La responsabilidad patrimonial de la administración pública del estado de Nuevo León

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(5)

UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE NUEVO LEÓN

FACULTAD DE CONTADURÍA PÚBLICA Y ADMINISTRACIÓN

DIVISIÓN DE ESTUDIOS DE POSTGRADO

LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN

Por

Ma. Teresa de Jesús Luna Cruz

TESIS

Presentada como requisito parcial para obtener el Grado de MAESTRÍA EN

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

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(7)

LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN

A p r o b a c i ó n d e la Tesis:

M A P . M A R Í A C R I S T I N A G R U I N T A L S L E M E A s e s o r d e la T e s i s

M A P . M A R Í A C R I S T I N A G R U I N T A L S L E M E Presidente

M A P A P O L I N A R P E R E Z G U A D I A N S e c r e t a r i o

M A P . S E R G I O A R T U R O S A L I N A S G O N Z Á L E Z V O C A L

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AGRADECIMIENTOS

A g r a d e z c o a Dios por t o d o s los logros o b t e n i d o s a lo largo d e mi vida.

Mi sincero a g r a d e c i m i e n t o a la M.A.P. MA. C R I S T I N A G R U I N T A L S L E M E , A s e s o r a de mi Tesis, por sus s u g e r e n c i a s e interés, en la revisión del p r e s e n t e trabajo.

A la F a c u l t a d de C o n t a d u r í a Pública y A d m i n i s t r a c i ó n por el a p o y o e c o n ó m i c o para la realización de mis estudios.

Al C.P. Horacio Bernal Rodríguez, por su a p o y o para la c o n t i n u a c i ó n d e la Maestría

Al Lic. J o s é A n t o n i o Martínez Torres, q u e sin su cariño, a p o y o , c o m p r e n s i ó n y a y u d a no h u b i e s e podido continuar y t e r m i n a r esta Maestría.

A mis hijos por la paciencia y tolerancia q u e m e b r i n d a r o n al t o m a r t i e m p o del q u e a ellos les pertenecía.

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A t o d o s y c a d a uno d e los M a e s t r o s q u e c o m p a r t i e r o n con la suscrita sus c o n o c i m i e n t o s .

A mis A m i g o s y C o m p a ñ e r o s q u e m e hicieron recordar y volver a vivir mis días de estudiante.

A t o d o s ellos

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ÍNDICE

P á g i n a

I N T R O D U C C I Ó N v

P L A N T E A M I E N T O D E L P R O B L E M A x

J U S T I F I C A C I Ó N xi

O B J E T I V O x i j

H I P Ó T E S I S xiii

M A R C O T E O R I C O x i v

M A R C O C O N T E X T U A L D E R E F E R E N C I A 1 C A P I T U L O P R I M E R O

E L E S T A D O y S U P E R S O N A L I D A D J U R Í D I C A 1

1.1. C o n c e p t o d e E s t a d o 1

1 . 2 . P o b l a c i ó n 3 1.3. T e r r i t o r i o 3 1 . 4 . O r d e n J u r í d i c o 5 1 . 5 . P o d e r P ú b l i c o 5

1 . 5 . 1 . G o b i e r n o y A d m i n i s t r a c i ó n 6 1 . 5 . 1 . 1 . S e r v i d o r e s P ú b l i c o s : F u n c i o n a r i o s ,

E m p l e a d o s y T r a b a j a d o r e s 1 0

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1 . 6 . 1 P a t r i m o n i o E s t a t a l 1 5 1.6. 2. L o s I n g r e s o s y E g r e s o s E s t a t a l e s 1 6

1 . 7 . C a r a c t e r e s S i g n i f i c a t i v o s d e l E s t a d o 2 0

1.7. 1. S o b e r a n í a 2 1 1 . 7 . 2 . S u j e c i ó n a l D e r e c h o 2 3

1 . 7 . 3 . P e r s o n a l i d a d d e l E s t a d o 2 4

C A P I T U L O S E G U N D O

L A R E S P O N S A B I L I D A D P A T R I M O N I A L D E L A A D M I N I S T R A C I Ó N

P U B L I C A 2 7 2 . 1 . T i p o s d e R e s p o n s a b i l i d a d 2 7

2 . 1 . 1 . R e s p o n s a b i l i d a d O b j e t i v a 2 8

2 . 1 . 1 . 1 . C o n c e p t o 2 9 2 . 1 . 1 . 2 . E l e m e n t o s 3 0

2 . 1 . 1 . 2 . 1 . U s o d e M e c a n i s m o s P e l i g r o s o s 3 0

2 . 1 . 1 . 2 . 2 . El D a ñ o 3 2 2 . 1 . 1 . 2 . 3 . L a R e l a c i ó n d e C a u s a l i d a d 3 3

2 . 1 . 1 . 2 . 4 . A u s e n c i a d e C u l p a I n e x c u s a b l e d e

la V i c t i m a 3 4 2 . 1 . 2 . R e s p o n s a b i l i d a d C i v i l o S u b j e t i v a 3 5

2 . 1 . 2 . 1 . C o n c e p t o 3 6 2 . 1 . 2 . 2 . E l e m e n t o s 3 7

2 . 1 . 2 . 2 . 1 . L a C u l p a 3 8 2 . 2 . R e s p o n s a b i l i d a d d e l E s t a d o p o r a c t o s d e

la A d m i n i s t r a c i ó n P u b l i c a 4 3 2 . 2 . 1 , El S i s t e m a L e g a l M e x i c a n o e n M a t e r i a d e

R e s p o n s a b i l i d a d P a t r i m o n i a l d e la A d m i n i s t r a c i ó n

P ú b l i c a 4 4 2 . 2 . 1 . 1 . R e s p o n s a b i l i d a d S u b s i d i a r i a y S o l i d a r i a 4 6

2 . 2 . 1 . 2 . C r i t e r i o s q u e S u s t e n t a n la R e s p o n s a b i l i d a d

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2 . 2 . 1 . 2 . 1 . C r i t e r i o d e la C u l p a 5 0 2 . 2 . 1 . 2 . 2 . C r i t e r i o d e la F a l t a e n e! S e r v i c i o 5 4

2 . 2 . 1 . 2 . 3 . C r i t e r i o d e la L e s i ó n A n t i j u r í d i c a 5 6 2 . 2 . 1 . 3 . C o n d i c i o n e s y S u p u e s t o s d e I m p u t a b i l i d a d d e

R e s p o n s a b i l i d a d a la A d m i n i s t r a c i ó n P ú b l i c a . . . 5 8 2 . 2 . 1 . 3 . 1 . H e c h o s o A c t o s A d m i n i s t r a t i v o s 6 0 2 . 1 . 3 . 2 . L o s S e r v i d o r e s P ú b l i c o s y s u

R e l a c i ó n c o n la A d m i n i s t r a c i ó n 6 1 2 2 . 1 . 3 . 3 . L a P r e s t a c i ó n d e S e r v i c i o s

P ú b l i c o 6 2

2 . 2 . 2 . P r o p u e s t a d e R e f o r m a 6 5

C A P I T U L O T E R C E R O

L A E X I G I B I L I D A D D E L A R E S P O N S A B I L I D A D P A T R I M O N I A L

D E L A A D M I N I S T R A C I Ó N P U B L I C A 7 0

3 . 1 . V í a s P r o c é s a l e s A c t u a l e s 7 0 3 . 1 . 1 .El J u i c i o A d m i n i s t r a t i v o 7 1 3 . 1 . 2 . El J u i c i o P o l í t i c o 7 3 3 . 1 . 3 . J u i c i o O r d i n a r i o Civil 7 6 3 . 1 . 4 . R e p a r a c i ó n d e l D a ñ o e n M a t e r i a P e n a l 7 8

C A P I T U L O C U A R T O

V Í A P R O C E S A L P R O P U E S T A 8 3 4 . 1 . V í a P r o c e s a l P r o p u e s t a 8 3

4 . 2 . P r o p u e s t a 8 3 C A P I T U L O I B I S . D E L P R O C E D I M I E N T O E S P E C I A L S O B R E

R E P A R A C I Ó N D E D A Ñ O S C A U S A D O S P O R L A A D M I N I S T R A C I Ó N P Ú B L I C A

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B I B L I O G R A F Í A A N E X O 1

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INTRODUCCIÓN

El E s t a d o s u r g e c o m o una n e c e s i d a d social d e a g r u p a c i ó n con i n t e r d e p e n d e n c i a q u e existe entre g r u p o s h u m a n o s , q u e c r e a n u n a p e r s o n a j u r í d i c a a la q u e d e n o m i n a n ó r g a n o d e gobierno; cuya f u n c i ó n principal e s el "

bien c o m ú n " ó r g a n o al q u e con el fin de q u e c u m p l a c o n el p r o p ó s i t o d e s u c r e a c i ó n se le dota de s o b e r a n í a , o r d e n jurídico y patrimonio.

El ó r g a n o de g o b i e r n o a fin d e cumplir con la f u n c i ó n e n c o m e n d a d a se d i v i d e e n G o b i e r n o y A d m i n i s t r a c i ó n Pública, t o m a n d o el p r i m e r o la f o r m a d e c r e a d o r y c o n t r o l a d o r del d e r e c h o y la s e g u n d a tiene la f u n c i ó n d e p r e s t a d o r a de servicios, siendo esta última la q u e a n a l i z a r e m o s en el c u e r p o de e s t e t r a b a j o .

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E s t a d o hasta e s e m o m e n t o s e a a f e c t a d o en lo m á s m í n i m o en s u s i n t e r e s e s s a l v o el c a s o , en el q u e el g o b e r n a d o c a r e c e de b i e n e s o si e s t o s s o n i n s u f i c i e n t e s p a r a cubrir el m o n t o d e la c o n d e n a , es c u a n d o en e s e m o m e n t o le resulta al E s t a d o r e s p o n s a b i l i d a d a c c e s o r i a a n o m b r e del servidor público c a u s a n t e d e l d a ñ o .

C o n b a s e a lo e x p u e s t o e n el a p a r t a d o i n m e d i a t o anterior se ha c o n s i d e r a d o q u e n u e s t r o estudio tiene c o m o finalidad analizar la existencia o inexistencia de r e s p o n s a b i l i d a d d e p a g o al a m p a r o d e n u e s t r a C o n s t i t u c i ó n Política d e los E s t a d o s U n i d o s M e x i c a n o s c o m o ley s u p r e m a , y d e la cual d e r i v a n las leyes s e c u n d a r i a s aplicables q u e r e g u l a n los c a s o s c o n c r e t o s en los q u e por c o n c e p t o d e r e p a r a c i ó n d e d a ñ o le debería c o r r e s p o n d e r al E s t a d o en lugar d e c o r r e s p o n d e r l e c o m o se ha v e n i d o s u c e d i e n d o al s e r v i d o r público, e s t o en el plano patrimonial d e r e s p o n s a b i l i d a d en virtud d e q u e la c o n d u c t a d e s p l e g a d a se realiza en f u n c i ó n del d e s e m p e ñ o d e la actividad del s e r v i d o r público en la A d m i n i s t r a c i ó n Pública en d o n d e con motivo de la m i s m a se p u e d e n o c a s i o n a r d a ñ o s en perjuicio de los g o b e r n a d o s .

C o n el fin d e lograr n u e s t r o objetivo se p r o c u r a f u n d a m e n t a r l e g i s l a t i v a m e n t e la i m p l e m e n t a c i ó n d e la r e s p o n s a b i l i d a d p a t r i m o n i a l q u e le c o r r e s p o n d e a la A d m i n i s t r a c i ó n Pública, d e t e r m i n a n d o hasta d o n d e c o n c e d e n u e s t r a legislación v i g e n t e atribuirle r e s p o n s a b i l i d a d y en su c a s o , p r o p o n e r las i n n o v a c i o n e s pertinentes para e s t e efecto, esto claro sin caer en c i r c u n s t a n c i a s c a s u í s t i c a s a t e n d i e n d o para ello la n e c e s i d a d social q u e implica.

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A d m i n i s t r a c i ó n Pública, s i e n d o n e c e s a r i o para p o d e r llevar el e s t u d i o jurídico dividir la p r e s e n t e p r o p u e s t a en cuatro capítulos, e s t r u c t u r a d o s d e una m a n e r a a c c e s i b l e y sencilla e n la q u e s e a b a r q u e el p r o b l e m a m e d u l a r q u e diera o r i g e n a la i n q u i e t u d q u e a h o r a se plantea d e la siguiente m a n e r a :

En el primer capítulo r e a l i z a r e m o s un estudio d e la figura E s t a d o así c o m o s u p e r s o n a l i d a d , a b a r c a n d o sus e l e m e n t o s constitutivos, y s u s c a r a c t e r e s significativos, c o n la finalidad de establecer un c o n c e p t o claro para d e t e r m i n a r en q u e c a s o s p u e d e ser sujeto d e r e s p o n s a b i l i d a d patrimonial.

E n el s e g u n d o capítulo, h a c e m o s u n a e x p o s i c i ó n d e los t i p o s d e r e s p o n s a b i l i d a d q u e se e s t a b l e c e n en nuestra legislación, para p a s a r al e s t u d i o d e l actual s i s t e m a d e r e s p o n s a b i l i d a d patrimonial., m e d i a n t e la e x p o s i c i ó n d e criterios para sustentar la r e s p o n s a b i l i d a d patrimonial d e la A d m i n i s t r a c i ó n Pública, así c o m o las c o n d i c i o n e s y s u p u e s t o s q u e c o n s i d e r a m o s n e c e s a r i o s ; e s t o c o n la finalidad de llegar a e s t a b l e c e r una p r o p u e s t a d e r e f o r m a q u e c o n s i d e r a m o s n e c e s a r i a al C ó d i g o Civil v i g e n t e en el E s t a d o d e N u e v o León.

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Por último el capítulo c u a t r o en el q u e p r o p o n e m o s la vía procesal q u e c o n s i d e r a m o s idónea para llevar a cabo la r e p a r a c i ó n d e d a ñ o a q u e nos r e f e r i m o s la q u e j u n t o c o n la r e f o r m a p r o p u e s t a en el capítulo s e g u n d o nos daría c o m o resultado la confianza y s e g u r i d a d de q u e la A d m i n i s t r a c i ó n en realidad c u m p l e c o n su f u n c i ó n d e p r o p o r c i o n a r el bien c o m ú n a los g o b e r n a d o s lo q u e r e d u n d a r í a en una m a y o r efectividad y eficacia en su f u n c i ó n d e p r e s t a d o r a de servicios c o n lo q u e se lograría el c o n s e n s o q u e es el q u e legitima a la autoridad.

En la investigación q u e realizamos para la e l a b o r a c i ó n d e e s t e t r a b a j o , n o s e n c o n t r a m o s con que, a pesar d e q u e en la doctrina m e x i c a n a se h a n h e c h o d i v e r s o s e s t u d i o s s o b r e el t e m a , m i s m o s q u e e n s u mayoría, e n c u e n t r a n s u f u n d a m e n t o en p o s t u r a s de d e r e c h o c o m p a r a d o , "ninguna" d e e s t a s p r o p u e s t a s h a sido t o m a d a en c u e n t a hasta la f e c h a , por los legisladores, ni f e d e r a l e s ni estatales.

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PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

P o r q u e se d e b e considerar q u e el E s t a d o es r e s p o n s a b l e d e t o d o s y c a d a uno d e los d a ñ o s o perjuicios q u e se o c a s i o n e n al c i u d a d a n o por el servidor público si estos d a ñ o s o perjuicios son c o m e t i d o s por el f u n c i o n a r i o e n el ejercicio o d e s e m p e ñ o d e su trabajo si éste, es c o n s i d e r a d o por el legislador c o m o s e r v i d o r público s e g ú n lo d i s p u e s t o por el artículo 108, Título C u a r t o d e la C o n s t i t u c i ó n Política d e los E s t a d o s U n i d o s M e x i c a n o s en el cuál se e s t a b l e c e e s p e c í f i c a m e n t e a q u i e n se le c o n s i d e r a c o m o servidor público, y por su parte el correlativo 105 d e la Constitución del E s t a d o Libre y S o b e r a n o d e N u e v o León, e n el q u e se p l a s m a d e igual m a n e r a q u i e n e s s o n c o n s i d e r a d o s c o m o s e r v i d o r e s

públicos, así m i s m o en estos o r d e n a m i e n t o s se e n c u e n t r a n p l a s m a d a s y e s t a b l e c i d a s a d e m á s las obligaciones de los m i s m o s .

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JUSTIFICACION

S e d e b e analizar este p l a n t e a m i e n t o ya q u e se necesita e l a b o r a r n u e v a s leyes q u e e s t a b l e z c a n el p r o c e d i m i e n t o a seguir en f o r m a rápida y e x p e d i t a para q u e el E s t a d o c u m p l a c o n las o b l i g a c i o n e s c o n t r a i d a s para c o n los c i u d a d a n o s ya q u e la A d m i n i s t r a c i ó n Pública es r e s p o n s a b l e d e los d a ñ o s y perjuicios q u e s e a n o c a s i o n a d o s por s u s e m p l e a d o s en su carácter de e m p l e a d o r a .

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OBJETIVOS

1.- B u s c a r la f o r m a d e provocar la m a y o r participación del E s t a d o e n los p r o c e s o s

d e P a g o d e R e p a r a c i ó n de D a ñ o a f a v o r de la ciudadanía.

2.- F o m e n t a r la c o n f i a n z a del c i u d a d a n o en el s e r v i d o r público y en c o n s e c u e n c i a en el Estado.

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HIPOTESIS

En el s i s t e m a legal m e x i c a n o se ha olvidado q u e el s e r v i d o r público n o es m á s q u e un e m p l e a d o del E s t a d o y q u e las faltas q u e el m i s m o p r o v o q u e en el d e s e m p e ñ o d e s u f u n c i ó n son r e s p o n s a b i l i d a d del E s t a d o c o m o e m p l e a d o r y en c o n s e c u e n c i a es e s t e el r e s p o n s a b l e del p a g o de D a ñ o s y perjuicios q u e se o c a s i o n e n involuntariamente por d e s c u i d o o n e g l i g e n c i a sin q u e el c i u d a d a n o s u f r a el m e n o s c a b o d e su patrimonio con la c o n v i c c i ó n de q u e en el E s t a d o principian y t e r m i n a n las r e s p o n s a b i l i d a d e s q u e recaigan en sus s e r v i d o r e s .

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MARCO TEÓRICO

El m a r c o teórico d e este t r a b a j o se d e s p r e n d e d e las d i s p o s i c i o n e s c o n t e n i d a s en:

A ) Artículo 108 de la Constitución Política de los E s t a d o s U n i d o s M e x i c a n o s .

B) Artículo 105 de la Constitución Política del E s t a d o d e N u e v o León.

C) Artículos 1927 del C ó d i g o Civil para el Distrito Federal.

D) A r t í c u l o s 1807, 1810, 1812, 1814, 1815, 1824, 1825, 1826, 1827, 1 8 2 8 , 1 8 2 9 , 1834, 1919, 2006, 2856, del C ó d i g o Civil del E s t a d o d e N u e v o L e ó n

E) Artículos 638, 642, 398, 3 9 9 del C ó d i g o de P r o c e d i m i e n t o s Civiles del E s t a d o de N u e v o L e ó n

F) Artículos 141, 145, 147 del C ó d i g o P e n a l del E s t a d o d e N u e v o L e ó n

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CAPITULO PRIMERO

EL ESTADO y SU PERSONALIDAD JURÍDICA

1.1. C O N C E P T O DE ESTADO

C o m o c o n d i c i ó n o p r e s u p u e s t o previo a n u e s t r o estudio, c o n s i d e r a m o s c o n v e n i e n t e c o n c e p t u a í i z a r al Estado en f o r m a c o m p l e t a de a c u e r d o a lo q u e a l g u n o s juristas han p r o p u e s t o para conceptualizarlo.

Para el jurista Francisco Porrúa Pérez el E s t a d o es:

"Una sociedad humana, asentada de manera permanente

en el territorio que ie corresponde, sujeta a un poder soberano que

crea., define y aplica un orden jurídico que estructura la sociedad

estatal para obtener el bien público temporal de sus componentes".1

C r e e m o s q u e este c o n c e p t o e n u n c i a de una f o r m a i n c o m p l e t a lo q u e es el Estado, ya q u e s e g ú n n u e s t r a muy particular opinión, cabría a g r e g a r que, é s t e existe, no p o r q u e un g r u p o de p e r s o n a s sólo se e s t a b l e c e en un d e t e r m i n a d o territorio, sino q u e d i c h a existencia se s u s t e n t a en la v o l u n t a d de a g r u p a r s e para dotar a un q u e dicha existencia se s u s t e n t a en la v o l u n t a d d e a g r u p a r s e para d o t a r a un ente distinto a c a d a uno d e ellos, d e la s o b e r a n í a q u e o r i g i n a l m e n t e les pertenece.

(25)

T a m b i é n c r e e m o s q u e sería necesario agregar, c o m o ya lo m e n c i o n a m o s , q u e para q u e el E s t a d o p u e d a llevar a cabo sus actividades, d e b e contar con un p a t r i m o n i o d e t e r m i n a d o .

Por su parte el jurista Miguel A c o s t a R o m e r o concibe al E s t a d o c o m o :

"La organización política de una sociedad humana

establecida en un territorio determinado, bajo un régimen jurídico, con

independencia y autodeterminación, con órganos de gobierno y de

administración que persiguen determinados fines mediante

actividades concretas"2

Este c o n c e p t o a pesar de ser muy objetivo, o p i n a m o s q u e c a r e c e de un e l e m e n t o q u e d e b i e r a incluirse en f o r m a m á s precisa, c o m o lo es la s o b e r a n í a q u e p e r t e n e c e a la colectividad y q u e se d e p o s i t a en el Estado.

De esta f o r m a , y en el afán de establecer un criterio unificador, q u e nos sirva de referencia para el desarrollo del presente trabajo, p o d e m o s llegar a c o n c e p t u a l i z a r al E s t a d o c o m o una p e r s o n a jurídica de d e r e c h o público, en q u i e n reside la s o b e r a n í a originaria de la población q u e lo f o r m a , a s e n t a d a p e r m a n e n t e m e n t e s o b r e un territorio d e t e r m i n a d o , q u e actúa bajo las d i s p o s i c i o n e s de un o r d e n jurídico, c u y a s f u n c i o n e s d e b e n ser e n c a m i n a d a s a lograr el bien común d e la colectividad, c r e a n d o ó r g a n o s d e g o b i e r n o y con un p a t r i m o n i o

d e t e r m i n a d o para llevar a cabo las actividades q u e le han sido e n c o m e n d a d a s .

De lo q u e se d e s p r e n d e q u e el E s t a d o se c o n f o r m a d e varios e l e m e n t o s q u e d e b e m o s analizar, así c o m o sus características esenciales. Por lo tanto, c o m e n z a r e m o s por identificar e s o s e l e m e n t o s , en los siguientes a p a r t a d o s .

2 A C O S T A R O M E R O , M i g u e l . . T e o r í a G e n e r a l d e l D e r e c h o A d m i n i s t r a t i v o . O c t a v a E d i c i ó n , E d i t o r i a l

P o r r ú a , M é x i c o . 1 9 8 8 . p . 6 0

(26)

1.2. Población

El E s t a d o se crea por la voluntad d e la s o c i e d a d o población, c o m o u n a n e c e s i d a d de a s o c i a c i ó n p e r s i g u i e n d o un fin c o m ú n q u e les dé unidad. T o d a v e z q u e d e s d e q u e el ser h u m a n o existe, ha t e n i d o la necesidad de relacionarse con otros individuos, c r e a n d o así g r u p o s sociales, ya s e a n de carácter familiar, religioso, social o bien e c o n ó m i c o s ; d á n d o s e asi un f e n ó m e n o de i n t e r d e p e n d e n c i a entre ellos; sin e m b a r g o , estos g r u p o s para t e n e r una representatividad f r e n t e a otros, requieren del r e c o n o c i m i e n t o , de algo q u e los una a t o d o s por s u propia v o l u n t a d ; y q u e esa v o l u n t a d se constituye por la q u e c o r r e s p o n d e a las personas físicas e n c a r g a d a s de realizar las actividades estatales e j e r c i t a n d o la s o b e r a n í a , esto es, los g o b e r n a n t e s . Ya q u e los actos d e los g o b e r n a n t e s en el ejercicio de la soberanía, no son actos q u e se c o n s i d e r a n individuales, sino actos del Estado.

Es así c o m o p o d e m o s ver al Estado, c o m o un ente c r e a d o por la v o l u n t a d popular, pero q u e dicha v o l u n t a d no constituye un c o n j u n t o de v o l u n t a d e s aisladas, sino q u e la v o l u n t a d es una sola, la de la población q u e conforma a dicho Estado.

A h o r a bien, no basta la v o l u n t a d d e g r u p o s sociales v i n c u l a d o s entre sí, para afirmar q u e f o r m a n un Estado; ya q u e se requiere de otros e l e m e n t o s q u e t a m b i é n son i n d i s p e n s a b l e s para darle f o r m a .

1.3. Territorio

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i n d e p e n d i e n t e m e n t e de lo n u m e r o s a q u e sea, se asienta en un territorio d e t e r m i n a d o , sea

extenso o no.

Sin e m b a r g o , el territorio no es sólo un lugar físico para el a s e n t a m i e n t o h u m a n o , sino q u e a d e m á s es la "porción del espacio en q u e el E s t a d o ejercita s u p o d e r " .3 Pero

d e b e m o s advertir q u e este poder no se ejerce en sí m i s m o sobre el territorio, sino s o b r e las p e r s o n a s q u e en él habitan c o m o nación.

Por e s t o c r e e m o s c o n v e n i e n t e hacer una breve distinción e n t r e lo q u e e s Nación y lo q u e es Estado.

Para a g r u p a r a los individuos q u e f o r m a n el Estado, no basta con t e n e r un a s e n t a m i e n t o físico para el desarrollo de sus actividades; sino q u e a d e m á s es n e c e s a r i o un vinculo q u e les dé u n i d a d c o m o sociedad, siendo esto la nacionalidad.

Una N a c i ó n la p o d e m o s entender, s e g ú n e x p r e s a el jurista A g u s t í n B a s a v e F e r n á n d e z del Valle, c o m o : un c o n j u n t o de h o m b r e s que, h a b l a n d o la m i s m a lengua, se a c o m o d a n a las m i s m a s c o s t u m b r e s y se hallan d o t a d o s de las m i s m a s c u a l i d a d e s m o r a l e s , q u e ios d i f e r e n c i a n d e otros g r u p o s d e igual naturaleza."4

Ya q u e la n a c i ó n es la s o c i e d a d natural y el E s t a d o es la s o c i e d a d j u r í d i c a m e n t e o r g a n i z a d a .

De esta f o r m a , e n t e n d e m o s q u e la Nación es el a s p e c t o s o c i o l ó g i c o del Estado, m i e n t r a s q u e el territorio es el a s p e c t o físico, q u e le da f o r m a e s p a c i a l g e o g r á f i c a m e n t e , q u e delimita el á m b i t o d e c o m p e t e n c i a del E s t a d o y fija f r o n t e r a s para llevar a c a b o s u c o m e t i d o .

(28)

1.4. Orden Jurídico

Si c o n s i d e r a m o s q u e el Estado, tal y c o m o lo s e ñ a l a m o s , es c r e a d o por la v o l u n t a d de las p e r s o n a s q u e lo i n t e g r a n y q u e se d e s a r r o l l a d e n t r o d e un territorio d e t e r m i n a d o , requiere t a m b i é n un conjunto de n o r m a s jurídicas q u e s e a n c r e a d a s y a c e p t a d a s por la propia s o c i e d a d , con la finalidad de q u e t o d a s las actividades q u e se lleven a cabo, e n c u e n t r e n una justificación legal q u e les dé validez f r e n t e a otros g r u p o s sociales y d e esta f o r m a p r e s e r v a r el o r d e n y la legalidad d e la sociedad, siendo así c o m o "a t r a v é s del orden jurídico, da f u e r z a a las d e m á s a s o c i a c i o n e s q u e se e n c u e n t r a n d e n t r o del m i s m o , y en c o n s e c u e n c i a , a b s o r b e a los individuos q u e se e n c u e n t r a n d e n t r o del radio d e s u poder".5

P u d i e r a p e n s a r s e q u e e l d e r e c h o e s c r e a d o p o r e l E s t a d o , p e r o e n r e a l i d a d

é s t e " n o h a c e s i n o r e c o n o c e r y d e f i n i r u n o r d e n j u r í d i c o d e t e r m i n a d o " , p o r c o n c r e c i ó n

y d e t e r m i n a c i ó n d e l D e r e c h o N a t u r a l .6

Es así c o m o el Estado, q u e sé auto limita m e d i a n t e el r e c o n o c i m i e n t o q u e h a c e del orden jurídico, a la v e z lo aplica y s a n c i o n a por la n e c e s i d a d de m a n t e n e r la l e g a l i d a d entre cada uno d e los individuos q u e lo f o r m a n y de ellos en su relación con éste.

1.5. Poder Público

C o m o cuarto e l e m e n t o t e n e m o s al Poder Público el cual p u e d e ser c o n c e b i d o , c o m o el m e d i o por el cual el Estado ejerce su autoridad s o b r e las p e r s o n a s y las c o s a s q u e se e n c u e n t r a n b a j o s u j u r i s d i c c i ó n . Es, a t r a v é s d e é s t e , q u e p u e d e el E s t a d o i m p o n e r el

a B A S A V E F E R N Á N D E Z D E L V A L L E . A g u s t í n T e o r í a d e l E s t a d o . M é x i c o , E d i t o r i a l J u s , 1 9 5 5 . p . 7 5 5 P O R R Ú A P É R E Z , F r a n c i s c o . T e o r i a d e l E s t a d o , V i g é s i m o o c t a v a E d i c i ó n , M é x i c o , E d i t o r i a l P o r r ú a ,

1 9 9 6 p. 1 9 6

(29)

o r d e n jurídico y hacer cumplir sus d e t e r m i n a c i o n e s , es decir, es el p o d e r d e m a n d o , q u e por v o l u n t a d d e la población, se le confiere.

Sin e m b a r g o , no d e b e m o s visualizar al Estado, c o m o un e n t e s u p e r d o t a d o , c u y a s decisiones d e b e n ser a c a t a d a s por toda la colectividad, sin limitación alguna, ya que, c o m o lo s e ñ a l a m o s , el poder público d e b e estar s i e m p r e e n m a r c a d o por un o r d e n jurídico. Esto es q u e el E s t a d o solo p u e d e ejercer este poder si se e n c u e n t r a c o n s i g n a d o en una ley.

A h o r a bien, d e b e m o s t o m a r en cuenta q u e la a u t o r i d a d o p o d e r público q u e se le r e c o n o c e al Estado, se lleva a cabo de dos f o r m a s distintas: c o m o G o b i e r n o y c o r n o A d m i n i s t r a c i ó n Pública. V e a m o s a continuación cuál es la diferencia e n t r e éstas

.5.1. Gobierno y Administración

P o d e m o s d e c i r q u e e i G o b i e r n o e s e l a s p e c t o f o r m a l d e e s t e e l e m e n t o y a

q u e " s e m a n i f i e s t a c o n c r e t a m e n t e e n las d e c i s i o n e s d e c a r á c t e r g e n e r a l c r e a d o r a s

d e l d e r e c h o p o s i t i v o y d e c i s i o n e s d e c a r á c t e r p a r t i c u l a r , t o m a d a s e n v i s t a d e c a s o s

c o n c r e t o s q u e la a u t o r i d a d r e s u e l v e d i r i g i e n d o la m a r c h a d e l E s t a d o " .7

S i e n d o e n t o n c e s q u e por g o b e r n a r e n t e n d e m o s la labor q u e la a u t o r i d a d tiene de dirigir a los individuos q u e están bajo su m a n d o , es decir, la v i s u a l i z a m o s c o m o la f u n c i ó n de un policía q u e vigila para m a n t e n e r el orden y c u a n d o existe un conflicto interviene con carácter de autoridad.

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m a n d a t o s y d e exigir q u e se realicen actividades para la satisfacción de las n e c e s i d a d e s colectivas. 8

P e r o c o m o la función del G o b i e r n o es m u y amplia requiere para ello, crear ó r g a n o s q u e le d e n f o r m a l i d a d a su actividad. Es así c o m o a través de los ó r g a n o s l e g i s l a t i v o , j u d i c i a l y e j e c u t i v o , realiza dichas actividades, q u e a c o n t i n u a c i ó n e x p l i c a m o s b r e v e m e n t e .

L a f u n c i ó n l e g i s l a t i v a tiene a su cargo la e l a b o r a c i ó n de las leyes q u e c o n f o r m a n el o r d e n a m i e n t o jurídico al cual se e n c u e n t r a s o m e t i d o tanto el Estado, en s u carácter de autoridad, c o m o aquellos q u e lo integran.

Esta f u n c i ó n legislativa a su vez la p o d e m o s dividir d o c t r i n a l m e n t e en ordinaria y constituyente, s i e n d o q u e la primera es aquella por la cual se c r e a n t o d a s las leyes q u e regulan " las relaciones de los particulares entre sí o la estructura d e los o r g a n i s m o s m e d i a t o s del E s t a d o . "9

Por otra parte la f u n c i ó n legislativa constituyente tiene c o m o objetivo la c r e a c i ó n y e l a b o r a c i ó n d e las n o r m a s q u e han de regir la estructura f u n d a m e n t a l del E s t a d o , o sea la de sus ó r g a n o s i n m e d i a t o s o constitucionales.

C o n r e s p e c t o a esto, algunos juristas c o n s i d e r a n la f a c u l t a d de e l a b o r a r la N o r m a S u p r e m a de la Nación, es decir, la Constitución, c o m o una f u n c i ó n a p a r t e " la C o n s t i t u y e n t e " sin e m b a r g o , c r e e m o s q u e ésta, c o m o lo s e ñ a l a m o s , v i e n e a ser u n a división d e la f u n c i ó n legislativa q u e ya e x p l i c a m o s .

7 P O R R Ú A P É R E Z . F r a n c i s c o O b Cit., p. 3 0 5

O

S E R R A R O J A S . A n d r é s T e o r í a G e n e r a l d e l E s t a d o L i b r e r í a d e M a n u e l P o r r ú a , S . A . , M é x i c o , 1 9 6 4 , p. 3 1 9 7

(31)

V e a m o s ahora b r e v e m e n t e lo q u e es la f u n c i ó n j u r i s d i c c i o n a l . Ésta consiste en la realización de actos para la solución de un conflicto de d e r e c h o preexistente,1 0 es decir, va

e n c a m i n a d a a la tutela del orden jurídico y a la aplicación de la ley en los c a s o s en q u e se suscite un conflicto entre particulares o entre éstos y e! poder público, a t r a v é s d e un p r o c e s o o p r o c e d i m i e n t o judicial, con la finalidad de preservar el orden público.

C o n r e s p e c t o al ó r g a n o e j e c u t i v o , p o d e m o s decir q u e es el e n c a r g a d o de llevar a cabo la e j e c u c i ó n d e las n o r m a s jurídicas y de velar por su d e b i d o c u m p l i m i e n t o . Sin e m b a r g o , e s t a no es la única f u n c i ó n de dicho órgano, ya q u e t a m b i é n tiene a su c a r g o proveer de servicios públicos y satisfacer las n e c e s i d a d e s de la colectividad, s i e n d o esta la labor q u e se lleva a cabo a través de la A d m i n i s t r a c i ó n Pública.

Y siendo q u e la b a s e de este trabajo es la r e s p o n s a b i l i d a d d e los servidores públicos c o m o e j e c u t o r e s de la A d m i n i s t r a c i ó n Pública es por lo q u e c o n s i d e r a m o s necesario establecer el c o n c e p t o de la misma:

La Administración PObiica es ei conjunto de los órganos

mediante los cuales el Estado, las entidades de la Federación, los

Municipios y ios organismos descentralizados atienden a la

satisfacción de las necesidades generales que constituyen el objeto

de los servicios públicos"

Fn r . n n s p r . i i ^ n r i a t f t n p m n s q u e La A d m i n i s t r a c i ó n Pública es la e j e c u c i ó n y o b s e r v a c i ó n de la política g u b e r n a m e n t a l , s e g ú n ha sido d e l i n e a d a por las a u t o r i d a d e s c o m p e t e n t e s y por tanto a ella c o n c i e r n e n los problemas, poderes, o r g a n i z a c i ó n y t é c n i c a s q u e llevan implícita la aplicación de las leyes y políticas f o r m u l a d a s por las d e p e n d e n c i a s g u b e r n a m e n t a l e s e n c a r g a d a s d e ello.

10 G A L I N D O C A M A C H O . M i g u e l . 1'coría del Esmdo Editores Mexicanos Unidos. S.A. M é x i c o , 1969 p 305 11. D E P I N A V A R A . R a f a e l . D i c c i o n a r i o tíe Derecho, Editorial Porrúa 1980. p. 58.

(32)

La A d m i n i s t r a c i ó n Pública es la ley en acción, e s la parte ejecutiva d e l g o b i e r n o .

La A d m i n i s t r a c i ó n Pública centra su estudio en aquellos a s p e c t o s d e o r g a n i z a c i ó n , p r o c e d i m i e n t o s y m é t o d o s q u e son c o m u n e s a la mayoría de las o f i c i n a s a d m i n i s t r a t i v a s . La a p l i c a c i ó n d e l c u e r p o d e c o n o c i m i e n t o s d e e s t a disciplina a cualquier f u n c i ó n especial como, d i g a m o s , la d e salubridad, puede c o n d u c i r n o s d e s d e el nivel m u n i c i p a l al estatal, al nacional y aun al internacional.

En c o n s e c u e n c i a Administrar significa proveer servicios y éstos se c o n v i e r t e n en públicos p o r q u e son para ei interés de la c o m u n i d a d . Esta actividad implica varias t a r e a s para la A d m i n i s t r a c i ó n Pública, ya q u e se d e b e n d e t e r m i n a r cuales son los i n t e r e s e s o n e c e s i d a d e s q u e r e q u i e r e n ser a d m i n i s t r a d o s y una v e z h e c h o esto, se d e b e n o r g a n i z a r los servicios y la f o r m a en q u e estos serán suministrados.

C r e e m o s c o n v e n i e n t e señalar q u e siendo la A d m i n i s t r a c i ó n Pública la e n c a r g a d a , c o m o ya lo i n d i c a m o s , de prestar los servicios públicos q u e s e a n n e c e s a r i o s para el desarrollo de la c o m u n i d a d , de lo q u e se entiende q u e es aquélla q u i e n d e b e r e s p o n d e r , en su caso, por las fallas q u e se p r e s e n t e n por la p r e s t a c i ó n de dichos servicios, c o n s i d e r a n d o e n t o n c e s q u e en un m o m e n t o dado, se le reconocería r e s p o n s a b i l i d a d p a t r i m o n i a l a la propia A d m i n i s t r a c i ó n Pública.

(33)

C a b e aclarar q u e los servicios q u e la A d m i n i s t r a c i ó n suministra, son t a n t o s y tan variados, q u e requiere de la coordinación y participación d e un n ú m e r o i n d e t e r m i n a d o d e personas físicas q u e los lleven a cabo y siendo q u e este t r a b a j o trata sobre el p a g o d e d a ñ o s y perjuicios o c a s i o n a d o s por estas personas, es por lo q u e c o n s i d e r a m o s d e relevante importancia, h a c e r una breve referencia r e s p e c t o a los servidores públicos y s u s distintos niveles d e j e r a r q u í a , y por tanto, de la responsabilidad q u e se les p u e d e atribuir.

1.5.1.1.Servidores Públicos: Funcionarios, Empleados y

Trabajadores

El Estado, en t a n t o persona moral, debe actuar por c o n d u c t o de sus r e p r e s e n t a n t e s , e n t e n d i é n d o s e por estos a p e r s o n a s físicas, luego e n t o n c e s a m b a s líneas d e actividad, es decir, g u b e r n a m e n t a l e s y administrativas, d e b e n ser e j e c u t a d a s o llevadas a c a b o por sus funcionarios, e m p l e a d o s y trabajadores, c o n s i d e r a d o s t o d o s en un g é n e r o c o n o c i d o bajo la d e n o m i n a c i ó n de s e r v i d o r e s públicos.

Por é s t a razón c r e e m o s f u n d a m e n t a l precisar, lo q u e se e n t i e n d e por servidores públicos, s e g ú n lo q u e e s t a b l e c e nuestra legislación vigente.

Así podemos ver que en el primer párrafo del artículo 108 ( a n e x o 1, P.139) d e la

Constitución Federal, se señala c o m o servidores públicos a:

"Los representantes de elección popular, a los miembros

del Poder Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito Federal, a

los funcionarios y empleados y en general a toda persona que

desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en

la Administración Pública Federa/ o en el Distrito Federal así como a

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De lo anterior p o d e m o s resaltar q u e todas aquellas p e r s o n a s q u e s o n electas por voluntad popular para d e s e m p e ñ a r un cargo público, son c o n s i d e r a d a s c o m o servidores públicos, es decir, d e s d e el Presidente de la República hasta los r e g i d o r e s locales, sin e m b a r g o , d e b e m o s aclarar q u e en el articulo citado t a m b i é n se e n u n c i a n c o m o servidores públicos "a los f u n c i o n a r i o s y e m p l e a d o s " , por lo q u e a p e g á n d o n o s al s e n t i d o literal del texto p o d r í a m o s e n t e n d e r q u e todos los q u e trabajan para el Estado son s e r v i d o r e s públicos.

Lo anterior es correcto hasta cierto punto, ya q u e si bien es cierto q u e q u i e n e s d e s e m p e ñ a n un t r a b a j o para el Estado, están p r e s t a n d o un servicio de c a r á c t e r público q u e es lo q u e los constituye en servidores públicos, t a m b i é n es cierto q u e no t o d o s t i e n e n el m i s m o nivel d e r e s p o n s a b i l i d a d y tal vez s e a en esto en d o n d e radica la principal diferencia.

Es así c o m o , s e g ú n los siguientes criterios, p o d e m o s señalar la d i f e r e n c i a q u e en la práctica existe entre los distintos cargos d e servidores públicos.

A l g u n o s juristas c o n s i d e r a n q u e la diferencia radica en la p e r m a n e n c i a en el puesto o cargo, ya q u e m i e n t r a s los funcionarios de elección popular son d e s i g n a d o s por un t i e m p o d e t e r m i n a d o , los e m p l e a d o s atienden su cargo por t i e m p o indefinido. A d e m á s de q u e s e ñ a l a n q u e los primeros, en algunos c a s o s no reciben retribución a l g u n a y los s e g u n d o s sí, ya q u e por s u c a r á c t e r de e m p l e a d o s s o n trabajadores al servicio del E s t a d o q u e s i e m p r e percibirán un sueldo por la prestación del servicio.

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En la realidad práctica, n i n g u n o de estos criterios es del todo correcto ya q u e t o d o d e p e n d e del e m p l e o , c a r g o o comisión q u e d e s e m p e ñ e n tanto el f u n c i o n a r i o c o m o el e m p l e a d o , por lo q u e coincidiendo con el jurista G a b i n o F r a g a , p o d e m o s indicar c o m o principal d i f e r e n c i a q u e el funcionario " s u p o n e un e n c a r g o e s p e c i a l t r a n s m i t i d o en principio por la ley, q u e crea una relación externa q u e d a al titular un carácter representativo, m i e n t r a s que el s e g u n d o (el e m p l e a d o ) sólo s u p o n e una vinculación interna q u e h a c e q u e s u titular sólo c o n c u r r a a la f o r m a c i ó n de la función pública.1 2

E x p r e s a n d o e s t o e n otros términos, los funcionarios públicos son a q u e l l a s p e r s o n a s quienes a c t u a n d o en n o m b r e y por cuenta de un d e t e r m i n a d o ó r g a n o g u b e r n a m e n t a l , cuentan con las f a c u l t a d e s q u e la ley les ha conferido y q u e s o n n e c e s a r i a s para d e s e m p e ñ a r s u cargo o función en calidad de autoridad, m i e n t r a s q u e los e m p l e a d o s públicos c a r e c e n de tales facultades.

A h o r a bien, sólo nos restaría por d e t e r m i n a r q u i e n e s son los t r a b a j a d o r e s públicos. A estos los p o d e m o s identificar c o m o aquellas personas, q u e sin c o n t a r c o n f a c u l t a d e s de autoridad o t o r g a d a s por una ley, colaboran en el d e s e m p e ñ o de las labores diarias de la A d m i n i s t r a c i ó n Pública.

Es así c o m o los f u n c i o n a r i o s públicos son aquellos q u e investidos d e autoridad, otorgada por la ley, t i e n e n la facultad de participar en la f o r m a c i ó n y e j e c u c i ó n d e la v o l u n t a d estatal, es decir, d e s e m p e ñ a n sus actividades en r e p r e s e n t a c i ó n d e la población, por lo tanto, su a c t u a c i ó n se e n c u e n t r a sujeta a una n o r m a jurídica, m i s m a q u e si i n c u m p l e e n t o d o o en parte, p u e d e incurrir en responsabilidad, ya sea penal, a d m i n i s t r a t i v a o civil.

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R e s p e c t o a la responsabilidad en la q u e p u e d e n incurrir los s e r v i d o r e s públicos, c r e e m o s n e c e s a r i o hacer una breve referencia de la m i s m a para c a d a c a s o e n particular.

Se atribuye responsabilidad penal a los servidores públicos, c u a n d o éstos, en el d e s e m p e ñ o d e s u e m p l e o cargo o comisión, llevan a c a b o actos q u e son tipificados por la ley c o m o delitos, q u e por la m i s m a calidad del servicio público q u e d e s e m p e ñ a n , p u e d e n c a u s a r un agravio a los g o b e r n a d o s , c o m o es el caso del a b u s o de autoridad, c o h e c h o , peculado, concusión, coalición de funcionarios, a b a n d o n o de la función, tráfico d e influencias, e n t r e otros.

C a b e d e s t a c a r q u e la responsabilidad penal se le p u e d e atribuir a cualquier funcionario incluso al Presidente de la República por los delitos q u e el C ó d i g o P e n a l F e d e r a l c o n t e m p l a para e s t e caso.

La r e s p o n s a b i l i d a d administrativa es aquella en la q u e incurren los servidores públicos c u a n d o c o m e t e n una falta en el d e s e m p e ñ o d e sus f u n c i o n e s , esto es q u e no actúa legal, h o n r a d a , leal, imparcial y eficientemente, o no c u m p l a con las o b l i g a c i o n e s q u e la propia ley d e r e s p o n s a b i l i d a d e s establece y q u e d e p e n d i e n d o de la g r a v e d a d d e la m i s m a , origina d e s d e u n a l l a m a d a de atención del superior j e r á r q u i c o o a m o n e s t a c i ó n , la s u s p e n s i ó n del e m p l e o o hasta la destitución del puesto, así c o m o s a n c i o n e s e c o n ó m i c a s o la inhabilitación t e m p o r a l para el d e s e m p e ñ o de un c a r g o público s e g ú n se d i s p o n g a en la ley de R e s p o n s a b i l i d a d e s de los S e r v i d o r e s Públicos aplicable al caso.

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patrimonio de los g o b e r n a d o s , c a u s a n d o d a ñ o s a los i n g r e s o s del Estado, sus bienes, p o s e s i o n e s o d e r e c h o s .

Sin e m b a r g o , c u a n d o principalmente se atribuye r e s p o n s a b i l i d a d civil a f u n c i o n a r i o s públicos, es e n el p r i m e r c a s o q u e m e n c i o n a m o s , es decir, c u a n d o tiene a s u c a r g o el m a n e j o d e f o n d o s públicos debido a que, c o m o lo v e r e m o s en s u m o m e n t o , por la m i s m a v a r i e d a d de actividades d e ia A d m i n i s t r a c i ó n Pública, se hace n e c e s a r i a la intervención de más de un f u n c i o n a r i o en el d e s e m p e ñ o de una m i s m a actividad y q u e p u e d e ser g e n e r a d o r a de d a ñ o s a los g o b e r n a d o s y por lo m i s m o m u c h a s v e c e s resulta imposible, d e t e r m i n a r quien es el servidor público r e s p o n s a b l e .

H a s t a aquí h e m o s e x p u e s t o , s o m e r a m e n t e , lo q u e i m p e r a en n u e s t r a realidad jurídica, con relación a los servidores públicos y la r e s p o n s a b i l i d a d en q u e p u e d e n incurrir;

en el siguiente capítulo e x p o n d r e m o s con m á s detalle lo r e l a c i o n a d o a este punto, d e b i d o a la i m p o r t a n t e relación que tiene con la responsabilidad p a t r i m o n i a l atribuible al Estado.

1.6. Finalidad

D e q u e nos serviría hablar de un Estado integrado por la v o l u n t a d de u n a población sobre, un territorio d e t e r m i n a d o , q u e se rige por un orden jurídico y q u e es g u i a d o por un p o d e r público, si todo e s t o no tiene u n a finalidad q u e justifique su existencia.

T o d a a g r u p a c i ó n h u m a n a , cualquiera q u e sea su contenido, r e q u i e r e e s t a b l e c e r una finalidad q u e c e n t r e la vida de la m i s m a .

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esencial, por ser el m o d o q u e eligen los h o m b r e s al a g r u p a r s e en u n a c o m u n i d a d , la justicia es su f o r m a y el bien h u m a n o su contenido" ,13

Es i m p o r t a n t e señalar q u e el bien c o m ú n se distingue del bien público en q u e se refiere al bien de t o d o s en cuanto a q u e están unidos. S i e n d o p r e c i s a m e n t e e s t a la finalidad del Estado: el bien público temporal.

Pero para q u e el Estado p u e d a llevar a cabo las actividades q u e le han sido e n c o m e n d a d a s t e n d i e n t e s a conseguir el bien público, requiere de un f a c t o r e c o n ó m i c o , es decir, tiene la n e c e s i d a d de hacerse de recursos para dar el d e b i d o c u m p l i m i e n t o a sus f u n c i o n e s públicas, constituyendo esto el patrimonio del E s t a d o q u e e x p l i c a m o s a continuación.

1.6.1. Patrimonio Estatal

P u e s p a r a e m p e z a r a analizar este tema, p o d e m o s decir q u e el p a t r i m o n i o del Estado "es el c o n j u n t o de e l e m e n t o s materiales e inmateriales tanto del d o m i n i o público, c o m o d e l privado, cuya titularidad es del Estado, ya sea en f o r m a directa o indirecta y q u e le sirven para el c u m p l i m i e n t o de su actividad y cometidos.1 4

En g e n e r a l , el patrimonio del Estado se integra por: el Territorio y t o d a s sus partes integrantes, t o d o s los bienes cuya titularidad directa o indirecta s e a n del Estado, los i n g r e s o s por vías de D e r e c h o Público y D e r e c h o Privado, el c o n j u n t o de d e r e c h o s d e los q u e es titular y los b i e n e s del d o m i n i o privado del mismo.

1 3 G O N Z Á L E Z G O N Z Á L E Z , M a r í a d e la Luz. V a l o r e s d e l E s t a d o e n el P e n s a m i e n t o P o l í t i c o . S e g u n d a E d i c i ó n , M é x i c o , E d i t o r i a l M e G r a w Hill, 1 9 9 7 , p. 2 7 3

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En el c a s o e s p e c i f i c o d e la República Mexicana, q u e es el c a s o q u e nos o c u p a , p r i m e r a m e n t e d e b e m o s a t e n d e r a los bienes de d o m i n i o público y d e u s o c o m ú n c o m o lo son el territorio nacional, incluyendo por lo tanto las partes i n t e g r a n t e s d e la F e d e r a c i ó n , las islas, la p l a t a f o r m a c o n t i n e n t a l y los z ó c a l o s s u b m a r i n o s , las a g u a s de los m a r e s territoriales, los ríos, los c a m i n o s y carreteras., las presas, los muelles., etc., es decir, aquellos q u e por su propia naturaleza p u e d e n ser utilizados por cualquier p e r s o n a q u e se sitúe d e n t r o d e la N a c i ó n , p e r o q u e p o r t e n e r las c a r a c t e r í s t i c a s d e ser i n a l i e n a b l e s , i m p r e s c r i p t i b l e s e i n e m b a r g a b l e s , no p u e d e n ser susceptibles d e n i n g ú n tipo de e n a j e n a c i ó n y, por lo tanto, sirven sólo c o m o b a s e para el ejercicio de las actividades propias del E s t a d o y no así c o m o una f o r m a de r e c a u d a r recursos.

T a m b i é n p e r t e n e c e n al d o m i n i o público a l g u n o s m u e b l e s c o m o lo son aquellos d e s t i n a d o s a la p r e s t a c i ó n de servicios públicos, c o m o las c e n t r a l e s d e b o m b e r o s , las u n i d a d e s de s e g u r i d a d pública, las instalaciones de radio a y u d a y radar aéreo, entre otros; pero al igual q u e lo s e ñ a l a d o en el párrafo anterior, son c r e a d o s para la p r e s t a c i ó n d e un servicio; m á s no así c o m o medio de r e c a u d a c i ó n de f o n d o s públicos.

Es así c o m o a ú n y q u e el Estado cuenta con bienes q u e le p e r m i t e n obtener recursos e c o n ó m i c o s para la c o n s e c u c i ó n de sus fines, no son del t o d o suficientes, por lo que, f u n d a m e n t a d o en la potestad tributaria q u e se le r e c o n o c e y le c o n c e d e la C o n s t i t u c i ó n , y q u e en el s i g u i e n t e punto e x p o n d r e m o s , el E s t a d o tiene la f a c u l t a d d e o b t e n e r ingresos por otras f o r m a s s a n c i o n a d a s por el orden jurídico al cual está sujeto.

1.6.2. Los Ingresos y Egresos Estatales

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recursos t o m a n f o r m a d e ingresos q u e p u e d e n ser adquiridos por m e d i o de d e r e c h o privado o público.

Los p r i m e r o s p u e d e n ser adquiridos por el E s t a d o c u a n d o , a u n q u e no o c u r r e f r e c u e n t e m e n t e , recibe una donación, un legado, por prescripción, o por el desarrollo d e actividades q u e no t i e n e n el carácter de públicas, c o m o el a r r e n d a m i e n t o o la v e n t a de bienes m u e b l e s e inmuebles.

Pero c o m o ésta es una f o r m a muy limitada de obtener recursos, el E s t a d o en uso de su s o b e r a n í a i m p o n e a las personas q u e se e n c u e n t r a n d e n t r o d e s u j u r i s d i c c i ó n , la obligación d e contribuir con el gasto público, e s t a b l e c i e n d o d e e s t a f o r m a i n g r e s o s d e d e r e c h o público, e n t e n d i e n d o por estos "las p e r c e p c i o n e s q u e en dinero, o en especie, obtiene el E s t a d o c o m o autoridad, de los particulares, c o n f o r m e a las d i s p o s i c i o n e s legales y cuyo p a g o e s obligatorio".1 5

Esta p o t e s t a d tributaria tiene su origen y f u n d a m e n t o e n el articulo 3 1 iracc'ión IV de la C o n s t i t u c i ó n Federal, q u e señala c o m o obligaciones de los m e x i c a n o s ; contribuir para los gastos públicos, t a n t o d e la Federación c o m o del E s t a d o y Municipio en q u e residan, de la m a n e r a p r o p o r c i o n a l y equitativa q u e d i s p o n g a n las leyes.

De esto se d e s p r e n d e q u e tanto es obligatorio para los particulares contribuir al gasto público, c o m o lo es para el Estado, ya s e a a nivel Federa!, Estatal y Municipal, el q u e éstas c o n t r i b u c i o n e s reúnan los requisitos de ser p r o p o r c i o n a l e s a los i n g r e s o s de los g o b e r n a d o s y e q u i t a t i v o s para todos.

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A su vez, el C ó d i g o Fiscal de la F e d e r a c i ó n establece, en s u p r i m e r artículo, (anexo 8, P. 158) que: " L a s p e r s o n a s físicas y morales están o b l i g a d a s a contribuir para los g a s t o s públicos c o n f o r m e a las leyes fiscales respectivas"

A h o r a bien, c o m o el propósito de e s t e trabajo no es p r o f u n d i z a r en la actividad tributaria del Estado, c r e e m o s c o n v e n i e n t e sólo hacer m e n c i ó n d e a l g u n o s puntos de importancia para la c o n c l u s i ó n del mismo.

En este o r d e n de ideas, los ingresos de los q u e h a b l a m o s se clasifican, s e g ú n se establece en el citado C ó d i g o Fiscal en: impuestos, a p o r t a c i o n e s d e s e g u r i d a d social, contribuciones de m e j o r a s y derechos.

D e b e m o s s e ñ a l a r q u e la principal f u e n t e de i n g r e s o s d e d e r e c h o público q u e el Estado a d q u i e r e son los i m p u e s t o s , q u e los p o d e m o s definir, s e g ú n la legislación fiscal m e n c i o n a d a : c o m o las c o n t r i b u c i o n e s establecidas en la Ley q u e d e b e n p a g a r las p e r s o n a s físicas y m o r a l e s q u e se e n c u e n t r a n en la situación jurídica o de h e c h o prevista por la m i s m a y q u e s e a n distintas a las otras contribuciones, q u e ya s e ñ a l a m o s

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Bajo e s t a perspectiva, la f a c u l t a d tributaria q u e le ha sido atribuida al E s t a d o le permite h a c e r s e d e recursos de las f o r m a s q u e ya s e ñ a l a m o s , m i s m o s q u e d e b e n ser utilizados para llevar a cabo sus actividades, pero c o m o estas son m u c h a s y m u y v a r i a d a s , es necesario e s t a b l e c e r un m e c a n i s m o de distribución d e estos ingresos.

Es así c o m o el Estado, a través de la C á m a r a de D i p u t a d o s realiza c a d a año una Ley d e Ingresos, q u e señala de m a n e r a estimativa, el m o n t o q u e se va a r e c a u d a r por c o n c e p t o d e estos ingresos, para d e esta f o r m a , estar en posibilidad d e dar la m e j o r distribución de los m i s m o s , con el fin de cumplir las actividades públicas.

A la par d e esta Ley, se g e n e r a otra a n u a l m e n t e , q u e es la Ley d e E g r e s o s que, establece la f o r m a en q u e se van a invertir y distribuir e s p e c í f i c a m e n t e los i n g r e s o s obtenidos para c a d a actividad del Estado, de m a n e r a q u e q u e d e cubierto t o d o el g a s t o público.

D e s d i c h a d a m e n t e es casi impredecible el m o n t o q u e va a ser cubierto por los ingresos del Estado, ya q u e si c o n s i d e r a m o s q u e la m a y o r í a de los i m p u e s t o s se r e c a u d a n , p e r i ó d i c a m e n t e en el t r a n s c u r s o de un año, c o m o es el caso del I m p u e s t o s o b r e la Renta, que s i e n d o q u e grava los ingresos de las p e r s o n a s y estos i n g r e s o s p u e d e n ser variables, y así c o m o e s t e p o d r í a m o s m e n c i o n a r m u c h o s otros, q u e por lo m i s m o , g e n e r a n un desequilibrio en el p r e s u p u e s t o anual del Estado.

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A s í pues, es c o m o a g r a n d e s r a s g o s p o d e m o s d a r n o s u n a idea d e c ó m o el E s t a d o sufraga las n e c e s i d a d e s e c o n ó m i c a s propias de sus f u n c i o n e s para c u m p l i r con s u principal finalidad, q u e es, c o m o ya lo dijimos el bien público temporal.

C r e e m o s c o n v e n i e n t e señalar un a s p e c t o i m p o r t a n t e del p a t r i m o n i o del Estado, ya que, así c o m o d e b e ser utilizado para satisfacer las n e c e s i d a d e s públicas, t a m b i é n d e b e considerarse a f e c t a b l e respecto al pago o c u m p l i m i e n t o de sus obligaciones, e s t o en virtud de que, tal y c o m o lo señala él artículo 2 8 5 6 del C ó d i g o Civil vigente en el E s t a d o de N u e v o León (anexo 4, P.143), "el d e u d o r r e s p o n d e del c u m p l i m i e n t o de sus o b l i g a c i o n e s con t o d o s sus bienes."

Esto nos indica que, el E s t a d o en su carácter de a d m i n i s t r a d o r y p r o v e e d o r de servicios públicos, se coloca en o c a s i o n e s en parte deudora, ya sea e n f o r m a c o n t r a c t u a l o extracontractual, y siendo que, c o m o lo v e r e m o s m á s adelante, el E s t a d o es u n a p e r s o n a moral con c a p a c i d a d legal para obligarse, por lo tanto d e b e a s u m i r la obligación d e hacer el pago q u e c o r r e s p o n d e a su obligación.

Ya q u e h e m o s visto de m a n e r a g e n e r a l los e l e m e n t o s q u e c o n s t i t u y e n el Estado, a n a l i z a r e m o s las características principales del mismo.

1.7. Caracteres Significativos del Estado

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El E s t a d o visto de esta f o r m a , podría e n t e n d e r s e c o m o u n a ficción, c o m o u n a m e r a suma d e c o m p o n e n t e s , siendo por tanto necesario e n c o n t r a r los c a r a c t e r e s q u e f o r m a n su esencia, m i s m o s q u e a continuación e x p o n e m o s

1.7.1. Soberanía

La s o b e r a n í a se e n t i e n d e c o m o poder, pero éste a su vez se p u e d e apreciar en m u y distintas m a n i f e s t a c i o n e s , si c o n s i d e r a m o s q u e dentro de c a d a a s o c i a c i ó n , s o c i e d a d o g r u p o humano, se ven reflejados algunos q u e ejercen un poder d e d e c i s i ó n o a c t u a c i ó n sobre otros.

Sin e m b a r g o , io q u e distingue el poder del E s t a d o es p r e c i s a m e n t e el h e c h o de q u e es s o b e r a n o , es decir, es un poder q u e tiene el m a y o r alcance d e n t r o d e los d e m á s p o d e r e s .

La s o b e r a n í a del E s t a d o no es otra distinta a la q u e radica o r i g i n a r i a m e n t e en las personas q u e lo f o r m a n . El Estado, tal y c o m o ya lo m e n c i o n a m o s , siendo u n a creación d e la voluntad popular, es t a m b i é n el depositario de la soberanía de c a d a uno d e los individuos que lo c o n f o r m a n , de esta f o r m a es d o t a d o de un p o d e r s o b e r a n o , m i s m o q u e a su vez reviste, d o s características importantes: es i n d e p e n d i e n t e y es s u p r e m o

De a c u e r d o a lo q u e c o m e n t a el jurista Felipe T e n a Ramírez, p o d e m o s identificar a la i n d e p e n d e n c i a c o m o una cualidad de s o b e r a n í a exterior, es decir, que: "la i n d e p e n d e n c i a mira p r i n c i p a l m e n t e a las relaciones internacionales... el poder s o b e r a n o de un E s t a d o existe sobre bases de i g u a l d a d con relación a los d e m á s Estados". 16

16

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Por otra parte, la s u p r e m a c í a "se refiere e x c l u s i v a m e n t e a la s o b e r a n í a interior, por cuanto a q u e la potestad del Estado se ejerce sobre los individuos y las colectividades q u e están d e n t r o d e la órbita del Estado."1 7

C a b e m e n c i o n a r q u e a pesar de las diferencias a p u n t a d a s , la s o b e r a n í a del E s t a d o es una sola, ya q u e el m i s m o poder de m a n d o q u e ejerce en el interior, le p e r m i t e situarse c o m o s o b e r a n o f r e n t e a otros Estados i g u a l m e n t e s o b e r a n o s .

Es así c o m o la s o b e r a n í a estatal, aun y q u e es i n d e p e n d i e n t e y s u p r e m a , s i g u e radicando o r i g i n a l m e n t e en el pueblo, m i s m o que, en uso de e s e poder, expidió u n a ley f u n d a m e n t a l , a la q u e l l a m a m o s Constitución, para así estar en p r e s e n c i a de un E s t a d o j u r í d i c a m e n t e o r g a n i z a d o , e s t a b l e c i e n d o así un r é g i m e n q u e le atribuye a los ó r g a n o s del gobierno la s o b e r a n í a para q u e sea ejercida de acuerdo a lo q u e en la m i s m a ley se señala.

En e s t e sentido, v e m o s q u e la s o b e r a n í a estatal q u e se e j e r c e por las p e r s o n a s físicas al f r e n t e d e los ó r g a n o s estatales, d e b e n e n c a u z a r el uso d e e s a s o b e r a n í a , n o p a r a s u b e n e f i c i o p e r s o n a l , s i n o p a r a l l e v a r a c a b o las a c t i v i d a d e s e s p e c i f i c a s q u e le son e n c o m e n d a d a s con la finalidad de alcanzar el bien público.

De e s t a f o r m a la soberanía a la q u e nos referimos es "un p o d e r relativo a las c o s a s del Estado, es decir, q u e f u e r a del bien público t e m p o r a l , f u e r a de sus f u n c i o n e s e n c a m i n a d a s a lograrlo, el E s t a d o ya no es s o b e r a n o , p o r q u e ya no es c o m p e t e n t e . "1 8

C o n relación a lo anterior, p o d e m o s m e n c i o n a r q u e vista d e esta f o r m a , la s o b e r a n í a del E s t a d o es relativa y solo se justifica para q u e aquel, p u e d a llevar a c a b o las f u n c i o n e s q u e p o r v o l u n t a d p o p u l a r le h a n s i d o e n c o m e n d a d a s . P o r e s o , p o d e m o s d e c i r q u e

1 7 T E N A R A M Í R E Z , F e l i p e , D e r e c h o C o n s t i t u c i o n a l M e x i c a n o , T r i g é s i m o s e g u n d a E d i c i ó n , M é x i c o ,

E d i t o r i a l P o r r ú a 1 9 9 8 . p. 6

18 P O R R Ú A P É R E Z , F r a n c i s c o , p. 3 6 2

LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA DEL ESTADO 22

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no se p u e d e c o n c e b i r al E s t a d o sin un p o d e r s o b e r a n o , sin e m b a r g o , t a m p o c o p o d e m o s justificar su existencia sin su debida sujeción a un orden jurídico, p o r q u e de lo contrarío estaríamos en p r e s e n c i a de un simple f e n ó m e n o de fuerza.

Así pues, e n t e n d e m o s q u e el E s t a d o p u e d e ser d e s p o j a d o d e s u investidura d e s o b e r a n o "sin d e j a r de ser s u p r e m o e independiente", c u a n d o se c o l o c a c o m o s u j e t o d e u n a r e l a c i ó n c r e d i t i c i a , e s d e c i r , c u a n d o lleva a c a b o actividades de d e r e c h o privado, t o m a n d o el carácter de a c r e e d o r o de deudor, tal y c o m o lo m e n c i o n a m o s en el punto anterior, al h a c e r referencia a lo d i s p u e s t o por el artículo 2856 del C ó d i g o Civil citado, ( a n e x o 4, p. 149) s i e n d o por lo tanto, sujeto d e r e s p o n s a b i l i d a d patrimonial, para el c a s o de Incumplimiento de obligaciones.

1.7.2, Sujeción al Derecho

Al tratar el t e m a de la s o b e r a n í a del Estado, v e í a m o s q u e la m i s m a se justifica s i e m p r e q u e sea ejercida para lograr los fines q u e le son intrínsecos a éste. Por eso, si e n t e n d e m o s q u e la s o b e r a n í a es un poder s u p r e m o q u e le p e r t e n e c e al E s t a d o y é s t e a su vez tiene el d e r e c h o de imponer n o r m a s y reglas de carácter g e n e r a l , tiene por esta m i s m a razón el d e b e r d e s o m e t e r s e a ellas, no p u e d e en n i n g ú n m o m e n t o llevar a cabo s u actuación en f o r m a tirana o arbitraría, sin regulación alguna, sino q u e por el contrario, para cumplir sus f u n c i o n e s , d e b e el Estado s o m e t e r s e a lo q u e él, a través d e los ó r g a n o s c o m p e t e n t e s , creó c o m o n o r m a t i v i d ad

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Es así como la soberanía "tiene un limite racional y objetivo .constituido por la misión que tiene que realizar el Estado, por el fin hacia el cual se orienta su actividad, y este limite, esta competencia, se encuentra enmarcada por el Derecho, por las normas jurídicas".19

P e r o d e b e m o s aclarar q u e esta s u m i s i ó n del Estado al d e r e c h o se realiza para el beneficio del bien público, tanto del E s t a d o c o m o institución, c o m o el de la población q u e lo forma.

C o n s i d e r a m o s q u e es de relevante importancia, para el t r a b a j o q u e nos ocupa, el tener en c u e n t a q u e un E s t a d o sujeto a derecho, d e b e llevar a c a b o sus f u n c i o n e s de servicio público a p e g á n d o s e a lo q u e s e ñ a l e n las leyes existentes; por lo que, en el c a s o de que llegare a incumplir o a fallar al realizar e s a s funciones, tiene en t o d o m o m e n t o la obligación de a s u m i r dicha falta y por supuesto, el d e b e r de repararla.

1.7.3. Personalidad del Estado

En e s t e o r d e n de ¡deas y con relación a lo q u e h e m o s analizado, c a b e s e ñ a l a r a h o r a c o m o es q u e el E s t a d o con una soberanía sujeta al d e r e c h o y m a n i f e s t a d a a t r a v é s d e actos de los g o b e r n a n t e s p u e d e ser sujeto de d e r e c h o s y obligaciones.

P u e s bien, lo anterior lo p o d e m o s e n t e n d e r en el sentido de q u e "la p e r s o n a l i d a d jurídica del E s t a d o es c o n c o m i t a n t e y nace p a r a l e l a m e n t e con el ente social, es decir, al constituirse un E s t a d o q u e p u e d e a u t o d e t e r m i n a r s e , i n d e p e n d i e n t e , s o b e r a n o y q u e tiene d e r e c h o s y o b l i g a c i o n e s y, por lo tanto, tiene, d e s d e ese m o m e n t o , p e r s o n a l i d a d jurídica, q u e no es ni u n a ficción, ni u n a creación abstracta de! derecho".2 0

1 9 P O R R Ú A P É R E Z , F r a n c i s c o , p. 3 6 8

2 0 A C O S T A R O M E R O , M i g u e l . T e o r i a G e n e r a l del D e r e c h o A d m i n i s t r a t i v o , O c t a v a E d i c i ó n , E d i t o r i a l

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C o i n c i d i e n d o con lo anterior, p o d e m o s e n t o n c e s decir q u e si el E s t a d o es un ente q u e p u e d e s e r s u j e t o d e d e r e c h o s y o b l i g a c i o n e s , es por lo t a n t o u n a p e r s o n a , p e r o s u personalidad es moral, es decir q u e aun y c o m o lo s e ñ a l a m o s a n t e r i o r m e n t e , el E s t a d o se c o n f o r m a d e p e r s o n a s físicas q u e llevan a cabo las f u n c i o n e s q u e se le han e n c o m e n d a d o , su p e r s o n a l i d a d es distinta a la de dichas personas.

C a b e s e ñ a l a r q u e a d e m á s de los atributos q u e ya c o m e n t a m o s , el E s t a d o por su propia naturaleza, tiene una personalidad moral sui generis, debido a q u e las actividades de éste s o n de carácter público, e n t e n d i e n d o e n t o n c e s q u e las " p e r s o n a s m o r a l e s o j u r í d i c a s de derecho público son aquellas a q u i e n e s la ley r e c o n o c e c o m o tales, les a s i g n a una o r g a n i z a c i ó n pública y les e n c o m i e n d a la realización de fines de interés g e n e r a l "2 1

Es asi c o m o p o d e m o s e n t e n d e r q u e el E s t a d o posee una p e r s o n a l i d a d j u r í d i c a q u e lo h a c e c a p a z de adquirir d e r e c h o s y contraer obligaciones, pero a la v e z al estar e n c a m i n a d a s u f u n c i ó n a la realización de los objetivos de una colectividad, s u p e r s o n a l i d a d jurídica a d q u i e r e el carácter de pública.

P a r t i e n d o del hecho de q u e la p e r s o n a l i d a d del E s t a d o e s una sola, no por esto d e b e m o s e n t e n d e r que, al delegar sus f u n c i o n e s en los ó r g a n o s e s t a t a l e s q u e s e ñ a l á b a m o s , la p e r s o n a l i d a d se divide entre ellos. Dichos ó r g a n o s d i s p o n e n de esa m i s m a p e r s o n a l i d a d para realizar las f u n c i o n e s propias del Estado.

Bajo n u e s t r o s i s t e m a federal mexicano, nos e n c o n t r a m o s con distintas p e r s o n a s de derecho público, a c t u a n d o bajo la p e r s o n a l i d a d del Estado, c o m o lo son los Estados, los municipios y la m i s m a Federación, q u e a su vez, d e l e g a n sus facultades, en los ó r g a n o s c r e a d o s para el c u m p l i m i e n t o de sus actividades.

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A h o r a , c a b e aclarar que, tal y c o m o ya lo h a b í a m o s indicado, la A d m i n i s t r a c i ó n Pública, es la q u e tiene a su c a r g o la prestación de los servicios públicos. Por lo tanto, para que ésta p u e d a actuar y q u e su actuación tenga validez f r e n t e a la colectividad, requiere ser c o n s i d e r a d a c o m o p e r s o n a , por lo q u e de esta f o r m a , el E s t a d o la dota de e s a p e r s o n a l i d a d jurídica y c o m o c o n s e c u e n c i a de ello, es por lo tanto, en cualquiera de sus niveles - F e d e r a l , Estatal o Municipal- sujeta de d e r e c h o s y obligaciones.

Es así c o m o , la propia A d m i n i s t r a c i ó n Pública, tiene f a c u l t a d e s para r e c a u d a r recursos e c o n ó m i c o s para la realización de sus actividades, c o m o t a m b i é n tiene el d e b e r de cumplir sus obligaciones y en c a s o de no hacerlo, r e s p o n d e r por ello.

R e c o n o c e r l e al E s t a d o la personalidad jurídica q u e se le atribuye, es el punto de partida para justificar, q u e en tanto sujeto de d e r e c h o s y obligaciones, p u e d e en todo m o m e n t o , ser s u s c e p t i b l e de c o n s i d e r a r s e c o m o p a t r i m o n í a l m e n t e r e s p o n s a b l e

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