ANEXO 1
Carta de Presentación Directora de la Carrera
Bogotá, enero 2016
Señores
BIBLIOTECA GENERAL
Pontificia Universidad Javeriana Ciudad
Respetados Señores,
Me permito presentar el trabajo de grado titulado CAPACIDAD INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA, UNA PROBLEMÁTICA ESTRUCTURAL: CASO TRANSMILENIO S.A., elaborado por el estudiante ANDRÉS FELIPE GARCÍA, identificado con la Cédula de Ciudadanía No. 1018444618, para que se incluya en el catálogo de consulta.
Cordialmente,
Roberto García Alonso Ciencia Política
AUTORIZO (AUTORIZAMOS) SI NO hayan sido laureados o tengan mención de honor.)
De acuerdo con la naturaleza del uso concedido, la presente licencia parcial se otorga a título gratuito por el máximo tiempo legal colombiano, con el propósito de que en dicho lapso mi (nuestra) obra sea explotada en las condiciones aquí estipuladas y para los fines indicados, respetando siempre la titularidad de los derechos patrimoniales y morales correspondientes, de acuerdo con los usos honrados, de manera proporcional y justificada a la finalidad perseguida, sin ánimo de lucro ni de comercialización.
De manera complementaria, garantizo (garantizamos) en mi (nuestra) calidad de estudiante (s) y por ende autor (es) exclusivo (s), que la Tesis o Trabajo de Grado en cuestión, es producto de mi (nuestra) plena autoría, de mi (nuestro) esfuerzo personal intelectual, como consecuencia de mi (nuestra) creación original particular y, por tanto, soy (somos) el (los) único (s) titular (es) de la misma. Además, aseguro (aseguramos) que no contiene citas, ni transcripciones de otras obras protegidas, por fuera de los límites autorizados por la ley, según los usos honrados, y en proporción a los fines previstos; ni tampoco contempla declaraciones difamatorias contra terceros; respetando el derecho a la imagen, intimidad, buen nombre y demás derechos constitucionales. Adicionalmente, manifiesto (manifestamos) que no se incluyeron expresiones contrarias al orden público ni a las buenas costumbres. En consecuencia, la responsabilidad directa en la elaboración, presentación, investigación y, en general, contenidos de la Tesis o Trabajo de Grado es de mí (nuestro) competencia exclusiva, eximiendo de toda responsabilidad a la Pontifica Universidad Javeriana por tales aspectos.
Sin perjuicio de los usos y atribuciones otorgadas en virtud de este documento, continuaré (continuaremos) conservando los correspondientes derechos patrimoniales sin modificación o restricción alguna, puesto que de acuerdo con la legislación colombiana aplicable, el presente es un acuerdo jurídico que en ningún caso conlleva la enajenación de los derechos patrimoniales derivados del régimen del Derecho de Autor.
De conformidad con lo establecido en el artículo 30 de la Ley 23 de 1982 y el artículo 11 de la Decisión Andina 351 de 1993, “Los derechos morales sobre el trabajo son propiedad de los autores”, los cuales son irrenunciables, imprescriptibles, inembargables e inalienables. En consecuencia, la Pontificia Universidad Javeriana está en la obligación de RESPETARLOS Y HACERLOS RESPETAR, para lo cual tomará las medidas correspondientes para garantizar su observancia.
NOTA: Información Confidencial:
Esta Tesis o Trabajo de Grado contiene información privilegiada, estratégica, secreta, confidencial y demás similar, o hace parte de una investigación que se adelanta y cuyos resultados finales no se han publicado. Si No x
En caso afirmativo expresamente indicaré (indicaremos), en carta adjunta, tal situación con el fin de que se mantenga la restricción de acceso.
NOMBRE COMPLETO documento No. del
PREMIO O DISTINCIÓN (En caso de ser LAUREADAS o tener una mención especial):
CIUDAD AÑO DE PRESENTACIÓN DE LA TESIS O DEL TRABAJO DE
GRADO
NÚMERO DE PÁGINAS
Bogotá 2015 132
TIPO DE ILUSTRACIONES ( seleccione con “x” )
Dibujos Pinturas Tablas, gráficos y diagramas Planos Mapas Fotografías Partituras x
SOFTWARE REQUERIDO O ESPECIALIZADO PARA LA LECTURA DEL DOCUMENTO Nota: En caso de que el software (programa especializado requerido) no se encuentre licenciado por la Universidad a través de la Biblioteca (previa consulta al estudiante), el texto de la Tesis o Trabajo de Grado quedará solamente en formato PDF.
MATERIAL ACOMPAÑANTE
TIPO DURACIÓN (minutos) CANTIDAD FORMATO
CD DVD Otro ¿Cuál? Vídeo
Audio Multimedia Producción electrónica Otro Cuál?
DESCRIPTORES O PALABRAS CLAVE EN ESPAÑOL E INGLÉS
Son los términos que definen los temas que identifican el contenido. (En caso de duda para designar estos descriptores, se recomienda consultar con la Sección de Desarrollo de Colecciones de la Biblioteca Alfonso Borrero Cabal S.J en el correo [email protected], donde se les orientará).
ESPAÑOL INGLÉS
Capacidad capacity
Institucional institutional
Políticas publicas public politics
Movilidad mobility
Gestión management
RESUMEN DEL CONTENIDO EN ESPAÑOL E INGLÉS (Máximo 250 palabras - 1530 caracteres)
institucional que tiene la empresa TRANSMILENIO S.A para el diseño, implementación y articulación de Planes Maestros de Movilidad así como la implementación del sistema Integrado de Transporte Público (SITP). Por otro lado, para la elaboración de este trabajo de grado, se incorporó el marco normativo pertinente para el análisis y desde la academia un marco teórico. Por último, se realizaron las respectivas conclusiones y recomendaciones sobre la unidad de análisis y el estudio de caso realizado.
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CAPACIDAD INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA, UNA PROBLEMÁTICA ESTRUCTURAL: CASO TRANSMILENIO S.A.
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIA POLÍTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES BOGOTÁ D.C.
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CAPACIDAD INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA, UNA PROBLEMÁTICA ESTRUCTURAL: CASO TRANSMILENIO S.A.
ANDRÉS FELIPE GARCÍA
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIA POLÍTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES BOGOTÁ D.C.
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CAPACIDAD INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA, UNA PROBLEMÁTICA ESTRUCTURAL: CASO TRANSMILENIO S.A.
ANDRÉS FELIPE GARCÍA APERADOR
Trabajo de Grado para optar por el título de Politólogo
DIRECTOR
EDWIN GOMEZ LOMBANA
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIA POLÍTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES BOGOTÁ D.C.
5 TABLA DE CONTENIDO
1. CONTEXTO………..6
1.1 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA………...6
1.2 JUSTIFICACIÓN………9
1.3 METODOLOGÍA………..10
1.4 OBJETIVOS……….11
1.5 CONTEXTO MOVILIDAD………..12
1.5.1 EL SITP EN LA PLANEACIÓN DE LA CIUDAD...15
2. MARCO TEÓRICO………...17
2.1 CAPACIDAD INSTITUCIONAL………18
2.2 NUEVA GESTION PÚBLICA………...22
2.2.1 IMPACTO DE LA NGP SOBRE LA CULTURA ORGANIZATIVA…………...31
2.2.2 DIFICULTADES DE LA NGP...34
3. ANÁLISIS DE LA CAPACIDAD INSTITUCIONAL DE LA EMPRESA TRANSMILENIO S.A: LA IMPLEMENTACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DEL SITP……….37
3.1 TRANSMILENIO S.A: CAPACIDAD INSTITUCIONAL; ESTRUCTURA ORGANIZATIVA………37
3.2 TRANSMILENIO S.A, SITP: UN MODELO DE NGP………...45
3.2.1 TRANSMILENIO S.A………..45
3.2.2 SITP...48
4. CONCLUSIONES……….52
5. BIBLIOGRAFÍA……….57
6. ANEXOS……….63
6.1 ANEXO 1………..63
6.2 ANEXO 2...68
6.3 ANEXO 3………...82
6.4 ANEXO 4………100
6 1. CONTEXTO
1.1 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
Bogotá como capital de Colombia, se enfrenta a un sin número de problemáticas y de retos de gestión pública, los cuales ponen a prueba la efectividad institucional, la cooperación intersectorial y la capacidad administrativa de las entidades públicas, para llegar a encontrar soluciones que cumplan los principios de eficiencia y eficacia en el contexto en el que se presenten. En ese sentido, la movilidad se ha convertido en una problemática estructural, que afecta en términos de costo-beneficio la cotidianidad de los ciudadanos capitalinos.
Es por esto, que el distrito adelantó una propuesta de reforma administrativa, que fue impulsada a través del Acuerdo Distrital 119 de 2004, en el que se adopta el Plan de Desarrollo 2004-2008 y en el cual, uno de los fines es lograr articular políticas públicas en el sector movilidad, que así mismo, se entrelacen con los planes de desarrollo y demuestren efectividad a la hora de ser implementadas. Dicha propuesta de reforma:
“busca la reorganización de la estructura general de la administración distrital a través de la conformación de sectores administrativos y el establecimiento de un sistema de coordinación que facilite la articulación sectorial, intersectorial y transversal, como herramientas básicas de una gestión pública efectiva y orientada a la materialización
de los derechos de todos los habitantes de la ciudad”. 1 (Colombia, Acuerdo Distrital 119 de 2004)
1
7
Esta reforma, se adopta bajo el marco del Acuerdo Distrital 257 del 20062, y será el punto de partida, para entender la organización de la estructura del sector movilidad, sus funciones y competencias frente a los retos que se presentan en dicho sector. Para visibilizar de una manera más clara la estructura funcional del sector movilidad, se presenta el siguiente organigrama:
Gráfico 1.
Organigrama Sector Movilidad
En este orden de ideas, las políticas públicas deben estar enmarcadas en la normatividad establecida por la Ley 105 de 1993, (Capitulo II Principios Rectores del Transporte, en los literales c, e y el Articulo 3)3, los cuales garantizan el derecho constitucional a la libre movilidad, con pilares basados en la igualdad, seguridad y prestación de un buen servicio.
2
Colombia, Concejo de Bogotá D.C. (2006, 30 de noviembre)Acuerdo Distrital 257 del 2006. Por el cual se dictan normas básicas sobre la estructura, organización y funcionamiento de los organismos y de las entidades de Bogotá, Distrito Capital, y se expiden otras disposiciones . Publicada en Bogotá, Colombia, 11 de noviembre de 2006, en Registro Distrital 3662 30 de noviembre de 2006, Bogotá.
3
8
Debido a lo anterior, se adopta mediante el Decreto Distrital 319 del 20064 como herramienta principal para superar los retos que comprende la movilidad, el Plan Maestro de Movilidad (PMM), el cual busca como política establecer los principios institucionales (reglas de juego) y legales, que constituirán como insumo la creación de proyectos y políticas en los temas de movilidad y libre circulación, y son el instrumento de planificación para el ordenamiento de la ciudad-región (Decreto Distrital 190 de 2004, Articulo 44 y 45).
Así mismo, el PMM según la Secretaria Distrital de Planeación:
“Tiene por objeto concretar las políticas, estrategias, programas, proyectos y metas relacionados con la movilidad del D.C., y establecer las normas generales que permitan alcanzar una movilidad segura, equitativa, inteligente, articulada, respetuosa del medio ambiente, institucionalmente coordinada, y financiera y económicamente sostenible para Bogotá y para la Región5.
De acuerdo a este insumo, se han diseñado diferentes estrategias para lograr dar solución a los problemas de movilidad en cuanto a la asignación de rutas, tarifas y administración del sistema de transporte público en Bogotá. Uno de ellos, es el Sistema Integrado de Transporte Público (SITP), el cual busca dar una transición al sistema de administración tradicional, reestructurando y reasignando funciones y roles, tanto del sector público como privado en el sector movilidad de Bogotá D.C
4
Colombia, Alcalde Mayor de Bogotá (2006, 15 de agosto) Decreto Distrital 319 de 2006, por el cual se adopta el plan maestro de movilidad para Bogotá Distrito Capital, que incluye el
orde a ie to de esta io a ie tos se di ta otras disposi io es , Bogotá D.C, Colo ia, de
agosto de 2006, Publicada en Registro Distrital 3596 18 de agosto de 2006, Bogotá.
5
Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá. (2015) Planes Maestros. Plan Maestro de Movilidad. [en línea], disponible en:
9 1.2 JUSTIFICACIÓN
El Distrito Capital, desde una perspectiva pública, integrando lo político, social y económico, afronta situaciones y problemáticas estructurales que en definitiva hacen que la administración de la ciudad esté en constante cambio. Por esto, se adopta la reforma administrativa aprobada por el concejo mediante el Acuerdo Distrital 257 de 20066 que reestructura, en este caso, las entidades en términos de funcionamiento y competencias dentro del sector de movilidad.
Partiendo de este hecho, la investigación en curso busca adentrarse en los temas institucionales y administrativos de las entidades que participan en las políticas de movilidad; especialmente en Transmilenio S.A, pues, la hipótesis está enfocada desde la premisa que, uno de los componentes de las problemáticas de movilidad en la ciudad, es la capacidad institucional y administrativa de la entidad anteriormente mencionada, subscrita al sector movilidad. Por esta razón, es importante mencionar que ésta investigación no se quiere limitar a las críticas cotidianas, comunes y técnicas en cuanto al tema de movilidad.
Ahora bien, analizar si Transmilenio S.A cuenta con la capacidad institucional y administrativa para responder a las responsabilidades, funciones y objetivos propuestos en el PMM en cuanto a la implementación de un sistema integrado de transporte público masivo con sus componentes y complementariedades7, es de vital importancia para comprender uno de los problemas de movilidad en Bogotá, puesto que, de acuerdo a lo establecido en cuanto a función de Transmilenio S.A dentro del PMM, se refiere solamente a integrar, evaluar y hacer seguimiento al SITP8 y no a una administración compleja y completa de los componentes y complementariedades del mismo, lo que deja en tela de juicio, la capacidad administrativa e institucional para enfrentarse a estos desafíos a mediano y largo plazo.
6
Ibíd. 2
7 Ibíd. 4. Articulo 14 8
10
Por otro lado, es necesario tener en cuenta que la unidad de análisis se convierte en un eje central, en la medida que esta refleja cómo se gestiona lo público en Bogotá, en este caso en el sector movilidad, y así mismo, cómo éste tipo de gestión se encierra en la institucionalidad y los modelos de administración e implementación de políticas. En consecuencia, adentrase en temas estructurales implica una investigación, que da como resultado aportes prácticos para el entendimiento de una problemática, sus actores e intereses, y rompe tal vez, con los estudios netamente teóricos o encasillados, en los cuales en ocasiones tropieza la ciencia política.
1.3 METODOLOGÍA
Para lograr la elaboración de esta investigación, se tendrá en cuenta una revisión bibliográfica; la cual comprende textos académicos, artículos de opinión alrededor del tema, insumos normativos (Decretos, Acuerdos, Leyes y documentos técnicos), teorías y modelos; que permiten hacer un acercamiento al contexto general del tema, así como también, guiar el sendero hacia el entendimiento de la unidad de análisis. Lo anterior, quiere decir que esta investigación tendrá un enfoque deductivo-nomológico9.
Así mismo, el sustento de esta investigación se basa en un estudio de caso, que permite comprender el fenómeno de manera práctica y aterrizarlo a una realidad especifica. También, establecerse o enfocarse en un estudio de caso, permite entender los actores que participan en dicha realidad, sus intereses, y en este caso su participación en el tema.
Por otro lado, esta investigación no se limita a la comprensión del fenómeno, sino que pretende del mismo modo, basado en la información académica y práctica, establecer criticas puntuales a la problemática, así como recomendaciones para transformar el fenómeno estudiado. Para lograr esto, se han planteado una serie
9 Se entiende por deductivo nomológico según Hempel y Oppenheim, lo que pronto se verá con detalle.
11
de objetivos, que otorgan una estructura concisa, logran delimitar el fenómeno y profundizar el estudio del mismo.
1.4 OBJETIVOS
OBJETIVO GENERAL:
Analizar la capacidad institucional y administrativa de Transmilenio S.A, en el marco de la implementación del Sistema Integrado de Transporte Público (SITP) y si estas, son acordes frente al surgimiento de nuevas estrategias alternas de movilidad.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS:
1) De acuerdo a la estructura general u organigrama del Distrito Capital, identificar las funciones y competencias de las entidades que componen el sector Movilidad en el Distrito.
2) Analizar, la concordancia de las funciones de la entidad descentralizada (Transmilenio S.A)10 dentro del sector de movilidad, frente a los desafíos que otorga la política del SITP.
3) Evaluar las funciones y competencias de la empresa Transmilenio S.A, teniendo en cuenta los retos que propone la implementación del SITP.
4) Inferir, si la capacidad administrativa e institucional de Transmilenio S.A es acorde y corresponde a las necesidades de implementación del SITP, en el marco del acuerdo 04/ 199911 y el Decreto Distrital 831/1999 (creación de Transmilenio S.A) (ver anexo 2).
10
Alcaldía Mayor de Bogotá. (2015) Organigrama. [en línea], disponible en: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/organica/tabla_organigrama.html, recuperado: 15 de noviembre de 2014.
12 1.5 CONTEXTO DE MOVILIDAD
El sistema de movilidad en Bogotá, se veía encerrado para los años 60 por el dominio de transportadores privados, quienes prestaban el servicio de transporte público respondiendo a unas necesidades básicas que, con el paso del tiempo fueron insostenibles. Esto a razón, del crecimiento de la ciudad, en términos demográficos, económicos y cambios políticos. Es así, que el sistema de transporte público para el final de la década de los 90 entra en crisis, a raíz de la ausencia de alternativas de transporte diferentes al vehículo particular, razón por la cual esto se convierte en un problema de escala mayor, afectando la calidad de vida de los ciudadanos12.
Debido a lo anterior, diferentes gobiernos quisieron hacer énfasis en las problemáticas nacientes alrededor de la ausencia de un sistema de transporte funcional. Sin embargo, los esfuerzos por dar solución tangible al problema no fueron suficientes ni puntuales, logrando que la problemática creciera y se arraigara aún más. Uno de los gobiernos Distritales, que pretendió dar solución fáctica al problema, fue el de Antanas Mockus (1995-1997), quien a través de estudios técnicos llegó a la conclusión que alternativas como el metro no eran viables ni sostenibles económicamente a corto plazo para la ciudad.
Fue entonces, hasta la alcaldía de Enrique Peñalosa (1998-2000) que se tomó la determinación de crear como alternativa la Empresa de Transporte de Tercer Milenio (Transmilenio S.A), por medio del Acuerdo 04 de 1999 (ver anexo 1). La infraestructura que contendría esta nueva plataforma de transporte público tendría dentro de su diseño corredores troncales especializados, estaciones, puentes, ciclo-rutas, plazoletas de acceso peatonal y carriles de uso único,13 que permitirían no solo dar un mejor servicio para los usuarios, incluyendo la disminución temporal
12
Transmilenio. (2015) Historia. [en línea], disponible en: www.transmilenio.gov.co/es/articulos/historia, recuperado: 18 de febrero de 2015.
13
13
en términos de desplazamiento, sino también organizar en un sistema masivo el tránsito de los ciudadanos capitalinos.
Como se mencionó anteriormente, la empresa Transmilenio S.A es la primera medida implementada que logra disipar a corto plazo las problemáticas que se presentan alrededor de la movilidad. Por consiguiente, el origen de esta empresa, soportado bajo el Acuerdo 04 de 1999; “por el cual se autoriza al Alcalde Mayor en
representación del Distrito Capital para participar, conjuntamente con otras entidades del orden Distrital, en la constitución de la Empresa de Transporte del Tercer Milenio - Transmilenio S.A y se dictan otras disposiciones”14, acuerda:
nombre y naturaleza jurídica, objeto, funciones, patrimonio y responsabilidades de la misma; teniendo en cuenta que ciertos artículos fueron demandados y derogados por el Auto 7301 de 2004 del Consejo de Estado (ver anexo 3), el cual establece cambios en cuanto al funcionamiento y relación con el Distrito Capital.
Entonces Transmilenio S.A es definido bajo el marco jurídico del Auto 7301 de 2004 como:
“una entidad descentralizada del Distrito Capital encargada de aplicar las referidas políticas, al paso que el Acuerdo 04 de 1999, parcialmente demandado, no tiene como objeto definir a dicha entidad como una autoridad de transporte que establece las políticas del transporte masivo, sino fijar las reglas generales para que la misma pueda operativizar ese sistema como una herramienta útil para el logro de los
objetivos de éste”.15 (Colombia, 2004. Consejo de Estado, Auto 7301 de 2004)
14
Ibíd. 11
15 Colombia, Consejo de Estado (2004, 19 de febrero) Auto 7301 de 2004 Consejo de Estado. por el ual se
14
Del mismo modo, la Empresa Transmilenio S.A se define a sí misma “como el ente
gestor del sistema, la entidad encargada de coordinar los diferentes actores, planear, gestionar y controlar la prestación del servicio público de transporte masivo urbano de pasajeros, y tiene la responsabilidad de la prestación eficiente y
permanente del servicio”16.
Teniendo en cuenta lo previamente dicho, es de vital importancia destacar que Transmilenio S.A, deberá vincular los principios de intersectorialidad y transversalidad con las demás entidades que conforman la Secretaria de Movilidad. No dejando atrás, que la Secretaria de Movilidad es la autoridad general en cuanto a lo que respecta al transporte Público en el Distrito Capital.
De este modo, como autoridad en movilidad creada bajo el Acuerdo 257 de 2006 en su Artículo 105,17 la Secretaria Distrital de Movilidad según el Decreto 567 de 200618 se organiza como entidad y cumplirá sus objetivos mediante la colaboración de las dependencias que lo componen. Así mismo, su funcionalidad esta cobijada bajo el Artículo 2 del mismo Decreto, en el que se destaca la planeación y formulación del total de las políticas del sector, prestando servicios acordes a las necesidades de la población, como cabeza del sector movilidad y autoridad de transito y transporte.
De igual manera el Acuerdo 257 de 2006 en su Artículo 108, complementa su definición y funcionalidad, argumentando que la Secretaria Distrital de Movilidad es un organismo del sector central que cuenta con autonomía administrativa y financiera, y cuyo objetivo y funciones se centran en orientar y liderar la formulación de políticas en el sistema de movilidad, con el fin de dar respuesta a las necesidades cotidianas de los ciudadanos en desplazamiento vehicular y peatonal.
16
Ibíd. 12 17
Ibíd. 2
18Colo ia, Al aldía Ma or de Bogotá , de di ie re De reto Distrital de . por el ual se
15
1.5.1 EL SITP EN LA PLANEACIÓN DE LA CIUDAD
De acuerdo a lo anterior y a las necesidades generales de la ciudad, los Planes Maestros se articulan como insumo técnico para encontrar soluciones a estas,
“definiendo lineamientos comunes para construir una visión integral del territorio, la gestión urbana en su formulación y el diseño de instrumentos de gestión interinstitucional y su ejecución, así como la construcción de escenarios de
articulación intersectorial”.19 En ese sentido y con el fin de atacar los retos y
problemáticas en el sector movilidad y teniendo en cuenta la funcionalidad de la Secretaria Distrital de Movilidad y la Empresa Transmilenio S.A, surge a raíz del crecimiento de la problemática y la crisis en el sistema de movilidad, una estrategia operativa sustentada en el marco del PMM, denominada como el
SITP; “como instrumento que garantizará mejor calidad de vida de los ciudadanos, optimizando los niveles de servicio para viajes que se realizan en la ciudad”.20
Así mismo, el SITP bajo el PMM comprende acciones que permiten obtener una operación integrada, vinculación y trabajo conjunto de los diferentes modos de transporte público, así como también contiene las instituciones o entidades que tienen como fin la planeación, control del tráfico, organización, transporte público e infraestructura para el funcionamiento del sistema de transporte masivo. Del mismo modo el SITP, contiene la accesibilidad, la circulación y el recaudo del sistema.
Ahora bien, la estructura de funcionamiento del SITP está compuesta según el Artículo 14 del PMM por:
a) Transporte masivo
b) Transporte público colectivo c) Transporte público individual
19
Ibíd. 5
20 SITP (2015) Información General. [en línea], disponible en:
16
Además, hacen parte del SITP como complemento:
a) Red de intercambiadores modales b) Red de estacionamientos
c) Red de peajes
De este modo, el SITP en su estructura institucional para el funcionamiento, según el Artículo 15 del PMM vincula explícitamente a la Secretaria de Transito y Transporte (hoy Secretaria Distrital de Movilidad), como la autoridad en términos de regulación y definición de la política pública sectorial, además integra a la Empresa Transmilenio S.A “como ente gestor del transporte masivo, tiene la
responsabilidad de la integración, evaluación y seguimiento de la operación del SITPC. En consecuencia le corresponde adelantar los procesos de selección necesarios para poner en marcha la integración con el actual sistema de
transporte colectivo”. (Colombia, Decreto Distrital 319/2006. Art 15).
Teniendo en cuenta el anterior contexto, en cuanto a funcionamiento y responsabilidades de las entidades que participan en el sector movilidad, entra en controversia o como interrogante la transición del sistema de transporte masivo en cuanto a: si, el sistema Transmilenio compone al SITP; o por otro lado si el SITP es una política que se subordina a la administración de la Empresa Transmilenio S.A. Según la lectura del marco normativo del SITP se puede inferir, que el SITP es un proyecto macro que a su vez lo compone el sistema Transmilenio, pero, en cuanto a administración, control y evaluación, la Empresa Transmilenio es la responsable de la efectividad de esta estrategia operativa.
17
SITP y deberá velar por su operación para atender con calidad, eficiencia y
sostenibilidad la demanda de transporte público en la ciudad de Bogotá D.C.”. 21
Con el fin de entrar en materia, es necesario tener en cuenta conceptos clave que proporciona la teoría, así como el modelo que se ajusta para diagnosticar y analizar el fenómeno aquí estudiado. La selección de éstas se da a raíz de la revisión de diferentes teorías, donde el proceso ha arrojado que lo más elocuente para la realización de la investigación y el análisis, es adoptar la Administración Pública y la capacidad institucional, el modelo de gestión de Nueva Gestión pública (NGP) y la teoría de la organización en la administración pública. En complemento a la revisión teórica, también se tiene en cuenta la forma de prestar servicios u otorgar bienes en Colombia, especialmente en el Distrito Capital, ya que se evidencia en algunas circunstancias la participación de entidades diferentes a las públicas, las cuales son activas en la prestación de dichos bienes y servicios. El siguiente capítulo de esta investigación se estructura en el marco de las anteriores teorías, pues se ajustan a la unidad de análisis aquí estudiada.
2. MARCO TEÓRICO
Teniendo en cuenta la importancia de la articulación de los Decretos Distritales, los Acuerdos bajo los que se enmarca el fenómeno aquí estudiado y el Plan Maestro de Movilidad adoptado bajo el Decreto Distrital 319 de 2006, es necesario establecer conceptos vitales que dentro de la investigación serán mencionados con el fin de otorgar mayor sustento teórico, y ampliar de esta manera el análisis acerca de la capacidad institucional de la empresa Transmilenio S.A en la administración e implementación del SITP.
Dicho esto, los conceptos que serán herramienta fundamental para estudiar la problemática son: a) Capacidad institucional, ya que se convierte en un eje central para el cumplimiento y respuesta de la pregunta de investigación, b) Nueva Gestión Pública (NGP) como uno de los modelos para la administración y el
21
18
otorgamiento de servicios públicos y c) la teoría de la organización dentro de la administración pública, para comprender el diseño de las organizaciones, su desempeño y alcance frente a retos y problemáticas dentro del sector movilidad. Así también, se tendrá en cuenta la caracterización de las organizaciones en los tipos de organizaciones que se pueden dar.
A partir de lo anterior, la capacidad institucional será analizada a través de Los textos de las autoras Angélica Rosas Huertas y Sonia Ospina, quienes recogen definiciones acerca de la capacidad institucional como componente esencial para la evaluación de políticas públicas, y a su vez del desarrollo de las organizaciones que participan en el diseño e implementación de las mismas.
Para el caso de la NGP se describirá, bajo las consideraciones y perspectivas de Osborne y Gaebler, Barzelay y Ramió qué es la NGP y cuál es su finalidad frente a la gestión de lo público. Desde Ramió, también como segundo punto de análisis, se tendrá en cuenta su perspectiva acerca del impacto de la NGP sobre la cultura organizativa, en cuanto a las implicaciones de una cultura empresarial en el sector público, al igual que el encasillamiento que pueden adoptar las organizaciones dentro de los modelos de organización que el autor plantea.
Para finalizar, se hará un recorrido sobre las dificultades o críticas que presenta el modelo de NGP, teniendo en cuenta la inclusión y el funcionamiento de las organizaciones que el modelo cobija.
2.1 CAPACIDAD INSTITUCIONAL
Para consolidar el concepto de capacidad institucional en la primera parte de éste
capítulo, es necesario entender y definir la “capacidad” como una herramienta que busca, según Rosas “mejorar las funciones y resolver problemas públicos, movilizar o adaptar sus instituciones para dar respuesta a los problemas públicos; y formular, aplicar, coordinar, monitorear, evaluar y rendir cuentas en el marco de
19
Con respecto a esto, los Estados en Latinoamérica han buscado conseguir estos objetivos mediante el fortalecimiento institucional, haciendo una reestructuración organizacional que acopla marcos normativos, rutinas y responsabilidades específicas. Entendiendo lo anterior, la capacidad institucional es definida explícitamente como la habilidad que poseen las organizaciones para obtener responsabilidades, operar de manera eficiente frente a los retos sociales y fortalecer la rendición de cuentas. Así mismo, este concepto toma consistencia cuando las organizaciones dentro de redes organizacionales, introducen cualidades como la diversidad, pluralismo, autonomía e interdependencia.
En consecuencia a esto, y teniendo en cuenta a Sonia Ospina, la capacidad institucional está ligada al concepto de gobernanza; haciendo referencia a éste como la interacción entre organizaciones públicas, privadas o no gubernamentales, para cumplir un objetivo específico.
De esta manera, el concepto de capacidad institucional también se relaciona directamente con la administración que se desarrolla en un gobierno determinado y no solo se limita a entender el concepto bajo el aparato organizacional, sino también lo amplía a un ámbito institucional, es decir, las reglas de juego formales e informales, a las actividades o prácticas que configuran los comportamiento de los actores y que a su vez, restringen ciertas expectativas e intereses de los mismos. (Rosas, 2008.)
Por otro lado, Rosas cita a Oszlak para entender la capacidad institucional de acuerdo a la implementación sistemática de recursos humanos, financieros, materiales, y tecnológicos por parte de la administración pública para gestionar y aplicar políticas públicas que respondan a las demandas sociales y a su vez gestionen la producción de valor público.
20
a) que los actores involucrados (stakeholders) fijen o acepten en su interacción ciertas reglas de juego; b) que sus responsabilidades y relaciones se basen en acuerdos y compromisos preestablecidos; c) que las competencias y actividades institucionales sean asignadas a los responsables de producir, intervenir o controlar los procesos de gestión; d) que los recursos materiales y humanos sean suficientes en cantidad y calidad, y coherentes en términos de una adecuada función de producción; e) que las políticas de recursos humanos sean congruentes con las exigencias de una función pública profesionalizada y f) que las capacidades individuales de los participantes sean apropiadas en su correspondencia con los perfiles de los cargos o las asignaciones de tareas en los diversos procesos de gestión. (Oszlak, 2005. p.5)
Por otro lado Ospina, Hilderbrand y Grindle definen capacidad “como la habilidad
de desempeñar tareas apropiadas con efectividad, eficiencia y sustentabilidad”.
Como se mencionó en párrafos anteriores, la capacidad institucional no solo se limita a los recursos y a las organizaciones, sino que también debe tener en cuenta el contexto institucional del sector público, el contexto económico, político y social, pues éstos permiten inferir resultados acerca del total de la gestión pública dentro de la administración.
Otro punto esencial para el análisis de esta investigación, se describe como la
capacidad administrativa que según Rosas “hace alusión a las habilidades técnico-burocráticas del aparato estatal requeridas para instrumentar sus objetivos oficiales. En este componente resaltan dos dimensiones, la primera enfocada a recursos humanos y la segunda a la organización”. (Rosas, 2008. p. 128)
21
diferentes unidades organizacionales. También, las organizaciones responden a autoridades jurídicas que delimitan y direccionan los procedimientos y el cumplimiento de los programas establecidos.
Recogiendo las definiciones y características anteriormente mencionadas, tanto la capacidad administrativa como la política, constituyen las bases que fundamentan la consolidación de la capacidad institucional, lo que quiere decir, que cualquier tipo de evaluación institucional necesita tener en cuenta los componentes anteriormente mencionados. Del mismo modo, una evaluación institucional requiere definir los niveles en los cuales se piensa enfocar dicha evaluación.
Como complemento de lo anterior, los niveles se expresan en tres dimensiones:
1) Nivel micro: lo constituye el recurso humano que compone cada organización, y principalmente busca evaluar las aptitudes y actitudes de los funcionarios frente a las responsabilidades, identidad y ambiente de las organizaciones. Este nivel también permite describir la coherencia en cuanto a al conjunto de plantel organizacional frente a las responsabilidades y funcionalidad de la organización que se esté estudiando. Por último, a pesar de la relevancia de este nivel para el análisis, no refleja la suficiencia en la consecución de una evaluación de capacidad institucional.
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3) Nivel macro: Éste nivel agrupa y reconoce la incidencia de los niveles mencionados anteriormente, pero se enmarca de acuerdo a las instituciones y al entorno político, económico y social dentro del cual se desarrolla el sector público. Así mismo, tiene en cuenta los marcos normativos, jurídicos y legales que rigen la dirección de los individuos, las organizaciones y en definitiva el total de la sociedad. El nivel macro acepta que las organizaciones y los individuos se relacionen en un ambiente, y que por consiguiente, deben enfocar su campo de acción bajo el principio de intersectorialidad. Para terminar, el nivel demuestra que el éxito de las políticas públicas, que son implementadas por algún tipo de organización ya sea pública, privada o no gubernamental, dependerá de la aceptación o legitimidad de los ciudadanos, por esto es necesario tener presente normas, valores y prácticas sociales.
A modo de conclusión acerca de lo anteriormente explicado, en torno de la capacidad institucional, es necesario recalcar en primera medida que, un análisis o evaluación de capacidad institucional, no se debe remitir simplemente a los temas netamente organizacionales, sino que por el contrario, se debe tener en cuenta un contexto más amplio, pues este permite entender la funcionalidad y el desempeño de las organizaciones. Ahora bien, es necesario enfocarse en una unidad o nivel según la particularidad que se requiera analizar y observar.
A continuación, y habiendo observado detenidamente lo correspondiente a la capacidad institucional en términos organizativos y contextuales, se identificará la vinculación de éstas organizaciones, en el marco del modelo de la NGP.
2.2 NUEVA GESTIÓN PÚBLICA
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entendimiento de la administración pública tradicional, están consolidadas gracias al modelo burocrático de administración.
Osborne, tiene en cuenta este comportamiento para afirmar que los Estados más que una reforma en la estructura de gobierno y administración, necesitan de una reinvención, y además, que la administración burocrática ha sido la culpable de la crisis para responder al desborde de las demandas sociales. Esto entendido, como la ineficiencia del Estado.
En consecuencia, los Estados han optado por implementar estrategias administrativas, las cuales buscan dar respuesta a la crisis de la ingobernabilidad.22 Estas estrategias, se desarrollan en primera instancia en el modelo de NGP, el cual pretende tomar distancia de la racionalidad burocrática y defender el mercado como mecanismo óptimo para distribuir los beneficios (Peter Drucke), razón por la cual es necesario contar con organizaciones públicas eficientes, neutras y gerenciales.
Ahora bien, el mercado se convierte en un instrumento fundamental para mediar la relación que se da entre el Estado y la sociedad, transformándose en un sustituto del modelo burocrático vertical, para pasar a un modelo de acción horizontal, teniendo en cuenta según Drucke que:
a) Se deben establecer mercados intra-gubernamentales y orientar al gobierno hacia el concepto de ciudadano-cliente.
b) Se debe desarrollar la competencia en la provisión de bienes y servicios públicos. Esto con el fin de incrementar la oferta y calidad de tales servicios. c) Es necesario introducir el espíritu empresarial en la cultura de la
administración pública.
En consecuencia, el modelo trabaja bajo los principios de las tres E (eficiencia, eficacia y economía).
22 Gobernabilidad: se entenderá como la capacidad de gobernar, capacidad de responder efectivamente a
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Una vez descrito lo anterior, es debido considerar que Osborne y Gaebler en su trabajo muestran una serie de características innovadoras, las cuales empiezan a construir la estructura de un modelo gerencial/empresarial; lo anterior se enmarca
en la premisa que el Estado “debe llevar el timón, en vez de remar”. Entonces, la
estructura teórica en la que se recogen los aspectos fuertes de la NGP, pueden ser observados bajo la perspectiva de Barzelay.
Para comenzar, es necesario definir el modelo de NGP según Barzelay en su texto
La Nueva Gestión Pública: un acercamiento a la investigación y al debate de las
políticas (2003), como una herramienta para administrar y reformar los sistemas
gubernamentales de gestión de lo público, basado o enmarcado en estrategias financieras acordes a las del mercado, teniendo en cuenta la implementación de la estructura gerencial. Del mismo modo, funciones como la contratación, auditoria y la gestión de personal se ven afectadas por las características que este modelo proporciona.
“La NGP es un estilo empírico de la organización de la función pública (Hood, 1994),
ejemplificado por la construcción de “cuasi-mercados” en los sectores de la salud y la
educación (Robinson y Le Grand, 1993), que además abarca cambios en un amplio espectro de los sistemas gubernamentales de gestión financiera, gestión de personal, contratación y auditoria (Schick, 1996).” (Barzelay, 2003. p. 9)
Así también, Barzelay dentro de su texto cita a Aucoin, para referirse a la NGP
como “un aparato conceptual valido para tomar decisiones acerca de cómo
estructurar y dirigir la función pública”. (Barzelay, 2003. p. 9)Esto quiere decir, que el presente modelo proporciona estrategias para los actores vinculados en la toma de decisiones frente a los retos de la función y/o gestión pública.
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responsable, y ser capaz de formular e implementar políticas públicas sólidas; pero esto solo será posible si el gobierno ejecutivo incluye una planta de funcionarios públicos de carrera, separado de y subordinado del ejecutivo político (Aucoin, 1995)
En consecuencia de lo anterior, se visibilizan factores importantes que dan forma al modelo de NGP, pues características como la intervención económica y política son la base para el diseño e implementación de las estrategias para la solución de los problemas públicos en el marco del modelo de gestión.
La NGP como modelo, otorga prácticas innovadoras relacionales que dan paso a un Estado pos burocrático, avanzando a la solución de las problemáticas estructurales heredadas del Estado burocrático clásico. Estas prácticas, dan como resultado mejoramiento en los programas y cumplimiento de los mismos de manera voluntaria o coercitiva. (Barzelay, 2003 p. 18) Es por esto, que es preciso hablar de las políticas públicas de gestión, que se definen según Barzelay, como la suma de las reglas institucionales que guían, competen y motivan a la función pública en su conjunto.
Barzelay tiene en cuenta dos elementos esenciales dentro de la NGP, los cuales
denomina como “elementos gemelos”. Estos hacen referencia, en primer lugar, al
proceso político y organizativo por el cual hay cambios sustantivos en las políticas de gobierno. Este proceso, puede ser influenciado por condiciones institucionales (como estructuras de los sistemas de gobierno y reglas de juego para la distribución de responsabilidades administrativas) y no institucionales; como la propagación política y los efectos de interferencia. (Barzelay, 2003 p. 136)
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estrategias y las políticas públicas pueden ser observadas desde la factibilidad y la deseabilidad según el contexto de gestión pública en el que se desarrolla. (Barzelay, 2003. Pp. 136-137)
A partir de lo anterior, y continuando con el tema de las políticas públicas de gestión, es debido mencionar que estas también se refieren a esas mismas reglas institucionales, pero que comprenden áreas de planeación de gastos, gestión financiera, función pública y relaciones laborales, contratación, organización y métodos, auditoria y evaluación. (Barzelay, 2003 p. 51) En concordancia con esto, las áreas acotadas anteriormente tendrán la funcionalidad de organizar y diseñar la estructura de las entidades, ya sean públicas, privadas o mixtas para los procesos de toma de decisiones frente a los objetivos y retos a los que se enfrentan los gobiernos.
En síntesis acerca de lo expuesto por Osborne y Gaebler, y Barzelay, es posible identificar ciertos puntos que explican el funcionamiento de los gobiernos y las responsabilidades políticas y económicas que implica gestionar lo público dentro de la estructura de la NGP. Ahora bien, con el fin de profundizar en el modelo, Ramió aborda la NGP, desde una perspectiva Basada en las problemáticas de la implementación del modelo, y de la relación de las organizaciones con las políticas públicas de gestión.
En primer lugar, para Ramió el modelo de NGP es una estructura que encierra diferentes tipos de corrientes, dentro de las cuales las más significativas son: la desregulación, la agencialización, la gerencialización, la privatización, la externalización, la ética en la gestión pública, la participación ciudadana entre otras; que a su vez, viajan bajo el mismo sendero de la visión neo-empresarial.
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Estado relacional o gerencial, que interactúa con otros sectores; tales como el sector privado y tercer sector (organizaciones no gubernamentales). Esto permite
“fomentar la mutación de las administraciones públicas al pasar de proveedoras de
servicios públicos a intermediarias que “venden servicios”. (Ramió, 2001. p. 4)
Otra característica que describe el marco neo-empresarial, emana del individuo, pues en un Estado burocrático clásico, el individuo es visto como un usuario de servicios públicos, pero, en un Estado relacional, el individuo es considerado como un consumidor de los mismos bienes y servicios en términos económicos y/o como un cliente, en términos empresariales. Esto demuestra, que también existe un cambio en el lenguaje y conceptos en la implementación de la NGP, como modelo de administración pública.
Por último, una característica que será de vital importancia para entender y analizar el fenómeno en el tercer capítulo del presente trabajo de investigación, alude a la desconcentración de responsabilidades de una autoridad central, a unidades más pequeñas con autonomía en diferentes aspectos, pues permite evaluar e inferir la funcionalidad de las organizaciones que componen ciertos sectores en la administración pública. En este orden de ideas, Ramió define esta característica como:
“Fragmentación de la Administración en unidades más pequeñas con una creciente
autonomía respecto a la gestión económica, patrimonial, laboral, etc. para que éstas se especialicen en la producción de una gama determinada de servicios y se reajusten
con más facilidad a las necesidades de los clientes de los servicios públicos”. (Ramió, 2001. p. 4)
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Es necesario tener en cuenta que, tanto la funcionalidad como la estabilidad y la legitimidad del sector público, dependerán del engranaje que se presente entre la eficiencia y la eficacia, que permitirán que los gobiernos otorguen políticas públicas viables y servicios públicos que han sido demandados socialmente. La falla en este engranaje traerá como consecuencia que el sistema político sea cuestionado.
“Esta búsqueda es lógica y trascendente debido a que la ausencia de eficacia y
eficiencia del sector público pone en peligro su legitimidad y estabilidad que puede llegar a poner en cuestión el propio sistema político, ya que en la medida en que los gobiernos no proporcionen con eficacia las políticas y los servicios públicos
demandados socialmente disminuyen los apoyos al sistema político” (Bazaga et al.,
1998). (Ramió, 2001. p. 3)
A modo de conclusión, con respecto a las características del marco neo-empresarial, es posible entender que este marco posee formas jurídicas e institucionales que de alguna forma se desligan del derecho público. Ahora bien, cabe resaltar que aunque el marco neo-empresarial define el comportamiento del modelo de NGP, también existe otra vertiente denominada como marco neo-público, que complementa la funcionalidad y la estructura del modelo, pues este nuevo marco controla y monitorea el accionar del marco neo-empresarial, ya que las corrientes que encierra lo neo-público, son descritas en cuanto a la repolitización, la racionalización, el control de los servicios externalizados, la ética, y la participación ciudadana, en el momento de tomar decisiones alrededor de los problemas públicos.
Lo anterior significa, que el marco neo-público también lo constituyen diferentes características que son descritas de esta manera:
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- Se deben reforzar los valores de la cosa pública de los empleados públicos y crear una cultura administrativa asociada tanto a la eficacia y a la eficiencia como a la ética en la gestión pública.
- Reconocer nuevos derechos con garantía a los ciudadanos.
- Tener como horizonte la satisfacción del ciudadano en la utilización de los servicios públicos, así como la simplificación del sistema o procedimiento y tiempo de acceso al mismo. Aprobar y organizar nuevos servicios públicos, con o sin externalización.
- Actuar con principios y valores, como la universalidad y la igualdad, en los servicios públicos contrapuestos a los de economicismo y gestión.
- Incrementar la calidad y el número de los servicios públicos.
- Se debe definir claramente qué ámbitos de la gestión pública pueden ser objeto de externalización (prestación de servicios públicos por organizaciones privadas con o sin ánimo de lucro) y cuáles no pueden serlo desde la perspectiva de las necesidades y derechos de los ciudadanos. En el caso de los servicios externalizados se debe garantizar la dirección, control y evaluación de las autoridades públicas desde una perspectiva económica, legal y de defensa de los ciudadanos como receptores de los servicios públicos. (Ramió, 2001. p. 5)
Al igual que el marco neo-empresarial, el marco neo-público permite como lente teórico analizar la capacidad administrativa e institucional de la unidad de análisis estudiada en este trabajo de investigación, pues, las características de ambos crean una especie de manual para entender el funcionamiento y responsabilidades de la entidad Transmilenio S.A.
Por otro lado, aunque a simple vista la caracterización de estos dos marcos da a entender una implementación positiva del modelo, no está de más tener en cuenta las problemáticas o críticas que surgen en cada uno de estos marcos. Para empezar, las problemáticas que presenta el marco neo-empresarial, se describen de esta manera:
a) La estricta responsabilidad de dirigir “el barco” trae como consecuencia que
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públicos. Así también, creará desigualdad sobre el beneficio que reciben los ciudadanos.
b) Los objetivos que se plantean bajo la necesidad de la actuación pública, pueden no llegar a su realización, pues el sector privado tal vez no tendrá el compromiso requerido para el cumplimiento de estos, ocasionando de esta manera que los ciudadanos no otorguen legitimidad sobre las políticas.
c) “Inspirarse en la gestión privada es un error conceptual grave por dos
razones: por un lado, la gestión pública acredita muchos aspectos diferenciales con relación a la gestión privada y, por otro lado, la teoría de la gestión privada es una ciencia inmadura y sus prescripciones son totalmente coyunturales y suelen tener un margen de error muy elevado
(las empresas “excelentes” en realidad no lo son o bien dejan de serlo en
poco tiempo) (Micklethewait, Wooldriege, 1998).(Ramió, 2001. p. 5)
d) El marco afecta al individuo, pues este se limita a una actuación pasiva, la cual se refiere al consumo de bienes y servicios (cliente), y restringe el desarrollo de derechos y libertades, propio de un ciudadano. Lo anterior es reflejo de la separación del marco frente al derecho público.
e) La reducción de costos y la búsqueda de resultados en términos económicos, puede generar exclusión directa entre los ciudadanos, ya que se maneja el principio de racionalidad económica (maximización de la utilidad).
f) Por último, y en contraste a las características mencionadas en cuanto al marco neo-empresarial, “La fragmentación y la empresarialización del
sector público pueden provocar corrupción derivada de la defensa de
intereses particulares y disminución de las responsabilidades públicas”. (Ramió, 2001. p. 6)
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- Adoptar como ejes básicos de la gestión pública la igualdad, la participación, la cultura pública, la regulación y el rígido control de los servicios públicos externalizados se utiliza como excusa al no lograrse, por déficits técnicos, una gestión flexible, eficaz y eficiente.
- En el fondo, detrás de la defensa de los valores públicos se encuentran actores acomodados que tienen como objetivo la supervivencia de un modelo burocrático que satisface las necesidades particulares de los empleados públicos y no las de la ciudadanía. (Ramió, 2001. p. 6)
Teniendo claro, tanto las características como las críticas hacia los marcos que encierra la NGP, es debido entrelazar la incidencia de estas en las organizaciones, y su desempeño dentro de la administración pública.
2.2.1 IMPACTO DE LA NGP SOBRE LA CULTURA ORGANIZATIVA
Como se mencionó en las características del marco neo-empresarial, la fragmentación en unidades pequeñas puede traducirse en organizaciones que obtienen la autonomía para responder a los problemas públicos. De esta manera, estas organizaciones según Ramió, se presentan como sociedades “dotadas de sus propios procesos de socialización, de normas y estructuras sociales” (Ramió, 2001. p. 17), que a su vez, actúan bajo los principios de la estructura de una cultura organizativa23.
Esta cultura organizativa, es positiva en la medida en, que de acuerdo a la estructura institucional, se pueden definir límites entre las responsabilidades de una organización u otra. También, facilita la creación de compromisos frente a los objetivos que plantea cada organización, puesto que permite superar la segmentación de intereses y estrategias. Del mismo modo, es posible controlar y
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se puede entender por cultura organizativa los comportamientos observados de forma regular en la relación entre los individuos que forman parte de una organización, los valores dominantes aceptados, la filosofía que orienta la política de la organización hacia los empleados y los
ciudadanos, las reglas de juego para moverse y progresar dentro de la organización, etc”. (Ramió,
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evaluar las políticas públicas o programas, que pretenden implementar las organizaciones.
Ahora bien, aunque estos aspectos resultan positivos para las organizaciones, implementar acciones y valores neo-empresariales en la administración pública donde no existe una institucionalidad sólida, puede traer paradójicamente problemas en la eficiencia y la eficacia de los gobiernos, y a su vez de las organizaciones.
En este orden de ideas, si las administraciones no poseen una cultura organizativa bien constituida y se desarrollan a cabalidad los principios empresariales de la NGP, las consecuencias negativas se verán reflejadas en la implementación de las políticas públicas o estrategias. De esta manera, tanto la eficacia, eficiencia y economía pasan de ser un modo, a ser un fin per se, perdiendo la dirección hacia la creación del valor público, en términos de calidad y cobertura de los servicios públicos.
Teniendo en cuenta la teoría de la organización de Ramió, las organizaciones públicas o privadas, se pueden encasillar en modelos de estructura administrativa según dos ejes básicos: a) eje jerárquico; que hace referencia a la verticalidad por la que se conduce la organización y b) eje sectorial; que hace referencia a una estructura horizontal con diferenciación, segmentación versus la integración, y se traduce en la divisionalización de responsabilidades y segmentación de las organizaciones por funcionalidad. (Ramió, 1999. p. 61)
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empresas privadas, que presten algún servicio público. Así mismo, esta fragmentación en unidades pretende delegar funciones y competencias concretas en la prestación de los servicios, para el alcance de objetivos de manera satisfactoria.
Otra característica que demuestra el modelo, se refiere a la adaptabilidad ágil dentro de un entorno sociopolítico y económico, que a su vez se refleja en las demandas de la ciudadanía. Por otro lado, es necesario aludir a que el modelo no siempre supera problemas de segmentación de diferentes áreas de gestión, pues la coordinación y cooperación entre unidades puede presentar dificultades. (Ramió, 1999. p. 61)
De acuerdo a lo anterior, Ramió plantea otro tipo de modelo para reestructurar las agencias o unidades que han sido construidas a partir del modelo de agencialización y que de alguna no han cumplido con los objetivos idóneos para la gestión de lo público. Este modelo reúne las características de los modelos clásicos burocráticos, gerenciales y de agencialización para alcanzar niveles amplios y satisfactorios de eficacia y de eficiencia, que a su vez pueden ser medidos por indicadores. Esta alternativa de modelo es denominado como mixto de agencialización y clásico.
34 2.2.2 DIFICULTADES DE LA NGP
De acuerdo con lo descrito en el modelo de NGP, y teniendo en cuenta las características y la importancia de las organizaciones dentro del mismo modelo, no se pueden dejar de lado las críticas que presenta, ya que éstas proporcionan otro punto de vista acerca de la gestión dentro de la administración pública. De esta manera, son útiles como punto de comparación para entender los fenómenos sociales que pueden ser analizados bajo el modelo de NGP.
En primera instancia, la NGP se ha preocupado por responder a exigencias que subyacen de la modernización neoliberal, para demostrar la operación eficiente y significativa dentro de la gestión pública, haciendo recortes en la administración y entrando en conflicto con los principios del sector público, y buscando la maximización de las utilidades de las organizaciones privadas, que conforman el modelo de NGP. Así mismo deja de lado elementos esenciales como lo son la interacción con otros actores, o redes de actores, coordinación y cooperación, para la implementación de políticas y procesos.
Del mismo modo, el modelo pretende apuntar a los elementos de eficiencia, eficacia y economía, poniendo en segundo plano la calidad de los servicios públicos prestados, y la solución de problemáticas sociales. También, ésta preocupación por generar resultados satisfactorios en cuanto a gestión, desvía los objetivos de las políticas públicas que se desean implementar.
A pesar que la NGP busca superar la administración pública burocrática, el modelo conserva aspectos como la rigidez normativa, que se puede evidenciar en el cumplimiento estricto de los contratos, para la provisión de bienes y servicios públicos, causando tensiones en el diseño y la ejecución de políticas o programas.
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dar paso a un modelo gerencial, que transformaría, o en términos de Osborne y Gaebler, reinventaría los gobiernos y la administración pública.
Por otro lado, entender al individuo como cliente, ha traído consecuencias en la forma de proveer bienes y servicios públicos, ya que el poder adquisitivo de los ciudadanos, es el objetivo pleno de las organizaciones que prestan dichos servicios. De esta forma, el modelo ha despojado al individuo de derechos que socialmente y constitucionalmente ha adquirido bajo un contrato social.
Otra crítica que se le atribuye al modelo, se puede definir como la incapacidad para la solución de problemas sociales, pues como lo explica Ramió, en múltiples ocasiones el diseño institucional no concuerda con el desbordamiento de las demandas, lo que genera resultados e impactos negativos si se habla de evaluación para las políticas públicas.
36 Gráfico 2.
Características y dificultades de la Nueva Gestión Pública
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3. ANÁLISIS DE LA CAPACIDAD INSTITUCIONAL DE LA EMPRESA TRANSMILENO S.A: LA IMPLEMENTACIÓN Y ADMINISTRACIÓN DEL SITP
3.1 TRANSMILENIO S.A: CAPACIDAD INSTITUCIONAL; ESTRUCTURA ORGANIZATIVA
Partiendo del objeto de la empresa Transmilenio S.A, estipulado en el Acuerdo Distrital 04 de 1999 (ver anexo 1), la empresa tiene como fin explícito gestionar, planear y organizar la prestación del servicio de transporte público masivo urbano, que surge de las necesidades y problemáticas del contexto de movilidad en la ciudad de Bogotá para finales del siglo XX. Si bien, la empresa es constituida para la solución de problemas para la mencionada temporalidad, los retos y cambios en el sector movilidad, han tenido un crecimiento evidente en la última década, haciendo que la empresa se adapte a dichos cambios de manera abrupta. Debido a esto, ha surgido la necesidad de diseñar nuevas estrategias públicas para atenuar las problemáticas que se presentan en este sector.
La estrategia pública más representativa, es la adopción del SITP en el marco del Decreto Distrital 319 de 2006 (PMM) y el Acuerdo Distrital 309 de 2009, la cual busca integrar y vincular los diferentes modos de transporte público masivo urbano, así como las instituciones y organizaciones que convergen en el sector movilidad de Bogotá. De acuerdo a lo anterior, el Acuerdo Distrital 309 de 2009 en sus Artículos 7 y 8, define la funcionalidad de la Secretaría Distrital de Movilidad, como la autoridad de tránsito y transporte público y así mismo, otorga a la empresa Transmilenio S.A el objeto de ser el ente gestor con respecto a la planeación y control del SITP, esto, sin reestructurar el objeto inicial de la empresa, el cual determina el Acuerdo Distrital 04 de 1999.
En concordancia con lo anterior, según el Decreto Distrital 486 del 2006 (VER ANEXO 4), por el cual se asignan unas funciones a la empresa de transporte del
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Decreto Distrital 319 del 2006; la empresa debe responsabilizarse de la ejecución de la estrategia pública del SITP, esto sin previa restructuración tanto organizacional como de objeto, función y operación.
Lo anterior demuestra, que el objeto de Transmilenio en principio, no soporta las necesidades y fines que integra el SITP en el Distrito Capital, lo que pone en tela de juicio la capacidad institucional de la organización, entendida esta como la posibilidad de adquirir responsabilidades y funciones, para la implementación de dicha estrategia.
Es pertinente mencionar, que la única reestructuración que se presentó en la empresa Transmilenio S.A, solo fue posible hasta la adopción del Acuerdo Distrital 002 del 2011 (ver anexo 5), el cual simplemente modifica la estructura organizacional de la empresa así como sus funciones intraorganizacionales, dejando de lado una reestructuración institucional; es decir el objeto inicial de la empresa, anteriormente descrito. Con esto, se puede inferir que la operacionalización de la empresa del Tercer Milenio, aún trabaja bajo un objetivo que puede ser visto y entendido como obsoleto para los retos de hoy en día, pues este fue definido y planeado para una temporalidad a corto plazo.
Teniendo en cuenta este acuerdo distrital, observar esta estructura organizativa de Transmilenio S.A, permite analizar si existe capacidad institucional, vista desde el nivel micro y meso definidos en el capítulo anterior.
39 Gráfico 3.
Estructura Organizativa Transmilenio S.A
Como se explica en el gráfico anterior, la estructura de Transmilenio S.A, busca reorganizar su funcionalidad frente a la movilidad en Bogotá, de acuerdo a un sistema empresarial, teniendo en cuenta la agencialización comprendida en gerencias que a su vez, las componen subdirecciones con objetos específicos diferenciados. A primera impresión, esta organización podría cumplir con las condiciones de eficacia, eficiencia y economía, pero teniendo en cuenta que no se ha presentado la reestructuración institucional, se pueden presentar tensiones entre el objeto del PMM, la adopción de la política del SITP y la responsabilidad de Transmilenio S.A para gestionar, controlar y evaluar las estrategias que le han sido adjudicadas.
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autonomía; que puede ser ejercida en la toma de algunas decisiones. Aunque esta perspectiva del modelo de organización puede ser favorable, es preciso intentar hacer una transición de modelo hacia el denominado modelo clásico de
agencialización y gerencial; pues este, crearía mayor peso institucional dentro del
Sector Movilidad, y a su vez Transmilenio S.A; ya que el modelo organiza estructuralmente las entidades públicas o privadas, con aspectos burocráticos clásicos, gerenciales y agencias.
Este tipo de estructura organizacional, permitirá también realizar cierto control a las unidades que participan dentro de un ambiente organizacional específico, ya que siempre responderán a una autoridad central, que se encargará de regular las actuaciones.
Por otro lado, para continuar con el tema de la capacidad institucional de Transmilenio S.A, es necesario entender la constitución financiera de la empresa, pues esta, permite vislumbrar el control fiscal y político al que se puede someter la empresa del Tercer Milenio. También, es posible evidenciar los conflictos que se presentan entre las sociedades mixtas o en otras palabras, entidades con estructuras público-privadas.
Entonces, de acuerdo a la Contraloría de Bogotá y al manual de contratación24 de la empresa, Transmilenio S.A adquiere la membresía de empresa comercial e industrial del Estado, en concordancia a la escritura pública No.001528 del 13 de Octubre de 1999, la cual define la razón jurídica y la composición del presupuesto de la empresa en acciones comerciales de esta manera:
“Fue constituida como sociedad anónima de carácter comercial, con capital inicial de
$3.000 millones, representados en 3.000 acciones suscritas así: 2.000 acciones por el Fondo de Educación y Seguridad Vial, 997 por el Instituto de Desarrollo Urbano,
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