Participación y descentralización en la implementación conjunta de los planes 'Manos a la obra' y 'El trabajo dignifica' en la provincia de Buenos Aires

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Nº 22 · 2006 · Artículo 34 · http://hdl.handle.net/10481/7115 Versión HTML · Versión PDF

Pa rticip a ció n y d e s ce n tra liza ció n e n la im p le m e n ta ció n

co n ju n ta d e lo s p la n e s 'Ma n o s a la o b ra ' y 'El tra b a jo d ign ifica '

e n la p ro vin cia d e B u e n o s Aire s

Pa rticip a tio n a n d d e ce n tra liza tio n in th e co m b in e d im p le m e n ta tio n o f th e p la n s 'H a n d s to th e w o rk' a n d 'Th e w o rk d ign ifie s ' in th e co u n ty o f B u e n o s Aire s , Arge n tin a

Pa blo Gu s ta vo Ro d rígu e z

An tropólogo social. Facultad de Cien cias Naturales. Un iversidad Nacion al de La Plata.

[email protected] .ar

RES U MEN

Los program as para la prom oción del desarrollo productivo y la econ om ía social "Man os a la obra" y "El trabajo dign ifica", im pulsados por el Min isterio de Desarrollo Social de la Nación y por el Min isterio de Desarrollo H um an o de la provin cia de Buen os Aires, respectivam en te han in iciado un a etapa de im plem en tación con jun ta, que tien e en tre sus objetivos cen trales la descen tralización y la participación de los actores locales. A partir de sus docum en tos rectores, se an aliza cóm o en tien den la descen tralización y la participación estos program as. Este an álisis m uestra que los actores locales son las organ izacion es de la sociedad civil y el estado m un icipal, y n o los m icroem pren dedores com o sugiere la publicidad de los program as.

AB S TRACT

"H an ds to work" an d "J ob dign ifies" program m es for the prom otion of social econ om y an d socio-productive developm en t are fostered by the Nation al Social Developm en t Min istry an d the Buen os Aires Provin ce H um an Developm en t Min istry, respectively, an d had just began a n ew stage of join ed application , where decen tralization an d local actors participation are am on g its leadin g objectives. Program m es un derstan din g of decen tralization an d participation are an alysed from their m ain docum en ts. An alysis revels that local actors are civil-society organ ization s an d local govern m en t, in stead of en trepren eurs as program m e advertisin g suggests.

P ALAB RAS CLAVE | KEYW ORD S

"Com o cien tistas sociales (...) debem os 'desn aturalizar' creen cias (...) Se está perdien do la capacidad de explicar los fen óm en os porque las defin icion es preceden a los an álisis. Muchos in vestigadores y an alistas del cam po social quedan en tram pados en defin icion es que provien en justam en te de las n ecesidades del n uevo orden in tern acion al, tran sform án dose en reproductores y legitim adores de aquellas con cepcion es que con stituyen el fun dam en to de políticas sociales y culturales" (Ceiran o 1996: 23).

In tro d u cció n

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de am bos program as ha dado lugar a la firm a de un con ven io m arco para la im plem en tación con jun ta de am bos program as en el territorio bon aeren se.

Esta estrategia con jun ta se en cuen tra aún es su etapa de lan zam ien to. Recien tem en te el Min isterio de Desarrollo Social de la Nación (de ahora en adelan te MDS) y el Min isterio de Desarrollo H um an o de la Provin cia de Buen os Aires (MDH ) realizaron un a ron da de en cuen tros con m un icipios del in terior de la provin cia con el fin de presen tar al ETD y su articulación con la n ueva operatoria del MAO . Con currieron a cada un o de estos en cuen tros fun cion arios y person al técn ico de las áreas de producción , desarrollo Local, desarrollo hum an o o acción social (según las den om in acion es) de alrededor de 20 a 25 m un icipios. Participam os en dos de ellos: los realizados en Sierra de la Ven tan a y en Mar del Plata.

Debido a que aún n o es posible observar la operatoria de estos program as en fun cion am ien to con sideram os en este trabajo el lugar otorgado a la participación de los actores locales y a la descen tralización en la propuesta con ten ida en los docum en tos correspon dien tes de am bos program as, a partir de sus docum en tos básicos de am bos program as y de la observación participan te en los dos en cuen tros m en cion ados. Se an alizaron dos docum en tos del MAO, cin co del ETD y un o elaborado con jun tam en te por am bos plan es (ver bibliografía al fin al), en busca de los con ceptos cen trales que orien tan am bos plan es, utilizan do el software Nvivo 7 (1). Los ejes con sistirían en an alizar: quién participa, en qué, para qué y cóm o. Profun didad y exten sión de la participación . En qué con siste la descen tralización , qué objetivos se persigue con ella y cóm o se la pien sa im plem en tar.

Lo s te m a s

El an álisis de los docum en tos revela la presen cia de un a serie de con ceptos estructuran tes de la operatoria m uy sim ilares en am bos plan es (ver la Tabla 1).

Tabla 1. Can tidades de docum en tos y pasajes codificados en cada n odo o categoría según proceden cia.

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Tabla 2. Orden de im portan cia de los diez tem as prin cipales según m in isterio.

Observam os m ás sim ilitudes que diferen cias, n o sólo en la im portan cia relativa de los tem as sin o tam bién en la m an era de en ten derlos, es decir en el aspecto cualitativo. Algun as diferen cias son sólo term in ológicas, com o ocurre con el uso preferen cial del MDS del térm in o gestión conjunta para referirse a lo que el MDH describe en sus docum en tos con el térm in o de gestión asociada.

D e s ce n tra liza ció n

El MAO m en cion a la descen tralización (2) en 10 pasajes de 2 docum en tos. El ETD lo hace en 6 pasajes de 5 docum en tos. Para el MAO, la descen tralización "a n ivel provin cial y m un icipal" "de las accion es del Plan " es un proceso progresivo que se propon e profun dizar en esta segun da etapa de im plem en tación , y es en ten dida com o "tran sferen cia de la tom a de decision es sobre los sectores productivos a im pulsar" por "los actores locales" y com o la participación "de los equipos de gestión local en la evaluación con jun ta para el fin an ciam ien to de proyectos in tegrales" (3). Este proceso se operacion aliza m edian te la creación de m esas de actores locales, en el prim er caso y unidades de ev aluación de proyectos in tegrales de n ivel m un icipal, region al y provin cial (UEM, UER y UEP) en el segun do caso.

Descen tralizar sign ifica:

-"Prom over y apoyar la form ulación de proy ectos integrales de desarrollo local o region al".

- Im pulsar accion es de fortalecim ien to de los actores locales com prom etidos con la econ om ía social". - "Creación y fun cion am ien to perm an en te de espacios de gestión con jun ta (que prom uevan la com plem en tariedad del sector público en tre los ám bitos m un icipal, provin cial y n acion al, y su articulación con el sector privado: cooperativas, asociacion es civiles, m utuales, m ovim ien tos sociales, dem ás organ izacion es de la sociedad civil y el sector em presario)".

- Un a vez aprobado el proyecto in tegral, tran sferir a la Organ ización Adm in istradora los fon dos para fin an ciarlo.

Para el ETD la descen tralización con stituye "un a de las lín eas cen trales de sus políticas" y es "de decision es y recursos en m an os de los propios actores locales en los procesos que im pliquen la m ejora de su calidad de vida, a partir del aum en to de sus in gresos", y (docum en to Plan ETD y Fon dos Locales).

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Pa rticip a ció n

Para el MAO la participación es:

- de los actores locales gubern am en tales y n o gubern am en tales (las in stitucion es) que con tribuyan a la con solidación de y

- en espacios m ultiactorales de con certación

- para la form ulación y ejecución de proyectos in tegrales de desarrollo territorial.

El MAO prom ueve la participación de las in stitucion es locales en la im plem en tación del plan . Esta participación se in strum en ta in tegran do la m esa de actores locales para form ular y ejecutar proyectos in tegrales de desarrollo. Es decir participan en un espacio in dicado por el MAO con fun cion es, fin es y m etodología im puesta por el MAO.

Para las organ izacion es adm in istradoras, la participación es com partir la m etodología y la filosofía del program a. La participación de los sectores vuln erables (población m eta) con siste en ser ben eficiarios y está acotada a la gestión dem ocrática de su propio em pren dim ien to.

El ETD se propon e "Prom ov er la participación , organ ización y protagon ism o de los grupos y las com un idades en la form ulación y ejecución de in iciativas de desarrollo socio -productivo dirigidas a satisfacer sus n ecesidades de vida". La participación es:

- "De actores locales com prom etidos con el desarrollo de estrategias de in clusión social" en "ám bitos de con certación y plan ificación ".

- "De actores locales sign ificativos, represen tativos en el cam po econ óm ico y social de la localidad." - "Am plia participación de actores locales com prom etidos con la in clusión social", "en m esas m ultisectoriales."

- La m esa de actores participa en la elaboración del proyecto in tegral.

Por su parte, los ben eficiarios, participan "de las lín eas de proyectos a en carar". Tam bién se propon e "recuperar la participación activa de los jóven es en las estrategias de gen eración de in gresos, de form a tal de que aum en ten sus posibilidades reales de ejercer un a ciudadan ía plen a, recuperan do un rol activo en el diseñ o de sus propios destin os", pero n o in dica n in gun a acción para lograrlo.

Acto re s lo ca le s

Para el MAO los actores locales son siem pre "organ izacion es públicas" y "organ izacion es privadas" o "in stitucion es" u "organ izacion es de la sociedad civil" (OSC). La organ ización adm in istradora es un o de ellas. De los prim eros se busca fortalecer a sus "equipos técn icos". Son de n ivel n acion al, provin cial y m un icipal y se busca su com plem en tariedad. Los segun dos pueden ser: "cooperativas, asociacion es civiles, m utuales, m ovim ien tos sociales, dem ás organ izacion es de la sociedad civil y el sector em presario", "asociacion es, con sorcios, corredores in term un icipales, etc", y se busca articularlos con el sector público.

Form an "la tram a organ izacion al" o "el en tram ado in stitucion al" del territorio (el "tejido social" para ETD). De hecho son el territorio, pues la com plejidad o "den sidad" de esta tram a, den om in ada "in stitucion alidad", es la del territorio.

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ETD llam a actores locales a los usuarios de sus productos o ben eficiarios directos. Cuan do habla de "ben eficiarios" se refiere a los ben eficiarios in directos in m ediatos, es decir a aquellos que se ben efician a través de lo que los usuarios hacen con los productos. En con tadas ocasion es ETD tam bién se refiere a la población m eta com o "actores" (docum en to plan ETD), sin em bargo atribuye a estos actores accion es que n o realiza la población m eta sin o sólo las in stitucion es que participan de la m esa de actores. Esto den ota un a con fusión : a n ivel declam atorio se m ete en la m ism a bolsa a la población m eta y a las in stitucion es, en tan to "actores locales", pero la operatoria prevista determ in a un papel totalm en te pasivo para la población m eta y un papel activo para las OSC que con form an la m esa de actores.

Para el ETD los actores locales que participan de la im plem en tación del program a deben "estar com prom etidos con el desarrollo de estrategias de in clusión social", "prom over y sosten er procesos de in clusión social", "ser sign ificativos, represen tativos en el cam po econ óm ico y social de la localidad", "estar in volucrados en los procesos de la econ om ía social y en las tem áticas socio -productivas locales".

Ge s tió n a s o cia d a o co n ju n ta

Para el MAO la gestión con jun ta es la m an era de participar de los actores locales en al ám bito de la m esa de actores para la form ulación y gestión de proyectos in tegrales de desarrollo territorial. Prom ueve "la com plem en tariedad del sector público en tre los ám bitos m un icipal, provin cial y n acion al, y su articulación con el sector privado: cooperativas, asociacion es civiles, m utuales, m ovim ien tos sociales, dem ás organ izacion es de la sociedad civil y el sector em presario" para "alcan zar acuerdos en tre los diferen tes actores", program ar "de abajo hacía arriba", fortalecer las capacidades locales y "apostar a la tran sform ación social". Con ella "se sum an esfuerzos, aprovechan do los recursos y la capacidad in stitucion al existen te en el país para pon er en m archa un a política social in tegral."

El MAO sólo un a vez utiliza el térm in o gestión asociada en el Anexo H del m an ual operativo cuan do en un cia en tre los objetivos del program a de los Ban cos Populares de la Buen a Fe "In stalar a escala n acion al un a experien cia de pequeñ os préstam os solidarios desde la gestión asociada del Estado y las organ izacion es de la sociedad civil".

ETD, en cam bio, lo m en cion a en 5 de los 7 docum en tos an alizados, en vez de "gestión con jun ta" que n o aparece n un ca. Para el ETD la gestión asociada:

- Se da en tre el Estado y la sociedad civil o las organ izacion es de la sociedad civil. - Poten cia las prácticas de am bos.

- Se realiza en la búsqueda del bien com ún . - Se da "en ám bitos territoriales".

- Se operacion aliza en la m esa de actores del plan .

- Se hace para form ular proyectos in tegrales para el desarrollo.

- Aprovecha los recursos y la capacidad in stitucion al y organ izativa in stalada en los m un icipios de la provin cia.

D is cu s ió n

El tipo de participación propuesta por los plan es MAO-ETD halla sem ejan zas con al m en os tres de los tipos descriptos por Cardarelli y Rosen feld (1998 ):

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actúan localm en te. Así n in gun o de los plan es con siderados recon oce la existen cia de con tradiccion es, con flictos o diferen cias de poder en tre los in tegran tes de la m esa de actores.

Para los m en cion ados autores cuan do este tipo de participación se in stitucion aliza en la m odalidad que se den om in a "gestión asociada", se crean com ités m ultiactorales in tegrados por el m un icipio y otras in stitucion es locales de peso, básicam en te de tipo corporativo y em presarial. No es com ún hallar en estos órgan os a organ izacion es de base o de afin idad de los sectores pobres o de trabajadores. A éstos n o se los con voca a participar de la gestión de los recursos m un icipales sin o a hacerlo en proyectos de m ejoram ien to de su barrio, aportan do gen eralm en te la m an o de obra. En el caso de los program as con siderados podríam os decir que se trata de program as "m ayoristas", ya que sus productos n o se dirigen directam en te a su población m eta, sin o que son en tregados a un in term ediario (la m esa de actores) que es a quien se le recon oce la potestad de form ular planes integrales de desarrollo y quien en tregará a su vez los recursos descen tralizados a la población v ulnerable (MAO) de los beneficiarios (ETD).

Esta característica la acerca al m odelo que Cardarelli y Rosen feld den om in an neobeneficencia participativa, la cual defin e a un a población m eta vuln erable en fun ción de algun a caren cia, y a la participación priv atizada, que con siste en la tercerización de la política social en las llam adas ONG, o tercer sector, aquí presen tes en la m esa de actores.

En estos plan es n o se prevé la participación de la población m eta en n in gun a otra in stan cia aparte de la de ejecutar un proyecto socioproductivo propio, privado, siem pre y cuan do éste en caje den tro del proyecto in tegral form ulado por el con jun to de actores locales in stitucion ales sign ificativos que in tegran la m esa de actores locales. La población m eta n o es actor. Ellos n o form ulan n i ejecutan plan es in tegrales. La m esa lo form ula para ellos.

No obstan te el discurso de am bos plan es cuan do en un cia sus objetivos rara vez distin gue en tre ben eficiarios directos (usuarios de los productos) y la población m eta, a la que reserva el papel de ben eficiarios in directos in m ediatos. Así, la resolución 192/ 0 6 establece que:

"Serán ben eficiarios del Plan m anos a la obra person as, fam ilias o grupos de trabajadores, desocupados o subocupados de bajos in gresos y/ o en situación de pobreza o vuln erabilidad social, que con form en experien cias socio - productivas en m arcadas en procesos locales de in clusión social".

En tan to ETD establece que: "El plan fin an ciará lín eas estratégicas que con ten gan proyectos alin eados al perfil productivo defin ido, a las problem áticas priorizadas en el territorio , y que ten gan com o destin atarios grupos de person as o fam ilias en situación de pobreza o vuln erabilidad social, toda vez que realicen o decidan realizar un a tarea socio -productiva gen eradora de in gresos".

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Figura 1. Publicidad del plan El trabajo dignifica en los m edios de com un icación .

Por otra parte tam bién en con tram os aquí la participación com o resultado de un a m etodología que m en cion a An drea Corn wall (20 0 0 ). Esta autora advierte que siem pre que se hable globalm en te de "los pobres" com o un a m asa in diferen ciada se está tratan do con un objeto con struido para legitim ar las accion es de desarrollo. Otro tan to ocurre con "la com un idad". Si n o se atien de a la heterogen eidad in tern a y a las relacion es de poder al in terior de los destin atarios, se corre el riesgo de tom ar com o "la volun tad popular" o "el in terés de la com un idad" los in tereses particulares de los grupos locales m ás in fluyen tes y relegar el de los m ás postergados. Eso es exactam en te lo que ocurre con la m esa de actores locales y la población v ulnerable.

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saber en con trar el pun to justo. En el caso de los plan es que an alizam os en con tram os que a la población m eta n o se le reserva otro rol en la operatoria del program a que el de ser los receptores últim os de los recursos que el MDS y el NSH descen tralizan a través de la m esa de actores locales. Un a participación prácticam en te n ula. En cuan to a los actores de la m esa, su participación es m ás profun da: form ulan y gestion an los proyectos in tegrales, pero sus decision es n o son vin culan tes y tam poco pueden m odificar las lín eas de fin an ciam ien to (los productos del program a). Ahora bien , la exten sión que alcan ce la participación en la m esa sólo podrá verse cuan do éstas se con form en .

Es posible que, com o dice Mosse (20 0 1: 25), la lógica dual de los proyectos de desarrollo (eficacia -ren dición de cuen tas - en trega de servicios v ersus sosten ibilidad -participación - gen eración e in stalación de capacidades locales) term in e in clin an do la balan za a favor de la provisión eficaz y eficien te de servicios en desm edro de un a participación am plia y profun da. Se logra así un a participación m ín im a form alizada y de carácter ritual, con fin es legitim adores, fun cion al a las relacion es de poder local existen tes. La experien cia de los Con sejos Locales Econ óm ico Sociales (CLES) sugiere que este escen ario n o es im probable. De Mattos (198 9) n os alerta acerca de que en la práctica la participación de los destin atarios puede m an ipularse, hacien do que sus dem an das se adapten a los productos que ofrece el program a, o en otras palabras, que las solucion es prefabricadas in duzcan el diagn óstico de los problem as que pueden resolverse con ellas.

A m o d o d e cie rre

Todo parece in dicar que el objetivo de estos program as es con form ar y fortalecer in stitucion alidades locales (m esas de con certación o gestión asociada), m edian te la en trega de fin an ciam ien to, asisten cia técn ica y capacitación a los m un icipios y a un con jun to de OSC con vocadas por aquellos o con suficien te poder de presión com o para con seguir un lugar en dichas m esas. La descen tralización de recursos en esas in stitucion es de form a con trolada, con la presen cia obligada de un represen tan te del MDS que otorgue carácter vin culan te a las decision es otorga a tales espacios m ultiactorales la capacidad de ejercer algún tipo de clien telism o con la población vuln erable, a la vez que n o im pide para la con stitución de redes clien telares "hacia arriba", en tre el MDS y las OSC. Bien aprovechados, sin em bargo, esos recursos pueden dejar capacidad in stalada en el territorio con la que diversos actores pueden con tin uar un proceso de desarrollo de form a m ás autón om a.

Queda pen dien te el desafío de hallar can ales para un a participación m ás am plia y profun da de la población que am bos plan es con sideran su destin ataria prin cipal.

N o ta s

1. N v iv o 7 es un a m arca registrada de QSR In tern ation al.

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Figura 2. Mapa con ceptual de la operatoria con jun ta MAO-ETD

3. La n oción de in tegralidad es, com o se ve, otro de los con ceptos cen trales en los program as con siderados, y se podría an alizar a la luz de la bibliografía vista en el sem in ario. Sin em bargo, debido a las restriccion es de espacio y a fin de respetar n uestra propuesta origin al de an alizar la participación , n o es desarrollada en este trabajo.

4. In tegran tes del equipo técn ico de desarrollo territorial del MAO n os con taban que un o de los m otivos para descen tralizar el Plan era que ten ían un ropero atiborrado de expedien tes con proyectos para evaluar y carecían del tiem po para leerlos a todos, con la con siguien te dilación en la aprobación de los proyectos. Los técn icos del ETD, argum en tan que si en las UEM, UER Y UEP debe haber n ecesariam en te in tegran tes del MDS, la descen tralización n o es un a verdadera tran sferen cia de poder de decisión a los m un icipios sin o solo un a m ultiplicación de "roperos" por el territorio de la provin cia. Los fun cion arios y técn icos m un icipales al en terarse de esta operatoria coin ciden en con siderar que probablem en te prolon gue los tiem pos de aprobación de los proyectos en lugar de acortarlos.

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Cardarelli, Graciela y Món ica Rosen feld

1998 Las participaciones de la pobreza: Program as y proy ectos sociales. Buen os Aires, Paidós (capítulo 2).

Ceiran o, Virgin ia

1996 «Las sociedades de fom en to en Berisso y Floren cio Varela», Escenarios (La Plata), añ o 1, n º 2: 17-24.

Corn wall, An drea

20 0 0 Beneficiary , consum er, citizen: Perspectiv es of participation for pov erty reduction. Gothen burg, Novum Grafiska.

De Mattos, Carlos

198 9 "La descen tralización : ¿un a n ueva pan acea para en fren tar el subdesarrollo region al?", en E. Laurelli y A. Rofm an , Descentralización del Estado: requerim ientos y políticas en la crisis. Buen os Aires, Edicion es CEUR.

Mosse, David

20 0 1 "'People's kn owledge', participation an d patron age: operation s an d represen tation s in rural developm en t", en B. Cooke an d U. Kothari, Participation: the new ty ranny ? Lon don , Zed.

D o cu m e n ta ció n co n s u lta d a

Min isterio de Desarrollo Social de la Nación 20 0 6 R esolución 192/ 0 6.

Min isterio de Desarrollo Social de la Nación

20 0 6 M anual Operativ o del Plan de Desarrollo Local y Econom ía Social "M anos a la Obra". Dirección Nacion al de Fortalecim ien to Social. Buen os Aires.

Min isterio de Desarrollo H um an o de la Provin cia de Buen os Aires

20 0 6 Plan para el Aum ento de Oportunidades de Desarrollo Socio-Productiv o "El trabajo dignifica". Dirección Provin cial de Desarrollo Local y Econ om ía Social. La Plata (dos version es).

20 0 6 Fondos locales para el desarrollo. Dirección Provin cial de Desarrollo Local y Econ om ía Social. La Plata.

20 0 6 Instructiv o: Fondos locales para el desarrollo Socio-Productiv o. Dirección Provin cial de Desarrollo Local y Econ om ía Social. La Plata.

Min isterio de Desarrollo Social de la Nación y Min isterio de Desarrollo H um an o de la Provin cia de Buen os Aires

20 0 6 Lineam ientos básicos para la form ulación de proy ectos integrales. (Guía Nación -provin cia). Buen os Aires, La Plata.

20 0 6 Lineam ientos básicos para la form ulación de proy ectos integrales. Dirección Provin cial de Desarrollo Local y Econ om ía Social. La Plata.

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Ab re via tu ra s u s a d a s e n e s te tra b a jo

MAO Plan Nacion al de Desarrollo Local y Econ om ía Social "Man os a la obra"

ETD Plan Provin cial par el aum en to de las Oportun idades de Desarrollo Socio-productivo "El trabajo dign ifica"

MD S Min isterio de Desarrollo Social de la Nación

MD H Min isterio de Desarrollo H um an o de la Provin cia de Buen os Aires

OA Organ ización Adm in istradora

U EM Un idad de Evaluación Mun icipal

U ER Un idad de Evaluación Region al

U EP Un idad de Evaluación Provin cial

OS C Organ izacion es de la Sociedad Civil

CLES Con sejo Local Econ óm ico Social

Publicado: 2006-12