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CAMBIO CLIMATICO: UNA MIRADA DESDE LAS POLÍTICAS Y LA GESTION
AMBIENTAL EN COLOMBIA
MARIA DE LAS MERCEDES KNOWLES
ESPECIALIZACION EN EDUCACION & GESTION AMBIENTAL
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CAMBIO CLIMATICO: UNA MIRADA DESDE LAS POLÍTICAS Y LA GESTION
AMBIENTAL EN COLOMBIA
MARIA DE LAS MERCEDES KNOWLES
Cód: 20122170011
Trabajo presentado como requisito para optar al título de Especialista en Educación y
Gestión Ambiental
ELSY YANETH CASTILLO ORDÓÑEZ
Directora
ESPECIALIZACION EN EDUCACION & GESTION AMBIENTAL
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La Universidad Distrital no se hace responsable de los
conceptos emitidos por los alumnos en este trabajo
investigativo. Las ideas que se presentan son responsabilidad
de los autores del mismo.
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Contenido
CAMBIO CLIMATICO: UNA MIRADA DESDE LAS POLÍTICAS Y LA GESTION
AMBIENTAL EN COLOMBIA 1
ESPECIALIZACION EN EDUCACION & GESTION AMBIENTAL 1
CAMBIO CLIMATICO: UNA MIRADA DESDE LAS POLÍTICAS Y LA GESTION
AMBIENTAL EN COLOMBIA 2
ESPECIALIZACION EN EDUCACION & GESTION AMBIENTAL 2
1. ANTECEDENTES 9
2. PROBLEMA 11
2.1. Planteamiento del problema 11
2.2. Descripción del problema 12
3. JUSTIFICACIÓN 12
4. CONTEXTO 13
4.1. Delimitación espacial 13
4.2. Población objetivo 13
5. OBJETIVOS 14
5.1. Objetivo General 14
5.2. Objetivos Específicos 14
6. MARCO TEÓRICO. 14
6.1. Cambio Climático 14
6.2. Aproximaciones metodológicas para el análisis de políticas públicas. 15
6.2.1. Definiciones de políticas públicas 15
6.2.2. Políticas públicas y políticas gubernamentales 16
6.2.3. Método de análisis de las políticas públicas 16
6.2.4. Variables del modelo 17
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6.2.5.1. Variable dependiente 20
6.2.5.1.1. Ciclo de la política pública y sus productos 20
7. METODOLOGÍA 26
7.1. Análisis de la gestión y las políticas públicas ambientales respecto a emisiones de GEI 26
7.1.1. Modelo 27
7.1.2. Recolección, procesamiento y análisis de la información 29 7.1.3. Relación entre los componentes de la evaluación 29 7.2. Avances en investigación sobre los factores relacionados con la emisión y mitigación de
CH4 entérico en rumiantes 30
8. RESULTADOS 31
8.1. Gestión y políticas publicas ambientales para la mitigación de los GEI en Colombia. 31 8.1.1. Actores relacionados con la mitigación de GEI en Colombia 31 8.1.2. Arreglo político administrativo relacionado con emisiones de GEI 32 8.1.3. Triángulo de actores de las políticas públicas relacionados con las emisiones de GEI 32 8.1.3.1. Actores relacionados con las emisiones de GEI 34
8.1.4. Recursos 35
8.1.5. Departamentos comprometidos con la mitigación de GEI, específicamente CH4 36 8.1.6. Evolución de la gestión de país sobre cambio climático 1992 - 2014 36
8.1.6.1. Contexto internacional 37
8.1.6.2. Contexto nacional 42
8.1.6.3. Gestión complementaria a los objetivos de CMNUCC y Protocolo de Kioto 54 8.2. Avances en investigación para reducir emisiones de metano entérico por rumiantes 55 8.2.1. Gases efecto invernadero (GEI) y formación de Metano entérico 55
8.2.2. Formación de CH4 entérico 55
8.2.3. Expresión de la producción de CH4 entérico 56
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8.2.4.1. Consumo de materia seca 57
8.2.4.2. Selección animal 57
8.2.5. Especie forrajeras y la producción de CH4 entérico 58
8.2.5.1. Especies C3 Vs C4 58
8.2.5.2. Gramíneas vs leguminosas 60
8.2.5.3. Variedades 61
8.2.6. Características de las praderas sobre la producción de metano entérico 62
8.2.6.1. Madurez de la pradera 62
8.2.6.2. Lípidos. 63
8.2.6.3. Carbohidratos solubles 63
8.2.6.4. Tasas de paso 63
8.2.6.5. pH ruminal 64
8.2.7. Manejo de la pastura 64
8.2.7.1. Fertilización 65
8.2.8. Inclusión de concentrados sobre la producción de CH4 entérico 65
8.2.8.1. Materias primas 65
8.2.8.2. Cantidades 65
8.2.8.3. Frecuencia de alimentación 66
9. DISCUSIÓN 66
9.1. Avances en la gestión pública para mitigación y adaptación al cambio climático 66 9.2. Mitigación de emisiones de CH4 entérico por rumiantes 69
10. CONCLUSIONES 71
11. RECOMENDACIONES 72
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Índice de tablas
Tabla 1. Matriz de Análisis Causal de una política pública Tabla 2. Componentes de la evaluación.
Tabla 3. Compromisos establecidos en el Artículo 4.1 de la Convención
Tabla 4. Compromisos de Convención y el Protocolo de Kioto para todos los países partes. Tabla 5. Gestión Ambiental Complementaria del país
Índice de figuras
Figura 1. Ciclo de las políticas públicas
Figura 2. Modelo de análisis de la política publica
Figura 3. Triangulo de actores de la política pública respecto a emisiones de CH4 Figura 4. Órganos de la Convención Marco de Cambio Climático
Figura 5. Arquitectura de armonización y coordinación del SISCLIMA de acuerdo al CONPES 3700
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INTRODUCCIÓN
En la actualidad existe un creciente interés por disminuir las emisiones de gases efecto invernadero (GEI), entre ellos el metano (CH4), debido al evidente cambio climático promovido por el desarrollo de actividades antropogénicas. En distintos tratados internacionales (Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático – CMNUCC, 1992, Kioto en 1997), las naciones participantes se han comprometido a disminuir considerablemente las emisiones de GEI respecto al inventario de 1990. Colombia aporta el 0.35% del total de GEI a nivel mundial (IPCC, 2006) y se ha suscrito a los acuerdos internacionales comprometiéndose a desarrollar estrategias que permitan la disminución en sus emisiones hasta de un 40% con respecto al inventario de 1990. La producción de CH4 entérico representa el 30,28% de las emisiones de gases efecto invernadero en Colombia, disminuyendo la eficiencia energética del animal, pues representa entre el 2 y 12% de la energía bruta de la dieta, además de un importante impacto al medio ambiente. De esta manera los sistemas de producción pecuaria en Colombia, soportados en sistemas de pastoreo, deben desarrollar metodologías acordes para afrontar esta tendencia global y de acuerdo con las revisiones, existen diferentes herramientas desde a alimentación animal, que permitirían reducir la producción de metano por unidad de materia seca en animales en pastoreo. Esta investigación tuvo por objetivo, a partir de las evidencias científicas actuales, evaluar, describir, comprender y explicar en conjunto la gestión y la política pública en cuanto a la emisión de GEI en Colombia, referentes al Cambio Climático para el periodo comprendido entre 1992 y 2014 estableciendo las estrategias que se han implementado durante este periodo de tiempo desde la gestión y/o política pública sobre las emisiones de GEI mediante el modelo: Política pública = actores (Autoridades político administrativas) + recursos (producidos y activados en el desarrollo de la política) + Instituciones (Reglamentación institucional) (Knoepfel et al., (2007). El desarrollo de esta investigación permitió reconocer los avances en la gestión y/o política pública referente a las emisiones de GEI, sus principios, las estrategias que se han implementado y el alcance de las mismas en cumplimiento de los objetivos propuestos.
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1. ANTECEDENTES
Desde la llegada de los españoles, la consolidación de una economía de sostenimiento, que se basaba en recursos locales, pero estaba pensada desde una cosmovisión europea, la ganadería ha sido parte de la vida cotidiana de las poblaciones campesinas en todas las regiones de lo que hoy es Colombia.
De acuerdo con Murgueitio, (1999) la actividad ganadera tuvo una importancia enorme para la sociedad española del Medioevo, debido al gran desarrollo alcanzado y a su significación como instancia de poder económico y de apropiación territorial, así como de prestigio social (de manera similar a lo que ocurría en Colombia a mediados del siglo pasado donde el número de cabezas de ganado que se poseía determinaba un estatus social en los Llanos Orientales), elemento que se transfirió al Nuevo Mundo a todo lo largo del periodo de conquista y durante la colonia y se mantuvo por tres siglos, arraigado en las sociedades criolla y mestiza, características de América. A lo largo de los siglos trascurridos entre la colonia y la republica (entre 1.500 y 1900), la ganadería y los asentamientos humanos culturalmente definidos y caracterizados por regiones se convirtieron en ecosistemas con diferentes niveles de sostenibilidad ambiental. En este sentido, es posible afirmar que las “vacas” se han convertido, dentro de los contextos microlocales, en importantes factores de supervivencia y, así mismo, en parte importante de la vida de las familias. Hombre – ganado – entorno ambiental han generado, en muchas regiones, un sistema sinérgico y a la vez simbiótico en el que, aparentemente, cada uno aporta a su manera para la supervivencia del ecosistema.
Esta actividad a gran escala genera ganancias para algunos grupos sociales y, por ende, se convierte en una fuente de ingresos para la nación. En tanto es una actividad altamente productiva y rentable y, además, produce ingresos para el país, debe ser regulada a través de políticas públicas, cuyo alcance llega tanto al gran propietario como al pequeño ganadero, modificando así y de diferentes maneras su forma de vida y también su rol dentro del ecosistema específico en el que habita. Los espacios locales donde la ganadería juega un rol económico preponderante han ido “ajustando”, es decir adaptando, sus patrones de vida, costumbres, roles sociales, entre otras manifestaciones de la cultura local, en torno al ganado. Dos ejemplos de ello, ampliamente conocidos en el país, son los departamentos del pie de monte llanero (Meta, Arauca, entre otros) y departamentos de la cuenca del Magdalena como Córdoba, Bolívar o Cesar.
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Desde la perspectiva ambiental, los territorios donde se ha concentrado la actividad ganadera bovina se han convertido, con el paso de los años, en ecosistemas regionales o locales, cada uno con características propias y con una dinámica cultural particular, en la cual los actores sociales involucrados asumieron roles nuevos.
En los territorios donde el sistema de producción animal se ha hecho extensivo o intensivo, correspondiendo a un alto número de animales por unidad de área, el sistema de producción de lechería especializada se convirtió, con el paso del tiempo, en un entorno generador de impactos sobre el ecosistema local existente, efecto que se manifiesta en la compactación de suelos, el establecimiento de especies no adaptadas al clima, altitud o a aspectos particulares del territorio (aspecto que conlleva una limitación de los suelos para un futuro uso agrícola), el uso indiscriminado y la contaminación de fuentes hídricas (por captaciones y vertimientos sin el adecuado manejo técnico ni los mecanismos de prevención de impactos ambientales) y, finalmente, por la contribución que estos hatos ganaderos hacen a la generación de Gases Efecto Invernadero (GEI), específicamente por las emisiones de metano entérico de los rumiantes. Ante esta última circunstancia, tanto a nivel nacional como internacional, se han generado políticas y planes de manejo ambiental con el objetivo de prevenir, mitigar o compensar los impactos causados, siempre en pro del desarrollo sostenible, el cual pretende ligar elementos relacionados con la economía con aquellos que involucran la sostenibilidad ambiental.
Las emisiones de metano entérico que contribuyen de forma importante al denominado “calentamiento global”, son un impacto en el cual tienen su cuota de responsabilidad tanto el pequeño productor como el productor de ganadería extensiva o intensiva con un alto número de animales. En este contexto, el tema de la prevención debe involucrar acciones hacia ambos tipos de usuarios pecuarios.
El calentamiento global, aunado a los impactos causados anteriormente por las industrias, pone en peligro la supervivencia del planeta como un “todo” holístico. Teniendo en cuenta que, de acuerdo con lo establecido por la Federación Colombiana de Ganaderos - FEDEGAN (2010), en el país existen alrededor de 25 millones de cabezas de ganado, que emiten una gran cantidad de metano entérico, problema que exige una revisión de la gestión y las políticas públicas, económicas y ambientales, no sólo a la luz de la supervivencia de los econichos locales sino de la pervivencia de los ecosistemas y de las sociedades humanas que hacen parte de ellos.
En este sentido, Colombia ha hecho parte de diferentes Acuerdos Ambientales Multilaterales, en pro de la reducción de los GEI entre los cuales cabe citar el establecido en la XV Conferencia Internacional sobre el Cambio Climático (Conocida como COP 15), que se llevó a cabo en Copenhague (Dinamarca), en diciembre de 2009, organizada por la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC). Estas conferencias se realizan anualmente desde 1995 con la intención de establecer criterios ajustados a las problemáticas actuales que permitan construir un nuevo protocolo que reemplace al establecido en Kioto, que finaliza en el año 2012.
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alrededor del mundo y establecer parámetros de producción más limpia y ambientalmente segura, que condujeran a políticas ambientales nacionales con mayor control y sostenibilidad ambiental. La participación en estos espacios y la firma por Colombia de los respectivos convenios, le imponen le necesidad de investigar el tema a fondo y proponer alternativas de manejo ambientalmente eficientes, eficaces y seguras.
2. PROBLEMA
2.1.
Planteamiento del problema
Por medio de la firma de Acuerdos Ambientales Multilaterales, diferentes países han unido esfuerzos buscando mitigar las emisiones de estos GEI, dado su evidente efecto sobre el medio ambiente. Colombia, mediante la firma de acuerdos establecidos en el COP15, se ha comprometido a desarrollar estrategias que permitan mitigar los GEI y de este modo colaborar con el esfuerzo global para controlar el cambio climático, considerado como el mayor problema ambiental en la década del 2010. Recientemente, en desarrollo de la convención de Copenhague, se ratificaron acuerdos de reducción de GEI, en los cuales Colombia se comprometió a reducir en un 40% los GEI respecto a los valores de referencia de 1990, aspecto que significa no sólo un reto técnico sino, principalmente, un reto de voluntad política. Esta voluntad se expresa en el planteamiento de políticas públicas y en la emisión de normas y actos legislativos que reglamenten y hagan viables los procesos necesarios para controlar el GEI y realizar campañas de toma de conciencia entre los pequeños, medianos y grandes productores lácteos, con respecto a la necesidad de modificar viejos hábitos y formas de manejo animal, que incluyen modificaciones sustanciales de los alimentos ofrecidos.
Como resultado de este compromiso, en el año 2008 el IDEAM produjo un inventario de GEI, en el cual indicaba que los principales elementos contaminantes que producen efecto invernadero y contribuyen al calentamiento global son el dióxido de carbono, el metano y el óxido nitroso. En este sentido, el IDEAM reportó que los sectores con mayor emisión son el agrícola y el energético, aportando cada uno el 37% del total de emisiones a nivel nacional. El dióxido de carbono (CO2) es emitido en su mayoría como resultado de la quema de combustibles fósiles, mientras que el metano (CH4) es emitido principalmente por la fermentación entérica en rumiantes, y el óxido nitroso (N2O), el cual se produce como resultado del uso de fertilizantes nitrogenados en la producción agrícola. Sumado a esto, Colombia se encuentra dentro de los 10 países con mayor población de bovinos en el mundo, lo que hace que la producción de metano entérico represente cerca del 60% de las emisiones del sector agropecuario (FEDEGAN, 2010).
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2.2.
Descripción del problema
No se ha cumplido a cabalidad con el compromiso asumido de reducir en un 40% las emisiones por lo que se plantea la siguiente pregunta de investigación: ¿Desde la gestión pública ambiental colombiana y desde la investigación qué se está haciendo para mitigar o reducir las emisiones de GEI con el fin de dar cumplimiento al objetivo de milenio y al compromiso asumido por Colombia en los Acuerdos Ambientales Multilaterales?
3. JUSTIFICACIÓN
Esta propuesta de investigación se enmarca dentro de la evaluación de la gestión y las políticas gubernamentales y ambientales colombianas y las formas de materialización de dichas políticas, para la generación de alternativas que permitan mitigar la producción de GEI, especialmente las de metano entérico. Esta perspectiva se engloba en la necesidad de involucrar al país en la protección del entorno ambiental y el control del cambio climático, de acuerdo con lo firmado por Colombia en los Acuerdos Ambientales Multilaterales, principalmente el COP 15.
En los últimos años y debido a su gran diversidad biológica, Colombia ha sido ubicada a nivel global en un sitial prioritario dentro de los esfuerzos de los países asistentes a la COP15 por generar procesos de conservación, debido a la elevada riqueza biológica del país (decenas de especies endémicas constituyen un patrimonio biológico de la humanidad) y al riesgo inminente en que esta diversidad se encuentra, debido a la tala de bosques primarios o secundarios, de las selvas orientales y a la presión ejercida sobre ecosistemas únicos como los páramos (sólo existentes en algunos países de la región andina) por la intervención antrópica, por esquemas de desarrollo inconsecuentes con la sostenibilidad biológica y por la explotación intensiva de recursos naturales (McNeeley et al., 1990).
Así mismo, existe un gran interés en el mundo entero por implementar mecanismos que permitan una disminución en los niveles de metano emitidos por la producción pecuaria, tal vez como un resultado (impacto de larga duración) de los acuerdos establecidos en las cumbres de Río, Kioto o Copenhague (COP15). Entre los compromisos adquiridos por Colombia ante la convención de Copenhague está el desarrollo de estrategias con el fin de reducir en un 40% los GEI con respecto al inventario de 1990.
De acuerdo con los datos relacionados por FEDEGAN, (2010), en el país existen alrededor del 25 millones de cabezas de ganado que emiten una gran cantidad de metano entérico. No obstante, en la producción de GEI, los sistemas de producción lechera especializada representan el 3.6%. Estos sistemas están basados en pastoreo basado principalmente en kikuyo (Pennisetum clandestinum), y en menor medida Rye grass (Lolium sp) y alimentos balanceados.
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forrajes más tiernos producen una menor cantidad de metano (Martin et al., 2009), aspecto probablemente asociado a mayores concentraciones de azucares solubles y ácido linoléico. Adicionalmente, se ha encontrado que gramíneas C3 (Lolium sp) producen menores emisiones de metano. Sin embargo, resultados de estudios previos realizados por el Grupo de Investigación en Nutrición Animal de la Facultad de Medicina Veterinaria y de Zootecnia de la Universidad Nacional de Colombia muestran una menor emisión de metano por el Kikuyo (C4) al compararla con el Rye grass (C3) en sistemas in vitro (Datos sin publicar).
Así mismo, los suplementos utilizados en el país en la actualidad contienen una pequeña porción de lípidos, lo que podría ser un vehículo para la disminución de emisiones de metano entérico (Beauchemin et al., 2008) y para modificar las poblaciones microbiales en el rumen, disminuyendo aquellas asociadas a la producción de metano.
La implementación de las prácticas enunciadas atrás requiere de procesos de mejoramiento en el manejo alimentario del ganado bovino y, así mismo, de mecanismos de difusión de las estrategias a implementar, lo cual debe estar en manos de organismos del estado actuando en conjunto con la empresa privada y con entidades de educación superior, en las cuales la investigación es uno de sus pilares fundamentales. La difusión mencionada y las estrategias a desarrollar e implementar requiere, entonces, que se incluyan en las políticas públicas de desarrollo y las ambientales estos aspectos como prioridades del desarrollo regional y local.
Como puede verse, la relación entre políticas públicas y estrategias regionales es estrecha y el llevar esta relación a productos concretos con respecto a la disminución de emisiones de GEI exige voluntad política, inversión económica e investigación permanentes.
En este marco relacional se ubica la presente investigación, cuyo objetivo final fue analizar la gestión y/o las políticas públicas ambientales y los avances en investigación para la disminución de los factores relacionados con el calentamiento global en Colombia.
4. CONTEXTO
4.1.
Delimitación espacial
La investigación se realizó en todo el país, teniendo en cuenta que la gestión y las políticas ambientales tienen efecto directo sobre todos los departamentos, así como los resultados de investigación tendientes a disminuir las emisiones de CH4 entérico son aplicables a todos los departamentos con presencia de ganadería.
4.2.
Población objetivo
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5. OBJETIVOS
5.1.
Objetivo General
Establecer la relación entre las políticas públicas y la gestión ambiental colombiana enfocada al control del cambio climático y el compromiso asumido por Colombia de reducir en un 40% los GEI respecto a los valores de referencia de 1992.
5.2.
Objetivos Específicos
Identificar las estrategias que se han implementado desde el año 1992 desde la gestión y la política pública ambiental colombiana sobre la adaptación y mitigación a efectos de los GEI en su relación con el cambio climático.
Identificar factores fisiológicos y de manejo asociados a la producción de CH4 entérico por los rumiantes.
Establecer las estrategias alcanzadas por la investigación tendientes a disminuir las emisiones de CH4 entérico por rumiantes en condiciones de pastoreo
6. MARCO TEÓRICO.
6.1.
Cambio Climático
Los gases efecto invernadero (GEI) son mecanismos naturales que han permitido mantener una temperatura cálida en el planeta, alrededor de 15ºC (González y Rodríguez, 1999). Desde la revolución industrial se ha notado un aumento en la concentración GEI en la atmósfera, asociado a efectos negativos en el medio ambiente, como aumento en la temperatura de la tierra y del océano en descongelamiento de glaciares, aumento en el nivel del mar y en la incidencia de fenómenos naturales extremos (sequias e inundaciones) (Lascano et al, 2010; Friedrinch-Wilhelm y Werner, 2008; Shallcross et al, 2007; IPCC, 2006).
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determinar una línea base que permita construir programas tendientes a la mitigación de la producción de GEI (Lassey, 2008; Ugalde et al, 2008; IPCC, 2006)
En la actualidad existe una creciente demanda de productos que no impacten negativamente el ecosistema global, es por esto que algunas estrategias para incentivar la producción más limpia se soportan en limitar el mercado a productos altamente emisores de GEI, ya sea restringiendo comercialmente éstos o dándole un mayor valor económico a productos menos emisores (Lascano et al, 2010).
Entre los GEI más importantes son el dióxido de carbono (CO2), el metano (CH4) y el óxido nitroso (N2O), los cuales tienen un potencial de calentamiento, de 1, 23 y 196 respectivamente, evaluado en un periodo de 100 años (Ramaswany et al. 2001). La quema de combustibles fósiles es la principal fuente de emisiones de CO2, mientras que la agricultura es el sector que más aporta a las emisiones de CH4 y N2O (Shibata y Terada, 2010; IPCC, 2006). Se reporta que las emisiones de GEI en el sector agropecuario en Colombia representan el 18% de las emisiones totales (IDEAM, 2008).
El CH4 emitido por los rumiantes tiene su origen en una compleja interacción entre poblaciones microbiales, a lo largo del tracto digestivo (Van Soest., 1994). Por otra parte la producción de CH4, en rumiantes, involucra una pérdida energética para el animal que puede variar entre un 2 y 12% de la energía bruta del alimento (Johnson y Johnson, 1995). Es por esto que se han desarrollado esfuerzos buscando mejorar la eficiencia productiva del animal y al mismo tiempo reducir las emisiones de GEI (Martin et al., 2009)
En Colombia el sector agropecuario es un importante emisor de gases efecto invernadero (GEI) aportando el 38% de las emisiones nacionales, de las cuales el 49% proviene de la producción de metano de origen entérico (Cabrera et al., 2010). El metano es un GEI con 23 veces mayor poder de calentamiento que el dióxido de carbono y un tiempo de vida media de 10 años en la atmósfera (Solomon et al., 2007). La producción de metano entérico constituye una pérdida energética para el rumiante que representa entre el 2 y el 12% de la energía bruta consumida (Johnson y Johnson, 1995). Es por esto que algunos autores han propuesto que la disminución en las emisiones de metano entérico establece una estrategia para aumentar la productividad animal (al disminuir la pérdidas energéticas) y disminuir el impacto ambiental (al disminuir las emisiones de metano a la atmósfera) (Niggli et al., 2009).
6.2.
Aproximaciones metodológicas para el análisis de políticas públicas.
6.2.1. Definiciones de políticas públicas
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públicas tiene una racionalidad político-científica y política orientada a determinar los problemas de carácter público y encontrarles la mejor solución posible.
Toda decisión política implica un contexto de poder que involucra su cumplimiento y, así mismo, toda política es el resultado de un proceso de decisiones. Para Aguilar, (2004) el análisis de las políticas públicas no puede perderse o desviarse hacia el estudio de los compromisos y transacciones relativos al poder ni orientarse a partir de las decisiones de la autoridad, resultado de los equilibrios políticos, ya que se corre el riesgo de perder el sentido esencial del análisis. En este sentido, el enfoque de las políticas públicas debe partir del análisis y del uso de las herramientas que proporciona la ciencia política.
6.2.2. Políticas públicas y políticas gubernamentales
El concepto de políticas públicas define un grupo de estrategias de acción que se encaminan a resolver problemas públicos a partir del interés y la opinión de los grupos sociales afectados. El concepto de políticas gubernamentales tiene un sentido más amplio pues comprende todas las decisiones del gobierno.
6.2.3. Método de análisis de las políticas públicas
De acuerdo con Knoepfel et al. (2007) la política pública se define como una concertación de decisiones o de acciones intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores públicos o privados con el objetivo de resolver de manera puntual un problema que políticamente ha sido definido como colectivo. Este conjunto de decisiones y/o acciones resulta en hechos formales, con grados de obligatoriedad variable, tendientes a modificar el comportamiento de grupos sociales específicos, quienes originan el problema colectivo a resolver (grupos objetivo) y a dar cuenta de los intereses de los grupos sociales que padecen los efectos negativos del problema objeto de la política pública (beneficiarios finales)
Para el análisis de la política pública se parte del modelo planteado por Knoepfel et al. (2007), el cual está centrado en la conducta individual y colectiva de los actores implicados en las diferentes etapas de una política pública.
Esté modelo postula que tanto el contenido como las características institucionales de una acción pública (variable dependiente) son resultado de algunas interacciones entre las autoridades político-administrativas y entre los grupos sociales. Los grupos sociales pueden ser los que propician el efecto negativo, o bien los que soportan o asumen los efectos negativos del problema colectivo o que la acción pública intenta resolver (Variables independientes o explicativas) (Knoepfel et al.,2007).
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6.2.4. Variables del modelo
En el modelo anterior (Knoepfel et al., 2007), para analizar la política pública colombiana con respecto a las emisiones GEI, los productos que ella genere (Variable dependiente) dependen de tres factores que actúan como variables explicativas (independientes) que son: los actores, los recursos y las instituciones. El siguiente cuadro resume las variables utilizadas en este modelo de análisis:
6.2.5. Variables independientes
Existen tres factores que actúan como variables explicativas de los diversos productos de las políticas públicas: los actores, los recursos que activan y el ámbito institucional en el que lo hacen.
Actores de las políticas públicas
La primera variable dependiente del modelo está referida a los Actores, entendidos como los individuos o grupos sociales que tienen una relación directa o indirecta con el problema colectivo que origina una política pública determinada. Por lo anterior, debe considerarse a dichos individuos o grupos sociales como actores potenciales de la política, incluso en casos en los que se declaren inhabilitados para emprender acciones concretas durante una o varias de las fases de una intervención pública.
Recursos de las políticas públicas
El segundo factor son los recursos, la metodología propuesta incluye diez, que los actores públicos y privados pueden o no producir y activar durante el proceso de desarrollo de la política pública de disminución de emisiones de GEI.
Debido a que los recursos tienen una influencia importante en el establecimiento de una política pública, es importante analizar cuáles son los recursos de que dispone cada actor y especificar, así mismo, el carácter público o privado de los recursos específicos y su evolución a través del tiempo. Los recursos definidos por esta metodología y sus características son los siguientes:
TIPO DE VARIABLE FACTOR
Independiente Actores Recursos Instituciones
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- El derecho
Dota del recurso jurídico a los diferentes actores por medio de normas constitucionales, civiles y públicas, originadas en el legislativo o en el ejecutivo. Este recurso se caracteriza por estar, aunque no de manera exclusiva, a disposición de los actores públicos y constituye la fuente de legitimación de su acción (Bernoux, 1985).
- Personal
Es un recurso que depende del reclutamiento y formación del personal con el que cuentan los diversos actores. Puede ser cualitativo o cuantitativo y se va modificando debido a que es necesario contar con personas hábiles en el aspecto comunicativo y con una formación profesional más especializada (Knoepfel et al.,2007).
- Dinero
Es el recurso con mayor desigualdad en cuanto a su distribución entre los actores privados, y es uno de los recursos que más poder político puede conferir a un actor. Los recursos financieros de los actores públicos deberían figurar en el programa político-administrativo correspondiente a la política pública.
- Información
La Información, es la base del conocimiento técnico, social, económico y político acerca de la problemática colectiva por resolver (Tellez, 2009) en este caso, los compromisos del país respecto a las emisiones de GEI, los factores dietarios de influyen en la producción de CH4, el metabolismo ruminal y los elementos indispensables para la adecuada conducción de la política en todas sus etapas.
- Organización
Es un recurso que se construye a través de las particularidades individuales de los actores involucrados, de la calidad en la organización de estructuras administrativas y de la existencia de redes de interacción entre los diferentes actores. De acuerdo con Levitt y March, (1988) citado por Knoepfel et al. (2007) en el caso de los actores públicos, este recurso se apoya también en las estructuras internas del arreglo político-administrativo, es decir, en su capacidad de organizar los procesos de interacción entre ellos y en la presencia de valores colectivos comúnmente compartidos y renovados constantemente en la acción.
- Consenso
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- Tiempo
El tiempo es un recurso estrechamente relacionado con los conflictos en la ejecución de las políticas públicas. Los actores públicos, por su situación, disponen de plazos más amplios que los representantes de los grupos sociales, quienes en muchas ocasiones trabajan bajo un esquema de voluntariado.
- Infraestructura
La Infraestructura está representada por la dotación de bienes públicos de la cual goza cada política pública. A este recurso pueden asociarse dos “utilidades” principales. La primera, es la capacidad de los actores públicos para administrar directamente un servicio y la segunda, corresponde a la capacidad de comunicación que tales infraestructuras permiten a los actores del sistema político- administrativo.
- Apoyo político
Consiste en la aceptabilidad potencial de la política pública durante cada momento de su existencia por una mayoría parlamentaria o popular.
- Fuerza
Es un recurso considerado como extremo en cuanto a su empleo. Esto significa que la fuerza física es un recurso poco utilizado y en general se intercambia por el consenso.
Reglas institucionales de las políticas públicas
Las reglas institucionales determinan la disponibilidad y viabilidad de explotación de los recursos para los diversos actores y para cada uno de los niveles del proceso de toma de decisiones de la política. Constituyen las reglas del juego, que pueden significar oportunidades u obstáculos para los actores (Knoepfel et al., 2007). Para hacer operativo el concepto de reglas institucionales, se trabaja desde dos enfoques, el primero desde la ciencia jurídica y administrativa, el segundo toma como base la nueva economía institucional (Tellez, 2009)
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6.2.5.1.Variable dependiente
6.2.5.1.1. Ciclo de la política pública y sus productos
De acuerdo con lo expuesto anteriormente, una política pública es un conjunto de decisiones y acciones resultado de las interacciones constantes entre actores públicos y privados, cuya conducta está influenciada por los recursos disponibles y por las reglas institucionales generales (para el sistema político) y especificas (en el campo de intervención).
Debido a lo anterior, es posible hacer diferencia entre las variables de análisis:
- La extensión y el contenido específico sustancial e institucional de los diversos productos de las políticas públicas constituyen las variables dependientes, es decir, los fenómenos sociales que se pretende explicar.
- La conducta de los actores, que están bajo la influencia directa de la presencia de los recursos activables y el contexto institucional general, constituyen las variables independientes, es decir, los fenómenos sociales explicativos.
La representación esquemática del desarrollo de los procesos de decisión e instrumentación presentes en las políticas públicas ha sido reportada por varios autores (Dye, 1984; Muller, 2002; Roth, 2002) que han tratado de ilustrar el desarrollo de los procesos de decisión y de implementación de las políticas públicas con la definición de “ciclo”. De acuerdo con Knoepfel et al. (2003) el ciclo es un marco de referencia que sirve para dar sentido al proceso de decisiones y procedimientos que forman una política pública.
Así mismo, Aguilar, (2004) reporta que el “ciclo” es un dispositivo analítico, intelectualmente construido, con el objeto del ordenamiento, explicación y prescripción de una política. Este último, pertenece al orden lógico más que al orden cronológico y por ello no intenta ser la representación descriptiva de la secuencia de tiempos y eventos. Dado que para Aguilar, (2004) el proceso no es lineal, las etapas pueden sobreponerse unas a otras, condensarse alrededor de una de ellas, anticiparse, retrasarse o repetirse, el proceso denota sólo los componentes lógicamente necesarios e independientes de toda política integrados en forma de proceso.
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Para Aguilar, la construcción de una política pública es una construcción analítica, que genera diferentes modelos para comprender la complejidad del proceso social originario del problema, y toma en consideración el interés del decisor, el detalle del análisis, las metodologías analíticas y la información disponible. Existe, sin embargo, un consenso en los pasos fundamentales para la elaboración de la política pública:
1- Definición del problema
2- Identificación de alternativas o soluciones 3- Evaluación de opciones
4- Selección de una opción 5- Implementación 6- Evaluación.
A su vez Knoepfel et al. (2003), plantea en su ciclo las siguientes etapas: 1- Surgimiento y definición del problema,
2- Inclusión en la agenda
3- Formulación y adopción del programa 4- Implementación
5- Evaluación.
Entre los autores citados se encuentran coincidencia en dos etapas: la etapa de implementación y la etapa de evaluación. Igualmente se encuentra que las mayores diferencias entre ambos autores están en que Knoepfel considera como elemento fundamental la identificación de alternativas o soluciones mediante un análisis situacional a nivel micro social, como paso básico para proceder a seleccionar una opción de intervención, mientras que Aguilar se centra en la Formulación y adopción de un Programa, haciendo mayor énfasis en la aplicación funcional de metodologías de intervención que en la comprensión del problema, aspecto que considera apenas tangencialmente. .De acuerdo con Knoepfel et al. (2003), las ventajas del ciclo son las siguientes:
- Proporciona una visión del conjunto del proceso al mismo tiempo que reduce su complejidad
- Permitiendo identificar actores en cada etapa
- Establecer distribución, funciones y responsabilidades
- Identificar retos
- Utilizar variadas herramientas analísticas
- Enfoques disciplinarios
- Detectar errores y facilitar la retroalimentación.
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ciclo de las políticas públicas ayuda a establecer y explicar el cómo, el porqué, el para qué, el cuándo y el “quién” en el proceso de las políticas públicas.
Figura 1. Ciclo de las políticas públicas
Fuente: Modificado de: Knoepfel et al., 2007
En cada una de las etapas de las políticas públicas se pueden identificar productos muy definidos. En este sentido, Knoepfel et al. (2007), proponen los siguientes seis productos:
I. La definición política de problema público.
Es un producto propio de la etapa de inclusión en la agenda gubernamental y se entiende como la decisión de iniciar una Interventoría política, así como la delimitación del problema público por resolver y la identificación por parte de los actores públicos, de las causas probables del problema y de las formas de intervención previstas, acorde con el modelo causal propuesto en el intento de resolverlo.
Las variables operativas de este primer producto se superponen entre sí, por lo que es necesario considerarlas simultáneamente para favorecer la interpretación global del problema público. Las variables propuestas son:
- Intensidad del problema
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- Novedad del problema
- Urgencia del problema.
II. El programa político-administrativo.
Este producto de la etapa de programación, se materializa con todas las decisiones legislativas o reglamentarias a nivel central del Estado o de los entes territoriales, las cuales son consideradas por los actores como necesarias para la ejecución de la política pública.
Se identifican tres dimensiones principales de análisis:
- Nivel de detalle (detallado o programa marco)
- Niveles estatales que involucra (centralizado o descentralizado)
- Contenido institucional (sustanciales o institucionales)
III. El arreglo político administrativo.
Es otro producto de la etapa de programación, aquí se determinan las competencias, las responsabilidades y los principales recursos de los actores públicos para la ejecución del programa político-administrativo.
Metodológicamente se distinguen dos dimensiones: La Dimensión interna, que permite precisar el funcionamiento del arreglo político-administrativo y la Dimensión externa, que permite ubicar el arreglo en relación con su entorno. En su conjunto, estas dimensiones permiten evaluar la calidad de los productos finales de las políticas públicas (Tellez, 2009)
Como variables operativas se tendrán en cuenta:
- Número y tipo de actores (monoactoral o pluriactoral)
- Grado de coordinación horizontal (integrado o fragmentado)
- Grado de coordinación vertical (imbricado o atomizado)
- Grado de centralismo de los actores clave (centralizado o igualitario)
- Grado de politización (politizado o burocrático)
- Contexto que fijan las otras políticas
IV. Los planes de acción
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- Grado de formalidad: que puede ser explícito o implícito.
- Grado de apertura: de tipo abierto o cerrado.
- Grado de discriminación: en embudo o en regadera (de mayor a menor o viceversa).
- Grado de (re)estructuración: que puede manifestarse como selectivo o no selectivo.
- Nivel de claridad en la afectación de los recursos.
V. Los actos de ejecución (outputs)
Este es otro producto de la etapa de implementación, En palabras de Knoepfel en este producto se “incluyen todas las actividades y decisiones administrativas, de aplicación, incluso las decisiones eventuales de los tribunales administrativos” (Knoepfel et al., 2007).
A fin de elaborar un perfil de outputs de la implementación de una política pública, el análisis puede tomar en consideración las siguientes dimensiones:
- El perímetro de los actos de implementación final (existencia)
- Nivel de contenido institucional
- Nivel de formalidad de las acciones
- Carácter final de las acciones
- Coherencia del contenido al interior de la política
- Coordinación con los actos de otras políticas públicas
VI. Los enunciados evaluativos de los efectos de las políticas públicas.
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Las variables operativas propuestas para analizar el producto enunciado evaluativo son:
- Criterios de referencia de los enunciados precisando si se refiere a la efectividad, la eficacia, la eficiencia o la pertinencia.
- Enunciados científicos (de orden causal) o políticos: enunciados recapitulativos (de balance) o formativos.
- Enunciado ex ante, concomitantes, o ex post.
- Enunciados parciales o globales.
- Enunciados formales o informales.
- Enunciados sustanciales o institucionales.
La siguiente matriz (Ver Tabla 1), resume las variables involucradas en un análisis causal de las políticas públicas, de acuerdo con el modeloNeocorporativista e involucra los productos esperados en cada nivel de variables, que constituyen un factor de análisis importante para el logro de la efectividad en las políticas públicas específicas.
Tabla 1. Matriz de Análisis Causal de una política pública
Variables independientes Variables dependientes
Productos Variables operativas
Actores
-Autoridades político
administrativas
-Grupos objetivo
-Beneficiarios finales
-Grupos terciarios
Recursos -Derecho -Personal -Dinero -Información -Organización -Consenso -Tiempo -Infraestructura
-Apoyo político
-Fuerza
Instituciones
-Perspectiva “ de arriba hacia
1. Etapa 1.
Inclusión en la agenda
1.1. La
definición política del problema
1.1.1. La intensidad del problema.
1.1.2. El perímetro o la audiencia del problema.
1.1.3. La novedad del problema.
1.1.4. La urgencia del problema
2. Etapa 2.
Programación
2.1. El
programa político administrativo
2.1.1. El nivel de detalle (detallado macro)
2.1.2. Nivel de detalles que involucre
(centralizado-descentralizado)
2.1.3. Contenido institucional (sustanciales-
institucionales)
2.2. El
arreglo político
administrativo
2.2.1. El número y tipo de actores
(mono-pluriactoral)
2.2.2. El grado de coordinación horizontal
(integrado- fragmentado
2.2.3. El grado de coordinación vertical
2.2.4. El grado de centralismo de los actores clave
(centralizado – igualitario)
2.2.5. El grado de politización (politizado-
burocrático)
2.2.6. El contexto que fijan las otras políticas
(homogéneo-heterogéneo)
2.2.7. El grado de apertura ( abierto-cerrado)
3. Etapa 3.
Implementación
3.1. Los
planes de acción
3.1.1. Grado de conformidad (explícito – implícito)
3.1.2. Grado de apertura (abierto – cerrado)
3.1.3. Grado de discriminación ( embudo –
regadera)
3.1.4. Grado de reestructuración del arreglo
político – administrativo (selectivo- no selectivo)
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abajo” (top down)
- Niveles:
El marco constitucional.
Las reglas institucionales que ordenan las organizaciones administrativas.
El arreglo político
administrativo.
-Perspectiva de abajo hacia arriba (botton up)
- Categorías para clasificar
reglas institucionales propias
de las políticas públicas
específicas.
Las que fijan el acceso a los recursos de las PP
Las que fijan las
competencias y la naturaleza de las interacciones entre los actores públicos y privados
Las que fijan las conductas individuales
recursos
3.2. Los
actos de ejecución
3.2.1. El perímetro de los actos de implementación
final (existencia)
3.2.2. Nivel de contenido institucional
3.2.3. Nivel de formalidad de las acciones
3.2.4. Carácter final de las acciones
3.2.5. Coherencia del contenido al interior de la
política
3.2.6. Coordinación con los actos de otras políticas
publicas Etapa 4.
Evaluación
3.3. Los
enunciados evaluativos de los
efectos de las
políticas publicas
3.3.1. Criterios de referencia de los enunciados
3.3.2. Enunciados científicos ( de orden causal) o
políticos
3.3.3. Enunciados recapitulativos (de balance) o
formativos
3.3.4. Enunciados ex ante, concomitantes o ex post
3.3.5. Enunciados parciales o globales
3.3.6. Enunciados formales o informales
3.3.7. Enunciados sustanciales o institucionales
Fuente: adaptado de
Tellez, 2009)
7. METODOLOGÍA
7.1.Análisis de la gestión y las políticas públicas ambientales respecto a emisiones de GEI
Enfoque: Interpretativo
Para el análisis de la Política Publica se utilizó el enfoque Neocorporativista, planteado por Peter Knoepfel, Corinne Larrue, Frédéric Varone y Miriam Hinojosa, que conformaron un equipo interdisciplinario e internacional cuyo centro de acción radicó en la construcción de un nuevo modo de aproximarse al análisis de las políticas públicas, partiendo de los diferentes actores involucrados, tanto en la construcción e implementación de dichas políticas, como en los beneficiarios y/o afectados, directos e indirectos, por problemas socio-económicos que requieren, por su magnitud, duración e intensidad, de la toma de decisiones políticas para su resolución.
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Fortalezas de la metodología
La selección de esta metodología partió de su fortaleza como método de análisis, en tanto puede ser visto como un sistema institucionalizado de representación de intereses (visión estructural) y, del mismo modo, como un sistema institucionalizado de formación, decisión y ejecución de políticas y programas de acción o intervención (visión funcional). La duplicidad de visiones (estructural – funcionalista) del modelo le ha permitido acercarse a un tema de corte estructural, las políticas públicas, desde la observación de su implementación por los organismos del gobierno y la participación de los demás actores sociales involucrados en la problemática e intrínsecamente relacionados entre sí, precisamente por este factor (compartir un escenario problémico).
Otra de las fortalezas que presenta el enfoque Neocorporativista que le convierte en un eficaz método de análisis socio-político, radica en que permite observar dos aspectos de un mismo fenómeno: la corporativización de los procesos de representación (insumos) y de los procesos decisionales (exumos), es decir que toma en consideración los dos extremos de un sistema (el input y el output), pero observando el proceso entre ambos.
Desde esta perspectiva teórico-metodológica, el modelo de análisis planteado se enfocó a describir, comprender y explicar la gestión y las políticas públicas colombianas existentes dirigidas hacia el control de la emisión de GEI (Ver
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Figura 2. Modelo de análisis de la política publica) en el corto, mediano y largo plazo. 7.1.1. Modelo
Política pública = actores (Autoridades político administrativas) + recursos (producidos y activados en el desarrollo de la política) + Instituciones (Reglamentación institucional).
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Figura 2. Modelo de análisis de la política publica
Siguiendo estos lineamientos y tomando como base los planteamientos del modelo Neocorporativista, es posible establecer la siguiente secuencia de análisis de la gestión y las políticas públicas, dentro del marco legislativo y normativo vigente en Colombia:
Constitución Política de Colombia Leyes
Decretos
Etapa 1: Inclusión en la agenda.
PRODUCTO (1): Definición Política del Problema Publico
(DP)
Etapa 2. Programación.
PRODUCTO (2): Programa Político Administrativo (PPA) PRODUCTO (3); Arreglo Político
Administrativo (APA)
Etapa 3: Implementación
PRODUCTO 4: planes de acción (PA) PRODUCTO 5: Actos de implementación (outputs)
Etapa 4: Evaluación
PRODUCTO 6: Enunciados evaluativos acerca de los efectos (impactos y outcomes) VARIABLES INDEPENDIENTES
ACTORES (Autoridades político administrativas, afectados, beneficiados)
RECURSOS (derecho, personal, información, dinero, organización, conceso, tiempo, infraestructura, apoyo político, fuerza)
INSTITUCIONES Arriba – abajo Abajo -Arriba
Fenómenos sociales que se pretende explicar
Variables por explicar (dependientes)
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Normas
COMPES - Consejo Nacional de Política Económica y Social SISCLIMA - Sistema Nacional de Cambio climático.
CMNUCC - Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático Protocolo de Kioto 2000
IDEAM - Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia. MADS - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
DNP - Departamento Nacional de Planeación
MDL - Mecanismo de desarrollo limpio en Colombia PND- Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014
PNACC- Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático
Mesa REDD - Mecanismo de participación de la sociedad civil frente al cambio climático en Colombia
RICCLISA- Red Interinstitucional de Cambio Climático y Seguridad Alimentaria –
PRICC -Plan Regional Integral de Cambio Climático Región Capital –Políticas de FEDEGAN
Políticas ANALAC Lineamientos del ICA
7.1.2. Recolección, procesamiento y análisis de la información
Para el análisis de gestión y políticas públicas ambientales se identificó inicialmente la información existente, especificando fuentes, periodicidad, desagregación, entre otros. El levantamiento de la información se realizó mediante dos estrategias fundamentales:
- Búsqueda de fuentes bibliográficas (información secundaria). En fuentes idóneas, tales como bibliotecas de entidades estatales, bibliotecas públicas, archivos documentales privados, internet y otras fuentes.
Para realizar un análisis efectivo, se revisó la documentación existente en los últimos 20 años, con el fin de analizar a profundidad las estrategias que se han implementado durante este periodo de tiempo desde la política pública o la gestión ambiental, acerca del control y el manejo ambientalmente adecuado de las emisiones de GEI
7.1.3. Relación entre los componentes de la evaluación
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Tabla 2. Componentes de la evaluación.
COMPONENTES DE LA EVALUACIÓN
Quien realiza la evaluación? Temporalidad de la evaluación Contenido de la evaluación
Interna
Externa (X)
Ex ante
Intermedia
Ex post (X)
Del proceso (X)
Resultados e impacto (X)
Descripción de los elementos de la evaluación propuesta.
Los siguientes son los elementos que se proponen para el desarrollo de la evaluación que constituye uno de los objetivos de este trabajo:
- Ente que realiza la investigación: Externa: Se desarrolla desde fuera del ámbito institucional gubernamental.
- Temporalidad: Ex - Post Facto. El trabajo se llevó a cabo con base en el análisis de la gestión y las políticas públicas relacionadas con la mitigación o adaptación al cambio climático en los últimos 20 años.
7.2. Avances en investigación sobre los factores relacionados con la emisión y mitigación de CH4 entérico en rumiantes
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8. RESULTADOS
A continuación, se presentan los resultados encontrados en gestión ambiental en Colombia, dentro de lo que es importante resaltar los avances realizados en investigación en nutrición animal tendientes a disminuir las emisiones de metano entérico contribuyendo de esta manera a cumplir con el compromiso asumido por el país. En la primera parte de los resultados se encuentra la gestión realizada por el país en términos de directrices y políticas y en la segunda parte se presentan de forma resumida los principales hallazgos en investigación científica relacionados con la disminución de las emisiones de metano.
8.1. Gestión y políticas publicas ambientales para la mitigación de los GEI en Colombia. La primera parte de este trabajo tratará de establecer la forma en la que se gestionó y ejecutó la política, esto es, su puesta en práctica y los elementos involucrados en dicho proceso.
Los planteamientos anteriores dan cuenta de la visión de los cuatro autores más importantes en torno al tema del análisis de las políticas públicas desde su enfoque, efectividad, eficacia, receptividad y manejo desde el ámbito institucional, elementos básicos para el análisis que se plantea en el presente trabajo sobre las políticas o gestión ambiental relacionada con los GEI y el cumplimiento de los acuerdos suscritos para reducir en un 40% la emisión de dichos gases. Debido a que después de realizar una búsqueda exahustiva de leyes o decretos relacionados con las emisiones GEI, se encontró que estos son escasos, anteriores a muchas acciones realizadas y en la mayoría de los casos no son tenidos en cuenta, la presente revisión muestra una secuencia se acciones, que pueden denominarse “gestión ambiental” que ha realizado el país por medio de distintos actores interesados en la mitigación de los GEI.
8.1.1. Actores relacionados con la mitigación de GEI en Colombia
Teniendo en cuenta los procesos que se han llevado a cabo en el país, se identifican los siguientes actores en la gestión y las políticas públicas:
Congreso de la republica Presidencia de republica
Constitución Política de Colombia Leyes
Decretos Normas
COMPES - Consejo Nacional de Política Económica y Social SISCLIMA - Sistema Nacional de Cambio climático.
PNACC – Plan Nacional de cambio climático
CMNUCC - Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático Protocolo de Kioto 2000
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DNP - Departamento Nacional de Planeación
MDL - Mecanismo de desarrollo limpio en Colombia PND- Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014
Mesa REDD - Mecanismo de participación de la sociedad civil frente al cambio climático en Colombia
RICCLISA- Red Interinstitucional de Cambio Climático y Seguridad Alimentaria –
PRICC -Plan Regional Integral de Cambio Climático Región Capital –Políticas de FEDEGAN
Políticas ANALAC Lineamientos del ICA PNUD
FAO OPS UNICEF
8.1.2. Arreglo político administrativo relacionado con emisiones de GEI
El arreglo político-administrativo de la política pública referente a emisiones de GEI no puede ejecutarse de forma independiente a la organización funcional que tiene el Estado colombiano para el sector agropecuario. A nivel central se encuentran el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Educación Nacional y el Departamento Nacional de Planeación. Como institutos descentralizados se encuentran el Instituto Colombiano Agropecuario y el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia. A nivel nacional y como representante de los ganaderos está la Federación Colombiana de Ganaderos FEDEGAN. A nivel regional las Secretarias de agricultura y a nivel local las Unidades de Asistencia Técnica Agropecuaria - UMATA.
8.1.3. Triángulo de actores de las políticas públicas relacionados con las emisiones de GEI Para el análisis de las Políticas Públicas en Colombia que hacen referencia al tema de las emisiones de GEI, los actores a considerar son las autoridades político-administrativas, es decir aquellos funcionarios del Estado que elaboran y/o aplican las políticas públicas con respecto a la disminución y/o control de las emisiones de GEI. Específicamente, los grupos-objetivo son quienes hacen parte de los sistemas de producción ganadera del país y los beneficiarios finales de éste, que en este caso específico son los diferentes estamentos de la Sociedad Civil.
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Figura 3. Triangulo de actores de la política pública respecto a emisiones de CH4
Modificado de Tellez, (2009)
En el vértice superior del triángulo de actores, se encuentran los actores públicos, definidos como los Arreglos político-administrativos. Éstos constituyen el conjunto estructurado por las reglas de derecho que rigen los procesos administrativos y por otras reglas institucionales menos formales dentro de las cuales se reúnen todos los actores públicos implicados en la elaboración y ejecución de la política pública.
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Los beneficiarios finales son las personas y las asociaciones a quienes el problema colectivo afecta de forma directa y que se verán beneficiados con la modificación del comportamiento de los grupos objetivo.
Los grupos terciarios, formados por actores pertenecientes al ámbito privados, son el conjunto de personas y organizaciones a quienes sin que la política pública les esté directamente destinada, se ven afectados de forma positiva o negativa y de forma duradera por la emisión de GEI. En el caso de que se presente una modificación positiva, los individuos o el colectivo se definen como beneficiarios, los afectados son los individuos o grupos de personas a quienes la política impacta negativamente.
Estas categorías de colectivos (beneficiarios o afectados) tendrán que sostener o debatir la política pública, lo que los llevará probablemente, a tener enfrentamientos con los beneficiarios finales o con los grupos objetivo (en el caso de los afectados)
Las interacciones entre los diferentes tipos de actores y la forma en que se modifican por la intervención del Estado están definidas por el Modelo Causal (¿Quién es el culpable y quién el responsable?) en el que se sustenta la política pública. Este modelo está conformado por la hipótesis causal y la hipótesis de intervención.
La hipótesis causal, aporta una respuesta política al interrogante de saber qué o quién es “culpable” u “objetivamente responsable” del problema colectivo a resolver. Corresponde, en consecuencia, a la nominación de los grupos objetivo y los beneficiarios finales.
La hipótesis de intervención, establece la forma en que puede mitigarse o resolverse el problema colectivo a través de una política pública. Define el modo de intervención del Estado, lo que tendrá influencia en las decisiones y las acciones de los grupos-objetivo designados.
En este sentido, la política pública interviene en la definición de las relaciones entre los tres grupos de actores y es de carácter redistributivo.
8.1.3.1.Actores relacionados con las emisiones de GEI
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reconocible. En seguida nombran los principales actores incluidos en cada una de las categorías mencionadas.
Actor Político administrativo:
•Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural •Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible •Ministerio de Educación Nacional.
•Departamento Nacional de Planeación
•Federación Colombiana de Ganaderos –(Comités municipales, departamentales y regionales, cámaras y comités asesores)
•Instituto Colombiano Agropecuario – ICA •UMATAS
•Comités territoriales de planación
Afectados:
- Productores de carne y leche
- Productores agrícolas
- Industrias
Beneficiados:
- La sociedad civil
Actores Terciarios:
- Profesionales ambientales
- Profesionales del sector agropecuario
- Investigadores y organizaciones que realizan investigación
8.1.4. Recursos
Como se mencionó anteriormente, son los recursos que los actores públicos y privados pueden o no producir y activar durante el proceso de desarrollo de la política relacionada con la emisión de metano. Los recursos representan un activo de materias primas de las que los actores públicos y privados se sirven para llevar a cabo sus acciones.
- Para el caso se emisiones de GEI se identifican todos los recursos tales como:
- El personal
- El derecho
- El dinero
- La información
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- El consenso
- El tiempo
- La infraestructura
- El apoyo político
- La fuerza
Es importante aclarar, que mientras no existan políticas públicas claras enfocadas a la disminución de GEI, de estricto cumplimiento, que deban ser aplicadas por los ganaderos del país, no todos los recursos son utilizados, a pesar de estar disponibles.
8.1.5. Departamentos comprometidos con la mitigación de GEI, específicamente CH4 Los departamentos de Cundinamarca, Boyacá, Antioquia, Quindío, Risaralda, Caldas, Nariño, Cauca y Valle del Cauca, de acuerdo con el MADR (Resolución 000017 MADR, 2012), se caracterizan por tener dentro de sus sistemas de producción algunos hatos que sobresalen por mantener el balance en la relación suelo/planta/animal y por su responsabilidad ambiental.
En estos departamentos se encuentran algunos hatos lecheros que caracterizados por el conocimiento del negocio, empresarización, compromiso con el medio ambiente y responsabilidad social de acuerdo a lo establecido por el Plan Estratégico de la Ganadería Colombiana PEGA 2019 (FEDEGAN, 2010). Dentro de los hatos que cumplen con estos parámetros se encuentran la Hacienda Hokkaido, la Hacienda Londoburgo de Cerritos y la hacienda Circasia (Risaralda), la Hacienda La Angostura (Cundinamarca), Hacienda Paraiso, Megaleche y la Hacienda Vuelta del Rio y la Hacienda Rinconada (Cundinamarca) y en departamento de Antioquia la Hacienda Miraflores.
8.1.6. Evolución de la gestión de país sobre cambio climático 1992 - 2014
Este capítulo resume y contrasta los resultados de los trabajos y planes nacionales encontrados que surgen de iniciativas y acuerdos internacionales y el alcance de dichos acuerdos, sobre los que se basan los esfuerzos relacionados en Colombia para reducir las emisiones de GEI.
A nivel internacional, como medidas de mitigación y control del cambio climático se han propuesto, entre, otras, la aplicación de políticas públicas y leyes específicas, así como la adopción de incentivos, prácticas de conservación de aguas y suelos, la cosecha de aguas, la reforestación y esquemas de producción apropiados y de alerta temprana a la seguía (Sahnoune et al., 2013; Kyle et al., 2013).
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Bansha y Akbar, (2013) sugieren que es poco probable que en países en desarrollo las instituciones existentes puedan hacer frente de manera eficiente y equitativa al cambio climático, porque en general, las decisiones se toman en el nivel nacional. En este sentido, es evidente que el cambio climático tiene una fuerte dimensión institucional, debido a que son las instituciones del Estado las encargadas de ejecutar las políticas, hacer cumplir las normas y promover las medidas de mitigación (Ochoa, 2014). Es este aspecto Colombia ha ido avanzando a pesar de la conocida desarticulación institucional que marca su presente e impide la realización de programas territoriales y la puesta en marcha de políticas de interés mundial.
Los estudios nacionales se han propuesto rangos periódicos que permiten contextualizar históricamente las políticas ambientales y pese a las particularidades, en Colombia este contexto político, ha ido construyendo políticas públicas ambientales desde inicios de la década de los noventa, y para el caso de los GEI, bajo la gran influencia de las agendas ambientales globales impulsadas desde las grandes reuniones internacionales sobre desarrollo sostenible (convocadas desde Naciones Unidas).
A inicios de la década del 2000 surgieron en Colombia políticas específicas sobre cambio climático como respuesta a la necesidad de dar cumplimiento a compromisos internacionales asumidos en el Convenio Marco sobre Cambio Climático, y solo a finales de la década pasada fue posible consolidar estrategias específicas que incluyen la articulación institucional y sectorial para atender a los compromisos asumidos y a la demanda del país por generación de capacidades y políticas que permitan mitigar o adaptarse al cambio climático.
8.1.6.1.Contexto internacional
A nivel internacional las políticas relacionadas con el cambio climático se sintetizan en la CMNUCC y el Protocolo de Kioto.
Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático - CMNUCC
