UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO
ESCUELA DE POSTGRADO
PROGRAMA DOCTORAL EN PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN
EXPERIENCIAS DEL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE
REFORMA INSTITUCIONAL DE CUATRO GOBIERNOS
REGIONALES DEL PERÚ 2007-2010
Tesis para optar el Grado de Doctor en
Planificación y Gestión
Autor:
M.Cs. JESÚS CORONEL SALIRROSAS
Asesor:
Dr. PEDRO LUIS LAVALLE DIOS
MIEMBROS DEL JURADO DICTAMINADOR
1.- Dr. Wadson Pinchi Ramírez.
2.- Dra. Vanessa Jocelyn Alza Salvatierra.
1.- Nombres y Apellidos : JESÚS CORONEL SALIRROSAS
2.- Grado Académico : MAESTRO EN ECONOMÍA
3.- Título Profesional : ECONOMISTA
4.- Dirección : Jr. Ayacucho N° 322
CAJAMARCA-PERÚ
DEDICATORIA
A todos mis seres queridos dedico el presente trabajo de investigación,
va como testimonio de gratitud eterna por el apoyo y esfuerzo realizados.
Con especial cariño y gratitud a Betty, a mis hijos y sus familias : Adolfo, José Carlos y Laura, a mis nietas y nieto, que constituyen parte
AGRADECIMIENTOS
A la Universidad Nacional de Trujillo, a la Escuela de Postgrado, a Docentes, a los compañeros de estudio por su amistad. Al Dr. Pedro Luís Lavalle Dios, por sus valiosas orientaciones como asesor del presente trabajo de investigación. A las Autoridades y funcionarios de los Gobiernos Regionales de: Junín, San Martín, La Libertad y Cajamarca, por su colaboración y aportes a la realización y culminación de este trabajo, sin el cual no hubiese sido posible.
A mi familia, por su invalorable apoyo, los recordaré con gratitud toda mi vida.
INDICE DE CONTENIDOS
Dedicatoria ……….……. i
Agradecimientos …..……… ii
Índice de Contenidos ………... iii
Resumen ………. v
Abstract ………. vi
I.- INTRODUCCION 1.1.- Marco Teórico ……… 7
1.1.1.- Procesos de descentralización y regionalización …. 7
1.1.2.- La reforma institucional de gobiernos regionales y los enfoques de reforma ………….……… 9
1.2.- El planteamiento y justificación del problema …. 18 1.3.- Hipótesis de la investigación ………. 23
1.4.- El objeto y los objetivos de la investigación ………….. 25
II.- MATERIAL Y MÉTODOS 2.1.- Material ………. 26
2.1.1.- Objeto de estudio ………..……… 26
2.1.2.- Población ………. 26
2.1.3.- Muestra ………. 26
2.2. Método y Técnicas .……… 29
2.2.1.- Fuentes e instrumentos de recolección de datos …. 29 2.2.2.- Técnicas de análisis estadístico ………. 30
III.- RESULTADOS Y DISCUSIÓN Capítulo I DIAGNÓSTICO Y LIMITACIONES EN LA GESTIÓN PÚBLICA DE CUATRO GOBIERNOS REGIONALES DEL PERÚ PERÍODO 2007-2010: CAJAMARCA, JUNIN, LA LIBERTAD Y SAN MARTÍN. 1.1.- Diseño orgánico y administrativo desde el marco normativo, de los gobiernos regionales ……… 33
1.2.- Funcionamiento orgánico y administrativo regional en el escenario de gobiernos regionales reales existentes ……… 37
1.3.- Limitaciones de gestión pública regional ………… 44
Capítulo II
EXPERIENCIA Y RESULTADOS LOGRADOS EN LA GESTIÓN PÚBLICA EN CUATRO GOBIERNOS REGIONALES EN EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE LA REFORMA INSTITUCIONAL PERÍODO
2007-2010
2.1.- Propuesta para la implementación de la reforma
institucional de gobiernos regionales ……… 55
2.2.- El proceso de la reforma institucional en cuatro gobiernos regionales del Perú período 2007-2010 : Cajamarca,
Junín, La Libertad y San Martín ….……… 59
2.3.-Actores involucrados y tipología de reformas institucionales 80
2.4.- Restricciones para la reforma institucional …………. 88
2.5.- Resultados relevantes obtenidos ………. 89 Capítulo III
PROPUESTAS NORMATIVAS Y DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE REFORMA INSTITUCIONAL A NIVEL NACIONAL, PARA MEJORAR LA GESTIÓN PÚBLICA REGIONAL.
3.1.- En el marco institucional básico ……… 100
3.2.- En la representación, participación ciudadana y
coordinación inter gubernamental ……… 102
3.3.- Desmontar rigideces para organización y gestión regionales 104
3.4.- Reformas transversales pendientes ……… 106
IV.- CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ………… 120
V.- BIBLIOGRAFIA ………. 122
VI.- ANEXOS ………. 124
RESUMEN
En la presente investigación se ha elaborado y aplicado un plan de reforma institucional a cuatro gobiernos regionales del Perú (Cajamarca, Junín, La Libertad y San Martín) durante el período 2007-2010. Se realizó un diagnóstico institucional a cada uno de los cuatro gobiernos regionales recolectando datos sobregestión pública (planes de desarrollo institucional, plan operativo anual, plan de inversiones, presupuesto, plan de reforma institucional, ordenanzas regionales, entre otros) de manera directa y mediante encuestas y entrevistas. Se tomó contacto directo con cada una de las Comisiones de Reforma Institucional (CRI) a fin de determinar los objetivos y estrategias para la reforma. Tomando como
base los resultados del diagnóstico, se elaboró el plan de reforma
institucional conteniendo objetivos y estrategias de acción organizados en dos grandes ejes rectores de la reforma: la modernización institucional y la gestión Programática. Se elaboraron propuestas de medidas de reformas que se ponen a consideración de gobernantes y gobernados. El diagnóstico reveló que las principales deficiencias de gestión pública de los gobiernos regionales fueron: enfoque de gestión burocrática, desarticulación entre agentes estatales, ausencia de un enfoque de gestión por resultados, débil capacidad institucional, sistemas y procesos administrativos ineficientes, una frondosa normatividad que retardan los procesos, una estructura orgánica desarticulada y burocrática, personal nombrado desmotivado y sin compromiso. La implementación parcial de la reforma institucional produjo: reformas a nivel gerencial, fortalecimiento del planeamiento estratégico concertado, fortalecimiento de gestión de la inversión pública, reformas de organización sectorial, articulación de la acción regional en las provincias, incremento sustancial en la capacidad de ejecución presupuestal.
ABSTRACT
In this research work it was developed and implemented a plan for institutional reform to four regional governments of Peru (Cajamarca, Junín, La Libertad and San Martín) during the period of time 2007-2010. An institutional assessment was performed for each of the four regional governments collecting data on governance (institutional development plans, annual operating plan, investment plan, budget, institutional reform plan, regional ordinances, etc.) directly and through surveys and interviews. Direct contact was made with each of the Institutional Reform Commissions (CRI) to determine the objectives and strategies for the reform. Based on the results of the diagnosis it was prepared an institutional reform plan containing objectives and strategies organized into two main guiding principles of reform: institutional modernization and management by programs. Proposals for measurements of the reform were developed that are put to consideration of rulers and ruled people. The diagnosis revealed that the main weaknesses of governance of regional governments were: bureaucratic management approach, lack of coordination between state agents, absence of a results-based management approach, weak institutional capacity, inefficient systems and processes, a leafy regulations that slow processes, organizational structure disjointed and bureaucratic unmotivated and without obligation employees. The partial implementation of the institutional reform gave rise to: managerial reforms, strengthening concerted strategic planning, strengthening public investment management, sectoral organizational reforms, joint regional action in the provinces, substantial increase in the budget execution capacity.
I.- INTRODUCCIÓN
Los procesos de descentralización, regionalización y reforma estructural del Estado, conllevan una reforma institucional de los distintos niveles de gobierno de un país: nacional y sub nacionales (gobiernos regionales y locales). Según los contextos y las decisiones de los actores, los procesos de descentralización, regionalización y reforma estructural, pueden implicar enormes cambios, no sólo en la demarcación política y en la organización del sistema de autoridad y competencias, sino que también en el establecimiento de nuevos ejes de articulación territorial, poblacional y la orientación económica.
Estos procesos, constituyen importantes experiencias en Europa, por ejemplo en España e Italia y también en América Latina: Argentina, Colombia, Chile, Uruguay y Perú; tratando de encontrar alternativas para lograr el crecimiento, desarrollo económico y social de los países. Los resultados obtenidos en estos países son aceptables a pesar de algunas dificultades y problemas, que se han presentado y presentan en el proceso de su aplicación.
De acuerdo a lo explicado por Barrenechea (2008:21), “En nuestro país, ha sido y aún es Lima Metropolitana el espacio que concentra estas oportunidades relativas, podemos ver según datos proporcionados por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI: 2008); Lima Metropolitana-Callao produce el 55% del Producto Bruto Interno (PBI) total, el 75% del Producto Bruto Interno (PBI) industrial, concentra el 85% de establecimientos industriales y el 80% de la inversión privada; genera el 85% de los impuestos, se concentra igualmente el 60% de la capacidad de consumo y el 80% de los servicios comerciales crediticios y financieros”.
Esto dificulta las posibilidades de un crecimiento y desarrollo equilibrado y sostenible. De igual forma, hace difícil el diseño de un proyecto de país, integrado, equitativo y competitivo.
Frente a esta situación existente, se logró aprobar y publicar la Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV, sobre Descentralización, Ley Nº 27680 (2002). Luego se publica la Ley de Bases de Descentralización Nº 27783 (2002) con la finalidad de implementarla en el país. Para completar este proceso, se aprobó la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Nº27867 (2002), modificada por la ley Orgánica Nº 27902 (2003), que modifica la Ley orgánica de los gobiernos regionales Nº 27867 (2002). En estas leyes de descentralización y gobiernos regionales se establecen criterios que, autores como Stecher (1988: 59,60) manifiesta, “La descentralización y regionalización en el Perú actual implica responder al menos a cuatro desafíos principales:
La transferencia efectiva de funciones y responsabilidades del nivel central a las instancias subnacionales, para acercar la solución de los problemas a quienes los viven y pueden resolverlos,
la articulación vertical entre los diferentes niveles del gobierno,
la articulación horizontal entre las divisiones o jurisdicciones políticas”.
Para implementar la reforma institucional en cualquier gobierno regional, era fundamental: 1) la formulación de un proyecto de inversión, 2) la existencia de un plan de trabajo cronogramado y presupuestado, 3) la conformación de una Comisión de Reforma Institucional en cada gobierno regional, aprobada por el Consejo Regional mediante una Ordenanza Regional. Estos procesos se realizaron en nueve gobiernos regionales, entre agosto 2007 y julio 2008.
En una Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) realizada en la ciudad de Lima (20 de agosto, 2007), se logró una reunión con la finalidad de concertar y coordinar el proceso con cuatro gobiernos regionales: Cajamarca, Junín, La Libertad y San Martín. Este proceso de coordinación y concertación se consolidó con cuatro reuniones durante el año 2007 de los equipos de cada gobierno regional conformados por: (a) gerencia regional de planificación, presupuesto y ordenamiento territorial, b) gerencia regional de desarrollo económico, c) dirección regional de administración y d) un asesor de la presidencia. En las reuniones, una en cada sede de gobierno regional, se lograron aprobar en forma concertada: el proyecto de inversión, el plan de trabajo y la conformación de las comisiones respectivas y las ordenanzas regionales.
Haciendo referencia a algunas experiencias en países como España, Italia, Colombia, Chile, Argentina sobre Reforma Institucional del Estado, en el caso de nuestro país, no existe un antecedente de procesos de reforma institucional de gobiernos regionales, por lo que no existen estudios al respecto.
estudiando tres investigadores contratados por: el Congreso de la República, Pro-descentralización y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID Perú), y por cada uno de los gobiernos regionales: David Bastidas, Iván Mendoza y Raúl Molina. En sus informes, que son todavía documentos de uso interno, manifiestan en lo referente a los enfoques que se dan en el proceso de la reforma institucional de los gobiernos regionales:
“El enfoque de la reforma institucional fue un esfuerzo concentrado fundamentalmente en dos ejes: La modernización institucional de los gobiernos regionales, especialmente el intento por fortalecer sus capacidades para el planeamiento estratégico y la gestión programática, orientada fundamentalmente a una gestión cualitativamente distinta del desarrollo superando la atomización de los proyectos e iniciativas tradicionales. Se trata de dotar a los gobiernos regionales de estructuras, instancias y procesos apropiados para el planeamiento, la inversión y una gestión efectiva del desarrollo sobre su territorio” (Bastidas; 2010: 18,19).
Como se ha manifestado, en realidad no existen en el caso del Perú, experiencia alguna en tema de reforma institucional de de gobiernos subnacionales (regional o local), lo cual determina que cada experiencia va generando sus propios enfoques, los mismos que son sistematizados por los consultores contratados para tal efecto, a eso se debe que cada uno aporta de acuerdo a la percepción y experiencia que posee. Es el caso de Bastidas que determina los enfoques en base a dos ejes: La modernización institucional y la gestión programática.
estratégico y gestión de la inversión pública; enfoque de mejorar la gerencia en la misma organización, enfoque hacia una reforma integrada: directiva y operativa” (Mendoza; 2010: 25,26).
En cambio Iván Mendoza, determina varios enfoques, desde otra óptica, pero que convergen en la misma perspectiva de lo que persigue la reforma institucional: incidiendo en los aspectos orgánicos, de procesos, de gestión y de capacidad de inversión pública.
Esta situación, según Raúl Molina genera algunos problemas, en el sentido de que ninguno de los enfoques aplicados experimentalmente logran atacar en sus raíces los diversos problemas que afrontan los gobiernos regionales; debido a diferentes concepciones y criterios en su aplicación.
“En esta perspectiva, también se fue construyendo una convicción en el sentido de que ninguno de los distintos enfoques de reforma puestos en práctica por los gobiernos regionales, lograban atacar el problema en forma integral y tenían enfoques distintos para un mismo objeto de reforma, eran distintas concepciones sobre las dimensiones de la organización regional, sin que ninguno haya logrado hasta ahora resolver el conjunto de las limitaciones e inconsistencias contenidas en la abundante y confusa legislación vigente, procesos y sistemas de la gestión pública nacional y regional” (Molina; 2010:42,43).
habían logrado implementar totalmente y en forma integral la reforma institucional.
Al aproximarnos a las experiencias reales de gestión pública de los cuatro gobiernos regionales en nuestro país, se pudo constatar que en sus esfuerzos de reforma institucional estaban tratando de vencer y responder a una serie de dificultades en la gestión, detectadas en el diagnóstico realizado por las Gerencias Regionales de Planificación, Presupuesto y Ordenamiento Territorial, para fundamentar los proyectos de reforma institucional de cada gobierno regional (Ver Anexo A): enfoque de gestión burocrática; desarticulación entre los agentes estatales; ausencia de un enfoque de gestión por resultados; débil capacidad institucional; sistemas y procesos administrativos complejos e ineficientes; una frondosa normatividad que hace lentos los procesos; una estructura orgánica desarticulada y burocrática; personal nombrado desmotivado y sin compromiso.
De los nueve gobiernos regionales que iniciaron este proceso sin lograr el apoyo del gobierno nacional, los que emprendieron por su cuenta en forma autónoma, el proceso de reforma institucional fueron: Cajamarca, Junín, La Libertad y San Martín, logrando obtener mejores resultados, comprobándose que sus procesos fueron similares por ser concertados, constituyendo así una importante experiencia nacional.
La presente investigación responde a la inquietud de comprender el proceso, la experiencia y los resultados de la implantación de la reforma institucional iniciada en cuatro gobiernos regionales del Perú: Cajamarca, Junín, La libertad y San Martín en el periodo 2007–2010 dentro del contexto de la descentralización y regionalización aplicados en nuestro país.
En base a todos los antecedentes señalados, se determinaron los objetivos de la investigación:
Identificar, analizar y sistematizar las experiencias logradas en el proceso de implementación de la reforma institucional de cuatro gobiernos regionales durante el período 2007 – 2010.
Determinar y analizar los resultados más relevantes obtenidos de la experiencia en el proceso de implementación de la reforma institucional de los cuatro gobiernos regionales en el periodo de estudio.
Formular propuestas para la actualización y proporcionar coherencia a la normatividad sobre la gestión pública en los gobiernos regionales, contribuyendo a la consolidación de los procesos de descentralización y regionalización en nuestro país.
1.1.- El Marco Teórico
1.1.1.- Procesos de descentralización y regionalización
atención al reconocimiento de identidades étnico culturales relegadas o excluidas” (MAIRA, VICKERS; 2006: 36).
Los procesos de reforma estructural del Estado a nivel internacional, conllevan una reforma institucional de los distintos niveles de gobierno de un país: nacional y sub nacionales (gobiernos regionales y locales) lo que tiene que ver directamente con la estructura del Estado. Según los contextos y las decisiones de los actores pueden implicar enormes cambios no sólo en la demarcación política y en la organización del sistema de autoridad y competencias, como en el establecimiento de nuevos ejes de articulación territorial, poblacional y la orientación económica.
La mayor experiencia en los procesos de regionalización y descentralización así como en reformas estructurales del Estado, es Europa especialmente España e Italia y luego América Latina (Argentina, Colombia, Chile, Uruguay) con resultados aceptables, a pesar de algunas dificultades y problemas.
El Perú durante la época republicana ha tenido un proceso de crecimiento y desarrollo centralista, en base a Lima como la gran ciudad que concentra todo el poder económico, político y social del Perú, con un crecimiento desordenado al interior del país, siendo la capital de república Lima el centro de la vida nacional, es el espacio que concentra estas oportunidades relativas.
los caudillos militares por hacerse de retazos de poder, se combinaron para impedir una lectura adecuada de nuestra realidad y posibilitar el diseño de una proyecto de sociedad sustentado en nuestro ser multinacional, en nuestra gran diversidad geográfico-ecológica y en la reivindicación histórica de nuestras poblaciones mayoritarias”.
Frente a esta situación existente, en el año 2002 (20/07) se publica la Ley de Bases de Descentralización Nº 27783, después de lograr la Ley de Reforma Constitucional del capítulo XIV del Título IV, sobre descentralización, Ley Nº 27680 (07/03/2002), con la finalidad de implementar en el país el proceso de descentralización y regionalización, para completar este proceso se aprobó la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Nº27867 (18/11/2002), modificada por la ley Orgánica Nº 27902 del 01/01/2003 que modifica la Ley orgánica de los gobiernos regionales Nº 27867.
En estas leyes de descentralización y gobiernos regionales se establecen criterios que autores como Stecher (1988: 59,60) propusieron en sus investigaciones: “La descentralización y regionalización en el Perú actual implica responder al menos a cuatro desafíos principales:
La transferencia efectiva de funciones y responsabilidades del nivel central a las instancias subnacionales, para acercar la solución de los problemas a quienes los viven y pueden resolverlos,
La transferencia de recursos, para dotar a los que identifican problemas y soluciones de los medios para ponerlas en obra,
La articulación vertical entre los diferentes niveles del gobierno,
1.1.2.- La reforma institucional de gobiernos regionales y los
enfoques de reforma
Aparte de algunas experiencias en países como España, Italia, Colombia, Chile, Argentina sobre Reforma Institucional del Estado en diversos niveles de gobierno, en el caso de nuestro país no existe un antecedente de este proceso de reforma institucional de gobiernos regionales, por lo que no existen estudios o investigaciones, igualmente sobre los enfoques de reforma institucional de gobiernos regionales en el Perú.
Los avances importantes de sistematización y evaluación sobre reforma institucional de los nueve gobiernos regionales y por lo tanto de la propuesta de enfoques de la reforma; lo desarrollan investigadores que sistematizaron estas experiencias: David Bastidas, Iván Mendoza y Raúl Molina, autores citados anteriormente.
Veamos el tratamiento que se da al tema de los Enfoques de la Reforma Institucional de los gobiernos regionales, en esta primera experiencia a nivel de nuestro país, por lo tanto en un primer nivel de sistematización, por parte de investigadores y consultores, sobre el tema.
Los enfoques de reforma institucional
Enfoque en el Nivel Directivo: Conversión de las Direcciones
Regionales en Gerencias
“Ello acerca a los Directores Regionales a la Presidencia Regional que en un sistema institucional presidencialista como gobierno nacional, de donde emanan las definiciones de política regional y ante quien rinden cuenta de sus resultados los funcionarios de confianza tales como los Directores Regionales. Todo lo cual afirma la autoridad regional frente al poder sectorial remanente en las direcciones regionales” (Bastidas; 2010: 23-24).
Hay que tener en cuenta que no hay ninguna disposición en la legislación nacional que impida a los presidentes regionales incorporar a los directores regionales al directorio de gerentes.
Como resultado, la reforma no alteró en nada los enfoques de acción de las direcciones regionales fuertemente sesgados por su especialidad sectorial, ni sus sistemas de gestión fuertemente dependientes de sus sectores de origen y por lo tanto, en la práctica, no afectó en forma sustantiva el poder de acción con base en sus propias definiciones que las direcciones regionales tenían previamente.
Enfoque en el Nivel Operativo: Creación de Unidades Ejecutoras
Multisectoriales Desconcentradas
La creación de gerencias subregionales consolidando en una sola Unidad Ejecutora (UE) presupuestal todas las dependencias regionales en cada provincia, ordena y simplifica la estructura de unidades ejecutoras del Gobierno Regional y al colocarlas bajo la dependencia de una sola gerencia permite unificar plazas administrativas.
regionales, en la práctica les quita poder y contribuye a supeditarlas a la autoridad regional”(Molina; 2010:42 -43).
Una característica en el enfoque de reforma puesto en juego por el Gobierno Regional de Junín es que enfatiza el plano de organización territorial del gobierno regional, en contraste con el enfoque anterior que más bien enfatiza el eje de organización sectorial. En ese sentido, reunir bajo una sola jefatura a todas las unidades operativas del Gobierno Regional.
Seguramente contribuirá a articular la acción regional en provincias. Aunque el diseño de las políticas regionales pueda seguir teniendo un enfoque especializado sectorial, es probable que en la ejecución habrá una mayor coordinación inter sectorial y una programación coordinada, lo que redundará en un mejor uso de recursos y poco a poco en mayor complementación. Esto puede ser visto como un primer paso en dirección de construir, desde la ejecución, enfoque territorial en las políticas públicas regionales.
El riesgo es que esas gerencias desconcentradas se conviertan en especies de municipalidades que compitan con la respectiva Municipalidad Provincial, sobre todo en el campo de la inversión pública, si los gobiernos regionales siguen prefiriendo ejecutar proyectos de escala local, reconociendo que muchas veces empujados a ello por la demanda de la población.
individualmente podrían ser considerados de escala local” (Mendoza; 2010:38).
Enfoque de Reforma Piloto en Sectores Prioritarios
La ventaja de este enfoque de reforma sobre los dos anteriores es que aborda la reforma de una dirección regional a lo largo de toda su estructura orgánica, desde su nivel directivo hasta las unidades operativas que gestionan los servicios a su cargo, permitiendo con ello superar algunas de las limitaciones de los dos enfoques anteriores, aunque en un solo ámbito sectorial de acción.
El caso del Gobierno Regional de San Martín, no sólo implica la separación de la Dirección Regional de sus unidades operativas, que asumirán plena responsabilidad de la administración de los servicios de su ámbito, sino que como consecuencia de ello, la Dirección Regional perderá su condición de Unidad Ejecutora Presupuestal y pasará a formar parte de la Unidad Ejecutora Central de la administración regional. Producto de ello ya no necesitará contar con unidades administrativas propias. Pudiendo entonces concentrar sus actividades en planificar, gestionar y monitorear la política regional de salud correspondiente. Sólo de esta manera se puede convertir a las Direcciones regionales en brazos gestores de las políticas sectoriales regionales, efectivamente supeditadas a las indicaciones que para ello emanen del gobierno regional.
regionales, como lo hace el enfoque adoptado por San Martín, y previsto en Cajamarca y Junín.
Enfoque de Fortalecimiento de Procesos Transversales Claves
“Estas alternativas de reforma no ponen el foco en hacer cambios en la organización, si no en fortalecer determinados procesos que hacen a los objetivos de ésta en su conjunto y que son claves para su desempeño, como los procesos de planeamiento estratégico del desarrollo y gestión de la inversión pública, aunque para concretarlo haya que crear instancias orgánicas especializadas, como son el Centro de Planificación Regional (CEPLAR); en el primer caso y la Unidad Ejecutora PROREGION ( es el nombre completo, no son siglas) en Cajamarca, o la Unidad Ejecutora de Inversiones Múltiples , San Martin (UEIM) en el segundo” (Molina; 2010:48).
En el caso de las agencias especializadas en la ejecución de inversiones tienen la ventaja de que le aseguren al gobierno regional mejorar notoriamente su desempeño en un campo en el que son muy observados por la opinión pública y el gobierno nacional. Los avances en eficacia de ejecución logrados por Cajamarca y San Martín demostrarán que la apuesta es correcta.
Enfoque de Incorporación de Gerentes Públicos en Unidades
Claves
Este enfoque se basa en mejorar el desempeño de la organización a través de la incorporación de funcionarios provistos por el Servicio Civil de Gerentes Públicos (llamado SERVIR), sin necesariamente introducir reformas en el diseño de la organización. El gobierno Regional de Junín es el caso más claro en este enfoque, pero otros gobiernos regionales también han recurrido a este instrumento como es el caso de Cajamarca, como estrategia inicial mientras implementan sus reformas estructurales.
La principal ventaja de este enfoque es que ha permitido a los gobiernos regionales que lo han aplicado mejoras rápidas en su capacidad de gestión, sin haber tenido que pasar por las dificultades y esperar los plazos que implica una reforma estructural. Al Gobierno Regional de Junín le ha permitido pasar de la mitad de la tabla de eficacia en ejecución de recursos de inversión en el año 2008, a disputar los primeros lugares en el 2009.
aplica esta entidad.. Esto suma a los recursos existentes para este fin por parte del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), que es el Fondo de Apoyo Gerencial (FAG), que sirve para contratar a otros funcionarios de alto nivel con mejores remuneraciones que el promedio local” (Bastidas; 2010:42).
El riesgo de este enfoque es el rechazo del personal local a los gerentes provistos por el servicio Civil de Gerentes Públicos (SERVIR), los consideran sus competidores. Sale el argumento no válido contrario a la contratación de personal foráneo, argumentando que el gobierno regional debería contratar profesionales locales.
Enfoque Integrado: Niveles Directivo y Operativo
Los enfoques de reforma centrados en el nivel directivo de la organización: casos de Junín y La Libertad, o en su nivel operativo: caso de Cajamarca, han permitido a las experiencias involucradas enfrentar en alguna medida las limitaciones de gestión que perjudican el desempeño de los gobiernos regionales, pero aceptando en ambos enfoques mantener intocadas determinadas dimensiones de la organización.
“La conversión de las direcciones regionales en gerencias permite acercar a su nivel directivo a las altas instancias decisorias políticas y administrativa del ejecutivo regional (Presidencia y Gerencia General Regional), pero ha tenido la limitación, al menos en las experiencias habidas, de dejar intocada la estructura operativa de las direcciones regionales; por lo tanto, no ha podido superar la compartimentación sectorial de la acción regional” (Mendoza; 2010: 41).
regional, lo que contribuye a su sujeción a las orientaciones de política de aquél, por lo menos en los campos de competencia regional que disponen de capacidad operativa desconcentrada (educación, salud, promoción agraria, infraestructura); por otro lado, propicia la coordinación intersectorial al menos en el nivel de ejecución de la acción regional, lo que contribuirá primero a un uso más eficiente de recursos y después a visualizar las retroalimentaciones intersectoriales a nivel de los resultados.
Sin embargo, al dejar intocada la superestructura organizativa de las direcciones regionales, este enfoque tiene la desventaja de exacerbar ineficiencias, ya que las direcciones regionales mantendrían instancias propias de apoyo, asesoramiento y control que ya no resultan necesarias, en la medida de que ya no desarrollan tareas de ejecución, y que terminan siendo redundantes con las de administración central regional.
En este orden, el criterio mixto propuesto por el Gobierno Regional de Junín combina gerencias y direcciones regionales especializadas (como educación, salud, agraria) con otras que salvaguardan el enfoque multisectorial, particularmente la propuesta de la Gerencia de Desarrollo (que reunirá las materias sectoriales vinculadas a desarrollo económico, y las relacionadas con desarrollo social); como la de transportes, comunicaciones, vivienda, construcción y saneamiento, que reúnen los campos de acción regional más vinculados con competencias de provisión de infraestructura.
1.2.- El planteamiento Y Justificación del Problema
“Según la normatividad actual, la descentralización es una política permanente orientada a la organización democrática del Estado peruano, poniéndolo al servicio del desarrollo integral, armónico y sostenible del país. Este proceso transfiere competencias, funciones y recursos del Gobierno Nacional a los gobiernos subnacionales (las municipalidades y los Gobiernos Regionales), y se orienta a una gestión pública más eficiente, eficaz y transparente, buscando fortalecer la democracia, mejorar las condiciones para el desarrollo humano, construir ciudadanía y desarrollar la gobernabilidad del país” (CÉSPEDES; 2008:93-94).
De acuerdo a estudios realizados por el Proyecto Pro Descentralización de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), el proceso de descentralización consta de 8 dimensiones de desarrollo complementarias:
1. conformación de regiones y organización territorial, 2. transferencia de responsabilidades,
3. descentralización fiscal, 4. descentralización económica, 5. democratización,
6. adecuación de sistemas administrativos, 7. fortalecimiento institucional,
8. información y concertación.
En base a esta verificación obtenida como resultados del estudio indicado, es que Iván Mendoza plantea:
como se verá más adelante a propósito de las gerencias desconcentradas, tiene también ciertos componentes de la segunda dimensión (conformación de regiones y organización territorial)” (MENDOZA: 2010: 51-52).
El proceso cuenta con un marco normativo formado por un amplio grupo de leyes, entre las que cabe mencionar:
1. Ley de Reforma Constitucional del capítulo XIV del título IV, sobre descentralización (07/03/2002) Ley Nº 27680.
2. Ley de Bases de la Descentralización (20/07/2002) Ley Nº 27783. 3. Ley de Elecciones Regionales (15/03/2002) Ley Nº 27683.
4. Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (18/11/2002) Ley Nº 27867, modificada por la Ley Orgánica del (01/01/2003) Ley Nº, 27902, que modifica la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Nº 27867. 5. Ley Orgánica de Municipalidades (27/05/2003) Ley Nº 27972.
6. Ley Marco del Presupuesto Participativo (08/08/2003) Ley Nº 28056.
7. Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada (13/08/2003) Ley Nº 28059.
8. Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones (09/07/2004) Ley Nº 28274.
9. Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Locales (09/07/2004) Ley Nº 28273.
10. Decreto Legislativo de Descentralización Fiscal (05/02/2004) DL Nº 955.
11. Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. Ley Nº 29158.
El proceso comenzó bajo la administración del Presidente Toledo, elegido en el año 2001. En su período se estableció el marco legal para tal fin, promulgándose la Ley N° 27680, que reforma la Constitución y crea los Gobiernos Regionales en las jurisdicciones departamentales. Más adelante, se promulga la Ley de Bases de la Descentralización (17 de julio de 2002), y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (19 de noviembre de 2002). El 20 de noviembre del mismo año, se eligieron los primeros Gobiernos Regionales en cada uno de los 24 departamentos y en el Callao, otorgándose además a la Municipalidad Metropolitana de Lima funciones de Gobierno Regional en su ámbito.
Esta reforma otorga a los gobiernos regionales la misión de promover el desarrollo regional y fomentar las inversiones y servicios públicos, en armonía con las políticas y planes nacionales. La misma Constitución les otorga autonomía en las esferas política, económica y administrativa, esta última relacionada con la potestad para organizarse internamente y aprobar su presupuesto, aunque en ninguna parte se precisa el contenido de tal autonomía.
“En cuanto a su organización, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (LOGR) se refiere a tres componentes del Gobierno Regional (GR):
1. El Consejo Regional (CR), órgano normativo y fiscalizador, estableciendo que debe estar compuesto por al menos un representante de cada provincia;
2. La Presidencia Regional (PR), órgano ejecutivo, elegido con el Vice Presidente y;
La Ley de Bases de la Descentralización, por su parte, establece que los Gobiernos Regionales recibirán en transferencia los activos y pasivos de los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTARs), los proyectos de alcance regional a cargo de Instituto Nacional de Desarrollo Económico (INADE), así como el personal, documentación y recursos presupuestales de aquéllos.
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (LOGR) establece también que los Sectores que tuvieran competencias compartidas debían transferir sus competencias a los Gobiernos Regionales.
Asimismo, la Ley 27902 de diciembre del 2002 establece que el ejecutivo regional, encabezado por el Presidente Regional, debe tener 5 Gerencias dirigidas por un Gerente Regional:
1. Gerencia de Planificación, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial;
2. Gerencia de Infraestructura;
3. Gerencia de Desarrollo Económico; 4. Gerencia de Desarrollo Social;
5. Gerencia de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
entorno problemático como punto de partida y condicionante a lo largo del período, el cual generó una organización frondosa, vertical y con múltiples niveles jerárquicos” (ACOSTA; 1988:67).
La investigación se centra en el proceso de reforma institucional de los gobiernos regionales, como aspecto clave para la consolidación y sostenibilidad del proceso de descentralización y regionalización; a fin de lograr un mejor diseño institucional y procesos modernos, con una normatividad más ágil y flexible para una gestión más eficiente y de calidad, para la atención de las necesidades de desarrollo de las regiones.
Por lo que atendiendo a estas premisas, la investigación analiza los elementos que explican la dinámica actual de la gestión de los gobiernos regionales y la configuración de una nueva propuesta, con la generación de cambios importantes a lograrse en el proceso de reforma institucional.
Definición y formulación del problema
Los gobiernos regionales tienen que realizar actividades orientadas a lograr objetivos y metas trazados en sus planes estratégicos y operativos correspondientes; para ello requieren de recursos en calidades y cantidades adecuadas, logradas de manera oportuna. Igualmente necesitan de normas, estructuras organizacionales y administrativas, autonomía, competencias y facilidades para poder cumplir con una adecuada y eficiente gestión pública; para lo cual requiere de una reforma institucional integral.
¿Cuáles son los resultados de la experiencia obtenida en el proceso
de implementación de una reforma institucional en cuatro gobiernos
regionales del Perú: Cajamarca, Junín, La Libertad y San Martín,
durante el período 2007-2010?
1.3.- Hipótesis de la Investigación
Los resultados obtenidos como producto de la experiencia en el proceso de implementación de la reforma institucional en cuatro gobiernos regionales del Perú en el período 2007-2010, son :
Positiva experiencia en reforma institucional y gestión pública de gobiernos regionales.
Cambios orgánicos, administrativos, normativos y de eficiencia en la inversión pública.
La formulación de una propuesta integral para mejorar la gestión pública regional.
1.4.- Variables y Operacionalización de Variables.
1.4.1.- Variable Dependiente:
Resultados obtenidos de la experiencia en el proceso de implementación de la reforma institucional de cuatro gobiernos regionales.
1.4.2.- Variable independiente:
Proceso de reforma institucional de cuatro gobiernos regionales.
Operacionalización de la variable dependiente:
Positiva experiencia en gestión pública en gobiernos regionales orientada a un proceso de reforma institucional.
Fortalecimiento del planeamiento estratégico concertado. Fortalecimiento de gestión de la inversión pública.
Reformas de organización sectorial.
Articulación de la acción regional en las provincias (descentralización interregional).
Incorporación de gerentes públicos del Servicio Civil de Gerentes Públicos (Servir) en cargos claves.
Incremento sustancial en la capacidad de ejecución presupuestal.
1.5.- El Objeto y los Objetivos de la Investigación
El objeto de la investigación lo constituye el proceso de reforma institucional de cuatro gobiernos regionales del Perú: Junín, San Martín. La Libertad y Cajamarca; durante el período 2007-2010.
Los objetivos de la investigación son:
a) Identificar, analizar y sistematizar las experiencias logradas en el proceso de implementación de la reforma institucional de cuatro gobiernos regionales en el período de estudio 2007-2010.
b) Determinar y analizar los resultados más relevantes obtenidos de la experiencia en el proceso de implementación de la reforma institucional de cuatro gobiernos regionales en el período de estudio.
II.- MATERIAL Y MÉTODOS
2.1. Material
2.1.1. Objeto de estudio
El objeto de la investigación estuvo conformado por cada gobierno regional del Perú en el proceso de reforma institucional durante el período 2007-2010. En la Tabla 1 se indican los gobiernos regionales (o departamentos) del Perú.
2.1.2. Población
La población estuvo constituida por los nueve gobiernos regionales del Perú: Cajamarca, Junín, La Libertad, San Martín, Arequipa, Lambayeque, Ayacucho, Huancavelica y Apurímac. Teniendo características comunes: la iniciativa concordante de implementar la reforma institucional; la formulación de propuestas, algunos a nivel de proyectos, canalizadas al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) para lograr el financiamiento correspondiente para implementar la reforma institucional; haber tomado la decisión política de implementar la reforma institucional, por considerarla fundamental para mejorar la gestión pública y su capacidad para optimizar la inversión para el crecimiento y desarrollo de las regiones.
2.1.3. Muestra
La muestra estuvo constituida por los cuatro gobiernos regionales: Cajamarca, Junín, La Libertad y San Martín.
Los criterios utilizados para determinar la muestra fueron los siguientes: a) De la población de nueve gobiernos regionales, que decidieron
económicos para su implementación; solamente cuatro, lograron la aprobación de sus proyectos y por lo tanto la oferta del financiamiento correspondiente, estos cuatro gobiernos regionales fueron: Cajamarca, Junín, La Libertad y San Martín. Los cinco restantes, abandonaron la iniciativa de la reforma institucional, al no recibir apoyo económico, solamente pasaron a implementar reformas parciales.
b) Los cuatro gobiernos regionales mencionados, iniciamos un trabajo concertado, llevando a cabo reuniones de trabajo para la implementación de la reforma institucional.
c) Los cuatro gobiernos regionales fueron los que decidieron implementar la reforma institucional profunda e integral, mediante una metodología y procesos concertados, a pesar de que el Gobierno Central a través del Ministerio de Economía y Finanzas ( MEF), negó todo tipo de apoyo económico. Los cuatro gobiernos regionales decidimos implementar la reforma con nuestros recursos propios, algunos con apoyo del sector privado y de la cooperación internacional.
TABLA Nº 2 - 1
Gobiernos Regionales del Perú y sus Principales Características Demográficas.
Departamento Región
Población Total
Superficie (Km2)
Densidad Poblacional
(Hab/Km2)
Munici-palidades Provinciales Munici- palidades Distritales TOTAL NACIONAL Amazonas Ancash Apurímac Arequipa Ayacucho Cajamarca
Prov.Const. Del Callao Cusco Huancavelica Huánuco Ica Junín La Libertad Lambayeque Lima Loreto Madre De Dios Moquegua Pasco Piura Puno San Martín Tacna Tumbes Ucayali
29 797 694
415 466 1 122 766
449 365 1 231 553
658 400 1 507 486
955 385 1 283 540 479 641 834 054 755 508 1 311 584 1 769 181 1 218 492 9 252 401 995 355 124 404 172 995 295 315 1 784 551 1 364 752 794 730 324 498 224 895 471 351
1 285 215,60
GRÁFICO Nº 2 - 1
MAPA POLÍTICO DEL PERÚ: POR REGIONES / DEPARTAMENTOS.
2.2. Métodos y Técnicas
2.2.1.- Técnicas e instrumentos de recolección de datos
En el proceso de recolección de datos en la investigación existen dos características diferentes: una es la recolección de datos cuantitativos y la otra es la recolección de datos cualitativos. En la presente investigación prevalecen los datos cualitativos, sin dejar de reconocer la existencia de datos cuantitativos.
La recolección de datos cuantitativos es para medir variables o conceptos, incluso indicadores; los instrumentos de medición deben expresar confiabilidad, validez, objetividad y respuestas codificadas. Siendo los tipos de instrumentos de medición: la observación, el análisis de contenidos, cuestionarios (entrevistas, encuestas) y la escala de actitudes, para la presente investigación se han utilizado : la observación, análisis de contenido y el cuestionario ( entrevistas).
La recolección de datos cualitativos es el que se realiza en ambientes naturales, no mide variables ni conceptos, donde el investigador es el principal instrumento de recolección directa de datos, y tiene herramientas como: biografías o historias de vida; documentos, registros y artefactos; grupos de enfoque; entrevistas; observación; anotaciones y bitácoras de campo. En la presente investigación el único instrumento de recolección de datos ha sido el investigador, y las herramientas utilizadas: documentos y registros; entrevistas; observación; anotaciones y bitácora de campo.
a) Observación; documentos y registros; análisis de contenidos:
ordenanzas regionales, resoluciones en general, directivas, presupuestos, reglamentos, documentos de propuestas y de avances de trabajo, informes parciales, informes finales.
Las oficinas, dependencias y organismos de donde se ha logrado esta información en cada uno de los cuatro gobiernos regionales de Cajamarca, Junín, La Libertad y San Martín son: presidencia regional; gerencia general; gerencias regionales: desarrollo económico; desarrollo social; planificación, presupuesto y ordenamiento territorial; direcciones regionales : asesoría legal; administración ; asesoría de presidencia regional; secretaría del consejo de coordinación regional, secretaría del consejo regional, sindicato de trabajadores de gobierno regional.
Organismos del Gobierno Central: Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros, organismo especializado en descentralización y proceso de regionalización. Emite documentos de evaluación de los procesos de descentralización y regionalización, normas, directivas, informes, evaluaciones, mantiene una relación muy estrecha con cada uno de los gobiernos regionales, Comisión de Descentralización y Regionalización del Congreso de la República, Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). También utilizamos información generada por las empresas consultoras e Externas: Apoyo S.A., Maximice S.A., Macroconsult S.A. y el Centro de Desarrollo Económico Social (Cedes).
Como se puede ver en el anexo A, el cuestionario aplicado en las entrevistas, es de tipo de preguntas abiertas, éstas no delimitan de antemano las alternativas de respuesta, por lo cual el número de categorías de respuesta es elevado; en teoría, es infinito, y puede variar de población en población. Y la administración o aplicación del cuestionario ha sido personal, o sea entrevista personal; siendo el entrevistador directo el investigador, sin utilizar intermediarios, aplicando las preguntas a cada uno de los participantes en forma individual.
El cuestionario para la entrevista personal, en todo su contenido, como se puede verificar está orientada a encontrar una interpretación y explicación de las variables de la investigación (en menor medida la medición de las variables o conceptos, por ser como hemos manifestado, una investigación fundamentalmente cualitativa), tanto independiente como dependiente y los indicadores correspondientes que permiten la operacionalización de las variables:
VI: Proceso de reforma institucional de cuatro gobiernos regionales. VD: Resultados obtenidos de la experiencia en el proceso de
Implementación de la reforma institucional de cuatro gobiernos regionales.
Indicadores que operacionalizan a la VI:
Positiva experiencia en gestión pública en gobiernos regionales, orientada a un proceso de reforma institucional. Reforma de nivel gerencial.
Fortalecimiento del planeamiento estratégico concertado. Fortalecimiento de gestión de la inversión pública.
Reformas de organización sectorial.
Incorporación de gerentes públicos del Servicio Civil de Gerentes Públicos (SERVIR), en los cargos claves.
Incremento sustancial en la capacidad de ejecución presupuestal.
Es decir, la aplicación del cuestionario o entrevista personal, ha sido de mucha utilidad, puedo afirmar que una parte muy importante de los resultados obtenidos se han logrado en base a este instrumento, su organización, sistematización análisis e interpretación han salido de allí, incluidos algunos , cuadros. Estos resultados y su contrastación con la revisión de los documentos, registros, anotaciones y bitácora de campo, observación, análisis de contenidos; es lo que ha dado contenido y forma a la presente investigación, en toda su extensión.
c) Anotaciones y bitácora de campo:
Esta herramienta constituye un elemento indispensable en toda investigación, nos permite anotar todas las incidencias y eventos ocurridos, que alimentan con información en función de los objetivos y metas del objeto de la investigación. Constituyó al final un aporte importante en la sistematización, análisis e interpretación y redacción del informe previo del trabajo de investigación.
2.2.2.-Técnicas de análisis estadístico
cualitativos, que se auxilia con programas computacionales, requiere de una bitácora de análisis, todo lo cual se inicia con la estructuración de datos mediante: la organización de los datos, transcripción del material y análisis del material.
Se realizó un diagnóstico institucional por cada uno de los cuatro
gobiernos regionales luego de asumir su mandato en enero del 2007, lo que constituyó la base para sustentar la reforma institucional.
Para el diagnóstico se recolectaron datos sobre: factores determinantes de la gestión pública que intervienen en la reforma institucional de los cuatro gobiernos regionales de la muestra, procesos y resultados de la reforma institucional.
La información documentaria física y electrónica respectivamente, se recolectó de: a) las oficinas de las gerencias de planificación, presupuesto y acondicionamiento territorial; b) la gerencia de desarrollo económico, c) la Presidencia de cada comisión de reforma institucional, d) la secretaría técnica del Consejo Regional, e) la presidencia del consejo de coordinación regional y, f) del sindicato de trabajadores de cada sede de gobierno regional.
institucional, dispositivos legales, estudios sobre avances y resultados del proceso de descentralización y regionalización).
El cuestionario para las entrevistas se elaboró contando con el importante apoyo de algunos funcionarios, asesores, gerentes e integrantes de la comisión de reforma institucional del gobierno regional de Cajamarca. La entrevista realizada por el investigador se aplicó directamente a 31 personas en los cuatro gobiernos regionales, distribuida de la siguiente manera: tres presidentes regionales: San Martín, Junín, La Libertad; ocho funcionarios , dos de cada gobierno regional (gerente de planificación presupuesto y acondicionamiento territorial y el gerente de desarrollo económico); cuatro asesores principales de presidencia de gobierno regional (uno por cada gobierno regional); cuatro presidentes de comisiones de reforma institucional ; cuatro consejeros regionales ; cuatro representantes de consejo de coordinación regional ,cuatro secretarios generales del sindicato de trabajadores de cada gobierno regional. Se aplicó entre Junio y Diciembre del año 2010.
Los datos se organizaron sistemáticamente para el análisis correspondiente.
La recolección de información consistió en obtener datos sobre los factores determinantes de la gestión pública que intervinieron en la reforma institucional de los cuatro gobiernos regionales, así como datos de los resultados del proceso de dicha reforma.
Correlación entre factores determinantes de la gestión pública y los resultados del proceso de reforma institucional de los cuatro gobiernos regionales, determinando la información de los niveles de dificultades en cada gobierno regional.
La investigación se ha desarrollado directamente en los cuatro gobiernos
regionales, habiendo contado con todo el apoyo de los Presidentes
Dentro del proceso de investigación, se tomó contacto directo con cada una de las Comisiones de Reforma Institucional (CRI), a fin de determinar los objetivos y estrategias para la Reforma 2007-2008 obteniendo resultados que fueron confirmados y enriquecidos en la entrevista a autoridades, funcionarios, asesores, comisiones de reforma institucional, Consejeros Regionales, representantes de Consejo de Coordinación Regional (CCR) y dirigentes sindicales de gobiernos regionales, en el año 2010.
III.- RESULTADOS Y DISCUSIÓN
CAPITULO I
DIAGNÓSTICO Y LIMITACIONES EN LA GESTIÓN PÚBLICA DE
CUATRO GOBIERNOS REGIONALES DEL PERÚ, PERÍODO
2007-2010: CAJAMARCA, JUNÍN, LA LIBERTAD Y SAN MARTÍN.
1.1.- Diseño orgánico y administrativo desde el marco normativo de
los Gobiernos Regionales.
Los actuales gobiernos regionales nacen en el año 2002; el 6 de marzo del mismo año se promulga la Ley Nº 27680, de Reforma del Capítulo sobre Descentralización, de la Constitución Política del Estado (CPE), mediante la cual se crean Gobiernos Regionales en los actuales Departamentos y la Provincia Constitucional del Callao. Bajo este nuevo marco constitucional, en noviembre del 2002 se eligen las primeras autoridades regionales, las cuales inician su mandato el primer día de enero del 2003.
El artículo 192 de esta Reforma Constitucional establece que la misión de los Gobiernos Regionales es promover el desarrollo y la economía regional, fomentar las inversiones, actividades y prestación de servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo. Como corresponde. El artículo 191 de la Constitución Política otorga a los Gobiernos Regionales, autonomía política, económica y administrativa para ejercer sus competencias. Entre éstas hay que resaltar tres que son sustantivas con relación a los objetivos de este trabajo, porque aluden a las autonomías básicas con que debe contar un gobierno:
a) Aprobar su organización interna y su presupuesto; b) Administrar sus bienes y rentas;
Con respecto a la organización de los Gobiernos Regionales, el texto constitucional se limita a fijar algunos componentes básicos de ella, referidos a sus instancias de gobierno, sin prefijar nada con respecto a su estructura administrativa:
a) El Consejo Regional (CR) como órgano normativo y fiscalizador, conformado por 7 a 25 miembros, como mínimo uno por provincia. b) La Presidencia Regional (PR) como órgano ejecutivo; el Presidente
Regional se elige conjuntamente con su Vicepresidente.
c) El Consejo de Coordinación Regional (CCR), como órgano consultivo y de coordinación con los gobiernos locales, conformado por los alcaldes provinciales, representantes de los alcaldes distritales, y representantes de la Sociedad Civil.
“Como corresponde, la Constitución Política es bastante genérica en la definición de las competencias y la organización de los Gobiernos Regionales” (Consejo Nacional de Descentralización-CND-; 2005: 63-64).
En julio del 2002 se publicó la Ley de Bases de Descentralización (LBD), la cual contiene los principios, objetivos y etapas que guíen el proceso de descentralización , la asignación de competencias, funciones, rentas que corresponden a los gobiernos regionales; introduce la diferenciación de las competencias constitucionales en exclusivas y compartidas. Contiene algunas disposiciones que van a marcar dicha organización:
a) Los Gobiernos Regionales se instalan y organizan con base a la transferencia de los activos y pasivos de los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTARs), preexistentes en cada Departamento como organismos desconcentrados a nivel nacional; b) A partir del 2003 se transferiría a los Gobiernos Regionales los
Nacional de Desarrollo (INADE), bajo la forma de Proyectos Especiales;
c) De acuerdo a la Quinta Disposición Transitoria de la Ley, ambas transferencias y otras que puedan darse, debían comprender el personal, acervo documentario y los recursos presupuestales correspondientes, incluyendo la titularidad y dominio de los bienes correspondientes;
Finalmente, la Sexta Disposición Transitoria de la Ley, mandó que se mantengan las subregiones preexistentes en el marco de los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTARs).
Todas estas disposiciones además de la Ley de bases de la Descentralización Nº 27783 y leyes orgánicas de gobiernos regionales Nºs 27867 y 27902, van a tener impactos relevantes en determinar características importantes en la organización de los gobiernos regionales recién creados. De esta manera las instancias del gobierno regional quedan conformadas así:
El Consejo Regional (CR)
Conformado por los Consejeros Regionales, elegidos por períodos de cuatro años, igualmente con el Presidente y Vicepresidente Regional. Representan cada uno a una de las provincias del respectivo Departamento o Región.
La Presidencia Regional (PR)
Personificada en el Presidente Regional, éste es elegido como los Consejeros Regionales, por períodos de cuatro años conjuntamente con un Vicepresidente.
El Presidente Regional es la máxima autoridad del respectivo Departamento o Región, representante legal del Gobierno Regional y Titular del respectivo Pliego Presupuestal. Tiene entre sus atribuciones:
a) Designar y cesar al Gerente General Regional, a los Gerentes Regionales, así como nombrar y cesar a los funcionarios de confianza;
b) Dirigir, supervisar, coordinar y administrar las actividades y servicios públicos a cargo del Gobierno Regional a través de los Gerentes Regionales;
c) Aprobar las normas reglamentarias de organización y funciones de las dependencias administrativas del Gobierno Regional.
El Vice Presidente cumple funciones de coordinación y aquéllas que expresamente le delegue el Presidente y lo reemplaza con las prerrogativas y atribuciones correspondientes, en caso de licencia, impedimento temporal, suspensión o vacancia.
En cuanto a las instancias consultivas:
El Consejo de Coordinación Regional (CCR)
El CCR no ejerce funciones ni actos de gobierno. Sus acuerdos se toman por consenso. Emiten opinión consultiva sobre el Plan de Desarrollo Regional Concertado, su visión, los lineamientos estratégicos de sus programas y sobre el Plan Anual Institucional y el Presupuesto Participativo Regional. Además, puede ser convocado para opinar sobre cualquier asunto que requiera el Gobierno Regional; incluso la Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada otorgan una participación en relación con los contratos de participación de la inversión privada.
El CCR tiene como secretaría técnica a la Gerencia de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial del Gobierno Regional.
La Agencia de Fomento de la Inversión Privada (AFIP)
En Agosto del 2003 se promulga la Ley 28059, Ley Marco de la Inversión Privada Descentralizada, la cual faculta a los gobiernos regionales y locales a crear Agencias de Fomento de la Inversión Privada (AFIPs) como órganos especializados, consultivos y de coordinación con el sector privado, integradas por representantes del gobierno respectivo y del sector privado representado por los gremios y asociaciones de productores y empresarios de la respectiva jurisdicción.
1.2.- Funcionamiento orgánico y administrativo regional en el
escenario de gobiernos regionales reales existentes.
Reglamentos de Organización y Funciones (ROF). Opinión que es compartida por casi todos los entrevistados, así como verificado en base a las observaciones y análisis de contenido aplicados en la etapa de recolección de datos, para la presente investigación.
a) El Modelo Municipal Implícito
“En el enfoque original de diseño de los gobiernos regionales hay varios elementos que recuerdan la organización municipal. El diseño de gerencias regionales multisectoriales, las secretarías generales, que coinciden con las gerencias municipales medianas y grandes. En general los gobiernos regionales heredaron este modelo: Los Presidentes Regionales con su respectiva Secretaría General, dependiente de la Gerencia General Regional y en las Municipalidades también Secretaría General, dependiente directamente del Alcalde” (CHIRINOS; 2001:103).
b) Órganos de Apoyo y de Asesoramiento
Estas son categorías de órganos que provienen desde el modelo de organización para las entidades públicas que estableció el desactivado Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), que fueron retomadas mediante Decreto Supremo del año 2006, que regula la formulación de los Manual de Organización y Funciones (MOF) y el Reglamento de Organización y Funciones (ROF) de las entidades públicas.
administrativa superior (La Gerencia General) como correa de transmisión entre las demás”( Entrevista Personal a Funcionarios de los cuatro Gobiernos Regionales; 2010: 3).
c) Órganos Desconcentrados y Descentralizados
“Los diseños organizativos observados en los gobiernos regionales muestran confusiones en la diferencia conceptual entre estos dos tipos de órganos y entre ellos y las unidades de línea. Para que una dependencia se convierta en desconcentrada o descentralizada no basta que esté ubicada en la parte baja de la estructura orgánica, o por debajo de las unidades de línea; tampoco basta que la dependencia no esté ubicada físicamente en la localidad que es sede de la entidad a la que pertenece” (Revisión de Documentos y Registros; 2009: diversas páginas y documentos).
¿Qué diferencia a un órgano desconcentrado de uno descentralizado? Es claro que la diferencia no proviene de que en la estructura orgánica del gobierno regional, un órgano sea desconcentrado cuando depende de los órganos de línea central y descentralizado porque está fuera de la sede central, hay otras razones y fundamentos.
depositaria de la delegación decisoria otorgada por el mandante, en este caso el gobierno regional” (CEBALLOS; 2009: 76-77).
En este aspecto la mayoría de entrevistados de entre los representantes del Consejo Regional y del Consejo de Coordinación Regional, funcionarios y responsables del las Comisiones de reforma institucional, opinan favorablemente para que se pueda resolver el tema del nuevo centralismo regional a través del predominio de la capital departamental o regional sobre las demás provincias y distritos, considerándolo negativo que se reproduzca el nuevo centralismo a nivel de región, lo cual debería ser erradicado totalmente.
GRÁFICO Nº 3 - 1
ORGANIZACIÓN REGIONAL RESULTANTE DE LA APLICACIÓN DEL DISEÑO NORMATIVO
GERENCIAS REGIONALES
ÓRGANOS DESCENTRALIZADOS Y OTROS DESCONCENTRADOS
LINEA APOYO ASESOR
GERENCIAS SUB-REGIONALES
4º N
IVE
L
AGENCIAS AGRARIAS REDES DE SALUD
UGELS
LINEA LINEA
APOYO ASESOR
DIRECCIONES REGIONALES
3º N
IVE
L
SUB-GERENCIAS
2º N
IVE L 1º NI V EL INSTANCIAS CONSULTIVAS LEGISLATIVO REGIONAL Consejo Regional EJECUTIVO REGIONAL Presidencia Regional
CCR AFIP Otros
Secretaria
Consejo OCI Directorio de
Gerentes
Gerencia General
ÓRGANOS DE ASESORAMIENTO ÓRGANOS DE APOYO
Gcia./Dir. Reg.Administ. Ger.Reg. Des.Social Ger.Reg. Des.Econ. Ger.Reg. Infraestruct. Ger.Reg. RRNN y MA.
Ger.Reg. PP y AT
OPI
Dir.Reg. Tr. y PE
Dir.Reg. Educ. Dir.Reg. VCy S Dir.Reg. Salud Dir.Reg. Salud Dir.Reg. Agric Dir.Reg. CE y Dir.Reg. Prod Dir.Reg. Tr. y
APOYO ASESOR APOYO ASESOR
GOBIERNO REGIONAL
LINEA APOYO ASESOR
Proy.Esp.X 5 º NI V EL
EL DISEÑO NORMADO
Remanentes del CTAR
Órganos creados por la LOGR
Direcciones Regionales incorporadas
Proy.Esp. Transferidos (cuando corresponda)
1.3.- Limitaciones de gestión pública regional.
Limitaciones relacionadas con la organización.
Las inconsistencias retratadas del marco normativo no pasarían de formalidades de diseño, si no fuera porque tienen impactos reales en la eficiencia de gestión y en el desempeño de los gobiernos regionales.
“Una organización puede definirse en la forma más elemental posible como:
a) Una estructura que organiza las responsabilidades de sus partes; b) Los procesos que fluyen a través de esa estructura articulando a
esas partes;
c) El capital humano de la organización que gestiona esos procesos.
Otras dimensiones como tecnología o cultura organizacional pueden ser atribuidas a algunos de esos componentes” (ACOSTA; 1988: 93).
Entre las competencias exclusivas, destacamos en este punto la que se refiere a “aprobar su organización interna y su presupuesto”, claramente establecido en el texto constitucional y luego retomada tanto en la Ley de Bases de Descentralización (LBD) como en la Ley Orgánica de Regiones (LOGR). Sin embargo, en la práctica la legislación nacional no ha asumido dicha autonomía y ha buscado imponer a los gobiernos regionales una serie de rigideces en el diseño institucional.
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) dictará en forma anual las directivas que regulan la programación, formulación, aprobación, ejecución, evaluación y control de los presupuestos, respetando las competencias de cada nivel de gobierno.
“Las limitaciones para la gestión regional que se detallan seguidamente, relacionadas con la organización de los gobiernos regionales, son:
- Una separación de poderes desbalanceada, con un Consejo Regional débil;
- CCRs que por limitaciones de diseño, no pueden cumplir cabalmente con su rol;
- Una estructura directiva con fuertes desequilibrios;
- Una estructura operativa (de prestación de servicios) débil” (Entrevista a representantes de los Consejos de Coordinación Regional de los cuatro Gobiernos Regionales; 2010: 4).
Separación de Poderes con Consejo Regional Débil
Al introducir la separación de poderes en los gobiernos regionales fue para reducir el poder de los presidentes regionales, en tanto titulares del ejecutivo regional y a la vez presidente del consejo regional, en contrapartida buscaba fortalecer el poder del Consejo Regional. El problema es que esta reforma se hace en forma inconsulta y aislada, simplemente retirando al Presidente Regional del respectivo consejo, sin corregir las debilidades que los consejos regionales presentan desde el diseño original.
“Ahora resulta más difícil inducir las decisiones del Consejo Regional, se tiene que concertar más” ( Entrevista a Presidentes Regionales de los cuatro gobiernos regionales; 2010: 5).
