Que para obtener el Título de

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Texto completo

(1)

Universidad Autónoma Metropolitana

C A S A A B I E R T A AL TIEMPO

L-

=;

c-4

Trabajo de investigación

de

seminario

I1

Que para obtener el Título de

Licenciado en Economía

p

r

e S e n t a :

Gloria Patricia T o v a Muñoz Con la Asesoría del Prof. Alcides José Lasa Crespo

(2)

ÍNDICE

ÍNDKE 1

DEDICATORIAS 3

INTRODUCCI~N 5

CAPITULO I 6

Objetivos de la Reforma Financiera. 6

1.1 Objetivos intermedios 7

aJ Incremento del ahorro interno. 7

b) Mejora en la asignación de los recursos para la inversión. 11

1.2 Indicadores de la evolución del sistema financiero. 15

aJ Reducción del margen de intermediación. 15

Incrementar

la

profundización financiera. 16

CAPITULO II 21

2.1 Liberación del sector financiero 21

iJ Eliminación de topes credticios 22

fi

Liberalización de tasas de interés 23

Reducción y/o eliminación de encajes obligatorios 27

I V

J Estímulo g la competencia bancaria 28

v

J Facilidades para la innovación financiera 30

2.2 Control prudencial de los intermediarios financieros. 33

CAPITULO 111 37

La reformaflnanciera en Chile 37

Represión, liberalización y crisis financiera (1973-1983) 37

(3)

Reforma del Sistema Financiero

Regulación y supervisión durante la liberalización financiera 41

Límites a los créditos relacionados 42

Reforma del sistema de regulación y supervisión 44

~" Garantía de los depósitos 45

___-___ Control de créditos relacionados 45

Clasficación de la cartera y régimen de provisiones 45

Transparencia informativa sobre la situación de los bancos 46

Soluciones a situaciones de inestabilidad financiera o de insolvencia. 46

CAPITULO

IV 47

La reforma financiera en M&ico desde finales de 1988 47

4.1 Proceso de privatización y creación de grupos financieros 49

4.2 Política de desregulación económica 52

4.3 Control prudencial de los intermediarios financieros. 54

4.4 Instrumentos de política monetaria 57

4.5 SAR 64

4.6 Apertura a los bancos extranjeros 64

CONCLUSI~N 69

(4)

DEDICATORIAS

N

o cabe duda que lo más difícil de un trabajo de esta naturaleza no es

encontrar las fuentes de información ni la logística para crear un todo

con la secuencia adecuada, sino encontrar las palabras adecuadas

cuando se llega al momento de los agradecimientos. Por ello que he decidido tan sólo nombrar a aquellas personas con cuya intervención y apoyo ayudaron a llegar al momento de moldear el trabajo que tiene usted ahora en sus manos:

O

A Francisco y Leonor, mis padres, quienes con su desinteresado cariño me

impulsaron a seguir siempre adelante.

O

A David, mi esposo, cuyos gritos y sombrerazos de desesperación frente a

la computadora me enseñaron el camino para manejarla mejor.

O

A Ileana, mi hija, con quien comprendí que no hay mejor método para

medir el grado de paciencia que tenerla enfrente y hacer una tesis.

0

A Dolores y Silvia, mis hermanas, por su apoyo moral y los cuidados de

mi hija cuando tuve que ir a la Universidad.

O

A José Lasa Crespo, mi asesor y profesor, que me orientó en la selección

del tema de esta tesis y la metodología para su investigación, porque no tenía la más remota idea de cómo hacerlo.

(5)

Reforma del Sistema Financiero

Existen otro gran número de nombres: Jorge, Paco (Quien me dio su

confianza y apoyo para concluir mi carrera), Enrique, Javier (A quien agradezco la bulla que hzo cuando supo que me quedé en la UAM) y Miguel, todos ellos

hermanos míos. También al Lic. Jesús Garcia Macías (Quien me apoyó con

material de investigación y desinteresada asesoría por debajo del agua), Aída (Su asistente), Lic. Antonio Guerrero (Quien me mandó decir que no empezara la tesis al revés), amigos, amigas, conocidos, compañeros y otro sinnúmero de personas que, de alguna manera durante mi estancia en la UAM, me apoyaron para que llegara a dar este paso tan importante en mi vida.

Gracias, muchas gracias a todos ustedes por haber aparecido en mi vida para apoyarme.

(6)

INTRODUCCI~N

1 trabajo intenta analizar la naturaleza y características de las reformas

que varios países de América Latina están aplicando a sus sistemas financieros al entrar a la Globalización. Se describen los orígenes del

problema, los objetivos de las reformas y las características de las instituciones,

legales e instrumentales que las mismas están adoptando.

Estas son las principales razones de mayor peso que han llevado a varios

países de la región latinoamericana a la reforma del sector financiero :

R El proceso de ajuste estructural en marcha en muchos países

latinoamericanos plantea la necesidad de la reforma del sector financiero, si este sector no avanzara con suficiente rapidez y quedara rezagado, representaría un obstáculo indudable para el avance de los demás.

O La globalización de los mercados financieros internacionales ha

cambiado substancialmente el escenario, ya que la movilidad de capitales, gracias a la convertibilidad de las principales divisas y la multiplicación de los servicios financieros, obliga a los países a integrarse a dichos mercados.

R Los perjuicios evidentes que ha traído, en no pocos países, el

intervencionismo excesivo de los bancos centrales han obligado a replantearse las funciones y la operación de éstos.

O Se ha visto la necesidad de crear, en forma paralela a la liberalización

del sistema financiero, un sistema eficiente de supervisión prudencial.

0 Si el sistema financiero no pudiera modernizarse, no podría

participar en el proceso de ajuste estructural; en vez de servir de apoyo a 10s

demás sectores de la economía, se transformaría en un obstáculo.

(7)

Reforma del Sistema Financiero

Objetivos

de

la Reforma Financiera.

1. Facilitar la intermediación financiera, para trasladar sin mayores

trabas recursos financieros de las unidades económicas excedentarias a las deficitarias.

2. Abaratar los costos de la intermediación financiera, a fin de que los

ahorradores puedan obtener una mejor remuneración por sus ahorros y, a la vez, los usuarios del crédito puedan pagar menos por los recursos financieros.

3. Afianzar la confianza en el uso de la moneda (nacional y extranjera),

para que las unidades económicas puedan mantener con menor riesgo activos

financieros en moneda nacional y en divisas en su cartera total de activos.

4. Multiplicar la oferta de servicios financieros y así facilitar a los

agentes económicos sus transacciones, dentro del país y fuera de él.

5. Propiciar la integración del mercado financiero formal con el

informal y así superar la fragmentación del sector financiero.

6. Ayudar al proceso de la apertura comercial, para asegurar una

mayor inserción de la economía nacional en la internacional.

(8)

1.1 Objetivos intermedios

a

J Incremento del ahorro interno.

Los gobiernos también pueden influir en el ahorro financiero, cuando

impuestos directos sobre los bancos, exigen a éstos que mantengan en el al reservas que no devengan intereses o los obligan a invertir en bonos e bajo interés, reducen la rentabilidad de los depósitos bancarios. Los an incrementado el financiamiento reduciendo valor del dinero 1 otorgarse el monopolio de la creación del dinero, la renta que les monopolio recibe el nombre de señoreaje. Cuando más recurren los éste para obtener ingresos, menos se inclinan los ahorradores a riqueza en forma financiera.

cuencia las políticas microeconómicas alientan la inversión del ahorro cional en el extranjero. Esto se debe a políticas monetarias, cambiarias

que hacen más atractivo mantener los ahorros fuera del país.

ucción del margen financiero implicará una reducción de la tasa a la

dinero, o un aumento en la tasa a la que se captan recursos, o bien

ión de ambas posibilidades. Un aumento de la tasa a que se captan cirá mayores ahorros; una disminución de la tasa a que se prestan irá mayor inversión. Cualquiera que sea el resultado significará una ositiva al crecimiento, en tanto la inversión y el ahorro respondan a

(9)

Reforma del Sistema Financiero

Es decir, que al reducir el margen de intermediación se espera que la

captación de ahorro se incremente. México en el decenio pasado ha registrado un agudo proceso de desintermediación bancaria, es decir, la captación de recursos mediante los instrumentos tradicionales de la banca se ha debilitado relativamente frente a otros mecanismos.

Una evaluación objetiva del comportamiento de la captación bancaria debe

considerar el entorno económico en el que se desarrolló el sistema financiero. El

clima de incertidumbre de los últimos años que caracterizó la evolución global del

país, el estancamiento de la actividad productiva, el elevado ritmo de inflación y

las tasas de interés pasivas reales negativas desalentaron el ahorro y deterioraron

la penetración de la banca, con todo y la ampliación de la infraestructura y la

diversificación de instrumentos. Además de los factores citados, las expectativas de devaluación y el tradicional empleo del ahorro financiero como reserva de recursos a corto plazo determinaron una estructura de depósitos con elevado grado de liquidez.

(10)

INFRAESTRUCTURA DE BANCA &LTIPLE

Incluye cuenta ahorristas y Tarjeta-habientes de ahorro

Incluye depositantes a plazo, mesa de dinero, otros fideicomisarios, cuenta maestra, tarjeta de inversión y fondos de inversión (Fija y comdn)

rendimiento, cuenta maestra y cuenta corriente

Incluye cuenta de cheques sin intereses, vista con intereses bajo

Incluye sistema de ahorro para el retiro y cuentas de ahorro

Incluye plazo aceptaciones bancarias, otros contratos de inversión, fideicomisos abiertos, sociedades de inversión de renta fija, mesa de dinero y fideicomisos cerrado de inversión.

Al mes de Marzo

(11)

Reforma del Sistema Financiero

Infraestructura de Banca Múltiple

25,000,000

20,000,000

1 15,OW,WO

I

-.

a 2 a A a 2

u) u) u) u)

a

$ 2 % : E a * I u) " Uo , "w

u) u)

(0

u) u) W W

a a a A a a

m

-a u) W

+Cuenta de Cheques +Cuenta de Ahorro +Inversión a largo plazo

Los determinantes del ahorro en el largo plazo sólo pueden analizarse en el

contexto de un ciclo vital.7 Visto desde esa amplia perspectiva, los factores determinantes del ahorro en América Latina puede encaminarse de la siguiente manera:

O la tasa de crecimiento del ingreso personal del ingreso personal disponible

y / o la tasa de crecimiento del ingreso nacional;

O la magnitud de la riqueza o el patrimonio neto de los consumidores;

O la distribución por edad de la población económicamente activa o, de

manera más general, de las tasas de participación del trabajo;

O las tasas de dependencia de la economía nacional;

0 el nivel de la inflación y el de la tasa de interés del dinero;

O el periodo obligatorio de trabajo para llegar a la jubilación;

Luis R. Casillas, "Ahorro privado, apertura externa y Liberalización financiera en América Latina", ElTrimestre Económico, vol. LX ( 4 ) , No.

240, México, Octubre-diciembre de 1993, pag. 866.

(12)

0 el nivel de las aportaciones a los planes de jubilación y de seguridad social;

0 los hábitos culturales de ahorro y su asiduidad entre las distintas

poblaciones;

0 la tasa de crecimiento de las exportaciones y la del volumen y los precios

de esas exportaciones;

0 la transferencia de capital extranjero.

La gran diferencia en el comportamiento del ahorro en los distintos países es aún un misterio que revela la complejidad del tema y del estado insatisfactorio de los análisis teórico y empírico del ahorro en las regiones del desarrollo, en especial en América Latina. Sin embargo los nuevos sistemas privados de pensiones para el

retiro (SAR) que se han instituido recientemente en la Argentina y México

siguiendo el modelo de Chile son muy promisorios en elevar el ahorro de los trabajadores en el largo plazo. Debido a que estos sistemas se basan en cuentas bancarias, el SAR lleva a una expansión del sistema bancario y del mercado de capitales. En México, cuyo sistema empezó a funcionar en enero de 1993, la

magnitud es impresionante. En BANCOMER, que es uno de los bancos más

grandes del país se le suman 12 millones de cuentas personales al sistema bancario con la creación del SAR. El SAR apoya la solidez del sistema bancario y financiero de los países.

b) Mejora en la asignación de los recursos para la inversión.

La asignación de los recursos mejora cuando los prestatarios pueden comparar los tipos de interés entre diversos mercados. La mayor productividad

del capital es resultado del progreso técnico y del uso más eficiente del ahorro. A

medida que una mayor cantidad de ahorro pasa por el sistema financiero, aumenta la penetración financiera.

(13)

Reforma del Sistema Financiero

La asignación de los recursos ha sido ineficiente debido a que muchas veces

el crédito se ha extraviado, pues los bancos han perpetuado su error al otorgar

préstamos a sus clientes menos solventes. Los nuevos préstamos a las empresas en dificultades podrían haberse justificado si los fondos se hubieran destinado a la estructuración de éstas, o si las empresas no hubieran carecido de solvencia sino simplemente de liquidez, pero gran parte del financiamiento nuevo se destinado simplemente a financiar el servicio de préstamos anteriores o a prolongar la vida de empresas que no son viables. Con el suministro de nuevos fondos a prestatarios

incapaces de usar en forma rentable los recursos de que ya disponían, las

entidades crediticias ha demorado el proceso de ajuste.

La asignación ineficiente del crédito causada por las grandes dificultades financieras de las instituciones ha sido más pronunciada en unos países que en otros. En algunos las pérdidas se acumularon gradualmente a medida que los bancos cumplieron directrices oficiales, continuaron prestando a los sectores que no eran rentables. En cambio en otras carteras de préstamos se deterioraron rápidamente, sobre todo en el caso de los países muy endeudados, a raíz de las conmociones de principios de la década de 1980. En los países que han experimentado dificultades financieras de extrema gravedad, una proporción creciente del crédito se ha destinado al servicio de la deuda en vez de la inversión.

El crédito es el vehículo fundamental para orientar los recursos financieros al desarrollo. Su canalización depende, en principio, de la demanda generada por los

sectores productivos, su monto y su costo están en buena medida determinados

por la situación de las finanzas públicas. Es decir, en la medida en que el sector

público absorbe recursos para financiar su déficit, el crédito disponible para el

resto de la economía se reduce y encarece. El suministro de recursos para

(14)

empresas y particulares y la atención a las actividades primarias se ha deteriorado, en tanto que el sector servicios aumenta su participación relativa.

Los efectos de los programas de crédito dirigido en la asignación de los recursos son, que se han usado a menudo no para corregir las deficiencias de los mercados financieros sino para encauzar fondos hacia sectores prioritarios, sin tener en cuenta si esas eran las inversiones más productivas. Las políticas orientadas más directamente a los mercados de bienes o a la distribución de los

ingresos

-

reformas de precios agrícolas, subsidios a los pobres, etc.- podría haber

tenido mas éxito y con ella se habría evitado mucho de los inconvenientes del crédito dirigido.

El crédito dirigido ha perjudicado a los sistemas financieros. Una gran proporción del crédito dirigido se ha convertido en préstamos no redituables. Los prestatarios incumplieron deliberadamente sus obligaciones en la creencia de que los acreedores no tomarían medidas judiciales contra los que se consideraban comprometidos en sectores prioritarios. La asignación distorsionada de los recursos y la erosión de la disciplina financiera han hecho improductivos a los intermediarios y en muchos casos los han dejado en la insolvencia. Además, al alentar a las empresas a obtener préstamos bancarios, los programas de crédito dirigido han obstaculizado el desarrollo de los mercados de capital.

Algunos intermediarios en el sector de la vivienda, presionados a comportarse como organismos sociales en lugar de bancos, han prestado conforme a relaciones excesivamente altas de fondos en préstamos respecto de los ingresos o el valor, lo que ha ocasionando pérdidas y una recuperación deficiente de las garantias. Cuando se ha cobrado tipos de interés, fijos por las hipotecas en una

(15)

Reforma del Sistema Financiero

situación de aumento de la inflación y de los tipos de interés de los depósitos a corto plazo (como ha ocurrido en varios países latinoamericanos y en los Estados Unidos en el decenio de 1970), los bancos de la vivienda que dependían de depósitos ha corto plazo se han visto muy perjudicados. La indización de las hipotecas ha proporcionado alguna protección, pero en países como Argentina y Brasil la indización estaba vinculada a los salarios; cuando estos declinaron en términos reales, los bancos se quedaron cortos de ingresos.

Tradicionalmente la banca de desarrollo en México, y en otros países, ha cumplido tres grandes propósitos: canalizador de recursos al campo y a la construcción de infraestructura; en lo financiero del Estado-empresario; e instrumento de política industrial. Sin embargo las transformaciones que ha sufrido la economía del país y, sobre todo la reforma del Estado, han trazado la línea para una nueva participación de la banca de desarrollo.

En la actualidad la participación de la fracción más dinámica de la banca de desarrollo mexicana gira fundamentalmente alrededor de la instrumentación de una política industrial (exportadora) de largo alcance, en lo que se conoce como la revolución microeconómica. En la versión más moderna ( de segundo piso) de este enfoque, se confirma una visión que busca el estímulo al desarrollo empresarial, poniendo a su disposición un sistema (imperfectible) de asignación más eficiente de los recursos erradicación del crédito dirigido, aprovechamiento de la red de

(16)

"Al margen de los circuitos financieros formalmente reconocidos, existe en México un "mercado negro" que opera con préstamos efectuados directamente entre tesoreros de empresas. Este mercado de papel comercial extra bursátil se desarrolla desde finales de los años setenta cuando el crédito en sus formas tradicionales ya no es suficiente. Se estima que el volumen de este tipo de operaciones es muy importante; empero, no existen, obviamente, cifras confiables y sistemáticas al respecto."*

1.2 Indicadores de la evolución del sistema financiero.

aJ Reducción del margen de intermediación.

Se trata específicamente de mejorar la intermediación financiera reduciendo

los costos de intermediación. "Así los ahorradores podrán recibir mayor

remuneración por sus ahorros y los usuarios del crédito tendrán que pagar menos

por él, gracias a la reducción de los márgenes de intermediación."9 Si se requiere reducir los costos de intermediación se tendrán que tomar medidas que permitan alcanzar los siguientes objetivos:

1. Aumentar la competencia entre los diferentes intermediarios

financieros, si hay mayor competencia esto obligara a los intermediarios

financieros a reducir sus costos de operación, aprovechar las economías de escala y

Tomás Peñaloza Webb, "La banca mexicana, Situación actual y

perspectivas frente a la apertura de l o s servicios financierosI1, Comercio Exterior , vol. 3 9 , No. 6 , México, junio de 1 9 8 9 , pag. 515

estructural", Monetaria, vol. X I I , No. 2 , abril-junio de 1 9 8 9 , pag. 142. Eduardo Lizano, "El sistema financiero y el programa de ajuste

(17)

Reforma del Sistema Financiero

sacar el mejor provecho posible de la información, todo esto en beneficio para la clientela porque son costos menores para la misma.

2. Mejorar la seguridad del sistema financiero, gracias a sistemas de

supervisión, control e intervención a cargo de los entes públicos reguladores; un sistema de seguro para los pequeños ahorradores tendería también a mejorar la seguridad del sistema financiero, lo que permitiría a los intermediarios financieros reducir la necesidad de ciertas reservas y, por consiguiente, disminuir los costos financieros.

3. Propiciar una sana política macroeconómica, para no tener que

establecer el banco central, en aras de su política de estabilización, encajes o

reservas relativamente elevados, lo cual incidiría negativamente en el costo de intermediación financiera.

En suma, una intermediación financiera oportuna y relativamente poco costosa permitiría trasladar rápidamente y de manera ágil los excedentes de recursos de unas unidades económicas a otras que experimenten escasez.

b

J

Incrementar

la

profundización financiera.

El sistema financiero, provee medios de pago de aceptación general. Crea y

destruye activos y pasivos financieros que son utilizados por miembros de la comunidad para llevar a cabo transacciones, ventas y compras, cuyo precio y valor se expresan en medios de pago. Se trata del proceso de monetización de la economía, conocido también bajo el nombre de profundización financiera.

(18)

Dos son los efectos primordiales que tiene el proceso de profündización financiera

1. La movilización de los recursos.

2. La asignación de los recursos.

El sistema financiero promueve una mayor movilización de recursos. Esto se debe a varias razones:

a) Desde el punto de vista del ahorrador:

i) Obtiene una mejor remuneración al sacrificar el consumo presente, es

decir al ahorrar.

ii) Disminuye el riesgo de ahorrar, gracias a una mayor diversidad de

títulos valoras en los cuales puede invertir s u ahorro y una gama más amplia de

instituciones en que pueda llevar a cabo sus transacciones;

iii) Dispone de mayores oportunidades para ahorrar (diversidad de

titulos-valores y de instituciones) y

iv) Disminuye el nivel requerido de sus reservas, así como su costo

debido, de una parte, a la incorporación de activos financieros en la cartera de activos y de otra, dada la mayor liquidez de dichos activos.

b) Desde el punto de vista del inversionista:

i) Obtiene los recursos financieros adicionales que requiere a un costo

menor;

ii) Dispone de mayores oportunidades para obtener esos recursos

financieros adicionales gracias a la mayor diversidad de titulos-valores y a la amplia gama de instituciones, y

(19)

Reforma de/ Sistema Financiero

iii) Disminuye sus requerimientos de fondos para fines de precaución y

especulación, porque puede recurrir con facilidad y frecuencia al mercado financiero. Esta mayor movilización significa que tanto el ahorro como la inversión en la economía tendería a aumentar, de manera que los coeficientes ahorro/producto interno bruto e inversiónlproducto interno bruto se incrementarían, lo cual incidiría favorablemente en el crecimiento económico.

El sistema financiero permite también una mejor asignación de los recursos del país. En efecto, la intermediación financiera, desplaza recursos de proyectos, actividades y sectores de una rentabilidad relativamente baja o reducida a otros de

una rentabilidad más elevada. Así se logra el aprovechamiento de mejores

oportunidades de inversión. Esto quiere decir, que con una igual cantidad de recursos (capital, trabajo, tierra) el país logra una mayor producción.

Tanto la aceleración del crecimiento como el aumento de la inversión y de la penetración financiera proviene en parte del aumento del ahorro. Ahora bien, la

mayor penetración financiera también constituye por sola al crecimiento, pues

eleva la productividad de la inversión. La productividad de la inversión, medida

como la relación entre la variación en el PIB y la inversión, es mucho mayor en los

países que crecen con mayor rapidez, que también cuentan con sistemas financieros de mayor intensidad. Esto sugeriría que hay un vínculo entre el desarrollo financiero y el crecimiento. Cuando los tipos de interés reales son positivos el público prefiere el ahorro financiero a otras formas de ahorro y, por consiguiente, promueve la profundización financiera. Siempre que los intermediarios sean eficientes en los que respecta seleccionar proyectos viables, un

mayor grado de intermediación garantizará que se financien las mejores

inversiones y, de esa manera, aumentará la productividad media de la inversion.

(20)

Para cuantificar la importancia de intermediación financiera en una economía se suele emplear el concepto de profundización que, con distintas variantes, relaciona la tenencia de activos financieros de la población con el PIB o con el PNB. En los países industrializados en general ese coeficiente alcanza valores elevados,

aunque no existe una relación mecánica entre la profundización financiera y el

grado de desarrollo o de estabilidad de la economía de un país.

PROFUNDIZACI~N CREDITICIA RESPECTO AL PIB

FUENTE: Banco de México * al mes de marzo de 1994

-

crédito total otorgado por la Banca Comercial

En materia de ahorro financiero, México ha mejorado considerablemente con el proceso de estabilización y apertura macroeconómica. El ahorro financiero, que incluye los ahorros que se captan por la banca y por las casas de bolsa mediante instrumentos de deuda pública y de nuevos productos bancarios, puede ser

medido por el indicador monetario M3.10 Esto se puede traducir en un índice de

profundización financiera o de profundidad de la intermediación financiera.

l o Incluye circulante, depósitos a la vista, de ahorro, a plazos y bonos

hipotecarios.

(21)

Reforma del Sistema Financiero

En 1972 México alcanzó el 31% y se desplomó en la crisis de fines de los setenta y de los ochenta a 22% en 1982 y se recuperó durante los años de

estabilización y apertura hasta llegar en 1993 a un 34.5% y en 1994 con las cuentas

del SAR, Sistema de Ahorro para el Retiro que por cierto se va a crear la Comisión Nacional del SAR que entrará en vigor en 1995, se incrementó la profundización financiera en marzo de 1994 a 37.9%.

Profundización Crediticia respecto al PIB

Crédito Total I PI6

50 - 45

40

35 30 25 20

10 5

o ! I

1988 1989 1990 199 1 1992 1993 1994' 1994

Se observa una mayor profundización financiera del crédito, ya que su saldo

respecto del

PIB

pasa de 20% en 1989 a 37.9% en marzo de 1994.

(22)

CAPITULO

I1

Instrumentos

de Reforma Financiera

2.1 Liberación del sector financiero

L

a mejor eficiencia del sector financiero se da si existen márgenes

estrechos en la institución del crédito ( lo que se traduce en la mejor

conciliación posible de las aspiraciones de los ahorradores y de los

usuarios de financiamientos).

Se otorgó a la banca libertad para determinar las tasas de interés y los plazos del grueso de sus operaciones pasivas, así como para invertir a discreción los recursos provenientes de esas operaciones, con solo los requisitos de observar las disposiciones de la Ley Bancaria y de mantener un razonable coeficiente de liquidez, que virtualmente desapareció en agosto de 1991 (en México).

Entre los cambios que se introdujeron entonces destacan la nueva estructura institucional, basada en servicios de banca universal; la integración del capital de las instituciones, con participación de inversionistas del exterior; el establecimiento de requisitos de capitalización acordes con principios internacionalmente

aceptados; y la obligación de crear reservas preventivas en los bancos. La

conformación de una estructura financiera sólida y vanguardista, propia de un entorno más competitivo y eficiente.

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Reforma del Sistema Financiero

i) Eliminación de topes crediticios

Antes de la instrumentación de los programas de reestructuración económica los bancos propiedad del gobierno constituían una parte muy importante del

sistema financiero, con una situación inestable y prestaban a tasas preferenciales a

las entidades del sector público. Además hacían frente a innumerables

restricciones en modalidades y plazos en cuanto a sus transacciones de captación y

colocación de fondos; habían controles cuantitativos y selectivos de crédito, y las tasas activas y pasivas eran negativas. Los recursos captados tanto por los bancos públicos como por privados, en muchos países de América Latina eran utilizados para financiar los déficit fiscales, se generó una fuerte desintermediación del sistema financiero que provocó una caída en la inversión y fuga de capitales.

México ha permitido establecer límites al crédito que se otorga al gobierno, reformulación de políticas monetarias para pasar de intervención directa a una operación de mercado, mayor competencia entre los intermediarios, lo que permitió una mayor flexibilidad en la fijación de tasas y plazos. Además una liberalización de las reglas de inversión extranjera en el sector, mediante la participación de instituciones financieras foráneas y se han establecido programas de modernización de los sistemas de pensiones.

La modificación del destino del crédito, es decir la introducción de elementos selectivos, podría justificarse si ellos procuraran financiar actividades de menor

rendimiento privado pero de alto beneficio social o si disminuyeran la financiación

de actividades de alto rendimiento privado pero elevado costo social. Cuando la

tasa de interés no actúa como reguladora del mercado ( por ejemplo, cuando el

banco central impone tasas negativas en términos reales) y, en consecuencia, la

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asignación del crédito no se guía por el criterio de mayor productividad, podría justificarse que una política de crédito selectivo intentara corregir las distorsiones existentes, dirigiendo el crédito a las actividades de mayor rendimiento privado, es decir, adonde hubiera ido espontáneamente si la autoridad no hubiera obligado a los bancos a actuar de otro modo.

111

Liberalización de tasas de interés

Hasta los primeros años de la década de los setenta, las tasas de interés

estaban detalladamente reguladas, y no solo las pasivas, también las activas. Además cada tipo de institución especializada estaba sujeta a la observancia de una diversidad de canalizaciones obligatorias de crédito y a cada una de estas correspondía una tasa de interés máxima.

Por lo regular tanto en México como en otros países, las tasas pasivas siempre

se han regulado estableciendo máximos y no mínimos. Esto quiere decir que se ha

regulado en favor de los usuarios del crédito, incluyendo al gobierno, y en contra de los depositantes.

Las tasas de interés que los bancos y de más entidades financieras cobran por sus préstamos (tasas activas) y pagan por algunos de sus depósitos (tasas pasivas), constituyen instrumentos de regulación crediticia cuyo manejo afecta principalmente el destino del crédito y la estructura y distribución de los depósitos

y, en forma indirecta y menor medida, la cantidad total de dinero.

La experiencia latinoamericana en la materia es muy diversa y cambiante a lo largo del tiempo entre países y, a veces, para un mismo país. Las principales

(25)

Reforma del Sistema Financiero

características de esa experiencia ha sido una marcada propensión al establecimiento de esas tasas máximas de intereses activas y pasivas para las operaciones bancarias y al mantenimiento de esos topes durante lapsos prolongados; la prohibición de pagar intereses en cuentas corrientes; la introducción de tasas diferenciadas para distintas clases de préstamos, de acuerdo con pautas "selectivas" más o menor arbitrarias, y la fijación o mantenimiento de niveles de interés, sin tener en cuenta los efectos e implicaciones externas. Las de muchas de estas decisiones fueron particularmente graves en aquellos países

sometidos a un proceso inflacionario prolongado, agudo y variable.

Si en estas circunstancias, el banco central establece topes y mantiene rígidos los intereses bancarios a niveles muy inferiores, contrariamente las condiciones del

mercado, su acción debilita enormemente el sistema financiero e introduce graves

distorsiones en el proceso de intermediación, la asignación de recursos y la

distribución de los ingresos personales.

Se requiere hacer una diferenciación entre las tasas que cobra el banco central

y las tasas que cobran los bancos comerciales y estas son: las tasas nominales (las

anunciadas o establecidas por el banco central), tasas efectivas (las nominales que los bancos efectivamente cobran o pagan cuando mediante mecanismos diversos

modifican en los hechos las tasas anunciadas), y tasas reales ( aproximadamente

iguales a las tasas efectivas menos la tasa de inflación esperada o registrada, según

se trate de tasas reales ex-ante o ex-post, respectivamente).

(26)

Tasas activas

Cuando el banco central establece un límite máximo

-

inferior al ritmo de la

inflación- que no puede ser superado por las tasas activas que los bancos cobran por sus préstamos, el resultado es una tasa real negativa. La vigencia de una tasa negativa en términos reales implica el otorgamiento de un subsidio a quienes, en esas condiciones, pueden conseguir el crédito.

Se pone en evidencia los problemas que crea esta forma particular de control de precios en materia de intereses bancarios. El primero es que a esos niveles máximos, que sólo incorporan parcial y arbitrariamente las expectativas inflacionarias existentes, se introduce una brecha significativa entre el monto de los préstamos que el público desearía obtener a ese precio y el que los bancos están en condiciones de ofrecer. El segundo es que el subsidio implícito en esos préstamos a interés real negativo hace rentable la financiación de proyectos que, en otras condiciones, no podrían ser apoyados con crédito bancario, con resultados negativos sobre la asignación del mismo y la eficiencia global de la economía.

Al mismo tiempo, como la tasa máxima es la única permitida y las entidades se ven obligadas a operar con ella, no pueden decidir trabajar con riesgos diversos

con una estructura apropiada de tasas de interés que los compense ( a mayor

riesgo, mayor tasa y viceversa).Con estas condiciones, los bancos se inclinan por seleccionar los mejores deudores, de modo que entre prestar a una empresa grande y sólida u otra pequeña, prefieren prestar u otorgar crédito a la empresa grande.

(27)

Reforma del Sistema Financiero

Para el público los resultados son diversos, quienes logran el crédito en esas

condiciones reciben un subsidio sobre la base de normas y prácticas

administrativas que poco tienen que ver con la rentabilidad de sus proyectos. Así el usuario del crédito se transforma en "beneficiario" del crédito, quienes no lo logran, aunque sus proyectos superen la rentabilidad de los elegidos, deben acudir a otras fuentes donde las tasas reflejan, con mayor nivel, no sólo las expectativas inflacionarias sino también el riesgo que emana del encarecimiento crediticio, las distorsiones y la informalidad.

Tasas pasivas

En el caso de las tasas pasivas, es decir las que los bancos pagan a sus depósitos, la acción de muchos bancos centrales ha sido igualmente equivocada. La norma ha sido, prolubir pago de intereses sobre depósitos a la vista e imponer topes máximos a los intereses que los bancos pueden pagar sobre depósitos de ahorro, a plazos fijos y otros. En relación a la primera prohibición, vigente en

varios países, no ha sido habitual explicar las razones por las que se ha impuesto.

De cualquier manera esa prohibición aumenta para el cliente el costo relativo de operar en cuenta corriente y elimina otra fuente de posible competencia entre entidades bancarias. Al mismo tiempo, aleja la posibilidad de un sistema mucho

más racional, en el que los bancos tuvieran la libertad de pagar intereses y

simultáneamente cargar el costo pertinente de sus servicios a todos los usuarios de cuentas corrientes. Este sistema, que se utiliza en algunos países se basa en el reconocimiento de la dualidad de servicios que prestan: por un lado, el depósito de una parte de los medios de pago del público, que los bancos podrían

remunerar; y, por el otro, el servicio de cheques, que permite transferirlos o

convertirlos en circulante, que deberían poder cargar al cliente.

(28)

Cuando el banco central, directa o indirectamente (a través de la fijación de tipos máximos para las tasas activas), establece topes negativos en términos reales a los intereses que los bancos y demás entidades pueden pagar sobre depósitos de ahorro y plazo fijo, su acción sanciona los ahorros mantenidos bajo estas formas en esas instituciones, provoca desplazamientos de ahorros monetarios hacia el sector financiero no controlado e inhibe la expansión del sistema bancario comercial. En todos los casos en que ello ha ocurrido los depósitos ha interés han tendido a perder importancia relativa en el sistema financiero pero no ha desaparecido. Si esto último se ha debido a la existencia de un gran número de pequeños ahorristas sin los medios, la información o los conocimientos suficientes como para buscar y

encontrar otras alternativas, esto podría estar indicando que la política de tasas de interés negativas habría resultado, además, en una política de redistribución regresiva de ingresos personales.

nl)

Reducción

v/o

eliminación de encajes obligatorios

Las modificaciones de encajes como instrumento monetario para producir variaciones en la oferta de dinero son efectivas. Pero su utilización eficiente no es fácil de alcanzar, porque sus efectos monetarios complejos y de difícil predicción y porque tienen, además, efectos secundarios negativos que es necesario completar. Esas dificultades se originan en tres características esenciales del instrumento.

Primero, que esos encajes mínimos son fraccionarios, es decir, inferiores al cien

por ciento. Segundo, que la obligatoriedad de mantener esos encajes no permite utilizarlos, además de que las instituciones necesitan, por razones operativas,

mantener encajes precautorios o utilizables en exceso de esos mínimos.

(29)

Reforma de/ Sistema Financiero

Finalmente, que sus variaciones afectan y modifican los costos y la rentabilidad de

la firma bancaria.

En México se expidió autorización para que los bancos pudiesen invertir libremente los recursos captados a través de títulos, con las únicas condiciones de observar las disposiciones legales aplicables y mantener un coeficiente de liquidez del 30%, a ser constituido por depósitos en el Banco de México y/o en valores

gubernamentales. Este coeficiente de liquidez desapareció en agosto de 1991.

Ahora los bancos tienen la institución Fondo Bancario de Protección al Ahorro (Fobaproa), esta institución salvaguarda las pérdidas de los ahorradores; en esta institución la mayoría de los bancos hacen una aportación mensual.

1v) Estimulo g competencia bancaria

En la mayoría de los países en desarrollo los bancos comerciales (o de

depósito) poseen entre el 50% y el 90% de los activos de todos los intermediarios

financieros y continuarán ocupando el centro de sus respectivos mercados en el

futuro previsible. En muchos países estos mercados están dominados por unos

pocos bancos grandes. Se requiere una mayor libertad para que los bancos

respondan a las señales del mercado, escojan a sus clientes, fijen los tipos de

interés y determinen la ubicación de sus sucursales estimularía un mayor grado de competencia.

Para mejorar la competencia y la eficiencia, algunos países pequeños han

abierto sus mercados a los bancos extranjeros o han alentado empresas conjuntas

de instituciones extranjeras y nacionales. Muchos bancos pequeños y medianos

podrían comprar del exterior los servicios financieros especializados que necesiten

(30)

(como reaseguro, swaps y contratos de futuros). A medida que aumente la demanda de estos servicios, los países tendrán que estimular el desarrollo de intermediarios financieros no bancarios y mercados de valores a fin de ampliar la variedad de los servicios y estimular la competencia y la eficiencia. En los últimos años varios países en desarrollo han ampliado sus mercados monetarios y de capital y creado nuevos intermediarios, como compañías de arrendamiento financiero e instituciones de ahorro contractual, pero la mayoría de ellos se encuentra todavía en una etapa incipiente de desarrollo financiero.

En México, al liberarse las tasas de interés y la apertura de los mercados financieros hacia el exterior, se beneficia a los usuarios de los servicios financieros al establecer condiciones de mayor competencia, que obligan a las instituciones nacionales ha ser más eficientes. La competencia promueve la innovación, las

alianzas estratégicas y las inversiones en tecnologia, lo que se traduce en la

prestación de mejores servicios para los usuarios, servicios de mejor calidad y más competitivos.

El reto para la banca mexicana en este escenarios es mayúsculo, ya que debe llevar a cabo todas sus transformaciones en forma simultánea: planear su estrategia, modernizar su estructura, mejorar sus servicios y reducir sus costos; volver más eficiente su operación con un sentido estratégico de mediano plazo. Se requiere otorgar crédito a empresas y estratos de la población anteriormente desatendidos; fortalecer los servicios bancarios regionales; y la banca de desarrollo canalizar cantidades suficientes de recursos.

De 1982 a 1992, el número de sucursales prácticamente se mantuvo constante, a pesar de este crecimiento, la presencia bancaria medida por el número de

(31)

Reforma del Sistema Financiero

sucursales, sigue siendo substancialmente menor en México que en otros países.

Mientras que en nuestro país una sucursal corresponde a 18 mil 500 habitantes, en

España esta cifra es de un mil 187 y, en los Estados Unidos, de 4 mil 30 habitantes

por sucursal. Se requiere por lo tanto, llevar más y mejores servicios bancarios a diversas localidades urbanas y rurales del país.

El sistema bancario no atiende a un importante segmento de nuestra población: más de un mil 600 municipios del país carecen de oficinas bancarias. Un gran número de mexicanos que habitan en dichas poblaciones satisfacen sus necesidades de ahorro y crédito a través de mecanismos ineficientes. Así, una parte del ahorro se realiza mediante bienes tangibles, sin posibilidad de ser canalizado en forma más productiva. Frecuentemente la tasa de interés del crédito informal, supera varias veces la de las instituciones de crédito.

v

J Facilidades para la innovación financiera

El crecimiento de los euromercados, la creación de nuevos instrumentos financieros y el advenimiento de la tecnología electrónica hicieron más fácil evitar las restricciones. Los mercados de euromonedas son aquello en los que los activos

y pasivos expresados en una moneda determinada se mantienen fuera del país de

dicha moneda. Estos mercados surgieron por primera vez en los años sesenta y han contribuido considerablemente a las innovaciones financieras de los últimos veinte años.

La creación de los swaps permitió una mayor integración de los mercados a

través de la difusión internacional de nuevos instrumentos y la apertura de mercados nacionales anteriormente cerrados a la actividad del euromercado. Los

(32)

países industriales han estimulado la creación de mercados de títulos del Estado

para poder financiar los déficit de su sector público en forma no inflacionaria y

han establecido o reavivado sus mercados monetarios a fin de poder ejercer el control monetario y del crédito a través de operaciones del mercado abierto.

Los ADR' S ( American Depositary Receipts), son certificados negociables,

generalmente emitidos por un banco norteamericano (depositario) el cual

representa el derecho de propiedad que tienen los depositarios sobre las acciones de una empresa no estadounidense. Es preciso notar que los ADR'S no representan derechos de propiedad directos sobre la empresa extranjera, sino únicamente los derechos patrimoniales.

Diez países latinoamericanos entre ellos México, Brasil y Argentina colocaron

desde 1989 a 1993 en los mercados internacionales Eurabanos por más de 40 mil 500

millones de dólares, según un estudio difundido el día 7 de septiembre de 1994

por la Universidad de Miami. El documento señala que en esos cuatro años las

instituciones de México colocaron emisiones por casi 19 mil millones de dólares,

seguidas por las de Brasil, con 10 mil millones; Argentina, con unos siete mil 890 y

Venezuela, con cuatro mil millones de dólares. La emisión de bonos parece tan

exitosa que en diciembre de 1993 Argentina colocó en el mercado internacional el

primer bono latino global por mil millones de dólares, y en febrero de 1994, el

Banco Nacional de Comercio Exterior de México colocó otros mil millones de dólares. Observó también que, en principio, las emisiones de Eurobonos fueron adquiridas por inversionistas latinoamericanos que en la década sacaron dinero de

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Reforma del Sistema Financiero

En el caso de México existen los instrumentos gubernamentales del mercado de dinero como son: los CETES Certificados de la Tesorería de la Federación que su objetivo es fuente de financiamiento del gobierno federal, un vinculo de

regulación monetaria y proporcionar a los inversionistas liquidez inmediata;

BONDES Bonos de Desarrollo del Gobierno Federal, son títulos de crédito a largo plazo, denominados en moneda nacional; PAGAFES Pagarés de la Tesorería de la Federación, son títulos de crédito denominados en dólares estadounidenses, emitidos y garantizados por el gobierno federal, tiene por objetivo obtener el

financiamiento para el gobierno federal, cobertura cambiaria al inversionista y

contribuir a la regulación monetaria; TESOBONOS Bonos de la Tesorería de la Federación, son títulos de crédito denominados en moneda extranjera, en los cuales se consigna la obligación del gobierno federal de pagar en una fecha determinada, una suma en moneda nacional equivalente al valor de dicha moneda extranjera, calculado al tipo de cambio libre; y los AJUSTABONOS Bonos Ajustables del gobierno Federal, son títulos de crédito nominativos negociados en moneda nacional, en los cuales se consigna la obligación del gobierno federal de pagar una suma en moneda nacional, en una fecha determinada.

Los mercados de futuros financieros y de opciones negociadas se han

establecido como protección contra la mayor inestabilidad de los tipos de cambio, los tipos de interés y los precios de las acciones resultante del paso a los tipos de

cambio flotantes y al uso de métodos indirectos para controlar el dinero y el

crédito.

La desregulación, la tecnología y otras tendencias generalizadas han causado una convergencia creciente de los sistemas financieros nacionales. Los bancos

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múltiples y las instituciones especializadas, así como los inversionistas institucionales y los mercados de valores, cumplen ahora funciones importantes en los sistemas financieros de la mayoría de los países.

2.2 Control prudencial de los intermediarios financieros.

Los sistemas determinados por los mercados,, al igual que los sistemas

estatales, están sujetos al fraude y la inestabilidad. La meta no es la perfección sino

más bien establecer sistemas que sirvan para movilizar los recursos eficientemente, reducir al mínimo los errores en su asignación, contener el fraude e impedir que la inestabilidad se transforme en crisis.

La regulación prudencial tiene dos propósitos: en primer lugar, impedir que los prestamistas asuman riesgos excesivos y, cuando surgen problemas de cartera, obligar a los prestamistas a resolverlos prontamente. La supervisión eficaz es particularmente importante en época de liberalización financiera, debido a que es probable que los intermediarios recién liberados de la reglamentación empiecen a

otorgar préstamos de distintos tipos con los cuales están menos familiarizados y

que, en consiguiente, presentan más riesgos.

En resumen, las deficiencias de reglamentación prudencial y supervisión, unidas a sistemas jurídicos inadecuados, han permitido que en muchos países los prestamistas y los prestatarios se comporten de manera que han agravado las pérdidas de los bancos. Los gobiernos pueden o bien dar un paso más en la misma

dirección

,

asumiendo la función del mercado de asignar las pérdidas, o bien de

dar un paso en la dirección opuesta, eliminando las garantias de los depósitos y

(35)

Reforma del Sistema Financiero

suprimiendo la asistencia financiera a los intermediarios que no dejan utilidades,

de modo que deja que sea el sector privado el que tenga que resolver los

problemas. Cuando las pérdidas han alcanzado un volumen considerable, es probable que una solución impuesta por el mercado sea más costosa que las medidas del gobierno, pues podría conducir al retiro precipitado de los fondos de los bancos por parte del público y la pérdida de lineas de crédito extranjeras. Lo

sucedido en Argentina, Colombia, Chile, Tailandia y Turquía ilustran esa

dificultad. Como en el caso de México con el fraude del Banco Cremi-Unión se defraudó la confianza de los inversionistas, por lo que retiraron las líneas de crédito y los ahorradores retiraron su dinero de ese Grupo financiero.

Un sistema financiero dinámico, innovador e interado con el resto del mundo parece ser una condición esencial del crecimiento sostenido. Sin embargo, la operación eficiente de un sistema financiero con esas características requiere regulaciones adecuadas, que contrarresten los incentivos nocivos al riesgo excesivo que debilitan la solvencia del sistema financiero o que pueden ser causa de inestabilidad macroeconómica.

Durante la inauguración de la XI Asamblea de la Organización de

Organismos Supervisores Bancarios de América Latina, el secretario de Hacienda, Pedro Aspe Armella dijo que hoy en día, los intermediarios enfrentan no sólo el tradicional riesgo crediticio sino también riesgos cambiarios y de tasas de interés,

explico la necesidad de fomentar el desarrollo de entidades como agencias

calificadoras, burós de crédito, registros públicos y firmas de auditores externos y

(36)

valuadores; la banca universal requiere la homogeneidad de marcos regulatorios y estrecha coordinación entre los organismos de supervisores.12

La regulación prudencial debe contribuir en todo momento a la estabilidad y eficiencia del sistema financiero, y para ello se requiere de reglas de capitalización

que respalden los riesgos de crédito y mercado, y limiten las operaciones

intercompañías así como todas aquéllas en las que puedan surgir conflictos de interés.

El régimen de banca especializada al cual estuvieron sujetas las instituciones crediticias hasta mediados de los setentas, implicaba, para cada tipo de institución,

una gama relativamente estrecha de operaciones tanto activas como pasivas

.

En

consecuencia, desde el punto de vista de las instituciones individualmente consideradas, la transformación de la banca de especializada a múltiple ocurrida con particularidad intensidad en los últimos años de la década citada significó un gran avance hacia la liberalización de la intermediación crediticia. Dicha evolución dio lugar a la formación de instituciones cuyos riesgos están más diversificados que los de las instituciones especializadas, y que por tanto, se prestan mejor a una menor regulación.

El Secretario de Hacienda Pedro Aspe mencionó que con la globalización del sector financiero se establecerán en el país filiales extranjeras que deberán acoplarse a la regulación y prácticas nacionales. Es importante la modernización operativa de las comisiones supervisoras, como fortalecer la capacidad analítica de su personal, mediante programas de asistencia técnica y capacitación permanentes.

l 2 "El f i n a n c i e r o u 1 , México D . F . , martes 1 6 de agosto de 1 9 9 4 , Pág. 5

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Reforma del Sistema Financiero

Las instituciones evolucionen con volúmenes adecuados de operaciones, modernos márgenes financieros y eficiencia en la provisión de créditos y servicios.

Es necesario también continuar con la introducción de nuevos productos financieros y la innovación tecnológica en el sector.

Página 36

(38)

CAPITULO 111

La reforma financiera en Chile

Represión, liberalización

y crisis financiera (1973-1983)

L

a economía chilena que existia a comienzos de los años setenta era

semicerrada, estaba extensamente regulada con crecimiento lento, había elevadísima inflación, agudo desequilibrio fiscal, ingresos de exportación

altamente dependientes del cobre, y en la cual la injerencia económica del Estado era amplia y marcada. Entre 1973 y 1993 el desarrollo del país estuvo marcado por dos grandes ciclos de crisis, recuperación y crecimiento.

En el período 1986-1993, la tasa de crecimiento promedio del PIB se aceleró,

llegando a 6.8% anual, mientras que la tasa de inflación promedio anual

disminuyó a 18%. La historia del sistema financiero chileno, durante los últimos años, ha estado marcada por un rápido desarrollo y por profundos cambios estructurales, pero también por una gran inestabilidad y una profunda crisis, que abarcó gran parte de los años ochenta. La recuperación de la economía comenzó en 1984 y a partir de 1986 se transformo en un crecimiento sostenido, la expansión fue

acompañada de una baja del desempleo, un aumento considerable de las

exportaciones, una alza pronunciada de las reservas internacionales y un

mejoramiento sorprendente de los indicadores de la deuda externa.

A

fines de 1973 el sector bancario chleno era pequeño, estaba completamente

en manos del gobierno y la represión financiera era considerable. El gobierno poseía no sólo el Banco del Estado, sino 15 bancos comerciales más, también

(39)

Reforma del Sistema Financiero

otorgaba asimismo crédito a diversos sectores a través de la Corporación de

Fomento de la Producción, la Corporación de la Vivienda, el Instituto de Desarrollo Agropecuario y la Empresa Nacional de Minería.

Subsistían apenas cuatro bancos privados y operaba un solo banco extranjero,

y estas estrictamente reguladas por la autoridad. La Liberalización financiera

empezó en 1974 con la privatización de bancos comerciales, la eliminación de

topes máximos a las tasas de interés y de las restricciones a la asignación del

crédito, y la autorización para que entraran en operación nuevas instituciones

financieras, y en ese mismo año se hizo un audaz experimento orientado a

establecer un régimen de "banca libre". 1 3

En 1981 el año previo a la crisis de la banca había 45 bancos.

Junto con la privatización y reestructuración del sector financiero, de

adaptaron nuevas medidas orientadas a acrecentar su competitividad y eficiencia;

se promovió la uniformación de las operaciones financieras, se desmanteló el

l3 En un régimen llpurol' de banca libre, la intermediación financiera se visualiza como una actividad privada más, que no se distingue de otras actividades que pueden emprenderse en una economía de mercado. Bajo este esquema, la entrada al sector financiero es libre, los diversos

intermediarios determinan sus propias relaciones deuda-capital e intentan maximizar sus rentabilidades en función del riesgo sistemático de sus

carteras. No hay una garantía del Estado a los depósitos ni una institución pública que regule o supervise a los intermediarios

financieros. Los depositantes corren el riesgo de perder sus depósitos en caso de insolvencia de los bancos, razón por la cual deberían adoptar grandes precauciones a l efectuarlos. Al respecto véase Gunther Held,

Regulación y supervisión de l a Banca en l a Experiencia de Liberalización Financiera en Chile (1974-1988), CEPAL/PNUD, Santiago de Chile, 1989,

pág. 3 4

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sistema de controles sobre las operaciones de captación y colocación de fondos de los bancos comerciales, y se liberalizaron las tasas de interés.

Así en septiembre de 1975 se autorizó a los bancos comerciales para pactar operaciones a más de un año y a emitir letras de crédito, mientras que los bancos de fomento pudieron captar recursos y realizar colocaciones a menos de un año.

14 también se permitió a todos los intermediarios abrir cuentas de ahorro (que

eran privilegio del Banco del Estado) y a realizar operaciones de crédito hipotecario, hasta entonces concentradas en las asociaciones de ahorro y préstamos. Los controles cualitativos al crédito fueron eliminados en diciembre de 1973 y los límites cuantitativos en abril de 1976. Además a fines de 1974 se inició un programa gradual de rebajas del encaje a los depósitos a la vista, el cual desde mayo de 1976 fue complementado con uno para las captaciones a plazo. Con ello,

la tasa de encaje de los depósitos a la vista disminuyó de 100% en diciembre de

1974 a 10% a fines de 1980.

La liberalización del sistema financiero fue parte de una estrategia global para establecer una economía de mercado, abierta al intercambio con el resto del mundo, éSta se basó en la idea de que la libre asignación del crédito, mediante tasas de interés reales determinadas por condiciones de mercado,

La apertura a los bancos extranjeros tuvo gran incidencia en la crisis bancaria

de 1982-1983.

A

partir de enero de 1978 se permitió a los bancos endeudándose en

-

l4 Según la ley de 1965 que autorizó su funcionamiento, los bancos de fomento eran instituciones especializadas en otorgar créditos a más de un año, tanto en moneda nacional como en moneda extranjera, para financiar proyectos de inversión de los sectores productivos. Hasta 1973-1974 no se había establecido ningún banco de fomento.

(41)

Reforma del Sistema Financiero

el exterior, financiarse con recursos externos créditos de libre disponibilidad en moneda extranjera o préstamos en moneda nacional, pero documentados en moneda extranjera y cobrables al tipo de cambio vigente a la fecha de su

vencimiento. En abril de 1980 se elimino el stock y de flujo al endeudamiento

externo de los bancos. A partir de ese mes subsistieron sólo dos limitaciones

orientadas a restringir el endeudamiento externo de corto plazo de los bancos:

1. La prohibición de contraer préstamos de menos de dos años;

2. Imposición de un encaje que debía constituirse en el banco central y

que no redituaba intereses en los casos de préstamos con plazos de entre dos y cinco años y medio.

En el plano financiero los tres efectos principales del proceso de liberalización fueron el extraordinario crecimiento del sistema financiero, el nivel excepcionalmente alto que alcanzaron las tasas reales de interés y el endeudamiento masivo de los bancos.

Por la diferencia entre el nivel de las tasas internas de interés y el de las tasas externas y en parte por la libertad con que la banca extranjera estuvo dispuesta a conceder crédito a los bancos chilenos, el endeudamiento de éstos aumentó con

extraordinaria rapidez entre 1978 y 1981, constituyéndose a partir de 1980 en la

principal fuente de recursos de los bancos.

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Regulación y supervisión durante la liberalización financiera

La debilidad e insuficiencia del sistema de regulación y supervisión de los bancos constituyó una característica fundamental del período de liberalización financiera.

Entre las autoridades económicas de la época había partidarios de un

sistema de banca libre y otras que preferían un régimen de supervisión preventiva.

Para los primeros, el gobierno no debía involucrarse en el sector financiero ni

asegurar los depósitos bancarios y la quiebra de un banco no debía abordarse en

forma diferente de la de cualquiera otra empresa. Por el contrario, los partidarios de un enfoque de supervisión preventiva consideraban que el gobierno debía garantizar los depósitos bancarios a fin de proteger la correcta operación del sistema de pagos y sostenía que, como contrapartida a dicha garantia, aquel debía adoptar medidas para controlar el riesgo de quiebras bancarias.

Entre 1975 y 1976 predominó la banca libre. Sin embargo, ésta fue

debilitándose a partir de diciembre de 1976, mes en el que tanto el Banco de Osorno como algunas financieras formales e informales enfrentaron crisis de insolvencia que revelaron la total falta de supervisión de estas instituciones y de

los bancos y generaron considerable desconfianza del público en los

intermediarios financieros. Ante esta situación, el gobierno decidió garantizar

todos los depósitos de escaso monto de las financieras formales.

En 1980 la superintendencia empezó a introducir la reforma de regulación y supervisión. En 1986 la Ley de Bancos fue aprobada, tanto el marco legal del

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