico, se generan procesos que llevan a un cambio en el orden político, procesos que pueden suscitarse de forma gradual o violenta. Esta última posibilidad se puede expresar a través de
una crisis inanciera, una explosión social, o una acción militar. O
Sin embargo a esta altura surge la pregunta si las reformas
son producto del proceso del ascenso del capital inanciero (inan -ciarización) o de la ideología neoliberal. Las reformas no pueden
ser presentadas como forma de beneiciar al capital inanciero
porque las deslegitimaría. Toda reforma para ser legitimida debe
ser presentada como producto de la razón y en beneicio del inte -rés general de la sociedad, y para ello es necesario construir todo un andamiaje teórico que permita crear una nueva dominación simbólica. Los símbolos sirven como instrumento de integración social, en la medida que son instrumentos de conocimiento y comunicación, y hacen posible un consenso sobre el sentido del mundo social que contribuye fundamentalmente a la reproducción del orden social (Bourdieu 2001, 205-206).
Lo que se acaba de decir cobra sentido si tenemos en cuenta la batalla de las instituciones del Consenso (en especial el Banco Mundial, el BID y el FMI) contra los Estados latinoamericanos y la
denuncia que hicieron de sus políticas, acusándolas de ineicientes y generadoras de rentas en beneicio de determinados sectores. Y
en esta batalla alinearon medios de comunicación (con frecuencia controlados por grupos económicos), centros académicos (univer-sidades y centros de consultoría), creando una corriente de opinión pública nacional e internacional que llevó a que los sectores que tenían el dominio de los Estados latinoamericanos perdieran el control del poder simbólico, lo que a la postre creó el camino para perdieran el poder político.
Desde el punto de vista de la academia, la ideología del mercado también ha sido transmitida a través de la tecnocracia, la cual, de una parte, ha recibido formación académica en esta dirección, y de la otra, se volvió funcional al discurso de mercado
que proviene de los organismos inancieros internacionales. En
cuanto lo primero, ello es consecuencia de la menor aceptación en los medios académicos desde la década del setenta de las pro-puestas que propendían por el intervencionismo estatal, como resultado de: pérdida de efectividad de las políticas keynesianas
de activismo iscal, burocratización y corrupción de los sectores públicos, y fracaso económico de los llamados países socialistas. En cuanto a lo segundo, los miembros más “brillantes” de dicha
y ejecutan proyectos inanciados por los mismos organismos cuyo
éxito de antemano ya es avalado por ellos, tienen contacto con las misiones extranjeras enviadas a discutir la política económica y sectorial, y se educan en el exterior, en países desarrollados, lo que les permite crear una “academia invisible” de personalidades académicas de los centros de educación superior que es utilizada
para reforzar los paradigmas adoptados2.
Como lo menciona Lordon (1997, 14-15, 67-69) las refor-mas son objeto de deliberación pública y su longevidad reposa en gran parte de su capacidad de reproducirse intelectualmente. Una doctrina de un régimen de política económica tiene su raíz en un
conjunto de referencias teóricas que son fácilmente identiicables,
y su origen normalmente es universitario. En este punto habría que agregarle a Lordon que en el caso latinoamericano además de
universitario también la fuente se identiica en las instituciones de
la metrópoli (o para decirlo más directamente: en las instituciones del Consenso de Washington). Sin embargo las referencias teóri-cas requieren de una reelaboración para que pueda ser apropiada por la clase política y traducida a su propia retórica. El discurso
“cientíico” es apropiado por voceros “autorizados” por múltiples
medios (creadores de opinión pública, mediadores entre las esfera académica y política, voceros institucionales).
El discurso que se invoca es el liberalismo, y se promueven las llamadas “reformas estructurales”, las que hacen referencia a remover todas las estructuras que no permiten el libre funcio-namiento de los mercados (Selowsky 1990). En este sentido las reformas tienen dos dimensiones. La primera, corresponde a disminuir la intervención del Estado para dejar un mayor juego al mercado, y cuando esta intervención sea indispensable debe realizarse con los criterios e instrumentos más cercanos a los que emplearía el mercado. La segunda, las reformas al Estado están acompañadas con reformas a los mercados para que estos actúen de manera más libre, sin las distorsiones que introducen los con-troles y la intervención estatal. Este segundo punto es lo que se
conoce como la lexibilización, la cual se expresa en el mercado de bienes con la apertura comercial, en el de capitales con la
regulación inanciera, y en el laboral con la lexibilización de la
relación salarial.
El advenimiento del paradigma del mercado se posibilita por el agotamiento del modelo de desarrollo basado en el inter-vencionismo estatal, agotamiento que se puso en evidencia con la crisis de la deuda externa de América Latina a comienzos de la dé-cada del ochenta. El modelo intervencionista se fue construyendo a partir de la crisis de los años treinta, cuando comenzó a gestarse el Modelo de Sustitución de Importaciones, MSI (Giraldo 1996).
El diagnóstico que hacen los defensores del paradigma es que el intervencionismo estatal es perjudicial porque crea distorsiones económicas, las cuales no permiten que el mercado
conduzca hacia una asignación eiciente de los recursos produc -tivos. En el caso de América Latina la crítica al intervencionismo también se acompaña de la crítica al modelo de desarrollo basado en la expansión mercado interno. Se señala que la protección del mercado interno genera un agotamiento de las posibilidades de expansión y atraso tecnológico por falta de competencia, y
pro-duce la existencia de sectores rentistas que se beneician con la
protección, en contra de los intereses del consumidor.
De manera que el desarrollo de un modelo económico ba-sado en una mayor vigencia el mercado, y en un menor papel del Estado, debe estar acompañado de la apertura económica (Banco Mundial 1991, p.37). El mercado interno no sólo se agota por dejar de ser una fuente de expansión económica, si no además hay que reconocer el hecho que la economía mundial se ha globalizado.
Este planteamiento también incide en la conformación de las i
-nanzas públicas (Banco Mundial, p. 2). Por ejemplo, se dice que la globalización obliga a reducir los impuestos al capital y fomentar la privatización con el propósito de atraer la inversión extranjera, y exige mantener la estabilidad macroeconómica principalmente a
través de un ajuste iscal (más impuestos y menos gastos) con el in de hacer frente a la mayor volatilidad de los mercados inancieros
internacionales.
Objetivo del trabajo
El objetivo del presente trabajo es hacer una presentación
presenta en la actualidad. Este trabajo se hace necesario en razón que existe una gran cantidad de literatura en la cual, de manera fragmentaria, se tratan los temas que aquí se presentan. La falta de una presentación ordenada de los temas ha hecho que no se comprenda que las reformas que se han venido introduciendo en
América Latina en materia de las inanzas públicas son coheren
-tes con el modelo económico, social y político que en la región ha tenido vigencia desde las dos últimas décadas del siglo pasado. Es preciso hacer la advertencia que en el presente trabajo no se ampliarán los temas relacionados con la deuda pública y la priva-tización, tarea que queda inconclusa por ahora.
No se debe considerar que las inanzas públicas (al igual
que cualquier otra materia) son una recopilación, bajo la forma de manual, de fórmulas y conceptos que se repiten como verda-des eternas que no ameritan discusiones, sobre todo si se tiene en cuenta que la asignación de los recursos públicos es un acto político. Si bien esa asignación tiene efectos económicos, sociales y políticos, que pueden ser estudiados, no se puede olvidar que los criterios con los cuales se asignan tales recursos parten de postu-lados ideológicos, los cuales pretenden ser fundamentados como
producto de la razón (la búsqueda de la eiciencia, la equidad y el bien común) para legitimar las decisiones adoptadas.
Postulados que derivan en principios y conceptos que
con-forman una teoría. En la actualidad la construcción del ediicio
conceptual de las inanzas públicas está basado en las categorías
neoclásicas, que parten del principio que el mercado es un orden natural de la sociedad, donde los agentes son seres racionales que actúan de manera egoísta e individual buscando maximizar su ganancia y utilidad. Sin embargo la construcción de una categori-zación diferente es una tarea que desborda nuestras capacidades, y su construcción es un proceso social, al cual aspiramos aportar una pequeña pieza.
Hay que darle tiempo al tiempo. Existe una gran diicultad
para el desarrollo de la materia, la cual se agrava en países como
los nuestros. La ausencia de una presentación integral de las i
cons-trucción de un pensamiento social, debemos abrir el debate para que en el futuro la discusión se vaya precisando.
Principios generales
Desde la perspectiva neoclásica, que es el enfoque de la llamada
economía estándar, las inanzas públicas constituyen una
redis-tribución de la asignación que el mercado hace de los recursos de
una sociedad. En ese sentido las inanzas públicas constituyen una
distorsión del mercado, en la medida en que a través de ellas se extraen recursos a los agentes económicos mediante el cobro de
impuestos y se reasignan a través del gasto público. Las inanzas
públicas estarían haciendo una asignación de recursos por fuera de la asignación que hace el mercado.
Es preciso entonces abordar los criterios que deben ser tenidos en cuenta para la redistribución. No puede evadirse en el debate que dicha redistribución es política, así los ideólogos del paradigma indiquen que se pueden introducir criterios objetivos en el reparto de los recursos públicos. La objetividad sería la del mercado, porque se parte del supuesto ideológico de que la
asig-nación que hace el mercado es la más eiciente y la que permite
alcanzar el máximo de bienestar de una sociedad.
Con el objetivo de aplicar la racionalidad del mercado para la escogencia de los bienes públicos que deben ser provistos por el Estado se hace necesario entonces la creación de un mercado político que permita la revelar las preferencias de la comunidad (Musgrave y Musgrave 1992, p.59). Este campo de análisis lleva a la discusión de los procesos políticos involucrados en los sistemas
presupuestales, en la medida en que el Presupuesto debe relejar
una escogencia que hace la sociedad acerca de la distribución de los recursos públicos. Una escogencia en torno a quién paga los
impuestos y hacia dónde se dirigen los gastos inanciados con ta -les impuestos. Sin embargo en este punto la propuesta teórica se
estrella con realidad ya que existe un sesgo político hacia el déicit
iscal (la gente quiere que el Estado gaste pero se resiste a pagar impuestos), como se verá en el capítulo sobre Presupuesto.
sobre la base de mantener la vigencia de una economía de mercado. Estos principios se adoptaron con el surgimiento del Estado del
Bienestar en Europa a inales del siglo XIX, y la posterior adopción
de los principios de una política iscal activa, con el surgimiento
del keynesianismo en la década del treinta.
Se airmó atrás que las reformas propenden por la introduc -ción de mecanismos de mercado y el desmonte de la interven-ción estatal, las cuales han sido denominadas como el “ Consenso de
Washington”. No se trata de airmar que las reformas en la región
son una copia calcada del Consenso, ni que hayan sido aplicadas en su totalidad, ya que el proceso tuvo resistencias y altibajos. Además el Consenso ha evolucionado, y algunos de sus postulados iniciales se están abandonando ante el fracaso de su aplicación.
Sin embargo, el Consenso de todas formas releja muy bien el
contenido general de las reformas ya aplicadas y las que se están
promoviendo en el área de las inanzas públicas.
Las reformas del " Consenso" no pueden ser derivadas di-rectamente de los principios neoliberales expresados, por ejemplo, por Friedrich von Hayek (1944) y Milton Friedman (1962). No se
trata de airmar que sean cosas diferentes y carentes de relación,
pero tampoco es evidente que la concreción de la ideología neolibe-ral expresada por dichos autores se materializa de manera unívoca en el “ Consenso”. El Consenso parte de los mismos postulados del mercado que Hayek y Friedman invocaron. Un principio clave de ello es el de propender por la asignación que hace el mercado, lo
cual, expresado por la vía negativa, signiica no darle al Estado un
papel redistributivo. En esta visión cuando el Estado redistribuye altera la asignación que hace el mercado, de manera que éste debe
concentrarse más bien en ijar reglas que le den certidumbre al
comportamiento de los individuos, de tal forma que se garantice claramente la propiedad privada y la previsibilidad macroeconó-mica (Gill 1999).
recomendaciones muy concretas y precisas que se fueron aplicando paulatinamente en América Latina en las últimas décadas. Esto lleva a la conclusión que en la formulación del Consenso existieron, además de la ideología neoliberal, consideraciones coyunturales y un proceso político concreto (circunscrito en el espacio, el tiempo y
con actores sociales claramente identiicables, o en otras palabras históricamente deinido) que debe ser dilucidado.
Con el propósito de visualizar más claramente el conteni-do del Consenso es preciso hacer una presentación más orgánica del mismo. Para ello es necesario mirar la tabla que se presenta a continuación (La explicación entre esta presentación orgánica del Consenso y la presentación formal del mismo se encuentra los
recuadros 1 y 2, que aparecen al inal de esta introducción).
Tabla 1
Consenso de Washington (presentación orgánica)
Como se ve en la tabla, las recomendaciones de política del
Consenso abarcan tres niveles. El primero signiica la liberación
de los tres mercados de la economía (bienes, capitales y laboral). El segundo, hace referencia a las políticas públicas, las cuales deben darse en las condiciones más próximas al mercado, de lo que hablaremos a continuación. El tercero, es lo que el Banco Mundial (1997) ha llamado las “cortapizas al mercado”, que aquí llamaremos restricciones, y que consiste en la existencia de enti-dades autónomas que garanticen la disciplina macro y la vigencia
Nivel I Liberación de Mercados Nivel II Políticas Públicas Nivel III
Límites al mercado
I.I Mercado de Bienes: - Apertura Comercial I.II Mercado de Capitales - Mercado Libre de Divisas
- Apertura de Capitales - Desregulación Financiera
I.III Mercado Laboral - Flexibilización Laboral
II. I Disciplina Fiscal II.II Focalización del Gasto Subsidio a la Demanda II.III Impuestos Neutrales II.IV Privatización II.V Descentralización
iscal
III.I Banco Central Independiente
III.II Sistema Presupuestal Jerarquizado (Presupuesto Público determinado
por autoridad iscal sin
de los derechos de propiedad, indispensables para la existencia del mercado.
A continuación vamos a destacar las políticas públicas (segundo nivel en la tabla), que es lo que nos interesa respecto a las inanzas públicas. Como se verá, estas políticas están vigentes hoy día y hacen parte del recetario de reformas que es promovido por los defensores de las reformas liberales. Cada una de estas
políticas es justiicada con los principios del mercado por los
promotores del Consenso y como convenientes para el interés general de la sociedad para lo cual se citan argumentos acadé-micos tomados de la visión neoclásica, que es la visión estándar que se enseña en las escuelas de economía, y que se convierte en la fuente del “pensamiento único” que pretende imponerse. Para visualizarlo tomaremos literatura de los impulsores del Consen-so, alguna de la época en que éste se gestó, y también haremos algunas referencias de los argumentos académicos utilizados. Más adelante veremos que los principios que son invocados para una política no son compatibles con los invocados para otra, lo cual nos mostraría que no existe un discurso ideológico integral. Las cinco políticas públicas son, utilizando la numeración de la tabla:
II. I Disciplina Fiscal, II.II Focalización del Gasto Subsidio
a la Demanda, II.III Impuestos Neutrales, II.IV Privatización, y
II.V Descentralización iscal.
II.I. Disciplina iscal (numeración de la tabla)
La disciplina iscal se vuelve crucial para lograr la estabilidad
macroeconómica, en especial la del sector externo, cuando se eliminan los controles externos: los de capital, los de comercio exterior, y los de divisas. En el pasado, las economías latinoa-mericanas protegían el sector externo a través de la introducción de controles (de cambios, de inversión extranjera y de comercio
internacional). Para garantizar la disciplina iscal y inancie -ra, según el Banco Mundial, se hace necesario ceder ciertas prerrogativas a órganos públicos con “ciertos poderes básicos y coercitivos” (pp.21 y 22), ante la necesidad de “establecer contrapesos que frenen cualquier impulso de apartarse de los compromisos contraídos”, de manera que un control vertical
por parte del ministro de hacienda sobre los temas iscales
(punto III.I) evita recurrir a la expansión monetaria por motivos políticos (pp.57 y 58). Se hace necesario que en la esfera técnica de la gestión económica exista cierto aislamiento de los órganos de decisión respecto a los grupos de presión (p.132), y para ello se considera conveniente delegar en un órgano tecnocrático la responsabilidad sobre la determinación de política económica permitiendo alcanzar, por ejemplo, estabilidad en la balanza de
pagos y baja inlación, a pesar que la consecuencia de todo esto
es la pérdida de efectividad del sistema político en representar los intereses de los electores (Haggard 1995, 51, 53). Se trata de crear un poder económico, compuesto de un sistema presupues-tal jerarquizado (con el ministro de hacienda a la cabeza -punto
3.2) que ejerza la soberanía sobre los temas iscales, y un Banco Central independiente que ejerza la soberanía sobre los temas
monetarios, cambiarios y inancieros. Estos poderes son los que
permitirían la estabilidad macroeconómica necesaria para que el mercado pueda funcionar.
Si bien hemos dado los argumentos desde el punto de vista
ins-titucional hacia la disciplina iscal, esta idea también se venía
promoviendo desde la economía standard. La defensa de la
dis-ciplina iscal, y el ataque al activismo iscal keynesiano se venía
dando desde inales de la década del sesenta, con los trabajos de
Milton Friedman, y la escuela monetarista. Argumentaban que los buscados efectos sobre el crecimiento con un aumento del gasto público eran neutralizados por (1) el efecto “desplazamien-to” (crowding out) de la inversión privada, (2) el hecho que la tasa de empleo no podía reducirse más allá de una tasa natural de desempleo, y (3) porque cuando se desvaneciera la “ilusión monetaria”, al percibir los asalariados que su ingreso real se ha
reducido como consecuencia de la inlación resultado del aumen -to del gas-to público, presionarían aumen-tos reales de salario, lo que tendría efectos negativos sobre el empleo. Posteriormente
hacia mediados de la década del 70 Barro planteó que inanciar el
gasto público con deuda ( déicit iscal) es neutralizado porque los
agentes económicos saben que ello implica el cobro de impuestos futuros y por tanto ajustan a la baja sus decisiones de gasto, esto fue lo que se conoció como la “equivalencia ricardiana”.
II.II.Focalización del gasto y subsidio a la demanda
cuasimercado) que permita funcionar adecuadamente el sistema de precios en el proceso asignador (Molina 1999, 15). Esto es lo que lleva a eliminar los subsidios a la oferta y el establecimiento de los subsidios a la demanda. Eliminar los subsidios a la oferta implica restringir las transferencias estatales a las entidades públicas, para que estas pasen a obtener los recursos a través del mercado mediante la venta de bienes y servicios, lo que lo
que las hará más eicientes y permitirá la libre elección de los
usuarios. Al introducir los subsidios a la demanda se trata que los recursos estatales vayan a dirigidos directamente a los usuarios pobres, mediante programas de focalización, para que a través del subsidio paguen la atención del servicio (Molina, funcionario del BID).
Como dice Molina “En los esquemas de demanda, la inanciación
se dirige directamente a los usuarios o demandantes. Estos úl-timos, al poseer recursos, buscarán la manera más conveniente para proveerse los servicios. Con las formas de asignación vía demanda se busca la posibilidad de escogencia por parte del consumidor, lo que les da un papel activo. También se busca fa-vorecer la creación de mercados (y más precisamente pseudomer-cados) en los sectores sociales” (pág. 10). Los mercados llevarían
a la eiciencia en la medida en que se establece la competencia
permitiendo la posibilidad de escogencia de los usuarios. De esta forma se mercantiliza la provisión de los bienes públicos.
Además de la eiciencia del mercado, la política de focalizar los recursos públicos directamente hacia los pobres a través de sub-sidios a la demanda, también se la entiende como un instrumento para alcanzar un mayor número de familias pobres sin incurrir
en altos costos iscales (BID 1998, p.135). Por el contrario, los
subsidios a la oferta, que pretenden crear programas universales resulta ser costosos y de bajo impacto.
El fundamento conceptual que se invoca para la focalización es la teoría de la justicia de Rawls (1971), que plantea el principio de maximizar el bienestar del peor (maximin), y Amartya Sen al señalar que se debe dar tratamiento preferente a los más débiles para garantizar la igualdad, a lo que agrega igualdad de opor-tunidades. De acuerdo con esto los subsidios se deben focalizar hacia quienes están en una situación peor.
II.III.Impuestos neutrales
El principio de la neutralidad tributaria signiica que el sistema
que cumple el mercado en la asignación de los factores de pro-ducción. Siguiendo este criterio se deben eliminar los impuestos a las importaciones porque crean una distorsión al evitar que los productores nacionales compitan en condiciones de mercado con los productores extranjeros. También se deben limitar los impuestos directos, porque si se adopta una tributación directa alta y progresiva se desestimula el ahorro y la inversión, lo cual de por sí se constituye en otra distorsión del mercado. Se argumenta que el impuesto que resulta ser más neutral es el IVA porque no altera los precios relativos si su cobertura es universal y la tarifa
es uniforme (BID). Para el BID La adopción del IVA se justiica
con el “propósito de mejorar la neutralidad (de la tributación) y evitar distorsiones de otros gravámenes (como los impuestos al comercio exterior o a las ventas)” (p. 206).
Para recoger lo que se plantea sobre la tributación y el gasto basta citar al BID: “más importante que el grado de progresividad del sistema impositivo o del gasto social es la eiciencia con la que se logre recaudar los impuestos, ofrecer a los grupos de más bajos ingresos los servicios adecuados de educación, salud e
infraes-tructura domiciliaria, crear redes de protección eicaces y bien
focalizadas y adoptar políticas económicas que afecten un patrón distributivo sin afectar la productividad” (p.130).
II.IV. Privatización
La provisión de bienes y servicios estatales puede ser asumida por el sector privado y cuando ello es posible la participación del
Estado en dicha provisión signiicaría una intervención excesiva.
De una parte, porque el Estado dejaría de concentrar los recursos en donde son más necesarios, y de la otra, entorpecería inútil-mente el papel asignador del mercado. La intervención estatal es
justiicada cuando se presentan fallas en el mercado o cuando sus
efectos distributivos se consideran injustos. En caso contrario, los mercados competitivos proporcionarían el incentivo para lograr
la eiciencia económica, tanto en la asignación de los recursos como en la eiciencia en la producción (FMI 1990). El principio
de las fallas del mercado es confrontado a la de las fallas de la intervención estatal, señalando que las estatales pueden ser más graves (Banco Mundial 1991, cap. 7). Sin embargo, esta posición, que corresponde el planteamiento del Consenso original ha sido
matizada a inales de la década del 90, señalando que también el
a través de la regulación estatal, y no acudiendo a la provisión pública. La regulación debe lograr dos propósitos: 1) Cuando se trate de monopolios naturales, se debe buscar la provisión privada se acerque a las condiciones de competencia perfecta. 2) Cuando se trate de bienes con externalidades positivas (por ejemplo salud, educación, servicios públicos domiciliarios) que los pobres, que no tienen capacidad para comprar tales bienes, tengan acceso a ellos a través de subsidios a la demanda. Se trata de una regulación diferente a la que existía antes de las reformas, porque ella se dirigía intervenir el mercado, por el contrario esta regulación busca darle más peso a los mercados.
Se parte del principio que lo público deja de ser monopolio del Estado, y puede ser provisto por entes diferentes al gobierno, como por ejemplo “grupos comunitarios, ONG, organizaciones religiosas, organismos existentes de servicios sociales, y el sector privado”, además se evitaría “la expansión burocrática que agre-garía un gran número de empleados a la nómina pública y que crearía un mayor número de instalaciones públicas que deben mantenerse” (BID, 135). De acuerdo con el Banco Mundial (1991, p.167) la privatización y la reforma de las empresas públicas son mecanismos para introducir la competencia del mercado (se
supone que la competencia lleva a la eiciencia) en la provisión
de los bienes y servicios públicos. En el caso de las empresas públicas se clama por la reducción del acceso privilegiado que tienen a los recursos del Presupuesto o de la protección arance-laria y reglamentaria.
II.V. Descentralización iscal
debe ser suministrado por el nivel inferior de gobierno que pueda
proveerlo y inanciarlo. De manera, que siguiendo esta lógica,
los bienes y servicios que son provistos por el nivel nacional, deben pasar al nivel intermedio (estados, departamentos o pro-vincias), del nivel intermedio al municipal, y del municipal a las instituciones (colegios, hospitales, empresas de servicios públicos
domiciliarios…). Pero la forma como una institución inancia la
provisión es a través de la venta de servicios. Y, de acuerdo con
lo que se dijo atrás, si las instituciones se inancian en el merca-do a través de la venta de bienes y servicios, la intervención del Estado sería excesiva, de manera que sería preferible que dicha actividad fuera realizada por el sector privado.
De lo anterior debe destacarse que focalización, subsidios a la demanda y descentralización son políticas que están ligadas. Los
subsidios a la demanda signiican dirigir los recursos directamente
a los pobres, lo que quiere decir focalizar las ayudas en ellos, y no a través de las entidades públicas que proveen los bienes y servicios
sociales; tales entidades deben inanciarse vendiendo servicios. Por
ejemplo, los establecimientos estatales que prestan el servicio de la salud (clínicas, hospitales, etc.) y educación (colegios, escuelas,
etc.) deben ser reformados para que se autoinancien a través de la
venta de servicios. A su vez esta reforma hace parte de la política de descentralización, según la cual el servicio lo debe proveer el
nivel de gobierno inferior que puede proveer y inanciar el servi -cio; en el caso de este tipo de servicios dicho nivel corresponde al
establecimiento directamente, y la forma de inanciarse es a través
de la venta de servicios.
Por otra parte la descentralización se articula con la fo-calización a través de la participación. Se propone darle poder a
los pobres (empowerment) a través de la participación a escala
local, con elementos claves tales como la “rendición de cuentas” (accountability), el Estado del derecho y la lucha contra la
corrup-ción (Lautier 2002a, 20). El empowerment se lo presenta como el
como se verá en capítulo de la descentralización, dicha participa-ción es a escala local y no sobre los asuntos fundamentales.
Otro elemento que se debe destacar, de las políticas
aca-badas de mencionadas, es que el equilibrio iscal, junto con una menor presencia de los monopolios estatales (lo que signiica en
últimas que todo lo que pueda ser trasladado al mercado debe ser privatizado), crearía el marco adecuado para que los mercados –con un menor intervención estatal– funcionaran (Banco Mundial 1998, p.43). Todo lo anterior se debe enmarcar en lo que el Banco Mundial (1997, p.53) llama “un entorno de políticas favorable”, el cual incluye la estabilidad macro, eliminación de las distorsiones
a los precios3, y liberación del comercio y las inversiones; a lo
anterior habría que agregar la lexibilización laboral. Se trata de crear un entorno macro y micro que ofrezca incentivos apropiados
para una actividad económica eiciente.
El Banco Mundial recomienda eliminar las distorsiones mediante el “mantenimiento de regímenes liberales de comercio, mercados de capitales e inversiones” (p. 55). Se supone que la dicha liberación de los mercados de bienes y capitales, al eliminar los controles que garantizan una protección de sector externo de
los países, induce disciplina inanciera, que es la única manera de
defenderse de los vaivenes externos (p. 56). Tales vaivenes no son
otra cosa que los ataques especulativos del capital inanciero.
En el pasado, las economías latinoamericanas se defen-dían de los ataques especulativos a través de la introducción de controles (de cambios, de inversión extranjera y de comercio internacional). Hoy, al no existir tales controles, la única manera de soportar los ataques especulativos del capital es la disciplina
macro, principalmente a través de la disciplina iscal, en opinión de los organismos inancieros internacionales y de los defensores
del liberalismo económico. Sin embargo, habría que constatar, que precisamente a la par que se eliminaron los controles mencionados ha aumentado la vulnerabilidad de las economías de la región a los ataques especulativos.
Resumiendo, las reformas (desregulación, subsidios a la demanda, privatización, impuestos neutrales, descentralización y disciplina iscal) están orientadas a dar una mayor preponde
rancia a los mercados en la asignación de los recursos sociales y, por lo tanto, se orientan hacia el desmonte del intervencionismo estatal. Los promotores de la plena vigencia del mercado señalan
que el intervencionismo estatal conduce a resultados ineicientes, y airman que la fe en el Estado para dirigir el desarrollo ha sido reemplazada por mayor conianza en los mercados (Banco Mun -dial 1991, p.37).
Se señala que el intervencionismo estatal excesivo genera varios problemas: Los gobiernos tienden a subordinar la política
económica a la tarea de conseguir apoyo de grupos inluyentes, se
crea un caldo de cultivo para la corrupción cuando la intervención se traduce en reglamentaciones extensas que implican
autorizacio-nes, y inalmente, cuando la intervención consiste en la realización
de actividades económicas el Estado es un mal empresario (Banco Mundial, 152ss).
En cuanto a la subordinación de la política económica se ci-tan algunos ejemplos. Uno de ellos lo constituye los aranceles y las disposiciones reglamentarias los cuales favorecen a determinados “grupos de presión”. Un arancel o una restricción a la
importa-ción signiican que una actividad económica especíica tiene una
protección que le permite obtener una ganancia extraordinaria. Se solía decir que “cada arancel tiene nombre propio”, en el
sen-tido que alguien se beneiciaba con él. Se airmaba que otro tanto
podía decirse del crédito de fomento, en la medida que se trata de
recursos subsidiados que beneiciaban a determinados grupos.
Otro ejemplo es la utilización del Estado como empleador de última instancia, con el objeto de favorecer a determinados grupos políticos ( clientelismo), u otro tipo de grupos poderosos como es el caso de los militares en décadas anteriores, o favorecer ciertas regiones. En cuanto a la intervención del gobierno como
empresario, se airma que tiene una propensión hacia el fracaso por el hecho de que los resultados económicos (inancieros) de las
empresas públicas no necesariamente son la máxima prioridad, a diferencia del comportamiento el sector privado donde sí lo es.
actividad empresarial signiica operar en el mercado donde los
resultados obtenidos son difíciles de predecir con anterioridad. Los empresarios privados perciben con mayor claridad si el ren-dimiento es adecuado, además que deben asumir contra su propio patrimonio las pérdidas que se generan si la operación resulta negativa; esta circunstancia los hace más atentos a las señales
del mercado, y están forzados a responder con más eiciencia a
las mismas. En el caso de las empresas públicas los resultados negativos se trasladan al Presupuesto gubernamental, de manera que el responsable de las decisiones no está presionado por hacer
una gestión eiciente de los recursos.
El aspecto inal tiene que ver con la corrupción. Ésta se
fomenta cuando existen excesivos controles que implican la in-tervención de funcionarios que deben expedir las autorizaciones correspondientes. Ello está creando las posibilidades de que la intervención de tales funcionarios favorezca a quienes pueden
dar una contraprestación económica a cambio, conigurándose el
fenómeno de la corrupción. Lo anterior se agrava cuando los fun-cionarios están mal remunerados, o la intervención del funcionario es discrecional. Se supone que cuando los controles y regulaciones son mínimos, y se restablecen las condiciones de competencia en los mercados de tal forma de que por esta vía se sanciona al que no
es eiciente, el fenómeno de la corrupción tiende a desaparecer.
¿Fin del Consenso de Washington?
En el segundo semestre del 2003 una publicación institucional
del FMI4 hace una evaluación del Consenso de Washington, hecha
por Williamson (el autor del Consenso), Ortiz y Clift (altos fun-cionarios del FMI en el momento de la adopción de las reformas del Consenso). Ellos reconocen que los resultados esperados con
Consenso no se lograron (lo que implícitamente signiica reco -nocer su propio fracaso), y señalan que en la segunda mitad de
los noventas América Latina recayó en las crisis inancieras que
supuestamente habían generado las reformas a comienzos de la dé-cada del ochenta. Observan que el esfuerzo inicial de las reformas se centró casi exclusivamente en la reducción de la intervención estatal y el aumento de los instrumentos de mercado sin tener
