LA POLÍTICA DE CULTURA CIUDADANA EN EL MARCO DE LA
SEGURIDAD (1995-1998): DEL CONTROL SOCIAL HACIA LA
AUTORREGULACIÓN CIUDADANA.
DANIEL ALBERTO SILVA CHACÓN
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES
CARRERA HISTORIA
BOGOTÁ D.C.
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES
HISTORIA
LA POLÍTICA DE CULTURA CIUDADANA EN EL MARCO DE LA
SEGURIDAD (1995-1998): DEL CONTROL SOCIAL HACIA LA
AUTORREGULACIÓN CIUDADANA.
TRABAJO DE GRADO PARA OPTAR AL TÍTULO DE
HISTORIADOR
DANIEL ALBERTO SILVA CHACÓN
CESAR TORRES
(DIRECTOR)
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES
CARRERA DE HISTORIA
BOGOTÁ D.C.
LA POLÍTICA DE CULTURA CIUDADANA EN EL MARCO DE LA
SEGURIDAD (1995-1998): DEL CONTROL SOCIAL HACIA LA
AUTORREGULACIÓN CIUDADANA.
INTRODUCCIÓN ...……….……...4
1. LA CULTURA Y EL CONTROL SOCIAL ………17
1.1 De la ciudad-fortaleza a la ciudad institucional ………23
1.2 Descentralización: Reformas Institucionales y Normativas ……….28
1.3 Los Tres Sistemas Reguladores: Ley, Moral y Cultural ………...36
1.4 Autorregulación y vigilancia ....………41
2. LA POLITICA DE CULTURA CIUDADANA Y CAMBIO CULTURAL: BOGOTÁ 1995-1998 ………..46
2.1 Cultura como concepto normativo ………...48
2.2 La Política Cultura Ciudadana como sistema regulador del comportamiento ciudadano ……….56
2.3 Domesticar Cultura ……….……..59
3. UN NUEVO EJERCICIO DE CIUDADANÍA ……….….……..62
3.1 Hacia un nuevo ejercicio de ciudadanía ………...64
3.2 “Mi vecino es un inspector” ……….67
3.2.1 Programa frentes locales de seguridad 3.2.2 Programa escuelas de seguridad ciudadana 3.3 Pedagogía de la Vigilancia ………...77
4. ANÁLISIS DE DISCURSO: LA RELACIÓN ENTRE SEGURIDAD Y CULTURA ……….…………..80
4.1 Artículos de prensa ………...…82
4.2 Cartilla ………..93
5. CONCLUSIONES ………..102 BIBLIOGRAFÍA
INTRODUCCIÓN
“Suele atenderse poco a la función estatal de generar ideología de aceptación, fundamental para reducir la visibilidad de la actividad coercitiva (...) Aunque la coerción –la fuerza– es un componente esencial y básico del poder, por
sí misma no explica la pervivencia de las instituciones políticas”
José Ramón Capella, Fruta prohibida
Es evidente la notable influencia que tuvieron sobre los ciudadanos las políticas de seguridad de la primera administración Mockus1 sobre la conducta y comportamiento de la población en general. La política de seguridad de esta administración buscó encaminar a Bogotá hacia la formación de una sociedad de control, en la cual, estrategias como los frentes de seguridad local y las escuelas de seguridad ciudadana fortalecieron los mecanismos distritales2 para controlar, vigilar y regular la sociedad en general bajo el modelo de orden público planteado por esta administración, y reorientando el papel y el objeto de la institución policiva dentro del modelo de política pública.
Sin duda, estas políticas jugaron un papel clave en la construcción, no solamente de agendas de ciudad, sino también en las representaciones y percepciones sociales acerca de la seguridad y/o la inseguridad en Bogotá, abonando el terreno para la introducción de la
1
Antanas Mockus Civicas ha sido Alcalde Mayor de Bogotá en los periodos de 1995-1997 y 2001-2003 (en su primer mandato renunció para aspirar a la Presidencia de la República), matemático y filósofo de la Universidad de Dijon en Francia, rector de la Universidad Nacional de Colombia hacia 1990 y Doctor Honoris Causa de la Universidad de París XIII, Francia, y de la Universidad Nacional de Colombia.
2 La Constitución de 1991 reforma la división política y territorial de Colombia, consagrando la organización
“Política Cultura Ciudadana”, para el cual se desarrollaron una serie de estrategias de comunicación masiva que en su momento se consideraron novedosas, atractivas y de alto impacto visual y psicológico. Su principal propósito era el de fomentar mecanismos de “autorregulación”, en los que el ciudadano común era participe de su propia seguridad alterando la balanza entre sus derechos y deberes.
Esta administración generó una fuerte estrategia comunicativa encaminada a crear herramientas necesarias para la difusión de estrategias pedagógicas que situaran al ciudadano como eje fundamental de la seguridad3, mientras se replanteaba la idea del entorno y su accionar en las interacciones cotidianas. Al mismo tiempo y como consecuencia de lo anterior, se reorientaron y jerarquizaron las problemáticas sociales para introducir el tema de la seguridad como bastión del orden social.
Por lo tanto, la construcción de un concepto de seguridad en este periodo se basa en la propuesta de la “Convivencia Ciudadana”, idea que enlaza necesariamente los conceptos de seguridad y vigilancia; es decir, como una forma de interiorización de la idea en su totalidad para que el ciudadano se convierta en parte activa de los procesos de seguridad. Es importante subrayar que esta visión contiene una doble concepción de orden social; por un lado la concreción de un orden deseable y por otro, una faceta paralela de represión y control para lograr y mantener los fines de la propuesta.
El objetivo de esta iniciativa en los habitantes de Bogotá era implementar un nuevo ejercicio de ciudadanía dentro del statu quo de un régimen de co-vigilancia y autorregulación, conclusión que toma forma al hacer un análisis de las principales políticas públicas de la administración Mockus y encontrar allí estrategias como las “Escuelas de Seguridad Ciudadana”4 y los “Frentes de Seguridad Local”5, cuyos fines comunes
3 Ver anexo 001.
El Tiempo (1995, 23 de febrero), “Para Mockus, el ciudadano debe ser el eje de la seguridad”. Bogotá, p. 1D (Esta codificación será la utilizada para consultar anexos. Pero antes hay que entender que este refuerzo visual se hace para ubicar al lector en el contexto histórico).
4 Ver anexo 002.El Tiempo (1996, 24 de junio), “Ingrese a las escuelas de seguridad”. Bogotá, p. 2F 5 Ver anexo 003. El Tiempo (1995, 30 de abril) “Nacen los ‘Encuentros con la Comunidad’. Cómo armar un
apuntaban a que todos los individuos se vigilaran entre sí constantemente, emergiendo de esta manera una forma de panoptismo inverso en el cual ya no son sólo las figuras de autoridad institucional las que nos vigilan sino que la vigilancia se ha interiorizado. En este sentido se da una alteración de ciertos códigos sociales que derivan en la denuncia y observación del otro como rasgos fundamentales para el mantenimiento de la convivencia ciudadana.
Lo anterior supone el estímulo desde el Estado hacia una sociedad de estructuras simbólicas complejas cargadas con un código moral preestablecido, donde todo aquel que esté por fuera de este marco, se convierte en una posible amenaza a la “seguridad”; se crean entonces normas, actitudes y prácticas de ciudadanía en sus dimensiones de exigencia, cumplimiento de deberes y desarrollo de virtudes ciudadanas, llevando al individuo hacia un comportamiento policiaco que garantiza su cumplimiento, es decir, actividades de naturaleza eminentemente informativa –relación entre el ciudadano y la institución–, destinadas a mantener el orden público a partir de estas lógicas de la convivencia ciudadana. Según esto, protegerse y aislarse es necesario dentro de una sociedad “llena de amenazas”, y que pretende una convivencia ciudadana no fomentada desde aspectos propios de la cultura local, sino desde el propósito impuesto desde la administración.
Equiparar la cultura con la seguridad, con lo que se llamó “La Cultura de la Seguridad” o “Política de Cultura Ciudadana”, afectó de inmediato el imaginario colectivo, ya que las construcciones discursivas sobre seguridad entraron a definir las formas como el ciudadano debería entender el mundo, sus relaciones con los demás así como también su subjetividad.
En este orden de ideas el programa de Antanas Mockus en su primera administración tiene un componente altamente pedagógico que respalda toda una Política Cultural con el objetivo de conseguir un orden social, alentando las conductas deseables y negando las no-deseadas, “el deber ser”, haciendo que las agendas políticas intervengan en la esfera simbólica de los ciudadanos de Bogotá.
Las políticas culturales son una huella de los cambios democráticos que se han adelantado en America Latina en las últimas tres décadas, demuestran la cada vez menor regulación del Estado por medio de la fuerza y la adopción de otras formas de control publico que se extienden a la vida privada, donde hay una transformación del rol del Estado y las instituciones coercitivas que ahora buscan la adopción y reproducción de bienes culturales.
La Política cultural desde esta visión nos habla de construcción de identidades, y se presenta como una noción centrada en el análisis de la sociedad, para hacer posible un análisis “objetivo” acerca de la organización social, olvidando las ligaduras históricas implícitas en la idea de cultura, es decir, se dejan a un lado la importancia de las representaciones sociales y la misma subjetividad en la construcción del mundo real. Mediante una Políticas Cultural moldeadora se toma al sujeto como un papel en blanco sobre el cual se puede hacer cualquier configuración que este en función de reproducir o transformar un orden social dado.
La cultura como un elemento sintetizado en el marco de la política cultural, entra al campo de las luchas sociales, en terminos de la resistencia derivada de la imposición ejercida por el Poder, ya que esta tiene como objetivo formar o deformar el orden social, como también los medios por los cuales el individuo se representa y entiende el mundo. El sujeto como componente de la sociedad ve su propia identidad como una construcción simbólica que involucra representaciones y clasificaciones referidas a las relaciones sociales y las prácticas, como también sus relaciones e interacciones con los demás. Por lo tanto una Política Cultural implica intervenciones orientadoras del desarrollo simbólico y del comportamiento.
En resumen, los procesos que se vienen desarrollando de forma concreta desde 1995 con la primera administración de Antanas Mockus, encuentran en los discursos de la seguridad ciudadana y las políticas culturales una forma efectiva de cambiar la estructura del control y la gerencia del mismo, llevando la vanguardia sobre nuevas formas de control social. La mayor evidencia de este proceso son las distintas reformas institucionales, la introducción de un nuevo código –la carta de civilidad– para intervenir sobre la conducta y comportamiento a través de la institucionalidad y los medios masivos de comunicación.
ejercicio de ciudadanía que buscó en su momento la asignación de nuevos deberes en los individuos acordes con el marco regulativo propuesto.
Nuestra reflexión se aproxima desde varios ángulos a los temas y preocupaciones hasta aquí planteados, sobre la base de identificar las cuestiones relativas a la estructura de estas políticas y las acciones de quienes las administraron, pues guantes de seda pueden esconder puños de acero. Nuestro propósito es entender el vínculo entre cultura y seguridad durante la primera administración de Mockus siguiendo de cerca la hipótesis planteada por Alexander Diaz Diaz en su artículo sin publicar titulado "La política de seguridad y convivencia ciudadana”, La Política de la cultura y seguridad ciudadana a pesar de presentarse como un discurso contrario a las prácticas de la violencia y el poder, reactiva una modalidad de su ejercicio que a través de la implementación de un dispositivo institucional, configura códigos culturales para producir el llamado “buen ciudadano”, enmarcándose así en las prácticas de vigilancia de masas y control de espacios que se extienden por la sociedad.
Es importante anotar que esta hipótesis podría mostrarnos la constitución de una forma institucional de control social, lo cual no sólo sería muestra de la aplicación del modelo policivo de orden público en Bogotá, sino que además, plantearía una modalidad particular para entender su aplicación, explícita en proyectos tales como las “Escuelas de Seguridad Ciudadana” o “Los Frentes Locales de Seguridad”, que buscaron convertir a cada uno de “los ciudadanos de bien” en un policía o colaborador de las autoridades, que informara sobre todo aquello que pareciese sospechoso o anormal (Díaz Díaz, s.e., p. 2).
efectos, sin perder de vista bajo qué principios de convivencia ciudadana se ejerció el poder, y cómo influyó en el orden sociocultural de la ciudadanía.
En este punto debemos hacer un breve recorrido por los conceptos y teorías que guiaron nuestra propuesta y que utilizamos para el desarrollo de la misma, y así, corroborar o negar nuestra hipótesis. Dentro de los esquemas trazados por Foucault como perspectiva general de la sociedad, se encuentra el Poder como una forma para conceptualizar las relaciones entre los individuos, ya que éste no es otra cosa que un “conjunto de mecanismos y procedimientos cuyo papel, función y tema, aunque no lo logren, consisten en asegurar el Poder” (2004, p. 16).
Es decir, las relaciones sociales están cargadas de tensiones que buscan mantener y asegurar los mecanismos de Poder. El Poder no se tiene, se ejerce; el Poder como estrategia. En consecuencia, el análisis de dichos mecanismos de Poder tiene el papel de mostrarnos cuál es el efecto de las luchas en nuestra sociedad y las tácticas de Poder elementos de estas luchas (Foucault, 2004, p. 17).
(anticipatorio), racionalizando, administrando y gestionando estas variantes (Foucault, 2004, pp. 39-40).
Según Foucault, el dispositivo de seguridad no niega al anterior, de hecho “el corpus disciplinario también es activado y fecundado en gran medida por el establecimiento de los mecanismos de seguridad” (2004, p. 23), que a su vez permiten el crecimiento de los sistemas legales (sistemas soberanos) donde los individuos adquieren un estatus penal de acuerdo con su peligrosidad grupal o individual, activando un sistema de seguridad basado en la vigilancia para diagnosticar a cada individuo. Este filósofo francés, al referirse a la penalidad del siglo XIX, en el marco de las conferencias dictadas en la universidad de Río de Janeiro en 1973, nos dice:
Toda la penalidad del siglo XIX pasa a ser un control, no tanto sobre si lo que hacen los individuos está de acuerdo o no con la ley sino más bien al nivel de lo que pueden hacer, son capaces de hacer, están dispuestos a hacer o están a punto de hacer.
Así, la gran noción de la criminología y la penalidad de finales del siglo XIX fue el escandaloso concepto, en términos de teoría penal, de peligrosidad. La noción de peligrosidad significa que el individuo debe ser considerado por la sociedad al nivel de sus virtualidades y no de sus actos; no al nivel de las infracciones efectivas a una ley también efectiva sino de las virtualidades de comportamiento que ellas representan. (Foucault, 1973, p. 44)
Este dispositivo va más allá del sistema dual de lo permitido/prohibido, propio de la sociedad disciplinaria. Según Gary Cifuentes, en su tesis de Maestría en Filosofía titulada
Del encierro al control abierto, “las estrategias de Poder se ven obligadas a realizar un cálculo de costos, estableciendo una medida sobre los límites del comportamiento aceptable, en vez de fijar simplemente lo permitido y lo prohibido” (Cifuentes Álvarez, G., 2006, p. 46).
Como ya hemos anotado el dispositivo de seguridad descansa en un mecanismo basado en una vigilancia continua y total que diagnostica y examina a los individuos. La vigilancia social nos recuerda la forma arquitectónica del Poder planteada por Jeremy Bentham: el panóptico, explicado en detalle en una de las obras más significativas de Foucault, Vigilar y castigar (1990). El panoptismo es un tipo de Poder que da la posibilidad al inspector no sólo de vigilar sino también de constituir un saber sobre aquellos que son sometidos a vigilancia. Un saber que verifica si un individuo se conduce o no como debe, si cumple con las reglas, es decir, un saber que se organiza alrededor de la norma y su contraparte (Foucault, 1973, p. 46). El panoptismo entonces es un método de formación y transformación de los individuos en función de ciertas normas.
El panoptismo es visto por Foucault como una forma de control social. Contrario a este esquema, Dario Melossi encuentra que la institución panóptica puede ser relegada a la administración cotidiana de la población delictiva, pues ya no es necesaria como símbolo en la tensión poder y control (1992, p. 238). “Es en este punto donde el control social no tiene más remedio que convertirse en un control social descentralizado y democrático, en otras palabras un control social propiamente dicho” (Melossi, 1992, p. 239). Como podemos ver, el panoptismo en Foucault es una institución indudablemente centralizada, pues es el “ojo que se vale de una serie de miradas dispuestas en forma piramidal a partir del ojo imperial y que vigilan a toda la sociedad” (1973, p. 57).
de control dentro de la ciudad mediante el intercambio comunicativo y el diálogo, descentralizando las instituciones, creando formas de control difusas y descentralizadas, pero unificando tanto los objetivos como el motivo.
Cercano a Melossi, Jesús Requena Hidalgo propone la redefinición de la idea del panoptismo; según él, nos encontramos en la última era del capitalismo donde las herramientas democráticas hacen que los ciudadanos hagan parte del ejercicio de la vigilancia, pero a su vez están sometidos a ella. Por esto se hace necesaria la idea de un ponoptismo inverso que:
Revalúa los esquemas a partir de los cuales Foucault trazó la representación del Poder, basados en la idea de que la coerción mantenía a los individuos bajo inspección y vigilancia, ya no sirven para dar cuenta de una situación en la que aquel panoptismo inicial, jerárquico, unidireccional y centrado en la posición fija del inspector, ha dado paso a otro, ubicuo, descentralizado, multidireccional y mucho más potente porque cuenta con la participación de los individuos. (Requena Hidalgo, 2004)
Los avances en materia de control social de Melossi e Hidalgo, nos obligan a pensar en un nuevo orden de las cosas, un régimen que tiene como su pasado inmediato a las sociedades disciplinarias. La sociedad de control se alza en nuestro panorama para entender las relaciones sociales de la sociedad actual, llena de competencias. Según Gilles Deleuze, este nuevo tipo de sociedad funciona en los espacios exteriores (el desencierro de las disciplinas), en lo abierto, no en los espacios de encierro planteados por Foucault, ya que estos atraviesan una crisis general y por ello su constante reforma. Para Foucault, las instituciones por las que pasa el individuo son variables independientes unas de otras, ya que “el individuo pasa sucesivamente de un circulo cerrado a otro, cada uno con sus leyes: primero la familia después la escuela, después el cuartel, a continuación la fábrica, cada cierto tiempo el hospital y a veces la cárcel, el centro de encierro por excelencia” (Deleuze, 1990, p. 150); pero no hay que negar que existe un lenguaje común a todos los centros de encierro (Deleuze, 1990, p. 151).
diferentes, estos constituyen una modulación, como una suerte de moldeado autodeformante que cambia constantemente y a cada instante, como un matiz cuya malla varia en cada punto” (Deleuze, 1990, p. 151). Según esto, la fábrica como lugar de encierro “hacía de los individuos un cuerpo, con la doble ventaja de que, de este modo, el patrono podía vigilar a cada uno de los elementos que formaban la masa y los sindicatos podían movilizar a toda una masa de resistentes. La empresa, en cambio instituye entre los individuos una rivalidad interminable a modo de sana competencia, como una motivación excelente que contrapone unos individuos a otros y atraviesa a cada uno de ellos, dividiéndole interiormente” (Deleuze, 1990, p. 151).
Por otro lado, la aproximación metodológica utilizada para este trabajo está ligada a la actualidad y la memoria, por lo tanto la adopción de un modelo historiográfico basado en un tiempo sociohistórico es necesaria, ya que el tiempo presente o contemporáneo es captado bajo la forma de una historia por quienes lo viven y no puede definirse como un espacio cronológico, más bien está basado en la realidad de la experiencia vivida por los sujetos (Arostegui, 2004, p. 27).
Así, los límites temporales de este trabajo son el resultado de una vivencia social,
delimitada por la subjetividad. “Todo presente histórico es definido y delimitado por quien lo vive a través de una continuidad temporal plasmada en la pertenencia a una edad biológica y social, a una generación en continua interacción con la precedente y la sucesora” (Arostegui, 2004, p. 57). Es por esto que dentro de este trabajo se intenta partir de dos sentidos claramente definidos: uno como un ciudadano corriente afectado por estas políticas y otro siguiendo el rigor que plantea la historia como disciplina, demostrando así, una pertenencia a esta continuidad temporal y a un grupo social, con especial cuidado en que esta propuesta “pueda quedar ella misma sin relaciones con el pasado. Justamente, el pasado opera en ella como origen y como perspectiva” (Arostegui, 2004, p. 60).
demás, adquiriendo una autorreflexión de la experiencia misma y la interpretación de su significado, sin olvidar los instrumentos del trabajo científico propio del historiador o del cientista social.
La selección y análisis de fuentes primarias fue indispensable para el desarrollo del trabajo, pues el estudio de generadores de opinión como el diario El Tiempo, nos proporcionaron elementos a utilizar como también un cierto balance de la gestión de Mockus, comparado con cifras de órganos oficiales y su propio discurso y apuntes en diversos folletos y publicaciones de su administración. Por otro lado, a estas publicaciones y en especial a la propaganda aparecida en volantes y cartillas impresas por la institución policial, se les hizo un análisis crítico del discurso para identificar la intervención moral, cultural y social de las relaciones humanas en la ciudad siguiendo los esquemas planteados por Teun Van Dijk.
Según Cortés y Camacho, Van Dijk “enumera los recursos con los que el hablante pretende hacer más inteligible lo que dice, más rico y concreto su mensaje, de manera que su influencia sobre el interlocutor pueda ser mayor. (…) Considerando el lenguaje no como un producto o una realidad cerrada, sino como un ámbito de tensión en movimiento, regulado por las funciones de su uso y por las estrategias de negociación de los interlocutores” (2003, p. 46). Este lingüista utiliza el “significado global” como una perspectiva teórica que busca presentar el propósito ideológico y el compromiso político del discurso al analizar las estructuras que lo construyen, es decir, las macroestructuras que le dan coherencia, por lo tanto es la visión de conjunto en la que los sucesivos enunciados se interpretan a la luz de una proposición que engloba a todas.
inconsciente, en el pensamiento y conducta, lo que hace que, a veces, conformemos y deformemos nuestra realidad de manera impropia” (Cortés y Camacho, 2003, p. 130).
Para este trabajo investigativo se analizaron las obras teóricas de importancia referentes a este tema, posteriormente se tomaron las ideas sobre obras críticas que se centran en el impacto de las políticas de convivencia ciudadana y seguridad en la ciudad, prestando importante atención a la Fundación Seguridad y Democracia dirigida por Alfredo Rangel, que tiene bastante peso a la hora de definir políticas de seguridad y defensa, sin dejar de prestar importancia a las experiencias y apuntes de los personajes que adelantaron estas políticas en la ciudad.
Los análisis que siguen pueden ser vistos como un viaje que persigue la explicación de las cuestiones relativas a la estructura de los programas referentes a la seguridad ciudadana. Para la fácil exploración de este trabajo lo hemos dividido en cuatro partes: la primera nos introduce en la discusión teórica necesaria para comprender los cambios institucionales y normativos que afectaron la ley, la moral y la cultura, y que prepararon el terreno para el “buen ciudadano” como participe de una cultura policiva. La segunda parte constituye una aproximación inicial a las políticas bandera de esta administración y su funcionamiento a la hora de regular los comportamientos de los ciudadanos. La tercera, busca identificar los cambios y resultados preliminares que arrojaron estas políticas en la idea de ciudadanía y su relación con la ciudad y los ciudadanos, sin dejar de hacer una reflexión en torno a los fundamentos del discurso de la seguridad ciudadana. La cuarta y última, por medio del análisis critico del discurso, toma cuatro artículos de contenido relevante para la investigación publicados por el diario El Tiempo y los relaciona con una cartilla de difusión oficial, esto con el fin de identificar los elementos discursivos de una intervención moral, cultural y social.
1. LA CULTURA Y EL CONTROL SOCIAL
“y pensó en la telepantalla, que nunca dormía que nunca se distraía ni dejaba de oír. Podían espiarle a uno día y noche, pero no perdiendo la cabeza era posible burlarlos. Con toda su habilidad, nunca habían logrado encontrar el procedimiento de saber lo que pensaba otro ser humano”.
George Orwell, 1984.
Durante esta primera administración de Antanas Mockus, con base en las políticas de cultura y seguridad ciudadana, planteadas en el “Plan formar ciudad”6, podemos observar
cómo se da un giro a las formas tradicionales de ejercer y gestionar el control social por medio de la vigilancia de masas permanente y extendida por la sociedad, aplicando dispositivos de seguridad mientras se interiorizan relaciones de Poder en los ciudadanos. Conforme esto, es importante sumergirnos en la discusión teórica relativa que ha marcado el manejo del control social y los mecanismos fundamentales que hacen parte de una estrategia política, con el objetivo de ofrecer a los lectores una guía, y remontarnos a las formas mediante las cuales hemos pensado la política pública de esta administración en materia de seguridad y cultura.
6 Bogotá, Alcaldía Mayor (1995, 1 de junio) “Decreto número 295 del 1 de junio de 1995, por el cual se
La vigilancia es un rasgo institucionalmente central y omnipresente de la vida social moderna (Lyon, 1995, p. 44), pues es un generador de Poder por sí mismo. Esta es una de las razones por la cuales Foucault ve en la vigilancia una estrategia de Poder, asignándole una posición central dentro del análisis de la sociedad. El uso extensivo de esta estrategia abre la posibilidad de registrar y/o limitar los movimientos o comportamientos de los individuos sometidos a ella, convirtiéndolos en objeto de preocupación; en palabras de este filosofo francés: “Vigilancia permanente sobre los individuos por alguien que ejerce sobre ellos un Poder que, porque ejerce ese Poder, tiene la posibilidad no sólo de vigilar sino también de constituir un saber sobre aquellos a quienes vigila” (Foucault, 1973, p. 46).
Esta representación del Poder nos hace hablar, más que de un Estado de vigilancia, de una sociedad de vigilancia en la que más y más situaciones cotidianas se valoran en términos de riesgo, dando como resultado un entramado muy diferente del Poder y en el que su impacto en la autoridad, en la cultura, en la sociedad y en la política sería muy distinto del Poder centralizado que tenía en nuestro pasado inmediato (la sociedad disciplinaria). Ahora, la visibilidad sobre los individuos es el resultado de multitud de “miradas”, todas de procedencias y direcciones diferentes, con intereses diferentes (Requena Hidalgo, 2004), haciendo que la sociedad se estructure y organice alrededor del uso de las técnicas de vigilancia y control.
150)7 de las instituciones disciplinarias y por lo tanto del control directo, ya que los ciudadanos participan de su propio control y vigilancia, interiorizando las relaciones de poder insertas en ella.
Con la descentralización del control, y al no haber una única fuerza inspectora, la sociedad en su conjunto actúa como un gigantesco mecanismo panóptico, que en términos de Jesús Requena Hidalgo parecen más un panóptico inverso.
La idea del “buen ciudadano” como reflejo de su constitución y su implicación en las estrategias de vigilancia, nos sirve para dar cuenta de la interiorización de las relaciones de Poder en el cuerpo y comportamientos de los ciudadanos8. En relaciona a esto David Lyon anota: “la vigilancia remplaza progresivamente la coerción física como medio de mantener el orden y coordinar las actividades de grandes poblaciones” (Lyon, 1995, p. 61).
En respuesta a las constantes reformas, las instituciones normativas actúan de manera diferente, sin dejar la coerción externa a un lado pero sí introduciendo sus lógicas y discursos al interior de los ciudadanos. La creación de identidades complementarias para los individuos como la del “buen ciudadano”, permite que éste tenga una nueva perspectiva de lo institucional sobre formas valorativas (lo bueno y lo malo/lo permitido y lo no permitido), con el fin de que los ciudadanos basen sus parámetros de identidad en función del aparato de vigilancia. La introducción de estas estrategias en el individuo, busca que se convierta en parte operativa de la institución normativa al tomar el papel de colaborador activo, inspector o según el caso, de delator; en pro del mantenimiento del “orden moral” establecido desde la institución, mostrando este comportamiento como un ideal de ciudadanía.
7 Deleuze afirma que las instituciones disciplinarias atraviesan una crisis desde el fin de la Segunda Guerra
Mundial. Las constantes reformas de estas instituciones sólo “pretenden gestionar su agonía y mantener a la gente ocupada mientras se instalan esas nuevas fuerzas que están llamando a nuestras puertas”.
Para este fin, los procesos de control social activo, característicos de la última etapa de las sociedades democráticas, proporcionan la posibilidad de una unidad fundada en el consenso, así como en la comunicación, en pro de la búsqueda de fundamentos para una conducta específica. Dario Melossi afirma:
La forma de control social que se desarrolló dentro de las sociedades que se caracterizaron por el uso generalizado del concepto de Estado, fue la de control social reactivo. Es decir, a la manera de comportamiento inhibidor de la censura. (…) En el mayor grado de comunicación, que es característico de las sociedades democráticas, se desarrolló junto con un concepto de control social activo, es decir, que producen un comportamiento en vez de prohibirlo (1992, p. 17).
Por lo tanto, el control social activo es un proceso que hace posible la coordinación y la coorientación de una población hacia un significado idéntico, hacia la construcción de un objeto social adecuado en el terreno de la comunicación, como también, a la implantación de metas y valores para una población. Este proceso hace necesario a su vez el desarrollo de un vocabulario de motivo que es: “aquella estructura que controla el comportamiento del participante en un conjunto de acción colectiva especifica, y los hace orientando la conducta hacia el repertorio de motivos que se dispone en el vocabulario”(Melossi, 1992, p. 195). Esto influye directamente en el individuo, ya que se le da nombre a sus actos imputándoles motivos. Es así como durante la administración de Antanas Mockus en Bogotá (1995-1998), encontramos todo un complejo vocabulario, que hace parte de la estrategia comunicativa del gobierno distrital, que en el fondo busca crear motivos para la acción de los ciudadanos manipulando el campo de objetos de sentido. Palabras y frases como: “el buen ciudadano”, “virtudes ciudadanas”, “zanahorio”, “tolerancia”, “autorregulación”, “Bogotá coqueta”, “convivencia”, “seguridad ciudadana”, “civilidad”, “civismo”, “buenas costumbres”, entre otras, afirman la idea de los vocabularios de motivo que representan el estímulo desde el Estado hacia la sociedad de estructuras simbólicas complejas cargadas de un código moral preestablecido.
escuelas tienen una doble función: mientras al ciudadano se le dan motivos que orientan su acción, se va convirtiendo en un elemento principal para la seguridad, otorgándole roles similares a los de un inspector e incorporándolo cada vez más en la autogestión de la propia seguridad. Por lo tanto, el ejercicio de observar al otro se convierte en una virtud ciudadana, alentada y legalizada por las instituciones coercitivas, con el objetivo de que este individuo haga un seguimiento general de quien observa y quien obedece las reglas, para identificar y localizar con más precisión a aquellos que pueden presentar un riesgo para tal “convivencia” (Lyon, 1995, p. 136). El periódico El Tiempo en su edición del 24 de junio de 1996 en su sección Bogotá, publicó un artículo promocionando las escuelas de seguridad ciudadana:
para que los ciudadanos aprendan qué pueden hacer para ayudar a que la acción de la policía sea mejor. (…) Técnicas de defensa personal, instrucción en manejo de armas de fuego, principios básicos de primeros auxilios y nociones para atender emergencias son algunas de las cosas que pueden aprender los ciudadanos que se inscriban en las escuelas de seguridad ciudadana de la Policía Metropolitana9.
Según Alexander Díaz Díaz:
Esta manera de entender sólo la trasgresión de las funciones en el porte o no de arma, permite que este nuevo ciudadano tenga muchas más responsabilidades en lo que respecta a su seguridad, pero también extiende y descentraliza la vigilancia y de cierta medida la aplicación de las normas, a lo largo de la sociedad; con lo cual el individuo se transforma en parte de una tecnología más de control, él desde ahora velará por sus propios actos y abrirá el mundo de lo privado a la intromisión del Estado. (s.e., p. 2)
Lo anterior se refiere a una variedad de agentes y estrategias que introducen una nueva socialización de los individuos al tiempo que consigue un vasto objetivo comunitario: el autocontrol. La auto-policía. Un orden social autorregulado en el marco de una sociedad democrática y capitalista, que modificó y a su vez introdujo formas de juzgar, vivir, percibir e imaginar la ciudad. Según el Consejo territorial de planeación:
La idea del comportamiento ciudadano: comprende proyectos cuyas acciones buscan modificar ciertos comportamientos individuales y colectivos que riñen fuertemente con la vida social de la ciudad: imposición de deberes hacia la ciudad y los ciudadanos, apropiación privada del espacio público, cultura del atajo y otros. Se busca modificar el comportamiento
ciudadano a través de la autorregulación de algunos contextos en los cuales interactúan los ciudadanos entre sí y con los funcionarios. (Bogotá, 1995, p. 20)10.
En efecto, las políticas de cultura y seguridad ciudadana le dan un giro a las formas tradicionales de ejercer control social. Desde este momento la “Domesticación Cultural”, manifiesta las acciones políticas sobre la cultura, haciendo que se comprenda como un sistema regulador del comportamiento y asumiéndola desde una visión de orden normativo (López Borbón, 2003, p. 51), que activa las entidades de control que genera la propia sociedad, tanto las institucionales como las no institucionales.
Por tanto, la vigilancia institucionalizada entre los ciudadanos tiene que ver con la prevención o limitación de la delincuencia, sin embargo, concentrar esta responsabilidad en la ciudadanía para perseguir el crimen, puede distraer la atención de las cuestiones relativas a la estructura de estos programas y las acciones de quienes los administran, ya que esto reduce los individuos a mercancía, subordina los valores humanos a la mera eficacia y, entiende la cultura ciudadana en términos operativos como también administrativos.
Las políticas de seguridad adelantadas en este periodo activan lo que Foucault llamó “el dispositivo de seguridad” (2004), un dispositivo reflejado en los mecanismos de control social, que a diferencia de los anteriores, como el disciplinario, no trabaja sobre el cuerpo de los individuos, sino sobre un espacio y una población definida. Este dispositivo de seguridad racionaliza el espacio y las variantes dentro de él, trabajando sobre cifras11 (estadística criminal) estableciendo una división binaria entre lo permitido y lo vedado, por una parte “fijando una medida considerada como óptima y por otra, límites de lo aceptable, mas allá de los cuales no habrá que pasar” (Foucault, 2004, p. 21). La cuestión fundamental de este dispositivo “es la economía y la relación económica entre el costo de la represión y el costo de la delincuencia” (Foucault, 2004, p. 24).
10 Ver articulo 005:El Tiempo (23 de Julio de 1996) “Alcaldía apunta a cambiar comportamiento”. Bogotá, p.
1D
11 Como podemos ver durante esta administración se insistía continuamente en las estadísticas y en la
La aplicación del dispositivo de seguridad, como lo hemos descrito en un contexto urbano como Bogotá, abre la posibilidad de dictar agendas y planes de seguridad que actúen a partir de la realidad efectiva de un medio, de sus procesos necesarios e inevitables, haciéndolos funcionar como punto de apoyo, justificando en estos procesos su adopción y operatividad, donde su función esencial sea la de responder a una realidad de tal manera que la respuesta la anule o por lo menos la regule (Foucault, 2004, pp. 68-96).
Por último, la ciudad bajo este panorama entra en la necesidad de generar cambios en la institución y la normatividad fortaleciendo las mismas para que el ejercicio del control social tenga cabida dentro del contexto social de la Bogotá de 1995. Para esto, dentro del diseño de discursos de seguridad, motivos y símbolos que orienten la acción de los ciudadanos, se hace necesaria la introducción, por una parte, de factores sociales que durante mucho tiempo la misma sociedad no había clasificado como amenazas a la convivencia, y por otra, propiciar toda una pedagogía del control y la vigilancia del otro como amenaza, es decir, el control del mundo social, creando un escenario dedicado a la producción, transmisión y manipulación de símbolos, de creaciones intelectuales, entre otros.
1.1 De la ciudad-fortaleza a la ciudad institucional
“Hay que admitir en suma que este poder se ejerce más que se posee, que no es el ‘privilegio’ adquirido o conservado de la clase dominante, sino el efecto de conjunto de sus posiciones estratégicas, efecto que manifiesta y a veces acompaña la posición de aquellos que son dominados. Este poder, por otra parte, no se aplica pura y simplemente como una obligación o una prohibición, a quienes “no lo tienen”; los invade, pasa por ellos y a través de ellos; se apoya sobre ellos, del mismo modo que ellos mismos, en su lucha contra él, se apoyan a su vez en las presas que ejerce sobre ellos”
Michel Foucault, Vigilar y Castigar
encuentran un terreno favorable en ciudades latinoamericanas como Bogotá, ya que tiene que haber toda una estructura cultural para su fácil adopción y aplicación. En efecto, las ciudades coloniales en un análisis más profundo también fueron espacios de control, que se han fortalecido y mantenido hasta nuestros días. No hace falta caminar por el centro y la plaza central (Plaza de Bolívar) para recordar cómo las formas de control y la institución han tenido injerencia sobre la conducta humana, esto no es algo novedoso en nuestros días, pues la búsqueda de una disciplina ideal para cada contexto ha marcado el manejo del orden en la ciudad.
Durante la Colonia, al igual que hoy, la ciudad se configura como un espacio de control, reflejo de la “estrecha articulación entre el ordenamiento espacial, el ejercicio del poder y los mecanismos adoptados para mantenerlo” (Herrera, 1999, p. 6). Desde la Colonia se ha tenido la preocupación por instaurar las comunicaciones útiles e interrumpir las que no lo son, para así poder, en cada instante, vigilar las conductas de cada cual, apreciarlas, sancionarlas y medir las cualidades o los méritos, ya que la disciplina organiza un espacio analítico.
La ciudad colonial latinoamericana comienza, en general, como una fortaleza. La ciudad-fortaleza es la primera organización urbana en Latinoamérica: “tras sus muros se reunía un grupo de gente armada que necesitaba hacer la guerra para ocupar el territorio y adueñarse de la riqueza, es decir, la ciudad en sus inicios es vista como un puesto de avanzada” (Romero, 1976, p. 39). Lo fundamental para esta ciudad es diferenciar a los seres civilizados y puros, de los que representan la maldad y que se encuentran por fuera de los muros de la moral civilizatoria.
La plaza y los edificios que se encuentran alrededor de ella son fundamentales en la constitución de una ciudad, ya que albergan las instituciones que representan el poder de la corona sobre estos territorios y tienen la responsabilidad de promocionar una pedagogía colonial basada en una serie de códigos éticos, morales, de comportamiento y convivencia que representan las normas de civilidad y, por lo tanto, están basadas en el modelo de una comunidad cristianizada. La iglesia entonces, ha de ser la institución principal al cumplir una función no sólo doctrinaria sino también una conducente a mantener las buenas costumbres, irrumpiendo de forma directa en la vida de los individuos, mostrando la vida clerical como ejemplo de la vida común e imponiendo relaciones complejas en el mundo social y simbólico12; es decir, una pedagogía que incida sobre la totalidad del pensamiento.
Según Vicente Bielza:
la plaza mayor es el centro dentro del Poder y del orden territorial de la colonia que es la ciudad. La ciudad colonial, para los teóricos de la geopolítica, es una máquina de colonizar, que debe imponer un orden y un poder venidos del exterior, es un aparato reproductor de un proyecto de sociedad, un organismo regulador de relaciones entre colonizadores y colonizados, cuya plaza Mayor evoca por sus dimensiones y monumentos civiles, militares y religiosos, la imagen de una inmensa potencia, la imagen de Dios, y del Emperador, la imagen del colonizador. (2002)
Por lo tanto, la plaza mayor también sirve para exhibir la disidencia castigada, en forma de juicios, sentencias y ejecuciones públicas para escarmentar a los inconformes y prevenir rebeliones, donde la ejemplaridad del castigo reviste una forma y una función pública.
El concepto de ciudad es utilizado en cuanto espacio social. Cada espacio habitado es construido física y simbólicamente por los hombres y sus relaciones. Físicamente, como trazado y construcción; y simbólicamente, en la medida que ese espacio cumpla una función y refleje las condiciones sociales de sus habitantes. La disposición espacial reduplica el lugar de cada sujeto (de cada familia, o de cada corporación) al seno de la jerarquía y las estructuras de pensamiento de la colonia. María Lucía Sotomayor expresa:
12 Ver: López, M. (2001) “Tiempos para rezar y tiempos para trabajar”, Bogotá, Instituto Colombia de
“el ámbito simbólico y la construcción de imaginarios son campos del poder y, por lo tanto, de interacción social constante” (2004, p. 26).
Es así como la denominación de lo “humano” pasa por el “vivir congregado” o “en policía” como idea de civilidad. La conciencia por el diseño de una determinada configuración espacial urbana jerarquizada, está relacionada y responde de forma directa a la promoción de un tipo de sujeto condicionado a los ideales de convivencia. Es por esto que se condena a los que no se inscriben en esta forma ordenada de vivir.
Antes de continuar hay que dejar en claro que la ciudad como aparato de control y sometimiento se configura en la Colonia bajo tres aspectos centrales del Poder: “el uso de la violencia en el control de una persona a otra, la faceta psicológica de la influencia o la capacidad de persuadir a otra persona para cambiar la forma como ella percibe sus intereses, sus circunstancias y la perspectiva cultural de la autoridad, las formas como se transforman la fuerza en derecho y la obediencia en deber” (Díaz, R. 2001, p. 20).
La pretensión de un orden social inalterable es una premisa fundamental para el ejercicio de la dominación colonial. Estas relaciones sociales no tienen existencia real excepto en el espacio y a través de él, por lo cual sus pilares son espaciales, y en esta medida, también la caracterización de los componentes de la forma urbana jerarquizada.
La estabilidad social y política exigía la aceptación de que ningún acto podía violar las obligaciones morales impuestas por un orden jerárquico. Esto ayuda a comprender las consecuencias de un localismo de sociedades encerradas en sí mismas, en las cuales el control de la conducta individual se ejercía como una tarea colectiva y en las que el chisme, la comidilla y la conseja aparecían no como correctivos sociales, sino como auxiliares de la justicia. (Colmenares, 1990)
conocimiento de la conciencia y una habilidad para dirigirla (Foucault, 1983, p. 64). Según German Colmenares: “Las causas por concubinato, adulterio y amancebamiento eran las más frecuentes. Que desórdenes morales se convirtieran en delitos celosamente vigilados por alcaldes, alguaciles, párrocos y aun autoridades indígenas, revela la interferencia permanente de la sociedad en el fuero interno” (1990).
Pero estas no son las únicas conductas vigiladas, los delitos de fe, inscritos en un dispositivo jurídico represivo representan las herejías de diversos órdenes. La eficacia de estos delitos como controlador social se debe a la capacidad de operar sobre la espiritualidad de los individuos al enlazar la amenaza y el chantaje.
Por otro lado, con el nacimiento de las grandes concentraciones urbanas es necesario “eliminar los amontonamientos, para dar cabida a las nuevas funciones económicas y administrativas, regular las relaciones con el campo circundante y, por ultimo, prever el crecimiento” (Foucault, 2004, p. 36); pero esto hace necesaria la eliminación de las murallas, “haciendo imposible cerrar las ciudades a la noche o fiscalizar con exactitud las idas y las venidas durante el día, razón por la cual la inseguridad urbana se incrementaba debido a la influencia de todas las poblaciones flotantes, mendigos, vagabundos, delincuentes, criminales, ladrones, asesinos, etc…” (Foucault, 2004, p. 38). Esto da un giro a la idea de seguridad que tienen estas ciudades, ya que en la ciudad amurallada el peligro está afuera y lo que está dentro de los muros puede ser controlado a manera de tarea colectiva operando sobre la espiritualidad de los individuos. Ahora con una ciudad abierta (ciudad moderna), el peligro se halla dentro de la propia urbe, encarnado en los ciudadanos en su conjunto. Es así como las instancias informales de control social son sustituidas por instituciones de control formal como la policía, la cárcel y/o la ley.
manos del Estado la tarea de adoctrinar la nueva fe en la institución, delegando el papel de determinar los delitos y las culpas en la transición del pecado al castigo, de lo teológico al derecho positivo.
No podemos olvidar que esta forma de control estuvo subordinada a formas de control directo, pues los casi doscientos años de conflicto en los que se ha visto sumergida la historia colombiana reprodujeron la coerción física dejando a un lado la tarea de introducir la disciplina en el cuerpo y mente de los individuos.
Sólo hasta 1991, se vuelve a prestar atención a estas formas de control, con el cambio constitucional enmarcado en los cambios globales, que permitió la reforma institucional y normativa, para dar al establecimiento los medios y métodos para normalizar los derechos y deberes en manuales de procedimiento, que pusieran en funcionamiento la utilización del aparato legal.
1.2Descentralización: Reformas Institucionales y Normativas
La finalidad de este apartado es evidenciar cómo la pretensión de cambiar el comportamiento de los ciudadanos bajo la estrategia de las Políticas de cultura ciudadana, implica cambios institucionales y en particular de la autoridad, ya que el ejercicio de la ciudadanía se da al interior de un marco institucional, tanto interno como internacional.
concepto de seguridad humana, el cual se encuentra inmerso en el paradigma del desarrollo urbano sostenible. En este mismo contexto podemos dar un esbozo de los factores que determinan el cambio del discurso global en relación al nuevo papel que deben cumplir los sistemas jurídicos nacionales en los campos de la seguridad y la convivencia. Para la década de los noventa, desde los Estados se abre el debate sobre el papel de la ciudad como un nuevo espacio para dirimir los diferentes conflictos. Hugo Acero Velásquez anota:
La noción de seguridad humana se empezó a entender como la búsqueda de seguridad basada en el fortalecimiento de las instituciones democráticas y del Estado de derecho, proporcionando al individuo las condiciones adecuadas para su desarrollo personal, familiar y social. De esta forma, en la actualidad la seguridad es vista por el PNUD como un asunto relacionado directamente con el respeto por la vida y la dignidad, que incluye la seguridad económica, alimentaria, sanitaria, medioambiental, personal, comunitaria y política; dimensiones relacionadas con los objetivos de desarrollo del milenio. (2005, p. 178)
Los factores que abren el debate en el contexto global sobre la vida y el desarrollo, se ponen bajo la mira del concepto abierto de seguridad, dado que en este momento el concepto del desarrollo humano se evalúa desde la mirada del fortalecimiento de las instituciones democráticas, para el despliegue de la capacidad individual de acumulación de los bienes y servicios que procuren la armonización del desarrollo, la consolidación de nuevas obras públicas que hagan necesario el cambio en la conducta para acceder, con la regulación institucional, a la gama de bienes de consumo, dentro de los cuales se encuentra la seguridad individual.
En relación con lo anterior Mockus anota: “según la teoría económica, hay tres fuentes capaces de proveer los servicios requeridos por una sociedad, estos son: el Estado, el mercado y el individuo; que actúan respectivamente sobre la base de la coerción, la de los precios y la de la cooperación. Al respecto algunos objetan que tanto la seguridad como la justicia son bienes públicos cuya consolidación depende tanto de la acción estatal como del comportamiento ciudadano” (Ardida, 2006).
largo de Latinoamérica. Colombia no es la excepción, a tal punto que estas recomendaciones son tenidas en cuenta y ejercen cierta influencia en el contenido de la reforma constitucional de 1991, la cual es el resultado de diferentes procesos de coyuntura nacional donde las organizaciones sociales, políticas y estudiantiles se movilizan para la creación de una Asamblea Nacional Constituyente, que da paso a la redacción de esta carta, que considera a Colombia como un Estado Social de Derecho y, en su preámbulo establece: “que en la República de Colombia el ejercicio soberano del poder es de los ciudadanos y que su sistema político es un sistema representativo delegado, que tiene como fin la unidad nacional y, coloca como elemento de seguridad la vida y la convivencia para garantizar el orden político, económico y social” (Colombia, 1997).
Las exigencias de la nueva Constitución de 1991 son el terreno propicio para el diseño de una propuesta como la planteada en la primera administración Mockus, ya que, un Estado Social de Derecho es denominado dentro de la doctrina constitucional como un “Estado constitucional, que además reconoce la autonomía de las entidades territoriales y profundiza la descentralización” (Colombia, 1997). Es así como el diseño de políticas, estrategias y agendas locales es resultado de la descentralización de entes territoriales. En este marco reformador, Bogotá es definida como Distrito Capital en la constitución de 1991 (art. 322), lo cual es un régimen administrativo y político especial, que implica cambios significativos en el sistema institucional de la ciudad.
Esta independencia territorial que adquiere Bogotá, fortalece la tarea desarrollada con la elección popular de alcaldes locales, gestada al final del gobierno de Belisario Betancur en 198613, “siendo esto de vital importancia para el impulso de una participación más directa de la ciudadanía en la elección de sus inmediatos gobernantes y, en consecuencia, la llegada de Mockus a la alcaldía de Bogotá en 1995. Con la elección popular de alcalde se da
13 Colombia, Congreso Nacional de la República, (1986, 9 de enero) Acto legislativo 1 del 9 de enero de
comienzo, de manera lenta pero irreversible, al proceso de participación que buscaba legitimar la relación del Estado con la sociedad civil en un nivel más cercano” (Sierra, 2004, p. 23). Los ciudadanos desde este momento tienen la oportunidad de elegir gobiernos que estén más cercanos a intereses locales.
Conforme a todo lo anterior, el Estatuto Orgánico de Bogotá14 le da a la ciudad herramientas para gozar de autonomía para la gestión de sus intereses frente al gobierno nacional, donde la descentralización administrativa y presupuestal del Distrito es una de las reformas a destacar. Podemos decir que la entrada en vigencia del decreto le permite a Bogotá crear nuevas estrategias para su manejo a nivel local.
En la aplicación de esta normatividad la introducción de ideas o dispositivos de seguridad propios para un contexto urbano como Bogotá dicta las agendas de las futuras administraciones, abriendo la posibilidad de esbozar planes de seguridad que no estén atravesados de forma directa por el conflicto armado, sino que más bien busquen “distanciarse del manejo exclusivamente militar de la seguridad para abordar este tema de manera más funcional” (Rivas, 2005, p. 86), dando un mayor protagonismo a la función policial orientada a una actividad anticipatoria y preventiva.
Sin embargo, es importante anotar la disyuntiva que se generó en Bogotá con respecto a la visión de seguridad humana; si bien esta perspectiva logra una aplicación constitucional, la aplicación en la ciudad toma un rumbo diferente, que llamaremos modelo policivo de orden público, el cual deja de un lado la visión de la seguridad integral (desarrollo humano) reduciendo la idea de la seguridad del individuo, el cuidado de la propiedad y la vigilancia ciudadana de los posibles peligros generados por una sociedad de caos.
En efecto, un modelo policivo de orden público en oposición al modelo militar, no se ha dado de manera paralela a lo largo de territorio colombiano a causa de que necesariamente
14 Colombia, Ministerio de Gobierno (1993, 21 de julio) Decreto número 1421 del 21 julio de 1993. Por el
excluye el conflicto armado que atraviesa Colombia. Por lo tanto, este modelo sólo se ha aplicado en espacios donde su acción es más efectiva, diferenciando el conflicto rural del urbano, pues en el caso estudiado, la normatividad para el manejo del orden público en Bogotá no se ejerce de manera homogénea en el territorio nacional, gracias al Estatuto Orgánico de Bogotá que le da una mayor autonomía a la ciudad en temas de seguridad.
Además, la ley 62 de agosto 12 de 1993 en su artículo 12 regula la seguridad local y regional, poniendo a las autoridades civiles a cargo de los planes y estrategias que de orden público tengan que tomar en conjunto con la policía; esto permite una noción más selectiva de la seguridad y el control.
ARTÍCULO 12. DE LAS AUTORIDADES POLÍTICAS. El Gobernador y el Alcalde son las primeras autoridades de Policía en el Departamento y el Municipio, respectivamente. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que éstas le impartan por conducto del respectivo comandante o quien haga sus veces15.
El mayor protagonismo de la función policial en temas referentes a seguridad en Bogotá, obliga su reforma y descentralización. La reforma policial de 1993, que buscó acercar los ciudadanos al ejercicio de la participación en los temas de orden público, enmarcó el concepto de convivencia en el esclarecimiento de nuevas amenazas. La participación de la sociedad civil fue fundamental pues permitió la regulación de intereses y preocupaciones tanto privadas, como locales e individuales, necesarias para el mantenimiento y legitimidad de la institucionalidad democrática. “En este proceso el gobierno se alineó con las recomendaciones y los intereses de los civiles y, por lo tanto, su aceptación al interior de la policía fue muy baja desde el inicio de su implementación” (Casas, 2005, p. 4), ya que subordinó las decisiones de la institución policial a los intereses civiles, restándole independencia a las disposiciones adelantadas por las altas esferas del mando policial, cambiando de cierta forma su operatividad tradicional. Pablo Casas Dupuy refiriéndose a los cuerpos policiales de Bogotá reconoce que “A pesar de ser éstos entidades públicas de naturaleza civil, por lo general cuentan con regímenes de excepción en materia
15 Para autoridades ver: Colombia (1997), Constitución Política, Bogotá, Legis. Titulo séptimo: de la rama
disciplinaria, judicial, laboral, y de seguridad social. Esto favorece el fortalecimiento de un espíritu de cuerpo de tipo corporativo muy fuerte, en el que los miembros de la institución se sienten diferentes” (2005, p. 5).
La poca aceptación de la reforma policial de 1993 se debe a que la sociedad civil se involucró activamente al igual que las clases políticas, quedando esto plasmado en una serie de leyes y decretos que emitió el gobierno. “Dichas Leyes y Decretos desarrollaban un importante sistema de control y participación ciudadana en los asuntos de policía, y promovían el acercamiento de ésta a las autoridades civiles locales” (Casas, 2005, p. 4). Desde este momento la ciudadanía podía involucrarse activamente en los procesos de planeación y supervisión del trabajo policial. Bajo este propósito se creó el Sistema Nacional de Participación Ciudadana. Para dar una idea de la amplia representación que existía en esa Comisión, vale la pena destacar parte de sus integrantes: “Los representantes de las Organizaciones No Gubernamentales, de los sindicatos, de los gremios, de los indígenas, de los campesinos, de las universidades, de las organizaciones femeninas, de los derechos humanos, de los retirados de la policía, de los Alcaldes, de los Gobernadores, etc…” (Casas, 2005, p. 16).
Es decir, esta reforma le permite a la policía gerenciar la introducción de sistemas privados de vigilancia y control en espacios reducidos o atomizados, como el barrio, la cuadra y la casa. Bajo esta misma lógica se “buscaba transformar a los Comandantes en gerentes, utilizando como referente para ello los esquemas de la gerencia en la empresa privada” (Casas, 2005, p. 32).
Con esta contrarreforma la policía entonces “entendía por participación ciudadana como apoyo voluntario a la gestión policial, pero no le daba ninguna connotación formal de supervisión y control a tal participación, pues esta se hacía mediante programas cívicos controlados en su totalidad por la policía”(Casas, 2005, p. 36). Es decir, un nuevo enfoque cívico-operativo de la participación ciudadana, el cual margina toda regulación civil como también los intereses y preocupaciones tanto locales, privados e individuales.
Alrededor de las reformas de la institución policial, se hace necesario el proceso de descentralización para lograr una mayor eficiencia en las políticas de seguridad ciudadana que permitan de manera netamente operativa la inserción del ciudadano en el accionar policial. Esto a su vez dio paso la participación de la policía en temas propios de la comunidad, lo cual trajo como consecuencia la verticalidad de las decisiones entre éstos, sin embargo es importante anotar que esta relación se introdujo a partir de una fuerte campaña propagandista que mostró las decisiones como consensuadas entre la administración y la sociedad civil16.
La descentralización conduce necesariamente a que las normas y la institución se acerquen a los ciudadanos en ámbitos locales, circunscribiendo el tema del control y la vigilancia a espacios y territorios más definidos. Durante 1996 la policía mediante el plan “Formar Ciudad”, descentraliza su comando central en tres comandos que cubren diferentes sectores de la ciudad, acercándose a los individuos para introducirlos en sus estrategias globales, movilizándolos a través de las respectivas tácticas locales, al igual que funcionan las sociedades de control, ya que descentraliza y extiende tanto la vigilancia como la norma a
lo largo de la sociedad. Con la descentralización, los comandos de policía quedan distribuidos de la siguiente forma:
Frente al Departamento de Tisquesusa estaría el coronel Luis Enrique Florez Pinzón. Bajo su control estarán las localidades se Usaquén, Suba, Chapinero, Teusaquillo, Engativá y Barios Unidos. El Departamento de Bacatá estará en manos del Coronel Antonio José Tatis Pacheco y abarcara el centro de la ciudad, que incluye las localidades de los Mártires, Kennedy, Santa Fe, Candelaria y Puente Aranda. Y al frente del Departamento de Tequendama estará el Coronel Milton Melo Bastidas. Él manejará el sur de la ciudad que incluye las zonas de Bosa, Tunjuelito, Usme, Ciudad Bolívar, Antonio Nariño, San Cristóbal y Sumapaz”17 (Cursivas nuestras).
Por otro lado, es necesario fortalecer y legitimar las instituciones para reducir el síndrome del hermano mayor18, así el ciudadano confiará en las instituciones acercándose a ellas, facilitando el papel informacional que se les otorga desde la autorregulación, y es posible ver el cambio de actitud en la ciudadanía. Al respecto Álvaro Camacho dice: “los habitantes de la capital han perdido el interés y el compromiso de denunciar los delitos de los que son testigos o víctimas. De hecho a nivel nacional se siente desconfianza en el aparato judicial por los altos índices de impunidad y por la falta de garantías para los testigos” (1997, p. 10). El costo de esta situación en los temas de seguridad en la ciudad se manifiesta en la pérdida de credibilidad en las instituciones.
Este acercamiento de la institución al ciudadano genera nuevas formas de control como resultado de una dinámica que promueve la autorregulación, así tal acercamiento da paso a toda una pedagogía del control que hace que los ciudadanos inserten las estrategias de poder en su cotidianidad juzgando comportamientos con el fin de prevenir amenazas a futuro, ya que: “no se calculará una pena en función del crimen, sino de su repetición posible, tomará en cuenta sus efectos y los de la pena, que su mayor función sea la de prevenir; lo cual implica un desplazamiento en la mecánica del ejemplo, ya no como funcionaba en el suplicio, el ejemplo debe remitir al crimen, pero de la manera más discreta posible, mostrando sus costos por el obstáculo que representa la intervención del poder” (Díaz Díaz, s.e., p. 2).
17 Ver anexo 006:El Tiempo (1 de mayo de 1996) “Guardias de negro para controlar el orden público”,
Bogotá, p. 4E
Si bien, durante esta administración se llevan a cabo un fortalecimiento y reestructuración en lo institucional y lo normativo, los marcos jurídicos e institucionales por sí solos no son suficientes para la transformación de las formas de actuar de los individuos y de las instituciones, sino que es importante afectar la cultura individual y organizacional a fin de fortalecer la interiorización de valores y la adopción de nuevas actitudes, por lo cual se pone de manifiesto el divorcio entre Ley, moral y cultura, para justificar la intervención de poderes gubernamentales, mediáticos y financieros en el diseño de estrategias dispuestas e intervenir en las esferas esenciales de acción y reflexión de los ciudadanos.
1.3 Los Tres Sistemas Reguladores: Ley, Moral y Cultura
Existen varios fenómenos que escapan a la ley como sistema de regulación, pues por más que se pretenda, la norma no tiene presencia en todos los aspectos de la vida en comunidad, chocando con formas culturales propias, que con el pasar del tiempo se establecen en la realidad social, el caso bogotano es ejemplo de ello. La administración Mockus en 1995 establece la necesidad de conformar una Política de Cultura Ciudadana. Al tener una dimensión cultural este proyecto, necesita del establecimiento de un nuevo código capaz de unir bajo un mismo marco legal lo moralmente válido para distintas formaciones culturales que convergen en una ciudad como Bogotá.
culturalmente válido, lo cual a su vez cabe dentro de lo legalmente permitido, y aquellas donde, como en la nuestra, abundan las incongruencias entre esos tres sistemas de regulación de la acción y la interacción” (2008, p. 4).
En este sentido, la ley se manifiesta en el campo de la vida cotidiana en comunidad condicionada a un pacto o contrato social, un acuerdo en el cual un grupo de personas determina la manera cómo se deben establecer las relaciones sociales. Por lo tanto, el derecho positivo plasmado en la ley debe ser un sistema de normas que establece hechos sociales, sistematizando las costumbres y tradiciones. Esto sin duda, se materializa en el ejercicio del poder y las formas de control. Así lo legalmente permitido:
Se define en relación con un conjunto de normas jurídicas expresas acompañadas de mecanismos específicamente orientados a lograr su cumplimiento, mecanismos que en última instancia se apoyan en el monopolio de la coacción material directa y en la posibilidad de aplicar ésta conforme a normas que aseguran garantías de naturaleza procedimental. Lo culturalmente válido corresponde a comportamientos aceptables o deseables, con independencia frente a lo que dice la ley o el juicio moral individual, y por lo general de manera relativa a un medio o a un contexto cultural. Lo moralmente válido se delimita mediante juicios y argumentos que la persona formula ante sí o ante otros en uso de su autonomía moral (ante su conciencia). (Mockus, 2008, p. 4)
Para Mockus el divorcio de los sistemas reguladores se expresa en:
Acciones ilegales pero aprobadas moral y culturalmente, acciones ilegales y desaprobadas culturalmente pero moralmente juzgadas como aceptables y acciones ilegales, reconocidas como moralmente inaceptables pero culturalmente toleradas, aceptadas. Y como obligaciones legales que no son reconocidas como obligaciones morales o que en ciertos medios sociales no son incorporadas como obligaciones culturalmente aceptadas. (2007, p. 8).
