Los conceptos económicos
en la Constitución:
El sector público estatal
CESAR ALBIÑANA GARCÍA-QUINTANA
1
Las leyes españolas de los últimos años están ofreciendo defectos de técnica legislativa en más ocasiones de las que podrían dispensarse con ánimo liberal. Es corriente que los preceptos de las leyes se redacten con su correlativa explicación o fundamentación en clara promiscuidad, y así resulta erosionado su carácter imperativo o dispositivo. También es frecuente regular materias que escapan a las «relaciones entre los hombres», como razona el profesor Guasp al definir el Derecho (1). Asimismo, se ha gene-ralizado la incorporación de términos o conceptos económicos a los textos legislativos, a pesar de que no cuentan con el apoyo del lenguaje usual, ni todavía, en la mayoría de las voces o expresiones empleadas, están de acuerdo los tratadistas sobre su significado o alcance.
Sobre el primer defecto de los enumerados importa anotar que no sólo los preceptos son mezcla de motivos y de mandatos, sino que incluso se está prescindiendo de las exposiciones de motivos en las leyes recientes, cuando no están en radical divergencia las partes expositiva y dispositiva de la misma ley (2). No es de esta oportunidad destacar el valor y la fun-ción de la exposifun-ción de motivos de las leyes a la hora de su desarrollo y
(1) Derecho, Madrid, 1971.
CRSAR ALBIÑANA GARC1A-0UINTANA
de su aplicación (3). En efecto, si la ley sigue siendo «la fuente de conoci-miento más importante para el jurista de los tiempos modernos», como afir-ma K. Engisch (4), es evidente que en las exposiciones de motivos de las leyes —en cuanto no sean apresurado remedo de su articulado— están presentes tanto la realidad social que contemplan, como los criterios de justicia que las presiden. Aún más, si la ley constituye un mensaje cultural por el que se divulgan normas de comportamiento racional e impregnado de justicia, ha de aspirarse a que su texto sea pedagógico y, desde luego, comprensible para sus destinatarios, que no son, precisamente, quienes las reglamentan, las aplican o de otro modo las administran, ni mucho menos son sus autores o redactores. Explicar y razonar el sentido y el ob-jetivo de la ley debe ser obligación primaria del legislador. Transmitir y precisar la incidencia y los efectos de las disposiciones contenidas en la ley debe ser, asimismo, requisito literario mínimo que esté en consonancia con la instrucción de quienes vengan obligados a observarlas o cumplirlas. Nada más sobre este aspecto de la elaboración de las leyes, pues no me ocupo de él en esta aportación.
Otro defecto de los antes enunciados es pretender que los preceptos le-gales regulen lo que no es posible regular. Son muchas las materias que en las modernas sociedades evolucionadas se sitúan fuera del marco jurí-dico sobre el que operan — o pueden operar— las leyes. El intervencionismo del Estado —por otra parte, ineludible en comunidades políticas con es-casa sensibilidad ante lo social o la solidaridad— ha de enfrentarse con situaciones, y con conductas que no pueden ser rectificadas, corregidas o encauzadas con disposiciones «jurídicas», al menos en un orden político que sitúe los derechos individuales en plano superior al de los intereses colectivos y demás bienes de naturaleza transpersonal. Los derechos de la persona, incluso en la esfera económica, no tienen más límite que los de-rechos de las demás personas, cuando el régimen político se asienta en la libertad individual (5). En estos supuestos no son ni pueden ser dispositivas las leyes. Han de ser leyes de mera recomendación, más o menos
persua-(3) V. la obra de M.J CAROLINA ROVIRA que menciono —cita 16— en mi reseñada colaboración en esta Revista de Economía Política.
(4) Cita que recojo en la obra Ley y Derecho (interpretación e integra-ción de la ley), de JOSÉ M.' RODRÍGUEZ PAWACUA, Ed. Tecnos, Madrid. 1976. página 89.
LOS CONCEPTOS ECONÓMICOS EN LA CONSTITUCIÓN
sivas y como tales imperfectas, pues carecen de coacción y de sanción. No tienen más fuerza que la de obligar en conciencia. No constituyen siquiera Derecho positivo, aunque su vestidura sea la misma de las leyes con «vis coactiva». La función de tales leyes es programática y, por tanto, no pueden ser invocadas para que produzcan plenos efectos «jurídicos». Por todo ello sería preferible que con las leyes vinculantes o imperativas no convivieran otras «leyes» que señalan objetivos y predican comporta-mientos. Para tales casos es aconsejable servirse de otros vehículos típica-mente suasorios (con «vis directiva») o de instrumentos de naturaleza con-tractual. Me refiero en segundo lugar a los que se agrupan bajo la rúbrica de «economía concertada» y en los que tan decisivo papel juegan los im-puestos (con sus exenciones y bonificaciones) y los gastos (con sus subven-ciones y demás transferencias), aunque me declare partidario —desde 1953— de estos últimos y contrario a la utilización de las exenciones y bonifica-ciones tributarias al servicio de la política económica, por lo que padece la justicia sin una cabal representación de la ayuda que suponen para los intereses generales o públicos (6).
He de ocuparme ahora, aunque muy superficialmente, del defecto antes mencionado en tercer lugar: el empleo de expresiones propias de la no-menclatura económica sin hilo conductor alguno con la terminología jurí-dica. Este defecto alcanza o afecta a la propia vigencia efectiva de la ley y, desde luego, a la certeza del Derecho. Una ley redactada utilizando términos (en esta oportunidad: económicos) cuya significación técnica es opinable o discutible y cuya acepción es desconocida para la mayoría de quienes han de aplicarla o han de cumplirla, será fuente de importantes conflictos en su interpretación, hasta que la jurisprudencia acuñe, en ver-sión jurídica, su sentido o su significación. Sabido es que uno de los requisitos «externos o de perfección formal», como enseña el profesor Federico de Castro y Bravo (7), es la «elección del aparato conceptual (...) y del lenguaje; entre lo que se ha llamado Derecho popular y Derecho de los juristas», y que descalifica el empleo de términos técnicos y no jurídicos, poseídos por pocos y discutidos por los propios especialistas o expertos. Acaso se me diga, en justificación de su uso por el legislador, que basta su incorporación a la ley para que se transformen en «jurídicos» por esa virtud taumatúrgica de la ley que convierte en Derecho cuanto
(6) Vid. «El Presupuesto de gastos fiscales», en la rev. Presupuesto y Gasto Público, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1979, núm. 1.
CrSAR AI.B1ÑANA CARCIA-QU1NTANA
toca o ahorma. Pero entiendo que el Derecho es algo más que la ley y la ley carece de poder y de hechizo para transformar en jurídica la materia que no es jurídica. Distinto sería, como vengo sosteniendo (8), que a la mención de actos, negocios o conceptos jurídicos se agregara la «descrip-ción» del fenómeno económico común que se aloja en la relación de términos jurídicos en cada caso utilizados. Tampoco se piense que la presencia de un vocablo estrictamente económico — y , por tanto, sin fronteras definidas— en un texto legal va a permitir traer a colación la doctrina de los «con-ceptos jurídicos indeterminados» (9), pues no se trata de la referencia a una realidad que no admite determinación previa y precisa, sino del empleo de palabras sin sentido propio por no estar totalmente elaborado su con-cepto o por ser objeto de elaboraciones distintas. Nada más. ya que he de volver sobre este tema más adelante.
Las apuntadas corrientes en la redacción de las leyes y de muchas dis-posiciones reglamentarias tienen que responder a causas que a continua-ción intento anotar.
Una de ellas puede ser la llegada de economistas a los puestos de los poderes públicos en nuestro país. Así como hasta época relativamente re-ciente —en torno a los años de la década de 1960— «los resortes oficiales de poder han permanecido (...) generalmente en manos de abogados y militares» (10), la creación del Cuerpo de Economistas del Estado y la elaboración de los Planes de Desarrollo Económico y Social, aparte de la entrada en la sociedad española de las promociones de las Facultades de Ciencias Económicas (Economía general y Economía de empresa), han
(8) Así, en «El Derecho privado en el ordenamiento tributario español», estudio publicado en la obra de MIGUEL ALFONSO LLAMAS LABELLA: Ensayos sobre Jurisprudencia Tributaria, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1973, páginas X I - X L V I I I .
(9) Un resumen claro y preciso en las págs. 271 y sigs. del vol. I del Curso de Derecho Administrativo, de los profesores EDUARDO GARCÍA DE EN-TERKÍA y TOM^S RAMÓN FERNÁNDEZ, Ed. Civitas, S. A., Madrid, 1975. V., asi-mismo, la monografía: Conceptos jurídicos; interpretación y discrecionali-dad administrativa, de FERNANDO SAJNZ MORENO, Ed. Civitas, S. A., Madrid, 1976, 364 págs.
I.OS CONCF.PTOS ECONÓMICOS EN LA CONSTITUCIÓN
tomado el relevo en los gabinetes de elaboración de disposiciones y en los órganos de decisión legislativa.
Sin embargo, y soy consciente de que escribo para una revista de cien-cia económica, la técnica —entiéndase bien— legislativa debe ser obra de juristas ( I I ) . La redacción de las leyes no sólo requiere una formación cultural y una concepción clara de la lusticia, sino una técnica que ordi-nariamente es patrimonio del experto en Derecho. Elaborar las leyes sin preocupaciones en orden a la entrada en vigor, a la prescripción de los derechos y de las acciones, a las cláusulas derogatorias, a la coherencia interna de las disposiciones, al encaje en el ordenamiento o bloque jurí-dico respectivo, a la sistemática que sirve de apoyo al intérprete, a la unifor-midad terminológica que cierre el paso a interpretaciones contradictorias, etcétera, no es práctica recomendable, cualquiera que sea la materia a disciplinar. Ahora bien, lo que no puede el jurista que participa en la con-fección de las leyes es alterar o desviar la opción política que presida o rija el sentido de la norma jurídica bajo pretexto alguno. Tendrá que empapar de justicia la decisión del legislador y velar por la coherencia téc-nica de la disposición a redactar, pero sin que su «téctéc-nica» ni su personal concepción de la finalidad de la norma jurídica puedan llegar a suplantar la propia voluntad legislativa. Y menos tolerable es tal manipulación cuan-do responde a posturas negativas frente al cambio social, según a conti-nuación se indica con obligada brevedad.
Los cambios ideológicos en la sociedad moderna se suceden a ritmo ciertamente vertiginoso, aunque en muchos aspectos sean meros resultantes de comportamientos atentos a la moda y de espaldas a criterios de razón. La renovada conciencia social de nuestros días plantea con urgencia modi-ficaciones de índole estructural que alcanza a toda clase de instituciones y desde luego al ordenamiento jurídico vigente. Ante el cambio social no hay otra alternativa que el cambio jurídico. El cambio jurídico tendrá escasa dimensión en los cuerpos legales que estén construidos con preceptos que sean auténticos principios de lusticia —así se predica de nuestro Có-digo Civil en la mayoría de sus instituciones—, pues ellos no necesitan ser adaptados a las modificaciones de los comportamientos humanos ni a la evolución de los esquemas que rijan la vida en común. Pero si el ordena-miento legal es mera suma de disposiciones que fueron dictadas para
CrSAR ALB1ÑANA GARC1A-0U1NTANA
lidades concretas y temporales, entiendo que no sólo debe cambiar el orde-namiento jurídico-positivo. sino que debe propiciar el cambio social, siempre que este último no implique la quiebra de postulados inalienables para el género humano. Pues bien, los expertos en leyes no suelen cooperar al cambio legal por la descapitalización que para ellos supone toda reforma y también, por qué no decirlo, porque sus hábitos mentales y, en muchos casos, sus vinculaciones profesionales les inducen a oponerse a las mutaciones legislativas. Naturalmente, en épocas de cambio social que afecta a las es-tructuras económicas y que se enfrenta con los grupos de poder o de presión de carácter económico, los hombres de leyes —no de Derecho— suelen ser contrarios a lo que abreviadamente se llama «cambio jurídico» y que se desarrolla mediante reformas agraria, tributaria, educativa, laboral, social, etcétera (12). No es de extrañar, por tanto, que en estas ocasiones sean desplazados los expertos en leyes de los laboratorios legislativos y sean sustituidos por quienes, más atentos a la dinámica económica y al cambio tecnológico, desean protagonizar el «cambio legal» incluso sin preocupa-ciones jurídicas.
Mas hora es de que examine la Constitución desde el ángulo de los conceptos que utiliza, tal y como en el título de esta colaboración se anuncia, aunque el análisis se circunscriba al sector público desde la perspectiva presupuestaria.
II
El precepto constitucional sobre el que ha de girar este ensayo procla-ma: «Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, in-cluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado» (art. 134-2).
Prescindiendo del último inciso del transcrito precepto (13), se centra la atención en la expresión «sector público estatal», que reaparece en el artículo 136-2): «Las cuentas del Estado y del sector público estatal se
(12) Sobre esta materia sólo dos citas, pero altamente sugestivas y pri-morosamente escritas: Experiencias jurídicas y teoría del Derecho, del pro-fesor Luis DÍEZ PICAZO, Ed. Ariel. Esplugues de Llobregat (Barcelona). 1973. páginas 300 y sigs.; Las transformaciones del Estado contemporáneo, del profesor MANUEL GARCÍA-PELAYO, Alianza Editorial, S. A., Madrid, 1979, 189 pá-ginas.
LOS CONCEPTOS ECONÓMICOS ES LA CONSTITUCIÓN
rendirán al Tribunal de Cuentas y serán censuradas por éste», pero, incom-prensiblemente, situando al «Estado» fuera del «sector público estatal». Y en el resto del texto constitucional sólo se halla la mención del «sector público», sin otra especificación, en los artículos 128-2) y 136-1). ¿Qué se ha de entender entonces por «sector público estatal»?
Sabido es que el «Sector público» es una creación de la contabilidad nacional y que a él se atribuyen las actividades realizadas por el grupc polí-tico de cada país. En su virtud, se entiende formado por los siguientes agregados macroeconómicos: Administraciones públicas. Empresas públicas e Instituciones financieras públicas. Pero, como en otro lugar he escrito (14), a esta conclusión no se ha llegado sin considerar existen distintos criterios de delimitación de los subsectores, ni la doctrina acepta unánimemente la clasificación y la integración que acaban de ser expuestas. Además, los expresados subsectores —como anota el profesor Barea— no forman un sólo sector económico, pues cada uno de ellos tiene comportamientos eco-nómicos distintos. Intentando una conclusión que atienda a la homoge-neidad económica de los referidos grupos, podría afirmarse que las Admi-nistraciones públicas constituyen un sector económico con sustantividad propia dentro del Sector público y que las Empresas públicas no financie-ras y las Instituciones financiefinancie-ras públicas, sin dejar de formar parte del Sector público —como las Administraciones públicas—, han de conside-rarse incorporadas a los respectivos sectores de la Contabilidad nacional.
Las Administraciones públicas españolas se subdividen, a su vez, en la llamada Administración pública general o no autonómica, en los Organis-mos autónoOrganis-mos administrativos, en las Entidades gestoras de la Seguridad social (que para mí son puros Organismos autónomos de carácter adminis-trativo) y en las Administraciones o Entidades territoriales o locales. Esta clasificación es admitida con cierta generalidad, pues las discrepancias están, principalmente, en algunas entidades o empresas financieras cuya adscripción al grupo de las «empresas públicas (no financieras)» o al de las «instituciones financieras públicas» es objeto de debate.
Sin embargo, no parece prudente entender que las Cortes constituyentes tuvieran en cuenta la doctrina sobre los límites del Sector público español y de los subsectores del mismo, al redactar los citados preceptos constitu-cionales. Está más en razón suponer se partió de los conceptos de la Ley
CF.SAR ALB1NANA CARC1A-0UINTANA
General Presupuestaria, pues, al fin, se trataba de establecer el ordena-miento constitucional de los Presupuestos públicos.
La Ley General Presupuestaria emplea la expresión «sector público» donde debe emplearla: en el artículo que dedica a la contabilidad nacional (el 139). aparte de su referencia a un documento: el presupuesto consoli-dado del sector público (artículo 54-3.a-d). Ha de advertirse, no obstante, que la Ley General Presupuestaria hubo de ser elaborada con la oposición de dos sectores un tanto alérgicos a cuanto supusiera el reconocimiento de una Hacienda Pública. Me refiero a la Seguridad social y a las Corpora-ciones locales. Estas últimas no pudieron ser objeto de mención nominal, y todavía no se explica cómo pudieron ser citadas a efectos de estructura presupuestaria en el artículo 52-3). Pues bien, y volviendo al artículo 139 de la Ley General Presupuestaria, establece este precepto la clasificación trimembre antes enunciada con la mención expresa de que la Seguridad social forma parte de las Administraciones públicas (15).
Los criterios que hasta ahora hemos obtenido de la Ley General Presu-puestaria no son suficientes para delimitar el «sector público estatal», según los artículos 134-2) y 136-2) de la Constitución. Se han de examinar, por tanto, otros preceptos de dicho cuerpo legal para intentar diseñar la noción de «Estado» a efectos presupuestarios. Pues bien, en varios pasajes son objeto de diferenciación el Estado, los Organismos autónomos del Estad) de carácter administrativo, los Organismos autónomos del Estado de ca-rácter comercial, industrial, etc., las Sociedades estatales y la Seguridad social. Cuando ha querido comprender a los expresados agentes con la exclusión de la Seguridad social, se ha referido a la «Hacienda Pública» (artículos 1, 2, 3, etc.) e incluso a la «Administración de la Hacienda Pú-blica» con las oportunas distinciones en cuanto a la gestión (véase el ar-tículo 6-4 para las sociedades estatales), y que considero relevante según más adelante se expone.
También han de ser consultados los preceptos de la Ley General Presu-puestaria relativos a la materia presuPresu-puestaria, ya que el «sector público estatal» que menciona la Constitución (artículo 134-2) se propone señalar el ámbito de los Presupuestos Generales del Estado.
En el correspondiente capítulo, que trata de los «Presupuestos generales del Estado», hay un juego de palabras rayano en el melindre lingüístico
LOS CONCEPTOS ECONÓMICOS EN LA CONSTITUCIÓN
tículos 48 y sigs.). Los presupuestos del Estado y de sus Organismos autó-nomos administrativos se «integran» en los Presupuestos Generales del Estado. Y los presupuestos de los Organismos autónomos del Estado de carácter comercial, industrial, etc., y de la Seguridad social se «unen» a los Presupuestos Generales del Estado.
No obstante, fuera del expresado capítulo I («Presupuestos Generales del Estado») se regulan los presupuestos de los Organismos autónomos del Estado cuyas operaciones sean preponderantemente de carácter comercial, industrial, etc. (capítulo II) y los programas de actuación, inversiones y financiación de las Sociedades estatales (capítulo III); lo cual es, en mi opinión, un acierto, pues los presupuestos o los programas que pueden elaborar y a los que han de responder —no «ajustar»— dichos organis-mos y sociedades (empresas públicas) no son «presupuestos públicos» se-gún el ordenamiento jurídico que rige para las Administraciones públicas (Administración no autonómica o general y Organismos autónomos admi-'nistrativos con inclusión de las Entidades gestoras de la Seguridad social), sino planes o programas de actuación propios de las explotaciones econó-micas.
De lo hasta aquí expuesto resulta que sólo las Entidades gestoras de la Seguridad social quedan diferenciadas —siquiera sea levemente (16)— del régimen general de los Presupuestos Generales del Estado y, como ha quedado expresado, por preocupaciones departamentales e incluso de solvencia económica y de financiación autónoma (17). Es cierto que el artículo 5 de la Ley General Presupuestaria no es definida la Seguridad social, ni es objeto de adscripción a alguna de las clases de Organismos autónomos del Estado que establece el artículo 4 de la misma Ley. Pero si se atiende a su naturaleza administrativa, a sus fines y a su funcionamiento, no parece sea dudoso considerarla inserta en los Organismos autónomos del Estado de carácter administrativo. La exposición de motivos de dicha
(16) Sólo se pretendió, y logró, reafirmar las competencias del entonces Ministerio de Trabajo en aspectos típicamente financieros, cuales son los presupuestos, los créditos extraordinarios para gastos, el control, etc. (véase el Título VIII de la Ley General Presupuestaria).
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ley (apartado XI) es bien expresivo en esta línea de asimilación, y en este aspecto no puede negarse su valor interpretativo.
Parece, pues, pertinente estimar que el «sector público estatal» com-prende al Estado (en sentido restringido) y a sus organismos autónomos en dos modalidades: los administrativos (incluida la Seguridad social) y los de carácter comercial, industrial, etc. Ahora bien, como esta última clase de organismos autónomos no pueden quedar sometidos a la disciplina presu-puestaria que es propia de las entidades públicas, entiendo que los Presu-puestos Generales del Estado se componen o forman con los Presupues-tos del Estado y los de los Organismos autónomos del Estado de carácter administrativo (siempre incluyendo en estos últimos a las Entidades gesto-ras de la Seguridad social).
Después de esta conclusión provisional es conveniente comprobar si se acomoda o no a otros preceptos de la Constitución, aunque el recorrido se hace con la natural preocupación que deriva de la falta de uniformi-dad terminológica de este texto fundamental (recuérdese, por ejemplo, cómo el artículo 136-2) menciona, separadamente, al «Estado» y al «sector pú-blico estatal»).
Desde el ángulo de la institución presupuestaria, se anota:
a) Que el artículo 65-1) se refiere al «Presupuesto del Estado». Ello es significativo, en mi opinión, de que la Constitución cita independiente-mente al Estado y a los Organismos estatales autónomos, aunque uno y otros incluyan sus presupuestos en los «Presupuestos Generales del Esta-do», que son reiteradamente citados en los artículos 75-3), 134-1), 134-3),
134-5), 157-l)-c) y 158-1), además del 134-2) anteriormente copiado.
b) Que los artículos 66-2) y 72-1) se ocupan de los «Presupuestos de las Cortes Generales» (18), que no son desgajados de los «Presupuestos Generales del Estado», pero sí tienen una tramitación y aprobación separa-da o independiente —no «autónomamente» como expresa el art. 72-1)—, con lo que las Cortes Generales no dan buen ejemplo a otro Poder público cual es el Judicial. Bien podría superarse tal división de Poderes públicos y,
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sobre todo, ya podría admitirse que la Administración de cada uno de ellos —incluidas las Cortes Generales— no precisa de regímenes especiales o excepcionales cualquiera que sea el rango de las respectivas funciones: le-gislativa, judicial y ejecutiva. Tratándose de la Corona, en cambio, sólo es objeto de excepción el postulado de especialidad cualitativa en cuanto a la distribución del cupo presupuestario (artículo 65-1).
Desde la perspectiva de la Administración pública, se indica:
a) Que los artículos 27-7) y 54 emplean la voz «Administración» sin adjetivar, que viene a coincidir con la de «Administración pública» que figura en el artículo 103-1).
b) Que la «Administración del Estado» es objeto de cita en los artícu-los 70-l)-b), 103-2), 148-0-2.°) y 154, y bien puede comprender la Admi-nistración general y la autónoma o institucional, ambas del Estado. Las cla-sificaciones internas en «civil», «militar» y «de Justicia» (artículos 25-3, 97, 121, 122-1) y 125), carecen de significación a los fines perseguidos en esta colaboración.
c) Que la «Administración local» y las «Corporaciones locales» son, asimismo, mencionadas en los artículos 140-2) y 148-0-2.°); pero, por razones obvias, son ajenas al problema planteado; esto es, el ámbito sub-jetivo de los Presupuestos Generales del Estado. Otros artículos de !a Contitución (140 y sigs., 147 y sigs., 149, 150, 157, 161, etc.) claramente advierten que en la voz «Estado» no pueden entenderse aludidas ni la Ad-ministración local, ni las Comunidades autónomas.
d) Que el «Estado» especifica determinados derechos o instituciones. Así la «Deuda pública del Estado» en los artículos 135-2) y 149-0-14.°); el «dominio público estatal» en el artículo 132-2); la «titularidad estatal» en el artículo 149-0-28°); los «fines estatales» en el artículo 149-0-31.°); el «Derecho estatal» en el artículo 149-3); la «Hacienda estatal» en el artículo 156-1); los «recursos tributarios del Estado» en el artícu-lo 147-O-a); las «Cuentas del Estado» en el artícuartícu-lo 136-2); la «Cuenta General del Estado» en el artículo 136-0. segundo párrafo; la «gestión económica del Estado» en el artículo 136-1); etc.
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j) Que la Seguridad social es aludida en los artículos 25-2), 41 y 129-1); pero aparte de que se la atribuye un «régimen público», en ningu-no de los citados preceptos se establece su naturaleza orgánica. Es más, en el artículo 129-1) bien pudo decirse: «... en la Seguridad social y en la ac-tividad de los (demás) organismos públicos...», pero se ha silenciado su adscripción dentro de la estructura organizativa del Estado.
g) Que otras expresiones como «Hacienda Pública» (art. 94-1-d), «Hacienda General» (art. 149-1-14.°), «gasto público» (art. 31-2), «gastos públicos» (art. 31-1), «estado de gastos de los Presupuestos» (art. 135-2), etcétera, nada añaden a nuestros propósitos.
h) Que si bien en el artículo 136-1) atribuye al Tribunal de Cuentas la condición de «supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica (...) del sector público», que debería comprender a las Comu-nidades autónomas, en el artículo 153-d) se encomienda a dicho Tiibunal el control de la actividad de los órganos de dichas entidades territoriales en lo «económico y presupuestario», de donde una interpretación sistemática llevaría a la conclusión de que las Comunidades autónomas no forman parte del Sector público (español).
Después de este paciente recorrido por el texto constitucional aprobado en referéndum nacional el día 6 de diciembre de 1978, que prácticamente nada ha añadido a las conclusiones provisionales anteriormente formula-das, puede afirmarse:
1.° Que los Presupuestos Generales del Estado deben incluir los co-rrespondientes al Estado (Administración general) y a sus Organismos autónomos (Administración institucional), entre los que se cuentan las En-tidades gestoras de la Seguridad social, pero no los Organismos autónomos estatales de carácter comercial, industrial, etc., por no poderse ajustar al régimen jurídico general de los presupuestos públicos (19);
2." Que, en cambio, sí quedarán sometidos a la fiscalización del Tri-bunal de Cuentas los Organismos autónomos estatales de carácter comer-cial, industrial, etc., y las sociedades estatales, por cuanto la competencia
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de aquél alcanza a la «gestión económica del Estado», esto es, sea o no presupuestaria;
3.° Que la Cuenta General del Estado se refiere al Estado y a sus Organismos autónomos administrativos (incluida la Seguridad social) en cuanto están sometidos al ordenamiento jurídico-presupuestario, y por medio de las Cuentas del Estado han de rendirlas los demás subsectores del Sector público estatal; es decir, los Organismos autónomos estatales de carácter comercial, industrial, etc., y las sociedades estatales, que no quedan incursos en la disciplina del presupuesto público por su condición de «empresa pública», y
4.° Que la incorporación de la Seguridad social sin salvedades a los Presupuestos Generales del Estado, implica su sometimiento al ordenamien-to jurídico de esordenamien-tos últimos; esordenamien-to es, con derogación de las disposiciones excepcionales contenidas en los artículos 147 a 151 de la Ley General
Presupuestaria.
