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Giro de la política exterior colombiana: diferencias entre Uribe y Santos en el manejo del acuerdo de cooperación militar de 2009 con Estados Unidos

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GIRO DE LA POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA: DIFERENCIAS ENTRE URIBE Y SANTOS EN EL MANEJO DEL ACUERDO DE COOPERACIÓN

MILITAR DE 2009 CON ESTADOS UNIDOS

Por: Jorge González Patiño

Director: Eduardo Pastrana Buelvas Ph.D.

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES

MAESTRÍA EN RELACIONES INTERNACIONALES

BOGOTÁ, D.C., 2011

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TABLA DE CONTENIDOS

INTRODUCCIÓN………...……….………..13

CAPÍTULO1 . MARCO TEÓRICO.………....………19

1.1 Componente histórico y académico del objeto de estudio….………….………20

1.2 El enfoque constructivista……….23

1.3 Seguridad y supervivencia………27

1.4 El concepto de poder………..….29

1.5 Cooperación e interdependencia………...….32

CAPÍTULO 2. EL ACUERDO DE COOPERACIÓN CON EE.UU………35

2.1 Génesis, contexto e impacto internacional del Acuerdo………..35

2.2 La coyuntura regional de seguridad y defensa……….……43

2.3 El Acuerdo bajo la mirada constructivista………..47

CAPÍTULO 3. DE URIBE A SANTOS: GIROS CUALITATIVOS……….50

3.1 ¿Ideas compartidas en el ejercicio del poder?...50

3.1.1 Ideas, valores y creencias: referentes comparativos entre Uribe y Santos………..………....57

3.1.2 Uribe, bajo la égida de la “seguridad”……….……….59

3.1.3 Santos y el recurso del pragmatismo………...…...…65

3.2. Los elementos del cambio en la cooperación militar con Estados Unidos...…73

(3)

12

CAPÍTULO 4. CAMBIOS EN EL ENFOQUE DE LA SEGURIDAD,

LA CLAVE DEL GIRO………..………...82

4.1 Los costos del ‘poder duro’………...………84

4.2. Burocracias al servicio de un nuevo enfoque seguridad……….……87

4.3. Perspectiva de futuro: diversificación de la agenda……….……92

4.3.1 Mayor afinidad con Brasil……….………..94

4.3.2 Opciones de liderazgo regional……….96

CONCLUSIONES………..……….100

(4)

13

INTRODUCCIÓN

En 2009 Colombia enfrentaba fuertes tensiones con sus vecinos en la región

Andina. Venezuela, país al que el entonces presidente Álvaro Uribe acusaba

reiteradamente y en distintos escenarios de haberse convertido en un refugio de

guerrilleros de las Farc, había transformado su ejercicio diplomático en un

despliegue táctico para mostrar a Colombia como un peón de brega del

imperialismo estadounidense y como un vector de la violencia y la inseguridad en

el área. Ecuador, resentido por el efecto del bombardeo ilegal que las tropas

colombianas desplegaron contra un campamento de las Farc ubicado en suelo

ecuatoriano para abatir al jefe guerrillero ‘Raúl Reyes’, mantenía suspendidas sus

relaciones diplomáticas con Bogotá y enfocaba sus esfuerzos en el propósito de

debilitar la imagen y las posiciones de Uribe en los foros multilaterales.

Airadas confrontaciones verbales, libradas por fuera de los canales diplomáticos,

culminaban a menudo en anuncios amenazantes de Chávez sobre despliegues de

tanques y aviones de guerra hacia la frontera con Colombia. Al mismo tiempo, el

gobierno de Uribe usaba los contenidos del computador incautado a ‘Reyes’ para

generarles problemas internos y externos tanto al mandatario venezolano como a

su colega ecuatoriano, Rafael Correa. Los flujos comerciales entre los tres países

se debilitaron y parecían empujar a las economías hacia ciclos recesivos.

En el entretanto, el subcontinente latinoamericano generaba la impresión de estar

embarcado en una carrera armamentista, estimulada por hechos coincidentes en

el tiempo: la compra de arsenales de Venezuela a Rusia, la firma de un acuerdo

entra Brasil y Francia –que incluía transferencia tecnológica para la producción de

armamento- y los esfuerzos de Chile y Perú por preservar sus equilibrios de poder

(5)

14

En ese contexto Bogotá y Washington negociaban, en medio de un ambiente de

sigilo, un Acuerdo de cooperación en materias de seguridad y defensa que le

posibilitaría al Pentágono el uso de siete bases militares colombianas, algunas de

ellas dispuestas estratégicamente sobre los dos litorales. El Acuerdo

Complementario en Defensa, Asistencia Técnica y Seguridad (SACTA por sus

siglas en inglés), firmado finalmente en septiembre de aquel año, sería presentado

por las partes como una prolongación de la estrategia conjunta de lucha contra el

narcotráfico y el terrorismo. Sin embargo, filtraciones de información reservada

develaron que, detrás de ese esquema, se ocultaba un propósito adicional del

gobierno colombiano: convertir la presencia de marines y sus equipos tácticos y estratégicos en suelo nacional en un factor disuasivo frente a países que percibía

como amenazas contra la seguridad nacional.

El Acuerdo se hizo inaplicable como consecuencia de un fallo de inexequibilidad

dictado por la Corte Constitucional colombiana, pero sus repercusiones se

tradujeron en nuevos enervamientos de las tensiones regionales, que se

mantuvieron en una alta cresta de conflictividad mientras Álvaro Uribe permaneció

en la jefatura del Estado. Con la llegada al poder de su sucesor, Juan Manuel

Santos –el 7 de agosto de 2010–, la política exterior cobró giros no pronosticados

siquiera por los más avezados analistas. En un ambiente de distensión, los

asuntos de seguridad asociados al Acuerdo parecieron quedar en segundo plano.

La génesis, desarrollo y consecuencias del Acuerdo militar con Estados Unidos

constituyen, precisamente, el punto de partida de este trabajo de investigación,

que pretende dar respuesta a una pregunta medular: ¿Se ha producido un giro

cualitativo en la política exterior colombiana durante la administración de Juan

Manuel Santos que ha incidido, a su vez, en la reformulación de la estrategia de

(6)

15

El objetivo central es identificar los principales elementos de tal reformulación y

evaluar su impacto en los giros que Santos le ha dado a la política exterior

colombiana. Los objetivos específicos apuntan a explicar, en el contexto de la

teoría constructivista de las relaciones internacionales, los elementos que inciden

en el cambio de orientación de la política exterior colombiana. Buscan, igualmente,

examinar la incidencia del Acuerdo en Defensa y Seguridad entre Colombia y

Estados Unidos en los cambios cualitativos en esa política.

Interpretar, desde la óptica del constructivismo, los alcances de esos cambios en

un escenario de comparación de las ideas, valores, creencias y percepción de las

normas por parte de los presidentes Álvaro Uribe y Juan Manuel Santos, es otro

de los objetivos complementarios.

Este esfuerzo supone analizar también la diversificación geográfica y temática de

la agenda de la política exterior colombiana, como elementos indicativos del giro

planteado. Demanda además estudiar en perspectiva los nuevos escenarios que

se abren con los cambios cualitativos en la política exterior colombiana y sus

espacios de énfasis y profundización.

Esta investigación escoge como soporte analítico conceptos postulados por el

enfoque constructivista de las Relaciones Internacionales. Por eso el primer

capítulo, reservado al marco teórico, expone los fundamentos esenciales de la

visión de Alexander Wendt, uno de los principales exponentes de esa escuela.

En el primer capítulo se enfatizará uno de los asertos más representativos del

constructivismo: “La anarquía es lo que los Estados hagan de ella”1. Los insumos que ofrece este enfoque permiten entender de qué manera las identidades, que

son la base de los intereses, se pueden moldear en escenarios de relaciones

intersubjetivas. Su aplicación práctica se reflejará, especialmente, en los

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16

resultados de un análisis comparativo de las formas de liderazgo ejercidas por

Álvaro Uribe Vélez y Juan Manuel Santos, como herramienta para desbrozar el

camino que conducirá a la respuesta a la pregunta rectora de este trabajo.

En el mismo apartado del marco teórico, se dará una visión panorámica de los

principales aportes de la academia para el estudio de temas como el propuesto.

Este recorrido comenzará con las disquisiciones, ya clásicas, sobre el Respice Polum y el Respice Similia y terminará en las propuestas que investigadores disciplinares hacen frente a la necesidad de reconfigurar las agendas geográfica y

temática de la política exterior colombiana.

Como el punto de partida es el análisis del Acuerdo complementario de

cooperación militar, sus rasgos serán observados a través del prisma del

constructivismo, si bien serán usados, como criterios auxiliares, elementos propios

de la teoría de la interdependencia y del pensamiento de la llamada “Escuela

Inglesa” y de Hedley Bull, uno de sus exponentes más representativos. Los

conceptos de “seguridad” y “supervivencia”, “poder”, “interdependencia” y

“diplomacia” estarán presentes alrededor del objeto de estudio.

El segundo capítulo, que explica cómo se produjo el Acuerdo, qué contingencias

afrontó y cómo se constituyó en la prueba palmaria de que la Política de

Seguridad Democrática de Álvaro Uribe demarcó la ruta de su política exterior,

identifica también los intereses que se resguardaban detrás de la confidencialidad

de la negociación. Hubo allí dos momentos episódicos importantes: cuando la

Revista Cambio2 anticipó los puntos fundamentales del Acuerdo y luego, cuando la opinión pública internacional conoció también los contenidos de cables

diplomáticos alusivos al sensible tema.

2 La Revista Cambio, publicación colombiana, pertenecía en ese momento a la Casa Editorial El

(8)

17

Se presentan igualmente, como elementos interrelacionados en el análisis, los

argumentos esbozados por el Consejo de Estado para conceptuar negativamente

sobre la firma del Acuerdo: su desventajas de corte asimétrico para Colombia y su

pobre sustentación a la luz de las normas del Derecho Internacional, especialmente.

Es necesario poner de presente que este trabajo está motivado por los intereses

intelectuales de su autor, quien en condición de periodista y Jefe de Investigación

de la hoy desaparecida revista Cambio reveló en julio de 2009 que Washington y Bogotá negociaban en secreto un Acuerdo que habría de generar dramáticos

dilemas de seguridad en la región andina.

Para el tercer capítulo, el contraste entre la ‘voz securitizadora’ de Álvaro Uribe y

el pragmatismo atribuido a Juan Manuel Santos será un elemento revelador a la

hora de balancear sus enfoques e identificar sus diferencias. Dentro de la misma

línea argumental, se define un marco comparativo en el escenario de las ideas, los

valores, las creencias y la comprensión del mundo de los dos mandatarios y

guiará el proceso de identificación de tales cambios.

Se reconoce enseguida que Estados Unidos, pese a que se le atribuye un

creciente desdén frente a América Latina, podría “arbitrar” los cambios que querría

propiciar el giro emprendido por Santos: las reflexiones sobre el particular se

conectan con los elementos sugeridos para la redefinición del concepto de

seguridad que, en amplia medida, ha condicionado el relacionamiento de

Colombia con otros actores del sistema internacional.

Hay otros elementos propositivos en el contexto del análisis. Tras evaluar las

condiciones gravosas que implicarían mantener el concepto de seguridad –

arraigado en una óptica meramente castrense- como núcleo duro de la política

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18

seguridad sea definido, en el marco de una política de Estado. El punto de partida

de tal reflexión lo constituye el anuncio que el presidente Santos hizo, poco

después de su llegada a la Casa de Nariño, en el sentido de que crearía un

Consejo Nacional de Seguridad, guiado por el modelo que históricamente le ha

resultado tan funcional a Estados Unidos.

El cuarto capítulo identifica puntos y escenarios de interés para impulsar los

campos geográficos y temáticos de la agenda, en aprovechamiento de una

coyuntura creada por el pragmatismo diplomático de Santos que, en un lapso

breve, consiguió restablecer las relaciones con Venezuela y Ecuador, aproximarse

a Brasil, presidir el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, reincorporar a

Honduras al seno de la OEA y llevar a una colombiana a la secretaría de Unasur.

Todo eso, sin abandonar la relación con Estados Unidos.

El enfoque metodológico de este trabajo está configurado bajo la forma de una

investigación cualitativa, de carácter interpretativo. La investigación se basa en el

análisis de documentos oficiales –públicos y reservados- y en entrevistas y

consultas con fuentes con entidad política y académica. La exploración de

documentos, tesis y argumentos se hará bajo la óptica teórica del constructivismo,

que valora la historicidad y el carácter intersubjetivo de las relaciones en un

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19

CAPÍTULO 1. MARCO TEÓRICO

El soporte conceptual básico de esta investigación será ofrecido por el

constructivismo y el enfoque teórico de su principal exponente: Alexander Wendt

(1999). Al abordar el análisis de aspectos específicos como los procesos de

securitización y la volubilidad de la anarquía, serán tenidas en cuenta las ideas de

Emanuel Alder y Barry Buzan.

Bajo esta perspectiva, aunque con el concurso complementario de otros enfoques,

serán definidos, para los efectos del análisis, los conceptos de seguridad y

supervivencia; poder y cooperación e interdependencia, para lo cual se acudirá a

los aportes de autores como Axelrod y Keohane (1986), Bull (1997) y Nye (1999).

Antes de abordar el análisis conceptual propiamente dicho, y con el ánimo de

aportar elementos de juicio para valorar los aportes propuestos en el presente

trabajo de investigación, este apartado hará una relación histórica de importantes

aportes hechos por la literatura académica al estudio reciente de la política exterior

colombiana en cuestiones afines al tema aquí desarrollado.

1.1 Componente histórico y académico del objeto de estudio

Durante la primera mitad del siglo XX, los principales estudios académicos sobre

la política exterior colombiana tuvieron como foco de análisis el comportamiento

del país a la luz de los tratados internacionales, como instrumentos para la

resolución pacífica de conflictos limítrofes, especialmente (Cavelier, 1959). A juicio

de autores que remarcan la incidencia del derecho en la “introversión” que ha

(11)

20

basaron su accionar exterior en el apego a las normas jurídicas, la confianza en la

justicia internacional y la adopción del arbitraje para la solución de todos los

conflictos internacionales” (Esquivel, 2009, p. 438).

Posteriormente, el objeto de estudio se concentró en el alineamiento –como

constante histórica– de la política colombiana a la de Estados Unidos y fue

incorporada a la producción literaria disciplinar la figura del Réspice Polum, acuñada por Marco Fidel Suárez al referirse a una suerte de amparo tutelar

ofrecido por Washington (Ardila, 1991; Drekonja, 1983; Pardo y Tokatlian, 1989).

Luego, los analistas hicieron suya la expresión Réspice Similia, atribuida a Alfonso López Michelsen, para proclamar la necesidad de que la agenda exterior

colombiana se orientara hacia el fortalecimiento de las relaciones latinoamericanas

(o el énfasis de la política exterior hacia sus equivalentes) como mecanismo para

buscar un margen más amplio y estable de autonomía (Tickner, 2007).

En la primera década del siglo XXI, enervado por las consecuencias de los hechos

del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos, el análisis de la política exterior

colombiana concentró su énfasis en el componente de seguridad. Así las cosas,

se convirtió en lugar común el aserto según el cual el entonces presidente Álvaro

Uribe Vélez concentró su estrategia internacional en los dictados de Washington e

inscribió su agenda en el marco de la lucha contra el terrorismo internacional,

desatada por George W. Bush. Con ello, procedió en detrimento del principio

clásico concerniente a la necesidad de diversificar los destinos de la diplomacia

nacional (Carvajal y Amaya, 2005, p.12). En ese sentido, generó un retroceso en

relación con la estrategia denominada “diplomacia por la paz” de su antecesor,

Andrés Pastrana, aunque capitalizó los principales contactos articulados por aquel

para conseguir la declaratoria de “terroristas” para los movimientos guerrilleros

(12)

21

La elaboración teórica incluyó enseguida reflexiones sobre el impacto de la política

interna de “seguridad democrática” en las relaciones interestatales –especialmente

con los vecinos– y sobre la proyección ofrecida por ella en la búsqueda de aliados

internacionales para afrontar el conflicto interno.

Las expresiones “securitización de la política exterior” e “internacionalización del

conflicto” comenzaron a hacer carrera. Arlene Tickner (2007, p.9) denominó

“intervención por invitación” el esquema mediante el cual los gobiernos de

Pastrana y Uribe intensificaron la asociación colombiana con Estados Unidos y

solicitaron la injerencia de Washington en asuntos domésticos como la lucha

contrainsurgente. Dicha forma de intervención es uno de los factores causales de

la securitización, que se entenderá como un proceso en el que toda la política

exterior se subordina a las necesidades y exigencias de la política o doctrina de

seguridad nacional. Desde la óptica de Sandra Borda (2007, p.73), la

“internacionalización” del conflicto se convirtió en una decisión política consciente

y explícita que resulta de un proceso racional de toma de decisiones, para sacar

mayor partido a la ayuda internacional.

Aportes más recientes al análisis cualitativo de la política exterior, particularmente

en lo que atañe a las tensas relaciones con Venezuela en el campo de la

seguridad, han traído novedosos insumos académicos. La militarización de la

política, tanto en Venezuela como en Colombia, es analizada no sólo desde la

óptica de su impacto en la relación bilateral, sino en contraste con el alcance

“multifacético” que otros países de la región le confieren hoy al concepto de

seguridad (Sanín, 2008, pp. 63 y 73).

La exploración de esas relaciones conflictivas pasa por el estudio crítico de las

líneas tradicionales de consenso internacional que había entre ambos estados

(13)

22

tratamiento diplomático de desavenencias, por ejemplo) y de las actuales líneas

de divergencia en temas tan sensibles como la posición política de cada gobierno

frente a las guerrillas o al modelo de integración regional (Pastrana y Vera, 2008,

p. 224). Otros autores abordan sus estudios en relación con fenómenos más

próximos a la idiosincrasia, creencias y conductas políticas latinoamericanas y,

como en el caso de Martha Lucía Márquez (2008, p. 216), concluyen que “el

populismo extrapolado al lenguaje diplomático introduce una lógica bipolar y

maniquea que deriva en la construcción de los Estados Unidos y de Colombia

como enemigos de Venezuela”.

Las visiones en perspectiva llaman ahora la atención sobre el papel de actores

distintos a Estados Unidos como eventuales focos de interés en una nueva

agenda de política exterior. Uno de ellos es la Unión Europea, cuyo

comportamiento ofrece evidencia de un interés por intensificar relaciones con

Colombia en dos espacios. Uno, multilateral, para aportar a la construcción de un

sistema de integración que conlleve la superación de la crisis política e

institucional de la Comunidad Andina de Naciones (CAN). Otro, bilateral, para

ayudar en una eventual salida negociada al conflicto colombiano o, en su defecto,

para mitigar sus impactos (Pastrana, 2010, p.492) a través de una estrategia

antidrogas alternativa, con componentes de cooperación, ayuda al desarrollo y la

ayuda humanitaria.

Otros estudios abogan por un mayor acercamiento a potencias medias como

Brasil, llamadas a llenar los vacíos dejados por la desaparición del mundo bipolar,

para abolir rasgos de dependencia absoluta de alguna de ellas. En ese contexto

Brasil, como potencia emergente, surge como un desafío en el sentido no bélico

de la expresión- en el plano geopolítico, militar y estratégico y merece una

consideración mucho más prioritaria en la política exterior colombiana (Herrera,

(14)

23

Este trabajo de investigación aspira a ampliar los aportes al campo del estudio de

los giros cualitativos de la política exterior colombiana, a partir de hechos

contemporáneos trascendentes que atañen a la seguridad nacional, a la

ampliación del espectro de las relaciones multilaterales y a la diversificación de la

agenda temática.

1.2 El enfoque constructivista

La visión constructivista surgió como “camino medio” entre el realismo y el

neorrealismo, mainstream o corrientes principales que históricamente han conservado el hálito de enfoques preponderantes en los estudios de las

Relaciones Internacionales. De la mano de Alexander Wendt, principalmente, el

constructivismo ha cuestionado la visión realista focalizada en el carácter

anárquico y la proclividad al conflicto en el sistema interestatal, en el que los

actores buscan hacer valer sus intereses y preservar su existencia merced a

recursos de “autoayuda”.

Wendt (1999) ha llegado a la conclusión de que “la anarquía es lo que los estados

hagan de ella”, a partir de la reivindicación de la idea liberal según la cual las

instituciones internacionales están en capacidad de transformar las ideas y los

intereses interestatales. Su reflexión está enmarcada en una teoría con sustrato

social y sicológico, de carácter sistémico, en la que tales identidades y los

intereses constituyen una variable dependiente. Es decir, los intereses nacionales

(como la seguridad) no están definidos a priori y categóricamente sino que se definen en medio de las interacciones mismas entre actores e incluso se

encuentran constreñidos por estructuras materiales y relacionales o sociales

(15)

24

Para la corriente constructivista, esa volubilidad de la anarquía se pierde de vista

en la medida en que el enfoque tradicional centra su debate en establecer hasta

dónde la acción del Estado está bajo el influjo de la estructura (la anarquía y la

distribución del poder) y hasta qué punto lo está del proceso (interacción y

aprendizaje). El propio Wendt (1999, p.4) responde negativamente a la siguiente

pregunta: ¿la ausencia de una autoridad central en el sistema internacional obliga

per sé a los Estados a competir entre ellos? Todo depende del tipo de interacciones y relaciones que se producen entre ellos, puesto que los mismos

actores “…definen quiénes son y lo que quieren en referencia a las reglas e

ideologías dominantes de su tiempo.” (Klotz y Lynch, 2007, p.11)

En ese mismo orden de ideas, Wendt cuestiona la inclinación de los llamados

racionalistas a creer que los comportamientos de los Estados pueden cambiar,

pero no sus ideas y sus intereses, y que las anarquías son sistemas de autoayuda

que excluyen a quienes no se adaptan a ellas. A su juicio, los procesos sociales y

las relaciones intersubjetivas abren un amplio margen a la reconfiguración de

ambos: ideas e intereses. Una lectura racionalista de las relaciones

internacionales sólo tiene sentido cuando los intereses de los Estados son

realmente exógenos a la interacción entre ellos, lo cual depende del tipo de

relación que se suscita entre ellos (Wendt, 1999, p.384). En otras palabras, en

medio de relaciones de cooperación e intercambio positivo, cuando no hay

exclusión o negación del “otro”, no es la anarquía (estructura) la que define los

intereses sino la profundidad misma de esas relaciones.

Wendt reconoce enseguida tres formas en las que intereses e identidades son

susceptibles de transformación dentro de la anarquía: mediante la institución de la

soberanía; mediante una evolución de la cooperación, y mediante los esfuerzos

internacionales para transformar las identidades egoístas en identidades

(16)

25

autoayuda y la política de poder competitiva pueden ser producidas causalmente

mediante procesos de interacción entre Estados en los que la anarquía cumple

solamente tal papel.

Esta línea de pensamiento no descarta que la distribución del poder afecte

siempre a los cálculos de los Estados, pero advierte que la manera en la que lo

hace depende de las interpretaciones y de las expectativas intersubjetivas, lo

mismo que de la “distribución del conocimiento” que da forma a sus concepciones

de sí mismo y del otro. Denomina entonces “significados colectivos” el escenario

en el que los actores moldean su identidad en proporción al grado de interacción.

Esa es también, desde la misma perspectiva, la ruta que conduce hacia un mundo

socialmente construido.

De acuerdo con la lógica constructivista, existe una gradación de las identidades

particulares de los actores, que terminan siendo la base de sus intereses. Pero no

existe una agenda única e inmodificable de sus intereses, sino que estos se

definen dentro del mismo proceso de su interacción social. En el proceso de

formación de identidad, el “yo” es un reflejo de la socialización de un actor.

(Wendt, 1999, p. 13). Eso explica, por ejemplo, que las amenazas sociales son

construidas, no naturales. Nutridos del pensamiento de Wendt, Barry Buzan, John

G. Ruggie, Robert Jervis, David Dessler y Adler, contribuyen con sus aportes a

generar un marco conceptual de orden post-positivista que analiza las acciones de

los estados a la luz de procesos sociales en los que las ideas, tanto o más que los

intereses, tienen un peso específico.

Mientras que para el Realismo, por ejemplo, los Estados –como actores únicos del

sistema internacional- toman “racionalmente” sus decisiones, el Constructivismo

(17)

26

y juicios de valor son elementos presentes efectivamente en el proceso (Jervis,

1999).

El constructivismo no desdeña ni los intereses ni los deseos. Concluye que mientras la identidad señala la dirección de las creencias, los intereses

condicionan “el deseo” y permiten explicar en buena medida los comportamientos

de los actores. (Wendt, 1999, p. 231). Para Adler, este enfoque supone que las

ideas intersubjetivas no solo moldean las identidades, sino que tienen efectos en

la realidad social y su evolución (Adler, 2002, p.104).

La preponderancia que esta escuela le da a lo “social” sobre lo “material” implica

que reflexiones sobre la seguridad, el poder y los intereses, conceptos situados en

el núcleo duro del realismo, se sitúen para el constructivismo en un nivel cognitivo.

Las ideas cobran allí un carácter significante. De la mano con este planteamiento,

otros exponentes del constructivismo destacan la esencia planificadora,

organizadora y orientadora de las ideas que hacen que lo “material” no sea un

simple objeto inanimado. (Jackson y Sorensen, 2007, p. 165). De hecho, el

manejo de lo “material” para esta corriente está influido por valores, creencias y

discursos. (Tannenwald, 2005, p. 15).

El carácter del Estado como actor unitario, como encarnación de una autoridad

política soberana, no escapa a las consideraciones de Wendt. Con todo – y eso no

lo niega el constructivismo- hay que tener en cuenta que, como lo plantea Timm

Dunne (1995), muchas de las características más importantes de la política

internacional son producidas y reproducidas a través de las prácticas concretas de

los actores sociales.

Este enfoque teórico constructivista es el adecuado para analizar los cambios

(18)

27

colombiana -concluidos dos períodos de gobierno de Álvaro Uribe Vélez e iniciado

el de Juan Manuel Santos- en relación con la cooperación militar con Estados

Unidos. Su reivindicación de las ideas, valores y creencias ofrece pautas

concretas para entender los comportamientos de los actores e interpretar sus

decisiones.

1.3. Seguridad y supervivencia

La teoría realista se pliega a la idea de que la seguridad está ligada a la

supervivencia del Estado. El constructivismo no desafía esa percepción, pero

distingue entre “seguridad física” –entendida como continuidad del cuerpo social y

del Estado como estructura- y “seguridad ontológica” o preservación de la

identidad o rol en el sistema internacional y su visión del mundo.

El constructivismo explora en un marco más amplio aquellos factores que guían

los llamados “procesos de securitización” de problemas percibidos como

amenazas. La esencia de su marco conceptual sobre la idea de seguridad está

plasmada por Barry Buzan, Ole Waever y de Wild en el texto titulado Security: A New Framework for Analysis (1998).

El proceso de securitización de un tema tiene como pivote de apoyo la percepción

de una amenaza de carácter inminente, frente a la cual los estados apelan al

derecho legítimo de tomar las medidas necesarias para conjurarla (Buzán, 1998,

p. 20).

Pero a diferencia de las teorías clásicas, el constructivismo no considera que el

proceso de conjuración de la amenaza se dé en un escenario de aplicación

discrecional del poder y la fuerza, sino que tiene que ver por lo menos con tres

(19)

28

El primero de esos presupuestos guarda relación con el hecho de que la seguridad

no está condicionada única y necesariamente por la posición de poder de un

Estado. El segundo, trasciende la capacidad de éste en ámbitos como el

económico y, el tercero, afirma que tampoco está limitada estrictamente por el

equilibrio o balance del poder, concepto que se revisará más adelante, En cambio,

estima el valor de trabajar con elementos cardinales como el rol del Estado, la

estructura del sistema internacional y las capacidades materiales dentro de un

marco que permitan la ponderación de procesos intersubjetivos.

Buzan plantea que la securitización de un tema está asociado a su consecuente

politización e inclusión en el debate público, lo mismo que a la influencia del

gobierno encargado de adoptar las acciones que juzgue necesarias (Buzán et. al,

1998, p. 23). Según el autor, se trata de una dinámica que se produce

normalmente en escenarios de crisis en los que son adoptadas medidas de

emergencia que, incluso, pueden desbordar parámetros legales o ir en contravía

de las costumbres.

Sin embargo, al amparo de este enfoque, es necesario decir que no basta con la

percepción de la existencia de una amenaza entendida como inminente para que

los Estados adopten medidas de emergencia. El proceso de securitización y la

subsiguiente toma de medidas dependen de su aceptación por parte de la

audiencia. Esta aceptación implica, a su vez, el otorgamiento de legitimidad a las

medidas para enfrentar la amenaza. En ese momento, las reglas con las que

habitualmente se maneja un asunto de seguridad pueden quedar a un lado. Esto

significa que la securitización de un tema enerva su carácter de urgente y

prioritario (Buzan, 1998, p. 28). No obstante, la aplicación de la estrategia

resultante se dará en un ámbito restringido e incluso alejado de la audiencia.

(20)

29

Para efectos del análisis propuesto en este trabajo de investigación, ese prisma

será utilizado para observar las implicaciones de los acuerdos adoptados por

Colombia y Estados Unidos en el campo de la seguridad y, de manera especial, el

Acuerdo de Cooperación Militar que habilitaba al Pentágono para utilizar siete

bases estratégicas colombianas.

Desde el punto de vista de Buzan, la idea de seguridad es voluble en el sentido de

que puede ser adaptada a los intereses personales de la “voz securitizadora”

(Buzan et. al, 1998, p. 29). Esta idea se convertirá, para los propósitos de este

estudio, en un insumo importante a la hora de interpretar los cambios cualitativos

en la política exterior colombiana en el campo de la seguridad, producidos durante

la transición entre los gobiernos de Uribe y Santos.

1.4 El concepto de poder

El poder, junto con la seguridad, se encuentra en la cúspide de los recursos que,

según el realismo, hacen parte sustancial de la política internacional. Su

importancia como factor decisorio está relacionada principalmente con el

comportamiento “racional” de un Estado en función de su interés nacional. En este

contexto, en un sistema anárquico y proclive al conflicto las relaciones

internacionales representan la lucha por el poder y la paz (Gilpin, 1984).

Las visiones clásicas han entendido el poder como la capacidad de un Estado

para ejercer influencia sobre el comportamiento de otros de una manera

congruente con sus propios intereses (Organski, 1980, p. 84) y le han conferido

tres atributos básicos: autoridad, influencia y fuerza.

(21)

30

de su concepto de “poder difuso” cinco variables incidentales: 1) la

interdependencia económica, 2) los actores transnacionales, 3) el nacionalismo de

los Estados débiles, 4) la extensión de la tecnología y 5) los cambios en el

escenario político. En ese sentido, el poder va más allá del ejercicio de lo

hegemónico y está determinado en buena medida por aspectos incluso ajenos a la

voluntad de un estado y puede ser un elemento transferible.

Clásicamente, la hegemonía en los estudios internacionales se ha definido como

la posición central que ocupa un estado en el sistema internacional por su

superioridad económica y militar sin rival, si bien tal posición exige igualmente un

liderazgo ideológico para orientar el orden social y la capacidad política para

definir las regulaciones de ese orden propuesto, tal como lo explica Sperling

(2001, pp.394-395) citando y complementando a Goldstein (1988). La existencia

de dominación es otro problema de poder y puede definirse en un grado menor de

“imposición” como la explotación política de una asimetría que le permite a un

estado ejercer en un campo específico (en el que ostente esa dominación) una

influencia total o parcialmente irreversible sobre los demás, como lo expone

Sperling (2001, p.395) retomando a Perroux (1950).

El constructivismo no está alejado de esas consideraciones de orden

interdependiente y de hegemonía o dominación individual, pero pone de relieve el

poder de las estructuras sociales como fuerzas dinámicas que superan en

capacidad lo estrictamente individualista y materialista (Wendt, 1999, p. 9).

En el marco de la política internacional observada por Colombia en su relación con

Estados Unidos, con énfasis en la seguridad, encuentra aplicación un concepto

denominado como “internacionalización de conflicto”. Esta idea está asociada a

fórmulas estratégicas alternativas aplicadas por el Estado para obtener –

(22)

31

guerras contra el narcotráfico y contra actores armados irregulares (Borda, 2007,

p. 73)

En relación con el concepto de poder que nos ocupa en este apartado, la

aplicación de la internacionalización es posible en la medida en que representa el

intento de un Estado por conseguir una especie de transferencia de poder por parte de otro. Hasta antes de que adquiriese esa connotación estratégica, la

internacionalización era entendida como un proceso en el que el conflicto cruzaba,

casi sin ningún tipo de intención por parte de los actores, un cierto límite fronterizo.

Hoy, al contrario, es una decisión política consciente y explícita que resulta de un

proceso racional de toma de decisiones (Borda, 2007, p. 68-73).

Una figura aparejada a la definición del concepto es la de “equilibrio del poder”.

Bull recuerda que dicho equilibrio “se refiere a un estado de cosas tal que ningún

poder está en posición preponderante de forma que pueda imponer la ley a los

demás” (Bull 1997, p. 153). Para este exponente de la escuela inglesa de las

relaciones internacionales, el equilibrio de poder ha permitido históricamente que

el sistema internacional se transforme por medio de conquistas en un imperio

universal. También ha servido en el plano local para proteger la independencia de

los Estados de determinadas zonas frente a la posibilidad de que fueran

absorbidos por una potencia predominante allí. Igualmente, ha generado las

condiciones para hacer operativas la diplomacia, el derecho internacional y la

propia guerra (Bull, 1997, p. 158).

El equilibrio del poder está relacionado conceptualmente con el de disuasión , en

ese sentido, prestará utilidad en esta investigación para analizar particularmente

cómo el Acuerdo de Cooperación Militar entre Colombia y Estados Unidos influyó

en la relación con la Venezuela de Hugo Chávez que, embarcada en una carrera

(23)

32

norteamericana es la que más se ha preocupado por desarrollar y llevar el

concepto de disuasión a su implementación en la política de defensa, y se tiende a

definir operativamente y en sentido tradicional, como la estrategia encaminada a

prevenir política y militarmente que los adversarios políticos de Estados Unidos -

incluyendo actuales poseedores o aspirantes a poseer armas de destrucción

masiva- se intenten poner a la par con esta potencia en cuanto a capacidad militar

(Pilat, 2004, p.1). El quid del asunto es que esta definición se aplicaba

específicamente a la relación entre estados, pero actualmente se usa

indiscriminadamente para cobijar todo tipo de amenazas a la seguridad nacional.

La evolución del concepto de poder también es actualmente motivo de reflexión en

los círculos de gobierno de Estados Unidos. “Poder inteligente” es la

denominación que el Departamento de Estado de Estados Unidos le ha dado a un

conjunto de estrategias que buscan reconfigurar el perfil de la política exterior de

ese país. Según Hilary Clinton, jefe de ese despacho, bajo ese título se ampara el

propósito de Washington de elevar el nivel de su diplomacia y de combinarla

eficazmente con sus planes de defensa y de cooperación al desarrollo

internacional “para resolver los problemas mundiales” (Clinton, 2010, p. 13). Este

propósito, que genera expectativas sobre un giro cualitativo en las relaciones de

Estados Unidos con Colombia se convierte también en un ingrediente analítico.

1.5 Cooperación e interdependencia

Axelrod y Keohane (1985) plantean que la cooperación no es sinónimo de

armonía, ya que esta requiere una identidad completa de intereses. Así, la

cooperación sólo puede tener lugar en situaciones que mezclan contradicciones e

intereses complementarios. Decantado el concepto y, de acuerdo con Keohane

(1998), la cooperación es definida como “el proceso en el cual las políticas

(24)

33

para lograr sus objetivos, como el resultado de una coordinación de política” (p.

25).

Keohane y Nye (1997) no conciben la cooperación como una relación de suma

cero, sino como un ejercicio en el que, fundamentalmente a la luz de una relación

de interdependencia económica, los Estados obtienen ganancias para todos. Pero

en esa relación los Estados no son los únicos actores, si bien sí los principales.

Los partidos políticos, las multinacionales, las organizaciones no gubernamentales

transnacionales, como expresiones de la sociedad civil, también tienen baza en el

propósito de la cooperación. Para ellos el ejercicio de la cooperación puede ser

fuente de nuevas vulnerabilidades, pero en todo caso ofrece mejores opciones

para aquellos Estados con menos poder relativo. En consecuencia, las relaciones

que se abren bajo los auspicios de la interdependencia deben ser vistas desde las

perspectivas de la sensibilidad y la vulnerabilidad.

Wendt (2005, p. 18) habla de una “interdependencia positiva” que puede darse a

instancias de un proceso de cooperación que reconstruye identidades e intereses

en función de compromisos intersubjetivos. Cita como ejemplo el proceso de

cooperación que dio lugar a la construcción de una “identidad europea”.

A juicio de Claudia Fabbri (2005), en el enfoque constructivista también cabe

asimilar las regiones a un “constructo social”, cuyas dinámicas bien pueden ser

interpretadas bajo la óptica de procesos de interacción, socialización y aprendizaje

social capaces de moldear intereses e identidades.

La pertinencia de las definiciones sobre cooperación e interdependencia se

advertirá cuando este trabajo aborde el estudio de los giros de la política exterior

(25)

34

ámbito de la seguridad-, parece orientada a buscar una mayor diversidad

geográfica y mejores activos en los escenarios de la multilateralidad.

Para Bull (1997, p. 214) el término “diplomacia” tiene tres grandes significados

diferenciables entre sí. En primer lugar, se refiere al manejo entre estados y otras

entidades con reconocimiento en la política mundial, por parte de agentes oficiales

y a través de medios pacíficos. En segundo lugar, reserva el manejo de dichas

relaciones a agentes diplomáticos profesionales y, en tercer término, exige que las

relaciones sean manejadas con tacto y con cuidado.

Para los efectos de este trabajo, el análisis del ejercicio diplomático y el

comportamiento de los medios de comunicación serán importantes al explicar la

motivación de los cambios en la política exterior colombiana desde la perspectiva

(26)

35

CAPÍTULO 2. EL ACUERDO DE COOPERACIÓN CON EE.UU.

El presente capítulo describe y analiza el Acuerdo para la cooperación y la

asistencia técnica en defensa y seguridad firmado por los gobiernos de Colombia y

Estados Unidos el 30 de octubre de 2009. Para los propósitos de este trabajo, el

análisis resulta útil en la medida en que destaca la importancia de ese instrumento

como expresión del énfasis que en ese momento tenía la política exterior

colombiana y como factor enervante de las tensiones regionales que

determinaron, a la postre, cambios cualitativos en el enfoque de las relaciones

internacionales del país.

Es indispensable detenerse brevemente en los antecedentes y en la recreación

del clima en que fue negociado el Acuerdo, pues de ello resultan insumos

importantes para identificar los intereses que se resguardaban detrás de la

confidencialidad que se vio rota en dos momentos: antes de la firma, cuando

medios de comunicación anticiparon y cuestionaron el contenido del borrador del

acuerdo y, luego de ella, cuando trascendió el contenido de los cables

diplomáticos enviados por la embajada de Estados Unidos en Bogotá al

Departamento de Estado en Washington. Incluye luego un análisis del Acuerdo y

sus implicaciones a la luz del enfoque constructivista, cuyos conceptos esenciales

fueron expuestos en el capítulo anterior.

2.1 Génesis, contexto e impacto internacional del Acuerdo

En junio de 2009, el Acuerdo de cooperación era negociado secretamente por

comisionados de la Cancillería y del Ministerio de Defensa de Colombia y de los

departamentos de Estado y Defensa de Estados Unidos. A partir de febrero de ese

(27)

36

iniciar la quinta y definitiva en Washington, cuando una publicación de prensa dio

el traste con el sigilo de sus deliberaciones. La revista colombiana Cambio reveló y cuestionó el contenido del borrador del Acuerdo que, hasta ese momento,

contemplaba la eventualidad de que militares y asesores civiles de Estados

Unidos fueran autorizados para operar desde bases militares colombianas en

acciones conjuntas para combatir el narcotráfico y la guerrilla3.

Según la publicación, el gobierno de Álvaro Uribe autorizaría a Estados Unidos a

usar por lo menos cinco bases estratégicas colombianas, con capacidad operativa

sobre los dos litorales, para suplir las funciones que durante diez años había

cumplido la base ecuatoriana ‘Eloy Alfaro’, en el puerto de Manta4. La Constitución Política de Ecuador, recién adoptada por una Asamblea Nacional

Constituyente, prohibía el establecimiento de bases o instalaciones extranjeras

con propósitos militares y eso implicaba el fin del contrato suscrito entre

Washington y Quito para la operación de aquel Puesto de Operaciones Militares

(FOL, por sus siglas en inglés). Adicionalmente, el presidente ecuatoriano, Rafael

Correa, decidió anticipar el fin del contrato aduciendo que desde las instalaciones

de Manta habría despegado un avión de Estados Unidos que, durante la

Operación Fénix, apoyó el bombardeo que tropas colombianas lanzaron contra el

campamento de alias ‘Raúl Reyes’ en territorio de su país.

El artículo periodístico cuestionaba fundamentalmente tres aspectos del entonces

pretendido Acuerdo. En primer término, se preguntaba si, según previsiones

constitucionales, se hacía indispensable que el Gobierno buscara la autorización

previa del Congreso y elevara una consulta ante el Consejo de Estado por tratarse

3

El artículo, titulado “Los enviados del Pentágono”, apareció en la portada de la edición número 835 de la revista, que circuló entre el 8 y el 2 de julio de 2009.

4

(28)

37

posiblemente de tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional5. En segunda instancia, ponía en duda la juridicidad de lo que se pactaba en cuanto

que Colombia se comprometía a reconocer inmunidad diplomática a efectivos

militares y asesores civiles de Estados Unidos6. Aseguraba, en concordancia con el punto anterior, que no estaban claros los límites de la actuación de militares

estadounidenses en el país y que tampoco estaba calibrado el impacto de esa

presencia en el ámbito de la soberanía nacional.

El artículo periodístico informaba someramente que las partes podrían extender

sus operaciones a terceros países, aunque a solicitud de éstos. Aparentemente

los negociadores no avizoraban el impacto que el eventual acuerdo tendría

particularmente en la región andina7. El primer borrador del documento, obtenido por los periodistas de fuentes cercanas a la negociación en Washington y Bogotá,

identificaba en notas marginales los desacuerdos entre las partes y reflejaban una

postura -que distaba de ser contundente- por parte de los emisarios colombianos,

frente a los temas que la publicación juzgaba particularmente sensibles8.

La controversia generada por la filtración trascendió de inmediato las fronteras

nacionales. Venezuela y Ecuador, especialmente, calificaron el proyectado

Acuerdo como una amenaza para la seguridad regional y acudieron a los foros

multilaterales con la intención de señalar a Colombia como el outsider de la región

5

El Artículo 173 (4) de la Constitución Política de Colombia señala como atribución del Senado la de permitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República.

6

Basado en opiniones de Jaime Córdoba Triviño, ex presidente de la Corte Constitucional colombiana y de otras fuentes no especificadas, el informe periodístico aseguraba que esa decisión podría ser lesiva para el orden jurídico internacional y afectaba también el principio de independencia de la justicia colombiana, ya que restringía su capacidad para investigar y castigar delitos cometidos en Colombia por personal extranjero.

7 Ver anexo número 1: el borrador del Acuerdo obtenido por la revista

Cambio, con las notas marginales hechas por las partes para identificar sus puntos coincidencias y diferencias.

8

Los representantes colombianos se opusieron inicialmente, por ejemplo, a la que el privilegio de la inmunidad se hiciera extensivo a personal civil estadounidense que prestaría servicios

(29)

38

por su alineamiento incondicional con Washington. “Soplan vientos de guerra”,

exclamó el presidente de Venezuela, Hugo Chávez, durante la ‘cumbre’ de la

Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) realizada en Quito el 10 de agosto de

2009 sin la presencia del presidente colombiano Álvaro Uribe. Roy Chaderton,

embajador de Venezuela ante la OEA, calificó a Uribe durante una sesión del

organismo, el 27 de agosto, como un “portaviones de Estados Unidos”9.

Más allá de ironías y simbolismos, Chávez propaló a partir de allí una versión

según la cual Estados Unidos urdía un complot para derrocarlo y las bases

militares habilitadas por Colombia marcarían la avanzada de un atentado en

contra suya. El presidente Uribe dejó de lado los canales diplomáticos y accedió a

la emulación verbal con Chávez, al que a su vez acusó de estar albergando en

territorio venezolano a jefes de las Farc y de estar dotando a la guerrilla de

armamento10.

Ecuador, inmerso en un clima de desconfianza frente a Colombia por las

consecuencias de la Operación Fénix, y Bolivia, imbuida del discurso “bolivariano”

y “revolucionario” de Chávez y cabalgando a lomo de sus propias conveniencias

por la provisión de ayuda económica dispensada por Caracas, se impusieron la

misión de generar un bloque de resistencia regional frente al Acuerdo militar entre

Colombia y Estados Unidos.

El 15 de septiembre siguiente, durante la reunión de ministros de Relaciones

Exteriores y de Defensa de la Unasur que deliberó en Quito, el gobierno

9

Los despachos informativos de las agencias internacionales de noticias Reuters y Efe, consultados en el archivo central de información de Publicaciones Semana, coinciden en esas atribuciones.

10

Véase,

(30)

39

colombiano amenazó con retirar al país de la organización por considerar que el

bloque de resistencia surgido en ese escenario distraía la atención de lo

fundamental: el compromiso que la región debía asumir para enfrentar las

amenazas crecientes del narcotráfico y el terrorismo. Esa postura alivió

transitoriamente las tensiones, debido a que algunos países, especialmente Brasil,

interesado en cobrar un mayor ascendiente regional, querían evitar que se

abrieran fisuras en un organismo importante para sus propósitos.

En el orden interno, el gobierno de Álvaro Uribe enfrentaba reparos de tipo

político. Sectores de oposición promovieron debates en el Congreso que, sin

convertirse en ejercicios profundos de control político, contribuyeron a que la

opinión conociera condiciones adicionales del acuerdo en ciernes11. Jaime Bermúdez, entonces Canciller, insinuó el alcance transfronterizo que tendría el

acuerdo militar. El 21 de julio de 2009, en respuesta a un cuestionario previo a su

comparecencia ante el Senado, Bermúdez dijo que el instrumento negociado con

Estados Unidos tendría –además de utilidad para los fines de la política de

seguridad democrática- “la intención de apoyar y fortalecer iniciativas de

cooperación regional y globales”12. Según la perspectiva oficial, Colombia había adquirido capacidades y destrezas en la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo

que eran reconocidas por terceros Estados que demandaban cooperación.

El Canciller Jaime Bermúdez planteó en su respuesta al Senado: “Colombia ya

está contribuyendo, y planea seguir haciéndolo, con entrenamiento a bajo costo y

de la misma calidad que el que ofrecen países como Estados Unidos y el Reino

Unido. Queremos que las capacidades adquiridas puedan ser puestas a

11 Ver anexo con respuestas del Canciller Jaime Bermúdez a una de las citaciones. Los ministros

de Relaciones y de Defensa, lo mismo que el comandante de las Fuerzas Militares, fueron sometidos a fogueos parlamentarios en los que acusaron no pocas dificultades para explicar la convencía del acuerdo y su sustento a la luz del Derecho Internacional.

(31)

40

disposición y compartidas con terceros países interesados con el con el fin de

contribuir al interés común de la estabilidad”.

Para los propósitos de este trabajo, ese planteamiento resulta de interés porque,

-como se verá más adelante cuando se analice el peso del acuerdo dentro de los

propósitos de la securitización de la política exterior colombiana-, a esas alturas del debate funcionarios colombianos ya habían realizado gestiones ante el

gobierno de Estados Unidos para conseguir que el eventual acuerdo de

cooperación sirviera como plataforma a operaciones de inteligencia frente a

Venezuela y Ecuador. Ambos Estados eran percibidos por el gobierno colombiano

como amenazas, considerando además que la presencia de marines y de equipos tácticos y estratégicos ayudaría a potenciar la capacidad disuasiva de Colombia

frente a esos vecinos en un momento en que la semántica de las tensiones incluía

la expresión “vientos de guerra”.

Pese a las presiones internas y externas, Uribe se negó a ampliar públicamente el

espectro de la información sobre lo que se pactaba con Estados Unidos. Sin

embargo, se dirigió al Consejo de Estado –el más alto tribunal de la justicia

contenciosa administrativa de Colombia- para pedir su concepto previo a la

celebración de este tipo de acuerdos, como lo prevé el artículo 237 (3) de la

Constitución Nacional. Lo hizo pese a que sostenía la tesis según la cual no se

gestaba un Tratado Internacional sino un “Acuerdo Simplificado” que desarrollaría

obligaciones previamente establecidas en instrumentos de tipo multilateral

suscritos por los dos Estados contratantes y que, por ende, no requería para su

aprobación de trámite legislativo ni de opinión favorable de aquella Corte13

13

(32)

41

En las audiencias de trámite reservado ante la Sala de Consulta del Consejo de

Estado, el mandatario y sus ministros de Relaciones Exteriores, Defensa y del

Interior y Justicia sostuvieron al unísono que el texto proyectado no incorporaba

obligaciones nuevas para el Estado colombiano que estuvieran por fuera de la

órbita exclusiva de las funciones del Presidente como director de las Relaciones

Internacionales. También, que la presencia de militares de Estados Unidos en

suelo colombiano no sería distinta a la ocurrida durante los últimos 50 años:

representaría, según la versión oficial, un ejercicio de asesoría sin funciones

operacionales de mando14.

Es preciso aclarar que, si bien en 1952, 1961 y 1974 los dos países habían

suscrito acuerdos de asistencia militar técnica y para el establecimiento de

misiones militares de Estados Unidos en oficinas del Ministerio de Defensa,

ninguno de ellos contemplaba el uso de bases militares ni la presencia de

hombres y equipos en tareas operacionales transfronterizas.

El 13 de octubre de 2009, el Consejo de Estado emitió concepto negativo para la

firma del Acuerdo. A su juicio, el Acuerdo establecía nuevas obligaciones para el

Estado colombiano, tenía un carácter asimétrico –desbalanceado para Colombia-

y no señalaba límites para las acciones militares. Por ende, debería ser negociado

como tratado público y quedar sometido a controles políticos y jurisdiccionales.

El tribunal encontró, además, que el sustento normativo presentado por el

Gobierno era débil y que su pertinencia a la luz del Derecho Internacional

resultaba escasa. Así por ejemplo, señaló que hacía una extensión “no

recomendable” a las previsiones de la Convención de Viena sobre Relaciones

Diplomáticas, suscrita el 18 de abril de 1961, al conceder inmunidad diplomática a

14 Ver anexo con el concepto del Consejo de Estado, emitido por el Consejo de Estado en octubre

(33)

42

los militares, sus familias y a civiles vinculados a las misiones que serían

desarrolladas15. Estimó equivocada la invocación que las partes hacían del Tratado Interamericano de Ayuda Recíproca (TIAR), de 1947, toda vez que este

fue concebido como mecanismo para preservar la seguridad colectiva de los

estados americanos frente a una agresión de un tercero país y no de grupos

irregulares. Empero, la presión norteamericana en seguridad tiende a desconocer

este argumento razonable. Quesada coincide en que la estructura del TIAR

obedece a una lógica de respuesta a un conflicto clásico de tipo interestatal, pero

resalta el papel de EE.UU. para intentar “refrescar” esa estructura en desuso y

apostarle a una OEA que logre rearticular el TIAR, la Junta Interamericana de

Defensa (JID) y su propio papel, con el propósito de insertar mecanismos más

flexibles que permitan concebir un sistema de seguridad interamericano adaptado

a la nueva gama de conflictos múltiples que sacuden a la región16.

Un último aspecto de interés para este estudio se relaciona con la manera como el

tribunal descartó que acuerdos anteriores con Estados Unidos tuvieran el alcance

que la administración Uribe quería darles para impulsar su nuevo proyecto.

Respecto al Acuerdo relativo para el establecimiento de una misión del Ejército,

una misión naval y una misión aérea de las Fuerzas Armadas de Estados Unidos

en Colombia y la anunciada presencia de efectivos de ese país en bases militares,

el Consejo observó que de allí no se deriva la posibilidad de uso y acceso

permanente de las bases militares colombianas por parte de contingentes y naves

militares estadounidenses.

El Gobierno se apartó discrecionalmente del concepto de aquella Corte y

diecisiete días después firmó el Acuerdo de cooperación con Estados Unidos,

15 Ibíd. 16

(34)

43

hecho que enervó de nuevo las tensiones regionales. Chávez acusó a Colombia

de adelantar operaciones de espionaje a bases militares venezolanas para servir

de punta de lanza a un eventual ataque de Estados Unidos contra su régimen

desde las bases contempladas en el acuerdo y ordenó detenciones sumarias de

colombianos sospechosos. No obstante, sobrevinieron dos hechos que

producirían una especie de apaciguamiento de hecho. El 12 de abril de 2010

Brasil, que ya había profundizado sus relaciones militares y tecnológicas con

Francia para la actualización de arsenales, firmó un acuerdo de cooperación

militar con Estados Unidos, con lo que enviaba un mensaje de autonomía en la

región, sin merecer reproche alguno17. El 27 de agosto de ese mismo año, la Corte Constitucional Colombiana declaró inexequible lo pactado entre Bogotá y

Washington (sus razones fueron similares a las esbozadas en el concepto del

Consejo de Estado).

La Corte Constitucional le recomendó al Gobierno llevarlo al Congreso para su

aprobación como tratado público. El recién posesionado presidente Juan Manuel

Santos optó por dejar el asunto en salmuera para iniciar su administración en un

clima internacional menos tenso.

2.2 La coyuntura regional de seguridad y defensa

La racionalidad que motivó la firma del Acuerdo en octubre de 2009 tuvo, en

principio, tres variables: el alineamiento incondicional de Colombia con Estados

Unidos, la carrera armamentista regional y un rezago en el potencial militar

estratégico de Colombia (Carvajal, 2011, pp. 278-295).

17

(35)

44

Sin embargo, un cuarto elemento, no menos importante, tiene que ver con la

estrategia de securitización de la política exterior colombiana que, al tiempo que le generaba problemas en el vecindario, le reportaba réditos al gobierno de Uribe

dentro de su lógica de conseguir adeptos en sus acciones ofensivas contra el

terrorismo. De cara a la opinión pública, la administración Uribe defendía lo

pactado con Washington como una profundización necesaria en la cooperación

para la lucha contra la delincuencia transnacional, especialmente en momentos en

que el Plan Colombia, como estrategia para combatir el flagelo de las drogas,

iniciaba su declive y ya no sería el dispensador de recursos para la fuerza pública

que entre 2000 y 2009 sumaron US$4.623 millones18.

De la misma manera como la internacionalización del conflicto se convirtió, como

lo afirma Tickner (2007), en una actitud consciente y calculada, la idea de convertir

el Acuerdo Militar en un elemento potenciador del componente seguridad de la

política exterior fue para Uribe un objetivo con alta prioridad. De ello hay por lo

menos evidencia empírica, surgida de dos fuentes: el talante de las decisiones de

Uribe, dominado por su férreo concepto de seguridad, y el contenido de cables

diplomáticos revelados en la red WikiLeaks, creada por el periodista australiano Julián Assange, que develó cómo militares y funcionarios colombianos acudían a

la embajada de Estados Unidos en Bogotá para abogar por el acuerdo para hablar

de le necesidad de enviar con su firma un claro mensaje disuasivo a Venezuela y

a Ecuador, principalmente19 .

La autenticidad de los cables no fue puesta en duda por el gobierno de Estados

Unidos, aunque según el subsecretario de Estado para Asuntos Hemisféricos del

18 La cifra está contenida en informe de seguimiento al Plan Colombia preparado por el

Departamento de Estado de Estados y citado por el gobierno colombiano durante los debates parlamentarios.

19 Ver el anexo relacionado con los cables sobre el tema de las bases. El material fue cedido por

(36)

45

momento, Arturo Valenzuela se trata de “insumos a la diplomacia, pero ninguno

refleja la política exterior de Estados Unidos de ninguna manera”20

Algunos de esos despachos diplomáticos relacionan una reunión de mayo de 2007

en la que Uribe le expresó al secretario de Estado de la época, John Negroponte,

que estaría dispuesto a autorizar que se ampliara la presencia de militares

estadounidenses en bases colombiana para perseguir “altos objetivos

estratégicos” en la campañas contra el narcotráfico y la guerrilla y se quejó de la

“inquietante” postura asumida frente a estos temas por gobiernos vecinos. Otros,

recrearon una visita a la sede de la embajada de ese país en Bogotá en la que el

comandante de las Fuerzas Militares colombianas, general Fredy Padilla de León,

expresó que su gobierno tenía calculada la reacción Hugo Chávez y Rafael

Correa ante el anuncio del Acuerdo militar.

Este enfoque sugería que la intención del gobierno colombiano del momento de

hacerse a un tutor en materia de seguridad no obedecía exclusivamente a un

sesgo conflictivo a la proclividad de Uribe hacia las soluciones de enfoque

belicista. En esa coyuntura resultaba evidente que Colombia había descuidado su

estrategia de defensa externa y que sufría un rezago en el potencial estratégico de

sus Fuerzas Militares. Carvajal (2011, p. 287) retoma un estudio de The Military Balance 2008, citados a su vez en un análisis sectorial del Ministerio de Defensa, para llamar la atención sobre el hecho de que Colombia ocupaba entonces el

cuarto lugar en el nivel de gasto militar, por debajo de Ecuador, Chile y Venezuela.

Al amparo del Plan Colombia el país se había hecho a equipos tácticos para

enfrentar los problemas de seguridad interna, pero aparte de la experiencia de

combate de sus tropas, no contaba con los recursos necesarios para enfrentar un

20

Referencias

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