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GIRO DE LA POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA: DIFERENCIAS ENTRE URIBE Y SANTOS EN EL MANEJO DEL ACUERDO DE COOPERACIÓN
MILITAR DE 2009 CON ESTADOS UNIDOS
Por: Jorge González Patiño
Director: Eduardo Pastrana Buelvas Ph.D.
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
MAESTRÍA EN RELACIONES INTERNACIONALES
BOGOTÁ, D.C., 2011
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TABLA DE CONTENIDOS
INTRODUCCIÓN………...……….………..13
CAPÍTULO1 . MARCO TEÓRICO.………....………19
1.1 Componente histórico y académico del objeto de estudio….………….………20
1.2 El enfoque constructivista……….23
1.3 Seguridad y supervivencia………27
1.4 El concepto de poder………..….29
1.5 Cooperación e interdependencia………...….32
CAPÍTULO 2. EL ACUERDO DE COOPERACIÓN CON EE.UU………35
2.1 Génesis, contexto e impacto internacional del Acuerdo………..35
2.2 La coyuntura regional de seguridad y defensa……….……43
2.3 El Acuerdo bajo la mirada constructivista………..47
CAPÍTULO 3. DE URIBE A SANTOS: GIROS CUALITATIVOS……….50
3.1 ¿Ideas compartidas en el ejercicio del poder?...50
3.1.1 Ideas, valores y creencias: referentes comparativos entre Uribe y Santos………..………....57
3.1.2 Uribe, bajo la égida de la “seguridad”……….……….59
3.1.3 Santos y el recurso del pragmatismo………...…...…65
3.2. Los elementos del cambio en la cooperación militar con Estados Unidos...…73
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CAPÍTULO 4. CAMBIOS EN EL ENFOQUE DE LA SEGURIDAD,
LA CLAVE DEL GIRO………..………...82
4.1 Los costos del ‘poder duro’………...………84
4.2. Burocracias al servicio de un nuevo enfoque seguridad……….……87
4.3. Perspectiva de futuro: diversificación de la agenda……….……92
4.3.1 Mayor afinidad con Brasil……….………..94
4.3.2 Opciones de liderazgo regional……….96
CONCLUSIONES………..……….100
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INTRODUCCIÓN
En 2009 Colombia enfrentaba fuertes tensiones con sus vecinos en la región
Andina. Venezuela, país al que el entonces presidente Álvaro Uribe acusaba
reiteradamente y en distintos escenarios de haberse convertido en un refugio de
guerrilleros de las Farc, había transformado su ejercicio diplomático en un
despliegue táctico para mostrar a Colombia como un peón de brega del
imperialismo estadounidense y como un vector de la violencia y la inseguridad en
el área. Ecuador, resentido por el efecto del bombardeo ilegal que las tropas
colombianas desplegaron contra un campamento de las Farc ubicado en suelo
ecuatoriano para abatir al jefe guerrillero ‘Raúl Reyes’, mantenía suspendidas sus
relaciones diplomáticas con Bogotá y enfocaba sus esfuerzos en el propósito de
debilitar la imagen y las posiciones de Uribe en los foros multilaterales.
Airadas confrontaciones verbales, libradas por fuera de los canales diplomáticos,
culminaban a menudo en anuncios amenazantes de Chávez sobre despliegues de
tanques y aviones de guerra hacia la frontera con Colombia. Al mismo tiempo, el
gobierno de Uribe usaba los contenidos del computador incautado a ‘Reyes’ para
generarles problemas internos y externos tanto al mandatario venezolano como a
su colega ecuatoriano, Rafael Correa. Los flujos comerciales entre los tres países
se debilitaron y parecían empujar a las economías hacia ciclos recesivos.
En el entretanto, el subcontinente latinoamericano generaba la impresión de estar
embarcado en una carrera armamentista, estimulada por hechos coincidentes en
el tiempo: la compra de arsenales de Venezuela a Rusia, la firma de un acuerdo
entra Brasil y Francia –que incluía transferencia tecnológica para la producción de
armamento- y los esfuerzos de Chile y Perú por preservar sus equilibrios de poder
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En ese contexto Bogotá y Washington negociaban, en medio de un ambiente de
sigilo, un Acuerdo de cooperación en materias de seguridad y defensa que le
posibilitaría al Pentágono el uso de siete bases militares colombianas, algunas de
ellas dispuestas estratégicamente sobre los dos litorales. El Acuerdo
Complementario en Defensa, Asistencia Técnica y Seguridad (SACTA por sus
siglas en inglés), firmado finalmente en septiembre de aquel año, sería presentado
por las partes como una prolongación de la estrategia conjunta de lucha contra el
narcotráfico y el terrorismo. Sin embargo, filtraciones de información reservada
develaron que, detrás de ese esquema, se ocultaba un propósito adicional del
gobierno colombiano: convertir la presencia de marines y sus equipos tácticos y estratégicos en suelo nacional en un factor disuasivo frente a países que percibía
como amenazas contra la seguridad nacional.
El Acuerdo se hizo inaplicable como consecuencia de un fallo de inexequibilidad
dictado por la Corte Constitucional colombiana, pero sus repercusiones se
tradujeron en nuevos enervamientos de las tensiones regionales, que se
mantuvieron en una alta cresta de conflictividad mientras Álvaro Uribe permaneció
en la jefatura del Estado. Con la llegada al poder de su sucesor, Juan Manuel
Santos –el 7 de agosto de 2010–, la política exterior cobró giros no pronosticados
siquiera por los más avezados analistas. En un ambiente de distensión, los
asuntos de seguridad asociados al Acuerdo parecieron quedar en segundo plano.
La génesis, desarrollo y consecuencias del Acuerdo militar con Estados Unidos
constituyen, precisamente, el punto de partida de este trabajo de investigación,
que pretende dar respuesta a una pregunta medular: ¿Se ha producido un giro
cualitativo en la política exterior colombiana durante la administración de Juan
Manuel Santos que ha incidido, a su vez, en la reformulación de la estrategia de
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El objetivo central es identificar los principales elementos de tal reformulación y
evaluar su impacto en los giros que Santos le ha dado a la política exterior
colombiana. Los objetivos específicos apuntan a explicar, en el contexto de la
teoría constructivista de las relaciones internacionales, los elementos que inciden
en el cambio de orientación de la política exterior colombiana. Buscan, igualmente,
examinar la incidencia del Acuerdo en Defensa y Seguridad entre Colombia y
Estados Unidos en los cambios cualitativos en esa política.
Interpretar, desde la óptica del constructivismo, los alcances de esos cambios en
un escenario de comparación de las ideas, valores, creencias y percepción de las
normas por parte de los presidentes Álvaro Uribe y Juan Manuel Santos, es otro
de los objetivos complementarios.
Este esfuerzo supone analizar también la diversificación geográfica y temática de
la agenda de la política exterior colombiana, como elementos indicativos del giro
planteado. Demanda además estudiar en perspectiva los nuevos escenarios que
se abren con los cambios cualitativos en la política exterior colombiana y sus
espacios de énfasis y profundización.
Esta investigación escoge como soporte analítico conceptos postulados por el
enfoque constructivista de las Relaciones Internacionales. Por eso el primer
capítulo, reservado al marco teórico, expone los fundamentos esenciales de la
visión de Alexander Wendt, uno de los principales exponentes de esa escuela.
En el primer capítulo se enfatizará uno de los asertos más representativos del
constructivismo: “La anarquía es lo que los Estados hagan de ella”1. Los insumos que ofrece este enfoque permiten entender de qué manera las identidades, que
son la base de los intereses, se pueden moldear en escenarios de relaciones
intersubjetivas. Su aplicación práctica se reflejará, especialmente, en los
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resultados de un análisis comparativo de las formas de liderazgo ejercidas por
Álvaro Uribe Vélez y Juan Manuel Santos, como herramienta para desbrozar el
camino que conducirá a la respuesta a la pregunta rectora de este trabajo.
En el mismo apartado del marco teórico, se dará una visión panorámica de los
principales aportes de la academia para el estudio de temas como el propuesto.
Este recorrido comenzará con las disquisiciones, ya clásicas, sobre el Respice Polum y el Respice Similia y terminará en las propuestas que investigadores disciplinares hacen frente a la necesidad de reconfigurar las agendas geográfica y
temática de la política exterior colombiana.
Como el punto de partida es el análisis del Acuerdo complementario de
cooperación militar, sus rasgos serán observados a través del prisma del
constructivismo, si bien serán usados, como criterios auxiliares, elementos propios
de la teoría de la interdependencia y del pensamiento de la llamada “Escuela
Inglesa” y de Hedley Bull, uno de sus exponentes más representativos. Los
conceptos de “seguridad” y “supervivencia”, “poder”, “interdependencia” y
“diplomacia” estarán presentes alrededor del objeto de estudio.
El segundo capítulo, que explica cómo se produjo el Acuerdo, qué contingencias
afrontó y cómo se constituyó en la prueba palmaria de que la Política de
Seguridad Democrática de Álvaro Uribe demarcó la ruta de su política exterior,
identifica también los intereses que se resguardaban detrás de la confidencialidad
de la negociación. Hubo allí dos momentos episódicos importantes: cuando la
Revista Cambio2 anticipó los puntos fundamentales del Acuerdo y luego, cuando la opinión pública internacional conoció también los contenidos de cables
diplomáticos alusivos al sensible tema.
2 La Revista Cambio, publicación colombiana, pertenecía en ese momento a la Casa Editorial El
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Se presentan igualmente, como elementos interrelacionados en el análisis, los
argumentos esbozados por el Consejo de Estado para conceptuar negativamente
sobre la firma del Acuerdo: su desventajas de corte asimétrico para Colombia y su
pobre sustentación a la luz de las normas del Derecho Internacional, especialmente.
Es necesario poner de presente que este trabajo está motivado por los intereses
intelectuales de su autor, quien en condición de periodista y Jefe de Investigación
de la hoy desaparecida revista Cambio reveló en julio de 2009 que Washington y Bogotá negociaban en secreto un Acuerdo que habría de generar dramáticos
dilemas de seguridad en la región andina.
Para el tercer capítulo, el contraste entre la ‘voz securitizadora’ de Álvaro Uribe y
el pragmatismo atribuido a Juan Manuel Santos será un elemento revelador a la
hora de balancear sus enfoques e identificar sus diferencias. Dentro de la misma
línea argumental, se define un marco comparativo en el escenario de las ideas, los
valores, las creencias y la comprensión del mundo de los dos mandatarios y
guiará el proceso de identificación de tales cambios.
Se reconoce enseguida que Estados Unidos, pese a que se le atribuye un
creciente desdén frente a América Latina, podría “arbitrar” los cambios que querría
propiciar el giro emprendido por Santos: las reflexiones sobre el particular se
conectan con los elementos sugeridos para la redefinición del concepto de
seguridad que, en amplia medida, ha condicionado el relacionamiento de
Colombia con otros actores del sistema internacional.
Hay otros elementos propositivos en el contexto del análisis. Tras evaluar las
condiciones gravosas que implicarían mantener el concepto de seguridad –
arraigado en una óptica meramente castrense- como núcleo duro de la política
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seguridad sea definido, en el marco de una política de Estado. El punto de partida
de tal reflexión lo constituye el anuncio que el presidente Santos hizo, poco
después de su llegada a la Casa de Nariño, en el sentido de que crearía un
Consejo Nacional de Seguridad, guiado por el modelo que históricamente le ha
resultado tan funcional a Estados Unidos.
El cuarto capítulo identifica puntos y escenarios de interés para impulsar los
campos geográficos y temáticos de la agenda, en aprovechamiento de una
coyuntura creada por el pragmatismo diplomático de Santos que, en un lapso
breve, consiguió restablecer las relaciones con Venezuela y Ecuador, aproximarse
a Brasil, presidir el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, reincorporar a
Honduras al seno de la OEA y llevar a una colombiana a la secretaría de Unasur.
Todo eso, sin abandonar la relación con Estados Unidos.
El enfoque metodológico de este trabajo está configurado bajo la forma de una
investigación cualitativa, de carácter interpretativo. La investigación se basa en el
análisis de documentos oficiales –públicos y reservados- y en entrevistas y
consultas con fuentes con entidad política y académica. La exploración de
documentos, tesis y argumentos se hará bajo la óptica teórica del constructivismo,
que valora la historicidad y el carácter intersubjetivo de las relaciones en un
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CAPÍTULO 1. MARCO TEÓRICO
El soporte conceptual básico de esta investigación será ofrecido por el
constructivismo y el enfoque teórico de su principal exponente: Alexander Wendt
(1999). Al abordar el análisis de aspectos específicos como los procesos de
securitización y la volubilidad de la anarquía, serán tenidas en cuenta las ideas de
Emanuel Alder y Barry Buzan.
Bajo esta perspectiva, aunque con el concurso complementario de otros enfoques,
serán definidos, para los efectos del análisis, los conceptos de seguridad y
supervivencia; poder y cooperación e interdependencia, para lo cual se acudirá a
los aportes de autores como Axelrod y Keohane (1986), Bull (1997) y Nye (1999).
Antes de abordar el análisis conceptual propiamente dicho, y con el ánimo de
aportar elementos de juicio para valorar los aportes propuestos en el presente
trabajo de investigación, este apartado hará una relación histórica de importantes
aportes hechos por la literatura académica al estudio reciente de la política exterior
colombiana en cuestiones afines al tema aquí desarrollado.
1.1 Componente histórico y académico del objeto de estudio
Durante la primera mitad del siglo XX, los principales estudios académicos sobre
la política exterior colombiana tuvieron como foco de análisis el comportamiento
del país a la luz de los tratados internacionales, como instrumentos para la
resolución pacífica de conflictos limítrofes, especialmente (Cavelier, 1959). A juicio
de autores que remarcan la incidencia del derecho en la “introversión” que ha
20
basaron su accionar exterior en el apego a las normas jurídicas, la confianza en la
justicia internacional y la adopción del arbitraje para la solución de todos los
conflictos internacionales” (Esquivel, 2009, p. 438).
Posteriormente, el objeto de estudio se concentró en el alineamiento –como
constante histórica– de la política colombiana a la de Estados Unidos y fue
incorporada a la producción literaria disciplinar la figura del Réspice Polum, acuñada por Marco Fidel Suárez al referirse a una suerte de amparo tutelar
ofrecido por Washington (Ardila, 1991; Drekonja, 1983; Pardo y Tokatlian, 1989).
Luego, los analistas hicieron suya la expresión Réspice Similia, atribuida a Alfonso López Michelsen, para proclamar la necesidad de que la agenda exterior
colombiana se orientara hacia el fortalecimiento de las relaciones latinoamericanas
(o el énfasis de la política exterior hacia sus equivalentes) como mecanismo para
buscar un margen más amplio y estable de autonomía (Tickner, 2007).
En la primera década del siglo XXI, enervado por las consecuencias de los hechos
del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos, el análisis de la política exterior
colombiana concentró su énfasis en el componente de seguridad. Así las cosas,
se convirtió en lugar común el aserto según el cual el entonces presidente Álvaro
Uribe Vélez concentró su estrategia internacional en los dictados de Washington e
inscribió su agenda en el marco de la lucha contra el terrorismo internacional,
desatada por George W. Bush. Con ello, procedió en detrimento del principio
clásico concerniente a la necesidad de diversificar los destinos de la diplomacia
nacional (Carvajal y Amaya, 2005, p.12). En ese sentido, generó un retroceso en
relación con la estrategia denominada “diplomacia por la paz” de su antecesor,
Andrés Pastrana, aunque capitalizó los principales contactos articulados por aquel
para conseguir la declaratoria de “terroristas” para los movimientos guerrilleros
21
La elaboración teórica incluyó enseguida reflexiones sobre el impacto de la política
interna de “seguridad democrática” en las relaciones interestatales –especialmente
con los vecinos– y sobre la proyección ofrecida por ella en la búsqueda de aliados
internacionales para afrontar el conflicto interno.
Las expresiones “securitización de la política exterior” e “internacionalización del
conflicto” comenzaron a hacer carrera. Arlene Tickner (2007, p.9) denominó
“intervención por invitación” el esquema mediante el cual los gobiernos de
Pastrana y Uribe intensificaron la asociación colombiana con Estados Unidos y
solicitaron la injerencia de Washington en asuntos domésticos como la lucha
contrainsurgente. Dicha forma de intervención es uno de los factores causales de
la securitización, que se entenderá como un proceso en el que toda la política
exterior se subordina a las necesidades y exigencias de la política o doctrina de
seguridad nacional. Desde la óptica de Sandra Borda (2007, p.73), la
“internacionalización” del conflicto se convirtió en una decisión política consciente
y explícita que resulta de un proceso racional de toma de decisiones, para sacar
mayor partido a la ayuda internacional.
Aportes más recientes al análisis cualitativo de la política exterior, particularmente
en lo que atañe a las tensas relaciones con Venezuela en el campo de la
seguridad, han traído novedosos insumos académicos. La militarización de la
política, tanto en Venezuela como en Colombia, es analizada no sólo desde la
óptica de su impacto en la relación bilateral, sino en contraste con el alcance
“multifacético” que otros países de la región le confieren hoy al concepto de
seguridad (Sanín, 2008, pp. 63 y 73).
La exploración de esas relaciones conflictivas pasa por el estudio crítico de las
líneas tradicionales de consenso internacional que había entre ambos estados
22
tratamiento diplomático de desavenencias, por ejemplo) y de las actuales líneas
de divergencia en temas tan sensibles como la posición política de cada gobierno
frente a las guerrillas o al modelo de integración regional (Pastrana y Vera, 2008,
p. 224). Otros autores abordan sus estudios en relación con fenómenos más
próximos a la idiosincrasia, creencias y conductas políticas latinoamericanas y,
como en el caso de Martha Lucía Márquez (2008, p. 216), concluyen que “el
populismo extrapolado al lenguaje diplomático introduce una lógica bipolar y
maniquea que deriva en la construcción de los Estados Unidos y de Colombia
como enemigos de Venezuela”.
Las visiones en perspectiva llaman ahora la atención sobre el papel de actores
distintos a Estados Unidos como eventuales focos de interés en una nueva
agenda de política exterior. Uno de ellos es la Unión Europea, cuyo
comportamiento ofrece evidencia de un interés por intensificar relaciones con
Colombia en dos espacios. Uno, multilateral, para aportar a la construcción de un
sistema de integración que conlleve la superación de la crisis política e
institucional de la Comunidad Andina de Naciones (CAN). Otro, bilateral, para
ayudar en una eventual salida negociada al conflicto colombiano o, en su defecto,
para mitigar sus impactos (Pastrana, 2010, p.492) a través de una estrategia
antidrogas alternativa, con componentes de cooperación, ayuda al desarrollo y la
ayuda humanitaria.
Otros estudios abogan por un mayor acercamiento a potencias medias como
Brasil, llamadas a llenar los vacíos dejados por la desaparición del mundo bipolar,
para abolir rasgos de dependencia absoluta de alguna de ellas. En ese contexto
Brasil, como potencia emergente, surge como un desafío en el sentido no bélico
de la expresión- en el plano geopolítico, militar y estratégico y merece una
consideración mucho más prioritaria en la política exterior colombiana (Herrera,
23
Este trabajo de investigación aspira a ampliar los aportes al campo del estudio de
los giros cualitativos de la política exterior colombiana, a partir de hechos
contemporáneos trascendentes que atañen a la seguridad nacional, a la
ampliación del espectro de las relaciones multilaterales y a la diversificación de la
agenda temática.
1.2 El enfoque constructivista
La visión constructivista surgió como “camino medio” entre el realismo y el
neorrealismo, mainstream o corrientes principales que históricamente han conservado el hálito de enfoques preponderantes en los estudios de las
Relaciones Internacionales. De la mano de Alexander Wendt, principalmente, el
constructivismo ha cuestionado la visión realista focalizada en el carácter
anárquico y la proclividad al conflicto en el sistema interestatal, en el que los
actores buscan hacer valer sus intereses y preservar su existencia merced a
recursos de “autoayuda”.
Wendt (1999) ha llegado a la conclusión de que “la anarquía es lo que los estados
hagan de ella”, a partir de la reivindicación de la idea liberal según la cual las
instituciones internacionales están en capacidad de transformar las ideas y los
intereses interestatales. Su reflexión está enmarcada en una teoría con sustrato
social y sicológico, de carácter sistémico, en la que tales identidades y los
intereses constituyen una variable dependiente. Es decir, los intereses nacionales
(como la seguridad) no están definidos a priori y categóricamente sino que se definen en medio de las interacciones mismas entre actores e incluso se
encuentran constreñidos por estructuras materiales y relacionales o sociales
24
Para la corriente constructivista, esa volubilidad de la anarquía se pierde de vista
en la medida en que el enfoque tradicional centra su debate en establecer hasta
dónde la acción del Estado está bajo el influjo de la estructura (la anarquía y la
distribución del poder) y hasta qué punto lo está del proceso (interacción y
aprendizaje). El propio Wendt (1999, p.4) responde negativamente a la siguiente
pregunta: ¿la ausencia de una autoridad central en el sistema internacional obliga
per sé a los Estados a competir entre ellos? Todo depende del tipo de interacciones y relaciones que se producen entre ellos, puesto que los mismos
actores “…definen quiénes son y lo que quieren en referencia a las reglas e
ideologías dominantes de su tiempo.” (Klotz y Lynch, 2007, p.11)
En ese mismo orden de ideas, Wendt cuestiona la inclinación de los llamados
racionalistas a creer que los comportamientos de los Estados pueden cambiar,
pero no sus ideas y sus intereses, y que las anarquías son sistemas de autoayuda
que excluyen a quienes no se adaptan a ellas. A su juicio, los procesos sociales y
las relaciones intersubjetivas abren un amplio margen a la reconfiguración de
ambos: ideas e intereses. Una lectura racionalista de las relaciones
internacionales sólo tiene sentido cuando los intereses de los Estados son
realmente exógenos a la interacción entre ellos, lo cual depende del tipo de
relación que se suscita entre ellos (Wendt, 1999, p.384). En otras palabras, en
medio de relaciones de cooperación e intercambio positivo, cuando no hay
exclusión o negación del “otro”, no es la anarquía (estructura) la que define los
intereses sino la profundidad misma de esas relaciones.
Wendt reconoce enseguida tres formas en las que intereses e identidades son
susceptibles de transformación dentro de la anarquía: mediante la institución de la
soberanía; mediante una evolución de la cooperación, y mediante los esfuerzos
internacionales para transformar las identidades egoístas en identidades
25
autoayuda y la política de poder competitiva pueden ser producidas causalmente
mediante procesos de interacción entre Estados en los que la anarquía cumple
solamente tal papel.
Esta línea de pensamiento no descarta que la distribución del poder afecte
siempre a los cálculos de los Estados, pero advierte que la manera en la que lo
hace depende de las interpretaciones y de las expectativas intersubjetivas, lo
mismo que de la “distribución del conocimiento” que da forma a sus concepciones
de sí mismo y del otro. Denomina entonces “significados colectivos” el escenario
en el que los actores moldean su identidad en proporción al grado de interacción.
Esa es también, desde la misma perspectiva, la ruta que conduce hacia un mundo
socialmente construido.
De acuerdo con la lógica constructivista, existe una gradación de las identidades
particulares de los actores, que terminan siendo la base de sus intereses. Pero no
existe una agenda única e inmodificable de sus intereses, sino que estos se
definen dentro del mismo proceso de su interacción social. En el proceso de
formación de identidad, el “yo” es un reflejo de la socialización de un actor.
(Wendt, 1999, p. 13). Eso explica, por ejemplo, que las amenazas sociales son
construidas, no naturales. Nutridos del pensamiento de Wendt, Barry Buzan, John
G. Ruggie, Robert Jervis, David Dessler y Adler, contribuyen con sus aportes a
generar un marco conceptual de orden post-positivista que analiza las acciones de
los estados a la luz de procesos sociales en los que las ideas, tanto o más que los
intereses, tienen un peso específico.
Mientras que para el Realismo, por ejemplo, los Estados –como actores únicos del
sistema internacional- toman “racionalmente” sus decisiones, el Constructivismo
26
y juicios de valor son elementos presentes efectivamente en el proceso (Jervis,
1999).
El constructivismo no desdeña ni los intereses ni los deseos. Concluye que mientras la identidad señala la dirección de las creencias, los intereses
condicionan “el deseo” y permiten explicar en buena medida los comportamientos
de los actores. (Wendt, 1999, p. 231). Para Adler, este enfoque supone que las
ideas intersubjetivas no solo moldean las identidades, sino que tienen efectos en
la realidad social y su evolución (Adler, 2002, p.104).
La preponderancia que esta escuela le da a lo “social” sobre lo “material” implica
que reflexiones sobre la seguridad, el poder y los intereses, conceptos situados en
el núcleo duro del realismo, se sitúen para el constructivismo en un nivel cognitivo.
Las ideas cobran allí un carácter significante. De la mano con este planteamiento,
otros exponentes del constructivismo destacan la esencia planificadora,
organizadora y orientadora de las ideas que hacen que lo “material” no sea un
simple objeto inanimado. (Jackson y Sorensen, 2007, p. 165). De hecho, el
manejo de lo “material” para esta corriente está influido por valores, creencias y
discursos. (Tannenwald, 2005, p. 15).
El carácter del Estado como actor unitario, como encarnación de una autoridad
política soberana, no escapa a las consideraciones de Wendt. Con todo – y eso no
lo niega el constructivismo- hay que tener en cuenta que, como lo plantea Timm
Dunne (1995), muchas de las características más importantes de la política
internacional son producidas y reproducidas a través de las prácticas concretas de
los actores sociales.
Este enfoque teórico constructivista es el adecuado para analizar los cambios
27
colombiana -concluidos dos períodos de gobierno de Álvaro Uribe Vélez e iniciado
el de Juan Manuel Santos- en relación con la cooperación militar con Estados
Unidos. Su reivindicación de las ideas, valores y creencias ofrece pautas
concretas para entender los comportamientos de los actores e interpretar sus
decisiones.
1.3. Seguridad y supervivencia
La teoría realista se pliega a la idea de que la seguridad está ligada a la
supervivencia del Estado. El constructivismo no desafía esa percepción, pero
distingue entre “seguridad física” –entendida como continuidad del cuerpo social y
del Estado como estructura- y “seguridad ontológica” o preservación de la
identidad o rol en el sistema internacional y su visión del mundo.
El constructivismo explora en un marco más amplio aquellos factores que guían
los llamados “procesos de securitización” de problemas percibidos como
amenazas. La esencia de su marco conceptual sobre la idea de seguridad está
plasmada por Barry Buzan, Ole Waever y de Wild en el texto titulado Security: A New Framework for Analysis (1998).
El proceso de securitización de un tema tiene como pivote de apoyo la percepción
de una amenaza de carácter inminente, frente a la cual los estados apelan al
derecho legítimo de tomar las medidas necesarias para conjurarla (Buzán, 1998,
p. 20).
Pero a diferencia de las teorías clásicas, el constructivismo no considera que el
proceso de conjuración de la amenaza se dé en un escenario de aplicación
discrecional del poder y la fuerza, sino que tiene que ver por lo menos con tres
28
El primero de esos presupuestos guarda relación con el hecho de que la seguridad
no está condicionada única y necesariamente por la posición de poder de un
Estado. El segundo, trasciende la capacidad de éste en ámbitos como el
económico y, el tercero, afirma que tampoco está limitada estrictamente por el
equilibrio o balance del poder, concepto que se revisará más adelante, En cambio,
estima el valor de trabajar con elementos cardinales como el rol del Estado, la
estructura del sistema internacional y las capacidades materiales dentro de un
marco que permitan la ponderación de procesos intersubjetivos.
Buzan plantea que la securitización de un tema está asociado a su consecuente
politización e inclusión en el debate público, lo mismo que a la influencia del
gobierno encargado de adoptar las acciones que juzgue necesarias (Buzán et. al,
1998, p. 23). Según el autor, se trata de una dinámica que se produce
normalmente en escenarios de crisis en los que son adoptadas medidas de
emergencia que, incluso, pueden desbordar parámetros legales o ir en contravía
de las costumbres.
Sin embargo, al amparo de este enfoque, es necesario decir que no basta con la
percepción de la existencia de una amenaza entendida como inminente para que
los Estados adopten medidas de emergencia. El proceso de securitización y la
subsiguiente toma de medidas dependen de su aceptación por parte de la
audiencia. Esta aceptación implica, a su vez, el otorgamiento de legitimidad a las
medidas para enfrentar la amenaza. En ese momento, las reglas con las que
habitualmente se maneja un asunto de seguridad pueden quedar a un lado. Esto
significa que la securitización de un tema enerva su carácter de urgente y
prioritario (Buzan, 1998, p. 28). No obstante, la aplicación de la estrategia
resultante se dará en un ámbito restringido e incluso alejado de la audiencia.
29
Para efectos del análisis propuesto en este trabajo de investigación, ese prisma
será utilizado para observar las implicaciones de los acuerdos adoptados por
Colombia y Estados Unidos en el campo de la seguridad y, de manera especial, el
Acuerdo de Cooperación Militar que habilitaba al Pentágono para utilizar siete
bases estratégicas colombianas.
Desde el punto de vista de Buzan, la idea de seguridad es voluble en el sentido de
que puede ser adaptada a los intereses personales de la “voz securitizadora”
(Buzan et. al, 1998, p. 29). Esta idea se convertirá, para los propósitos de este
estudio, en un insumo importante a la hora de interpretar los cambios cualitativos
en la política exterior colombiana en el campo de la seguridad, producidos durante
la transición entre los gobiernos de Uribe y Santos.
1.4 El concepto de poder
El poder, junto con la seguridad, se encuentra en la cúspide de los recursos que,
según el realismo, hacen parte sustancial de la política internacional. Su
importancia como factor decisorio está relacionada principalmente con el
comportamiento “racional” de un Estado en función de su interés nacional. En este
contexto, en un sistema anárquico y proclive al conflicto las relaciones
internacionales representan la lucha por el poder y la paz (Gilpin, 1984).
Las visiones clásicas han entendido el poder como la capacidad de un Estado
para ejercer influencia sobre el comportamiento de otros de una manera
congruente con sus propios intereses (Organski, 1980, p. 84) y le han conferido
tres atributos básicos: autoridad, influencia y fuerza.
30
de su concepto de “poder difuso” cinco variables incidentales: 1) la
interdependencia económica, 2) los actores transnacionales, 3) el nacionalismo de
los Estados débiles, 4) la extensión de la tecnología y 5) los cambios en el
escenario político. En ese sentido, el poder va más allá del ejercicio de lo
hegemónico y está determinado en buena medida por aspectos incluso ajenos a la
voluntad de un estado y puede ser un elemento transferible.
Clásicamente, la hegemonía en los estudios internacionales se ha definido como
la posición central que ocupa un estado en el sistema internacional por su
superioridad económica y militar sin rival, si bien tal posición exige igualmente un
liderazgo ideológico para orientar el orden social y la capacidad política para
definir las regulaciones de ese orden propuesto, tal como lo explica Sperling
(2001, pp.394-395) citando y complementando a Goldstein (1988). La existencia
de dominación es otro problema de poder y puede definirse en un grado menor de
“imposición” como la explotación política de una asimetría que le permite a un
estado ejercer en un campo específico (en el que ostente esa dominación) una
influencia total o parcialmente irreversible sobre los demás, como lo expone
Sperling (2001, p.395) retomando a Perroux (1950).
El constructivismo no está alejado de esas consideraciones de orden
interdependiente y de hegemonía o dominación individual, pero pone de relieve el
poder de las estructuras sociales como fuerzas dinámicas que superan en
capacidad lo estrictamente individualista y materialista (Wendt, 1999, p. 9).
En el marco de la política internacional observada por Colombia en su relación con
Estados Unidos, con énfasis en la seguridad, encuentra aplicación un concepto
denominado como “internacionalización de conflicto”. Esta idea está asociada a
fórmulas estratégicas alternativas aplicadas por el Estado para obtener –
31
guerras contra el narcotráfico y contra actores armados irregulares (Borda, 2007,
p. 73)
En relación con el concepto de poder que nos ocupa en este apartado, la
aplicación de la internacionalización es posible en la medida en que representa el
intento de un Estado por conseguir una especie de transferencia de poder por parte de otro. Hasta antes de que adquiriese esa connotación estratégica, la
internacionalización era entendida como un proceso en el que el conflicto cruzaba,
casi sin ningún tipo de intención por parte de los actores, un cierto límite fronterizo.
Hoy, al contrario, es una decisión política consciente y explícita que resulta de un
proceso racional de toma de decisiones (Borda, 2007, p. 68-73).
Una figura aparejada a la definición del concepto es la de “equilibrio del poder”.
Bull recuerda que dicho equilibrio “se refiere a un estado de cosas tal que ningún
poder está en posición preponderante de forma que pueda imponer la ley a los
demás” (Bull 1997, p. 153). Para este exponente de la escuela inglesa de las
relaciones internacionales, el equilibrio de poder ha permitido históricamente que
el sistema internacional se transforme por medio de conquistas en un imperio
universal. También ha servido en el plano local para proteger la independencia de
los Estados de determinadas zonas frente a la posibilidad de que fueran
absorbidos por una potencia predominante allí. Igualmente, ha generado las
condiciones para hacer operativas la diplomacia, el derecho internacional y la
propia guerra (Bull, 1997, p. 158).
El equilibrio del poder está relacionado conceptualmente con el de disuasión , en
ese sentido, prestará utilidad en esta investigación para analizar particularmente
cómo el Acuerdo de Cooperación Militar entre Colombia y Estados Unidos influyó
en la relación con la Venezuela de Hugo Chávez que, embarcada en una carrera
32
norteamericana es la que más se ha preocupado por desarrollar y llevar el
concepto de disuasión a su implementación en la política de defensa, y se tiende a
definir operativamente y en sentido tradicional, como la estrategia encaminada a
prevenir política y militarmente que los adversarios políticos de Estados Unidos -
incluyendo actuales poseedores o aspirantes a poseer armas de destrucción
masiva- se intenten poner a la par con esta potencia en cuanto a capacidad militar
(Pilat, 2004, p.1). El quid del asunto es que esta definición se aplicaba
específicamente a la relación entre estados, pero actualmente se usa
indiscriminadamente para cobijar todo tipo de amenazas a la seguridad nacional.
La evolución del concepto de poder también es actualmente motivo de reflexión en
los círculos de gobierno de Estados Unidos. “Poder inteligente” es la
denominación que el Departamento de Estado de Estados Unidos le ha dado a un
conjunto de estrategias que buscan reconfigurar el perfil de la política exterior de
ese país. Según Hilary Clinton, jefe de ese despacho, bajo ese título se ampara el
propósito de Washington de elevar el nivel de su diplomacia y de combinarla
eficazmente con sus planes de defensa y de cooperación al desarrollo
internacional “para resolver los problemas mundiales” (Clinton, 2010, p. 13). Este
propósito, que genera expectativas sobre un giro cualitativo en las relaciones de
Estados Unidos con Colombia se convierte también en un ingrediente analítico.
1.5 Cooperación e interdependencia
Axelrod y Keohane (1985) plantean que la cooperación no es sinónimo de
armonía, ya que esta requiere una identidad completa de intereses. Así, la
cooperación sólo puede tener lugar en situaciones que mezclan contradicciones e
intereses complementarios. Decantado el concepto y, de acuerdo con Keohane
(1998), la cooperación es definida como “el proceso en el cual las políticas
33
para lograr sus objetivos, como el resultado de una coordinación de política” (p.
25).
Keohane y Nye (1997) no conciben la cooperación como una relación de suma
cero, sino como un ejercicio en el que, fundamentalmente a la luz de una relación
de interdependencia económica, los Estados obtienen ganancias para todos. Pero
en esa relación los Estados no son los únicos actores, si bien sí los principales.
Los partidos políticos, las multinacionales, las organizaciones no gubernamentales
transnacionales, como expresiones de la sociedad civil, también tienen baza en el
propósito de la cooperación. Para ellos el ejercicio de la cooperación puede ser
fuente de nuevas vulnerabilidades, pero en todo caso ofrece mejores opciones
para aquellos Estados con menos poder relativo. En consecuencia, las relaciones
que se abren bajo los auspicios de la interdependencia deben ser vistas desde las
perspectivas de la sensibilidad y la vulnerabilidad.
Wendt (2005, p. 18) habla de una “interdependencia positiva” que puede darse a
instancias de un proceso de cooperación que reconstruye identidades e intereses
en función de compromisos intersubjetivos. Cita como ejemplo el proceso de
cooperación que dio lugar a la construcción de una “identidad europea”.
A juicio de Claudia Fabbri (2005), en el enfoque constructivista también cabe
asimilar las regiones a un “constructo social”, cuyas dinámicas bien pueden ser
interpretadas bajo la óptica de procesos de interacción, socialización y aprendizaje
social capaces de moldear intereses e identidades.
La pertinencia de las definiciones sobre cooperación e interdependencia se
advertirá cuando este trabajo aborde el estudio de los giros de la política exterior
34
ámbito de la seguridad-, parece orientada a buscar una mayor diversidad
geográfica y mejores activos en los escenarios de la multilateralidad.
Para Bull (1997, p. 214) el término “diplomacia” tiene tres grandes significados
diferenciables entre sí. En primer lugar, se refiere al manejo entre estados y otras
entidades con reconocimiento en la política mundial, por parte de agentes oficiales
y a través de medios pacíficos. En segundo lugar, reserva el manejo de dichas
relaciones a agentes diplomáticos profesionales y, en tercer término, exige que las
relaciones sean manejadas con tacto y con cuidado.
Para los efectos de este trabajo, el análisis del ejercicio diplomático y el
comportamiento de los medios de comunicación serán importantes al explicar la
motivación de los cambios en la política exterior colombiana desde la perspectiva
35
CAPÍTULO 2. EL ACUERDO DE COOPERACIÓN CON EE.UU.
El presente capítulo describe y analiza el Acuerdo para la cooperación y la
asistencia técnica en defensa y seguridad firmado por los gobiernos de Colombia y
Estados Unidos el 30 de octubre de 2009. Para los propósitos de este trabajo, el
análisis resulta útil en la medida en que destaca la importancia de ese instrumento
como expresión del énfasis que en ese momento tenía la política exterior
colombiana y como factor enervante de las tensiones regionales que
determinaron, a la postre, cambios cualitativos en el enfoque de las relaciones
internacionales del país.
Es indispensable detenerse brevemente en los antecedentes y en la recreación
del clima en que fue negociado el Acuerdo, pues de ello resultan insumos
importantes para identificar los intereses que se resguardaban detrás de la
confidencialidad que se vio rota en dos momentos: antes de la firma, cuando
medios de comunicación anticiparon y cuestionaron el contenido del borrador del
acuerdo y, luego de ella, cuando trascendió el contenido de los cables
diplomáticos enviados por la embajada de Estados Unidos en Bogotá al
Departamento de Estado en Washington. Incluye luego un análisis del Acuerdo y
sus implicaciones a la luz del enfoque constructivista, cuyos conceptos esenciales
fueron expuestos en el capítulo anterior.
2.1 Génesis, contexto e impacto internacional del Acuerdo
En junio de 2009, el Acuerdo de cooperación era negociado secretamente por
comisionados de la Cancillería y del Ministerio de Defensa de Colombia y de los
departamentos de Estado y Defensa de Estados Unidos. A partir de febrero de ese
36
iniciar la quinta y definitiva en Washington, cuando una publicación de prensa dio
el traste con el sigilo de sus deliberaciones. La revista colombiana Cambio reveló y cuestionó el contenido del borrador del Acuerdo que, hasta ese momento,
contemplaba la eventualidad de que militares y asesores civiles de Estados
Unidos fueran autorizados para operar desde bases militares colombianas en
acciones conjuntas para combatir el narcotráfico y la guerrilla3.
Según la publicación, el gobierno de Álvaro Uribe autorizaría a Estados Unidos a
usar por lo menos cinco bases estratégicas colombianas, con capacidad operativa
sobre los dos litorales, para suplir las funciones que durante diez años había
cumplido la base ecuatoriana ‘Eloy Alfaro’, en el puerto de Manta4. La Constitución Política de Ecuador, recién adoptada por una Asamblea Nacional
Constituyente, prohibía el establecimiento de bases o instalaciones extranjeras
con propósitos militares y eso implicaba el fin del contrato suscrito entre
Washington y Quito para la operación de aquel Puesto de Operaciones Militares
(FOL, por sus siglas en inglés). Adicionalmente, el presidente ecuatoriano, Rafael
Correa, decidió anticipar el fin del contrato aduciendo que desde las instalaciones
de Manta habría despegado un avión de Estados Unidos que, durante la
Operación Fénix, apoyó el bombardeo que tropas colombianas lanzaron contra el
campamento de alias ‘Raúl Reyes’ en territorio de su país.
El artículo periodístico cuestionaba fundamentalmente tres aspectos del entonces
pretendido Acuerdo. En primer término, se preguntaba si, según previsiones
constitucionales, se hacía indispensable que el Gobierno buscara la autorización
previa del Congreso y elevara una consulta ante el Consejo de Estado por tratarse
3
El artículo, titulado “Los enviados del Pentágono”, apareció en la portada de la edición número 835 de la revista, que circuló entre el 8 y el 2 de julio de 2009.
4
37
posiblemente de tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional5. En segunda instancia, ponía en duda la juridicidad de lo que se pactaba en cuanto
que Colombia se comprometía a reconocer inmunidad diplomática a efectivos
militares y asesores civiles de Estados Unidos6. Aseguraba, en concordancia con el punto anterior, que no estaban claros los límites de la actuación de militares
estadounidenses en el país y que tampoco estaba calibrado el impacto de esa
presencia en el ámbito de la soberanía nacional.
El artículo periodístico informaba someramente que las partes podrían extender
sus operaciones a terceros países, aunque a solicitud de éstos. Aparentemente
los negociadores no avizoraban el impacto que el eventual acuerdo tendría
particularmente en la región andina7. El primer borrador del documento, obtenido por los periodistas de fuentes cercanas a la negociación en Washington y Bogotá,
identificaba en notas marginales los desacuerdos entre las partes y reflejaban una
postura -que distaba de ser contundente- por parte de los emisarios colombianos,
frente a los temas que la publicación juzgaba particularmente sensibles8.
La controversia generada por la filtración trascendió de inmediato las fronteras
nacionales. Venezuela y Ecuador, especialmente, calificaron el proyectado
Acuerdo como una amenaza para la seguridad regional y acudieron a los foros
multilaterales con la intención de señalar a Colombia como el outsider de la región
5
El Artículo 173 (4) de la Constitución Política de Colombia señala como atribución del Senado la de permitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República.
6
Basado en opiniones de Jaime Córdoba Triviño, ex presidente de la Corte Constitucional colombiana y de otras fuentes no especificadas, el informe periodístico aseguraba que esa decisión podría ser lesiva para el orden jurídico internacional y afectaba también el principio de independencia de la justicia colombiana, ya que restringía su capacidad para investigar y castigar delitos cometidos en Colombia por personal extranjero.
7 Ver anexo número 1: el borrador del Acuerdo obtenido por la revista
Cambio, con las notas marginales hechas por las partes para identificar sus puntos coincidencias y diferencias.
8
Los representantes colombianos se opusieron inicialmente, por ejemplo, a la que el privilegio de la inmunidad se hiciera extensivo a personal civil estadounidense que prestaría servicios
38
por su alineamiento incondicional con Washington. “Soplan vientos de guerra”,
exclamó el presidente de Venezuela, Hugo Chávez, durante la ‘cumbre’ de la
Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) realizada en Quito el 10 de agosto de
2009 sin la presencia del presidente colombiano Álvaro Uribe. Roy Chaderton,
embajador de Venezuela ante la OEA, calificó a Uribe durante una sesión del
organismo, el 27 de agosto, como un “portaviones de Estados Unidos”9.
Más allá de ironías y simbolismos, Chávez propaló a partir de allí una versión
según la cual Estados Unidos urdía un complot para derrocarlo y las bases
militares habilitadas por Colombia marcarían la avanzada de un atentado en
contra suya. El presidente Uribe dejó de lado los canales diplomáticos y accedió a
la emulación verbal con Chávez, al que a su vez acusó de estar albergando en
territorio venezolano a jefes de las Farc y de estar dotando a la guerrilla de
armamento10.
Ecuador, inmerso en un clima de desconfianza frente a Colombia por las
consecuencias de la Operación Fénix, y Bolivia, imbuida del discurso “bolivariano”
y “revolucionario” de Chávez y cabalgando a lomo de sus propias conveniencias
por la provisión de ayuda económica dispensada por Caracas, se impusieron la
misión de generar un bloque de resistencia regional frente al Acuerdo militar entre
Colombia y Estados Unidos.
El 15 de septiembre siguiente, durante la reunión de ministros de Relaciones
Exteriores y de Defensa de la Unasur que deliberó en Quito, el gobierno
9
Los despachos informativos de las agencias internacionales de noticias Reuters y Efe, consultados en el archivo central de información de Publicaciones Semana, coinciden en esas atribuciones.
10
Véase,
39
colombiano amenazó con retirar al país de la organización por considerar que el
bloque de resistencia surgido en ese escenario distraía la atención de lo
fundamental: el compromiso que la región debía asumir para enfrentar las
amenazas crecientes del narcotráfico y el terrorismo. Esa postura alivió
transitoriamente las tensiones, debido a que algunos países, especialmente Brasil,
interesado en cobrar un mayor ascendiente regional, querían evitar que se
abrieran fisuras en un organismo importante para sus propósitos.
En el orden interno, el gobierno de Álvaro Uribe enfrentaba reparos de tipo
político. Sectores de oposición promovieron debates en el Congreso que, sin
convertirse en ejercicios profundos de control político, contribuyeron a que la
opinión conociera condiciones adicionales del acuerdo en ciernes11. Jaime Bermúdez, entonces Canciller, insinuó el alcance transfronterizo que tendría el
acuerdo militar. El 21 de julio de 2009, en respuesta a un cuestionario previo a su
comparecencia ante el Senado, Bermúdez dijo que el instrumento negociado con
Estados Unidos tendría –además de utilidad para los fines de la política de
seguridad democrática- “la intención de apoyar y fortalecer iniciativas de
cooperación regional y globales”12. Según la perspectiva oficial, Colombia había adquirido capacidades y destrezas en la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo
que eran reconocidas por terceros Estados que demandaban cooperación.
El Canciller Jaime Bermúdez planteó en su respuesta al Senado: “Colombia ya
está contribuyendo, y planea seguir haciéndolo, con entrenamiento a bajo costo y
de la misma calidad que el que ofrecen países como Estados Unidos y el Reino
Unido. Queremos que las capacidades adquiridas puedan ser puestas a
11 Ver anexo con respuestas del Canciller Jaime Bermúdez a una de las citaciones. Los ministros
de Relaciones y de Defensa, lo mismo que el comandante de las Fuerzas Militares, fueron sometidos a fogueos parlamentarios en los que acusaron no pocas dificultades para explicar la convencía del acuerdo y su sustento a la luz del Derecho Internacional.
40
disposición y compartidas con terceros países interesados con el con el fin de
contribuir al interés común de la estabilidad”.
Para los propósitos de este trabajo, ese planteamiento resulta de interés porque,
-como se verá más adelante cuando se analice el peso del acuerdo dentro de los
propósitos de la securitización de la política exterior colombiana-, a esas alturas del debate funcionarios colombianos ya habían realizado gestiones ante el
gobierno de Estados Unidos para conseguir que el eventual acuerdo de
cooperación sirviera como plataforma a operaciones de inteligencia frente a
Venezuela y Ecuador. Ambos Estados eran percibidos por el gobierno colombiano
como amenazas, considerando además que la presencia de marines y de equipos tácticos y estratégicos ayudaría a potenciar la capacidad disuasiva de Colombia
frente a esos vecinos en un momento en que la semántica de las tensiones incluía
la expresión “vientos de guerra”.
Pese a las presiones internas y externas, Uribe se negó a ampliar públicamente el
espectro de la información sobre lo que se pactaba con Estados Unidos. Sin
embargo, se dirigió al Consejo de Estado –el más alto tribunal de la justicia
contenciosa administrativa de Colombia- para pedir su concepto previo a la
celebración de este tipo de acuerdos, como lo prevé el artículo 237 (3) de la
Constitución Nacional. Lo hizo pese a que sostenía la tesis según la cual no se
gestaba un Tratado Internacional sino un “Acuerdo Simplificado” que desarrollaría
obligaciones previamente establecidas en instrumentos de tipo multilateral
suscritos por los dos Estados contratantes y que, por ende, no requería para su
aprobación de trámite legislativo ni de opinión favorable de aquella Corte13
13
41
En las audiencias de trámite reservado ante la Sala de Consulta del Consejo de
Estado, el mandatario y sus ministros de Relaciones Exteriores, Defensa y del
Interior y Justicia sostuvieron al unísono que el texto proyectado no incorporaba
obligaciones nuevas para el Estado colombiano que estuvieran por fuera de la
órbita exclusiva de las funciones del Presidente como director de las Relaciones
Internacionales. También, que la presencia de militares de Estados Unidos en
suelo colombiano no sería distinta a la ocurrida durante los últimos 50 años:
representaría, según la versión oficial, un ejercicio de asesoría sin funciones
operacionales de mando14.
Es preciso aclarar que, si bien en 1952, 1961 y 1974 los dos países habían
suscrito acuerdos de asistencia militar técnica y para el establecimiento de
misiones militares de Estados Unidos en oficinas del Ministerio de Defensa,
ninguno de ellos contemplaba el uso de bases militares ni la presencia de
hombres y equipos en tareas operacionales transfronterizas.
El 13 de octubre de 2009, el Consejo de Estado emitió concepto negativo para la
firma del Acuerdo. A su juicio, el Acuerdo establecía nuevas obligaciones para el
Estado colombiano, tenía un carácter asimétrico –desbalanceado para Colombia-
y no señalaba límites para las acciones militares. Por ende, debería ser negociado
como tratado público y quedar sometido a controles políticos y jurisdiccionales.
El tribunal encontró, además, que el sustento normativo presentado por el
Gobierno era débil y que su pertinencia a la luz del Derecho Internacional
resultaba escasa. Así por ejemplo, señaló que hacía una extensión “no
recomendable” a las previsiones de la Convención de Viena sobre Relaciones
Diplomáticas, suscrita el 18 de abril de 1961, al conceder inmunidad diplomática a
14 Ver anexo con el concepto del Consejo de Estado, emitido por el Consejo de Estado en octubre
42
los militares, sus familias y a civiles vinculados a las misiones que serían
desarrolladas15. Estimó equivocada la invocación que las partes hacían del Tratado Interamericano de Ayuda Recíproca (TIAR), de 1947, toda vez que este
fue concebido como mecanismo para preservar la seguridad colectiva de los
estados americanos frente a una agresión de un tercero país y no de grupos
irregulares. Empero, la presión norteamericana en seguridad tiende a desconocer
este argumento razonable. Quesada coincide en que la estructura del TIAR
obedece a una lógica de respuesta a un conflicto clásico de tipo interestatal, pero
resalta el papel de EE.UU. para intentar “refrescar” esa estructura en desuso y
apostarle a una OEA que logre rearticular el TIAR, la Junta Interamericana de
Defensa (JID) y su propio papel, con el propósito de insertar mecanismos más
flexibles que permitan concebir un sistema de seguridad interamericano adaptado
a la nueva gama de conflictos múltiples que sacuden a la región16.
Un último aspecto de interés para este estudio se relaciona con la manera como el
tribunal descartó que acuerdos anteriores con Estados Unidos tuvieran el alcance
que la administración Uribe quería darles para impulsar su nuevo proyecto.
Respecto al Acuerdo relativo para el establecimiento de una misión del Ejército,
una misión naval y una misión aérea de las Fuerzas Armadas de Estados Unidos
en Colombia y la anunciada presencia de efectivos de ese país en bases militares,
el Consejo observó que de allí no se deriva la posibilidad de uso y acceso
permanente de las bases militares colombianas por parte de contingentes y naves
militares estadounidenses.
El Gobierno se apartó discrecionalmente del concepto de aquella Corte y
diecisiete días después firmó el Acuerdo de cooperación con Estados Unidos,
15 Ibíd. 16
43
hecho que enervó de nuevo las tensiones regionales. Chávez acusó a Colombia
de adelantar operaciones de espionaje a bases militares venezolanas para servir
de punta de lanza a un eventual ataque de Estados Unidos contra su régimen
desde las bases contempladas en el acuerdo y ordenó detenciones sumarias de
colombianos sospechosos. No obstante, sobrevinieron dos hechos que
producirían una especie de apaciguamiento de hecho. El 12 de abril de 2010
Brasil, que ya había profundizado sus relaciones militares y tecnológicas con
Francia para la actualización de arsenales, firmó un acuerdo de cooperación
militar con Estados Unidos, con lo que enviaba un mensaje de autonomía en la
región, sin merecer reproche alguno17. El 27 de agosto de ese mismo año, la Corte Constitucional Colombiana declaró inexequible lo pactado entre Bogotá y
Washington (sus razones fueron similares a las esbozadas en el concepto del
Consejo de Estado).
La Corte Constitucional le recomendó al Gobierno llevarlo al Congreso para su
aprobación como tratado público. El recién posesionado presidente Juan Manuel
Santos optó por dejar el asunto en salmuera para iniciar su administración en un
clima internacional menos tenso.
2.2 La coyuntura regional de seguridad y defensa
La racionalidad que motivó la firma del Acuerdo en octubre de 2009 tuvo, en
principio, tres variables: el alineamiento incondicional de Colombia con Estados
Unidos, la carrera armamentista regional y un rezago en el potencial militar
estratégico de Colombia (Carvajal, 2011, pp. 278-295).
17
44
Sin embargo, un cuarto elemento, no menos importante, tiene que ver con la
estrategia de securitización de la política exterior colombiana que, al tiempo que le generaba problemas en el vecindario, le reportaba réditos al gobierno de Uribe
dentro de su lógica de conseguir adeptos en sus acciones ofensivas contra el
terrorismo. De cara a la opinión pública, la administración Uribe defendía lo
pactado con Washington como una profundización necesaria en la cooperación
para la lucha contra la delincuencia transnacional, especialmente en momentos en
que el Plan Colombia, como estrategia para combatir el flagelo de las drogas,
iniciaba su declive y ya no sería el dispensador de recursos para la fuerza pública
que entre 2000 y 2009 sumaron US$4.623 millones18.
De la misma manera como la internacionalización del conflicto se convirtió, como
lo afirma Tickner (2007), en una actitud consciente y calculada, la idea de convertir
el Acuerdo Militar en un elemento potenciador del componente seguridad de la
política exterior fue para Uribe un objetivo con alta prioridad. De ello hay por lo
menos evidencia empírica, surgida de dos fuentes: el talante de las decisiones de
Uribe, dominado por su férreo concepto de seguridad, y el contenido de cables
diplomáticos revelados en la red WikiLeaks, creada por el periodista australiano Julián Assange, que develó cómo militares y funcionarios colombianos acudían a
la embajada de Estados Unidos en Bogotá para abogar por el acuerdo para hablar
de le necesidad de enviar con su firma un claro mensaje disuasivo a Venezuela y
a Ecuador, principalmente19 .
La autenticidad de los cables no fue puesta en duda por el gobierno de Estados
Unidos, aunque según el subsecretario de Estado para Asuntos Hemisféricos del
18 La cifra está contenida en informe de seguimiento al Plan Colombia preparado por el
Departamento de Estado de Estados y citado por el gobierno colombiano durante los debates parlamentarios.
19 Ver el anexo relacionado con los cables sobre el tema de las bases. El material fue cedido por
45
momento, Arturo Valenzuela se trata de “insumos a la diplomacia, pero ninguno
refleja la política exterior de Estados Unidos de ninguna manera”20
Algunos de esos despachos diplomáticos relacionan una reunión de mayo de 2007
en la que Uribe le expresó al secretario de Estado de la época, John Negroponte,
que estaría dispuesto a autorizar que se ampliara la presencia de militares
estadounidenses en bases colombiana para perseguir “altos objetivos
estratégicos” en la campañas contra el narcotráfico y la guerrilla y se quejó de la
“inquietante” postura asumida frente a estos temas por gobiernos vecinos. Otros,
recrearon una visita a la sede de la embajada de ese país en Bogotá en la que el
comandante de las Fuerzas Militares colombianas, general Fredy Padilla de León,
expresó que su gobierno tenía calculada la reacción Hugo Chávez y Rafael
Correa ante el anuncio del Acuerdo militar.
Este enfoque sugería que la intención del gobierno colombiano del momento de
hacerse a un tutor en materia de seguridad no obedecía exclusivamente a un
sesgo conflictivo a la proclividad de Uribe hacia las soluciones de enfoque
belicista. En esa coyuntura resultaba evidente que Colombia había descuidado su
estrategia de defensa externa y que sufría un rezago en el potencial estratégico de
sus Fuerzas Militares. Carvajal (2011, p. 287) retoma un estudio de The Military Balance 2008, citados a su vez en un análisis sectorial del Ministerio de Defensa, para llamar la atención sobre el hecho de que Colombia ocupaba entonces el
cuarto lugar en el nivel de gasto militar, por debajo de Ecuador, Chile y Venezuela.
Al amparo del Plan Colombia el país se había hecho a equipos tácticos para
enfrentar los problemas de seguridad interna, pero aparte de la experiencia de
combate de sus tropas, no contaba con los recursos necesarios para enfrentar un
20