GASTO SOCIAL EN EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION COLOMBIA

(1)

Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección General del Presupuesto Público Nacional

GASTO SOCIAL EN

EL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION

COLOMBIA

(2)

Contenido

1. Marco normativo para el análisis

2. Metodología para la medición del Gasto

Social

3. Evolución del Gasto Social en Colombia

4. Comentarios

(3)

Contenido

1. Marco normativo para el análisis

2. Metodología para la medición del Gasto

Social

3. Evolución del Gasto Social en Colombia

4. Comentarios

(4)

Constituci

ó

n Pol

í

tica

–

Art. 366

• “El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de

vida de la población son finalidades sociales del Estado.

Será objetivo fundamental de su actividad la solución de

las necesidades insatisfechas en salud, educación,

saneamiento ambiental y de agua potable.

• Para tales efectos en los planes y presupuestos de la

nación y de las entidades territoriales, el gasto público

social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.

”

(5)

Constituci

ó

n Pol

í

tica

–

Art. 350

• “La ley de apropiaciones deberá tener

un componente

denominado gasto público social

que agrupará las

partidas de tal naturaleza,

según definición hecha por

la ley orgánica respectiva

. Excepto en los casos de

guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el

gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra

asignación.

• En la distribución territorial del gasto público social se

tendrá

en cuenta el número de personas con

necesidades básicas insatisfechas, la población y la

eficiencia fiscal y administrativa, según reglamentación

que hará la ley (…)”

(6)

Estatuto Org

á

nico del Presupuesto

• Artículo 41- Se entiende por gasto público social

aquel

cuyo objetivo es

la solución de las necesidades básicas

insatisfechas de salud, educación, saneamiento

ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al

bienestar general y al mejoramiento de la calidad de

vida de la población

, programados tanto en

funcionamiento como en inversión.

• El Presupuesto de Inversión Social no se podrá disminuir

porcentualmente en relación con el del año anterior

respecto con el gasto total de la correspondiente ley de

apropiaciones.

• La Ley de Apropiaciones identificará en un anexo las

partidas destinadas al gasto público social incluidas en el

Presupuesto de la Nación (…)

(7)

Corte Constitucional

• En la Sentencia

C-151 establece que

• “

...los gastos de inversión social no se oponen a los

gastos de funcionamiento siempre y cuando estos se

efectúen también en el sector social” pues “el objetivo de la

inversión y el gasto social en la Constitución no es

aumentar la producción de determinados bienes físicos –

como si estos fueran valiosos por si mismos – sino mejorar

el bienestar general y satisfacer las necesidades de las

personas, en especial de aquellos sectores sociales

discriminados (CP art. 13) que por no haber tenido una

equitativa participación en los beneficios del desarrollo,

presentan necesidades básicas insatisfechas”.

(8)

Otros Constitucional

• Para las entidades territoriales en el articulo 356 de la

Constitución se establece

que:

• “

...

Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del

Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los

Departamentos, Distritos, y Municipios. Para efecto de atender los

servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar

adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de

Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios.”

• “… Los recursos del Sistema General de Participaciones de los

departamentos, distritos y municipios se destinarán a la financiación

de los servicios a su cargo, dándoles prioridad al servicio de salud,

los servicios de educación, preescolar, primaria, secundaria y media,

y servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento

básico, garantizando la prestación y la ampliación de coberturas con

énfasis en la población pobre”.

(9)

Otros Constitucional

• Finalmente se resalta que en el articulo 359 de la

Constitución se establece

:

• “

No habrá rentas nacionales de destinación específica. Se

exceptúan:

• 1. Las participaciones previstas en la Constitución en

favor de los departamentos, distritos y municipios.

• 2. Las destinadas para inversión social.

• 3. Las que, con base en leyes anteriores, la Nación asigna

a entidades de previsión social y a las antiguas

intendencias y comisarías.”

(10)

Contenido

1. Marco normativo para el análisis

2. Metodología para la medición del Gasto

Social

3. Evolución del Gasto Social en Colombia

4. Comentarios

(11)

Intrumento mediano plazo corto plazo

de política

Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social

financiero Marco Fiscal de

Mediano Plazo Plan Financiero

Marco de Gastos de Mediano Plazo

Presupuesto General de la Nación

Plan Plurianual de Inversiones Públicas 1/

Plan Operativo Anual de Inversiones 2/ 1/

Es parte del Plan Nacional de Desarrollo 2/

Es parte del Presupuesto General de la Nación presupuestal

Instrumentos de programaci

ó

n

del Gasto P

(12)

Proceso de programaci

ó

n anual

del presupuesto y gasto social

Actividad ANTEPROYECTO MARCO DE GASTOS DE MEDIANO PLAZO PROYECTO PRESUPUESTO Nivel información Agregado por

Funcionamiento, Deuda e Inversión de entidad

Agregado por

Funcionamiento, Deuda e Inversión del sector

Detallado por rubros, cuenta, entidad

Elabora Cada Entidad

Entidades líderes Sectoriales + Ministerio de Hacienda +

Departamento Nacional Planeación

Ministerio de Hacienda + Departamento Nacional

Planeación Referencia Plan Nacional de Desarrollo Marco Fiscal de Mediano

Plazo Plan Financiero

• En la elaboración del Anteproyecto de Presupuesto las entidades deben tener en cuenta el Plan de Desarrollo que tiene en cuenta el gasto social.

(13)

• El Ministerio de Hacienda utiliza la misma metodología desde 1999. Utilización exclusiva de clasificación funcional del gasto por finalidad.

• A partir del Manual de estadística de las finanzas públicas del FMI versión 1986, se desarrolla para Colombia el clasificador funcional con las consideraciones de partidas propias de nuestro presupuesto

• Esta clasificación es independiente de la clasificación institucional

• El principio de la redistribución del gasto público se da en función de su USO, hacia donde van los recursos.

• la medición del gasto solo se realiza en la etapa de proyecto de presupuesto y no en la ejecución.

Gasto P

ú

blico Social

Metodolog

í

a

(14)

• La clasificación detalla las funciones, u objetivos socioeconómicos, que persiguen las unidades de gobierno general por medio de las distintas erogaciones.

•Las asignación de clasificador, en principio, se realiza a cada rubro del presupuesto. Cada concepto de adquisición de bienes y servicios, pago de gastos de personal, transferencia, u otra erogación tiene asignado un código de conformidad con la función a la cual corresponde la transacción.

•En algunos casos de Proyectos de inversión se asigna códigos a todas las transacciones del órgano encargado del grupo de programas relacionados. (por ejemplo en proyectos víales, donde cada tramo constituye un proyecto).

Gasto P

ú

blico Social

Metodolog

í

a

(15)

Gasto P

ú

blico Social

Metodolog

í

a

• Los rubros de gastos de funcionamiento, como los servicios generales y los gastos de personal, se clasifican al mayor nivel de detalle posible.

• Con este método se eliminan distorsiones de lectura de asignación de gasto cuando se fusionan, suprimen o crean entidades porque la clave se asigna a nivel de rubro, no de entidad.

• El cálculo excluye el servicio de la deuda, teniendo en cuenta que éste contiene recursos destinados a financiar el pago de préstamos realizados en vigencias anteriores

(16)

Gasto P

ú

blico Social

Metodolog

í

a

• Los códigos de clasificación funcional se asignan durante la etapa de programación del presupuesto, en la que se revisan las metas fiscales de mediano plazo,(Marco Fiscal a 10 años), y el Marco de Gastos de Mediano Plazo, (a 4 años).

• Medición de gasto social cuantifica los recursos del presupuesto destinados a cumplimiento de la función, en cumplimiento de los preceptos constitucionales. Por su parte, la evaluación de políticas públicas está a cargo del Departamento Nacional de Planeación a través del Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la Gestión Pública -Sinergia

(17)

Claves Generales

Clasificaci

ó

n Funcional del Gasto

• De las 12 claves funcionales se toma para medición del Gasto Social

de la clave 6 a la 11, descontando de la 9 la comunicación por

medios masivos, y de la 11 servicio de bomberos

1 Función pública general

2 Actividades y servicios de la defensa nacional

3 Actividades de Orden Público y Seguridad Ciudadana 4 Fomento y Regulación del Desarrollo Económico

5 Infraestructura básica, producción y prestación de servicios

6 Medio ambiente

7 Vivienda y espacio público 8 Salud

9 Recreación, deporte, cultura y comunicación 10 Educación

11 Protección social

12 Actividades públicas que no corresponden a funciones

(18)

Claves funcionales de Gasto Social

• La clasificación

funcional es a 6

dígitos.

• Se presentan a 4

dígitos las de

Gasto Social

6 Medio ambiente

601Control de la contaminación

602Manejo de aguas

603Proteccion de la biodiversidad

604Fomento y regulación del medio ambiente

605Investigación en medio ambiente

606Medio ambiente n.c.a.

7 Vivienda y espacio público

701Regulación de vivienda y espacio público

702Construcción y provisión de vivienda y servicios complementarios

703Investigación en vivienda, usos del suelo espacio público, acueductos y alcantarillados y desarrollo urbano

704Vivienda y espacio público n.c.a.

8 Salud

801Producción o adquisición de productos y equipos médicos

802Contratación o prestación de servicios de salud

803Fomento, coordinaicón y regulación de los servicios de salud

804Investigación en salud

805Actividades de salud n.c.a.

9 Recreación, deporte, cultura y comunicación 901Recreación y deporte

902Cultura

904Investigación en recreación, deportes, cultura y comunicación

905Actividades de recreación, deporte, cultura y comunicación n.c.a.

10 Educación

1001Contratación y prestación de servicios de Educación preescolar, básica y media

1002Contratación y prestación de servicios de educación superior

1003Contratación y prestacion de servicos de capacitación para el trabajo

1004Contratación y prestación de servicios educativos no definidos por nivel

1005Contratación y prestación de servicios complementarios de la educación

1006Fomento, coordinación y regulación de la educación

1007Investigación sobre la educación

1008Actividades y servicios de la educación n.c.a.

11 Protección social

1101Atención de invalidez y limitaciones físicas y mentales

1102Atención de ancianos

1103Atención de la familia, la niñez y la juventud

1104Protección y atención de desempleados

1105Protección y atención de grupos étnicos

1106Atención a la población socialmente vulnerable o excluida n.c.a.

1107Prevención y atención de desastres

1109Subsidios a las familias

1110Pensiones

1111Cesantías

1112Investigación en protección social

1113Actividades de protección social n.c.a.

(19)

Contenido

1. Marco normativo para el análisis

2. Metodología para la medición del Gasto

Social

3. Evolución del Gasto Social en Colombia

4. Comentarios

(20)

En cumplimiento del EOP-, la participación del gasto

público social en el presupuesto, se ha calculado

como un porcentaje del total de los gastos de

funcionamiento e inversión.

Los principales rubros que tiene en cuenta el MHCP

para determinar el monto de gasto público social, son:

Principales conceptos GS

(21)

Funcionamiento:

• Sistema General de Participaciones Territoriales: Educación básica, salud, agua potable y saneamiento básico, programas de vivienda, cultura y deporte

• Contribuciones inherentes a la nómina del sector público: SENA, ICBF, ESAP, FNA, EPS y Fondos Administradores de Cesantías y Pensiones.

• Contribuciones inherentes a la nómina del sector privado: Cajas de Compensación Familiar, EPS y Fondos Administradores de Cesantías y Pensiones

• Gasto en salud que incluye: Min protección, institutos relacionados y gasto de las fuerzas armadas, entre otros.

•Gastos en educación: que incluye: Ministerio de Educación, institutos técnicos, universidades y programas que adelanten en esta área los diferentes organismos del Estado.

Principales conceptos GS

(22)

Inversión

• Asistencia y protección a la niñez y apoyo a la familia ICBF

• Ampliación y renovación de la afiliación del régimen subsidiado en salud - subcuenta de solidaridad FOSYGA

• Implantación programa red de apoyo social – FIP, Red solidaridad Social y Agencia Presidencial para la Acción Social.

• Aportes fondo de solidaridad pensional y administración de la inversión de capital para respaldar reservas y pago de mesadas pensionales

• Distribución de recursos para pagos por menores tarifas servicios públicos

• Subsidio familiar de vivienda

• Atención a grupos vulnerables: Desplazamiento forzado, discapacitados, grupos étnicos, otros.

Principales conceptos GS

(23)

Gasto Social del

Presupuesto General de la Naci

ó

n

10,6 13,9 18,6 22,3 25,9 32,8 31,0 35,6

39,2 40,8

47,4

58,5 64,0

76,6

86,4

5,5 7,3

11,2

13,6

17,2

22,0 _21,2

24,5

26,9 28,0

32,6 40,4 43,8 53,3 60,2 -10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 90,0 100,0

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 PRESUPUESTO SIN DEUDA GASTO SOCIAL

(24)

Total del Gasto P

ú

blico Social

en el Proyecto de PGN

2002 a 2008

• De cada peso ($1), se destinan setenta centavos ($0.7) a gasto social, dándole prioridad frente a otras demandas de gasto.

• El gasto social va ganando participación en el PGN.

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

GASTO SOCIAL 26.882,5 27.989,2 32.584,3 40.449,9 43.762,6 53.335,7 60.155,0

PRESUPUESTO SIN DEUDA 39.206,6 40.785,9 47.423,9 58.490,7 64.029,3 76.632,6 86.420,9

% Participación Gasto Social 68,57 68,62 68,71 69,16 68,35 69,60 69,61

(25)

Composici

ó

n del Gasto P

ú

blico Social

en el Proyecto de PGN 2002 a 2008

CONCEPTO 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO

AMBIENTAL 480,5 1.065,0 1.016,4 1.412,6 1.500,2 1.753,2 1.278,6

VIVIENDA SOCIAL 797,7 414,0 333,1 450,9 488,6 704,8 1.594,2

SALUD sin FOSYGA 4.191,9 4.603,6 6.021,7 6.378,6 7.059,4 7.688,2 9.360,4 CULTURA, DEPORTE Y

RECREACION 107,6 300,4 593,8 389,4 564,3 726,6 925,4 EDUCACION 9.050,5 9.611,9 9.026,4 10.333,7 11.011,2 11.810,3 13.463,1

TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL 12.254,3 11.994,2 15.593,0 21.484,7 23.138,8 30.652,6 33.533,1

GASTO SOCIAL sin ANH 26.882,5 27.989,2 32.584,3 40.449,9 43.762,6 53.335,7 60.155,0

PRESUPUESTO SIN DEUDA 39.206,6 40.785,9 47.423,9 58.490,7 64.029,3 76.632,6 86.420,9

% Participación Gasto Social sin De 68,57 68,62 68,71 69,16 68,35 69,60 69,61

(26)

Contenido

1. Marco normativo para el análisis

2. Metodología para la medición del Gasto

Social

3. Evolución del Gasto Social en Colombia

4. Comentarios

(27)

• El actual Gobierno puso a consideración del Congreso en

el 2003, proyecto de reforma al Estatuto Orgánico de

Presupuesto –EOP-, que consideró necesidad de realizar

una nueva definición de gasto público social.

• Las razones para dicha propuesta fueron:

• Definirlo en ley estatutaria garantiza supremacía sobre

otras leyes, evitando presión de grupos de interés,

(que podrían calificar como social sus demandas de

gasto), y facilita asignación de recursos limitado por

restricción fiscal.

• La definición actual deja abierto el criterio de “…y las

tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la

calidad de vida de la población”

Comentario a la Definici

ó

n

(28)

Gasto P

ú

blico Social

Reforma al EOP

• Así, el texto del proyecto de Ley presentado el 16 de Diciembre de 2003, señaló:

• “Artículo 15 Gasto Público Social. Para efectos de la definición y priorización a que hace referencia el artículo 350 de la Constitución Política, constituyen gasto público social las apropiaciones que satisfacen los objetivos fundamentales de la actividad del Estado destinadas a la solución de

necesidades básicas insatisfechas de salud; saneamiento ambiental; agua potable; educación; deporte; y los subsidios para servicios públicos domiciliarios asociados al saneamiento ambiental y agua potable (…)”

(29)

Gasto P

ú

blico Social

Reforma al EOP

• Luego el texto aprobado en primer debate por la Comisión Cuarta de la Cámara de Representantes el 4 de Junio de 2004, señaló:

• “Artículo 17. Gasto Público social. Para efectos de la definición y priorización a que hace referencia el artículo 350 de la Constitución Política, constituyen gasto público social las apropiaciones que satisfacen los objetivos fundamentales de la actividad del Estado destinadas a la solución de necesidades básicas insatisfechas de salud; saneamiento ambiental, agua potable, educación, deporte, vivienda, seguridad social, los subsidios para servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo que se defina en el respectivo Plan de Desarrollo (…)”.

(30)

• Por último, el texto de la ponencia radicada para segundo debate, estableció:

• “Artículo 17. Gasto Público Social. Para efectos de la

definición y priorización a que hace referencia el artículo 350 de la Constitución Política, constituyen Gasto Público Social las apropiaciones que satisfacen los objetivos

fundamentales de la actividad del Estado destinadas a la solución de necesidades básicas insatisfechas de salud,

saneamiento básico y ambiental, agua potable, educación, deporte, vivienda, pensiones, los subsidios para servicios públicos domiciliarios y para nutrición, de conformidad con lo que se defina en el respectivo Plan de Desarrollo.

Con estas apropiaciones se prestará especial atención a los sectores más vulnerables de la población (…).

Gasto P

ú

blico Social

Reforma al EOP

(31)

Criterio de la CGR sobre Gasto Social

• En opinión de la Contraloría General de la República

(CGR) la definición del Gasto Público Social debe:

• Incidir positivamente en la disminución de la pobreza

(por ingresos o por necesidades básicas insatisfechas)

• Contribuir a la redistribución del ingreso (reducción de

la desigualdad)

• Contribuir a la formación, expansión o renovación de

capital humano.

(32)

Consultor

í

a sobre Gasto Social

• El Ministerio de Hacienda inició en el segundo semestre

de 2007 una evaluación sobre la definición y medición del

gasto social a fin de definir estrategia de atención a este

tema, ante el no cambio esperado del EOP.

• Con ella se espera clarificar el proceso legal

recomendable para la definición esperada de gasto

público social.

• Avanzar en la determinación de las etapas de

presupuesto en las que debe estar presente.

• Proponer acercamientos a la evaluación dentro del

criterio de presupuesto por resultados.

•Realizar recomendaciones de gestión.

(33)

Comentarios a la Medici

ó

n del Gasto P

ú

blico

•

De los elementos presentados, somos conscientes de la necesidad de avanzar en:

• Incorporación de la clasificación funcional en todas las etapas de la programación y ejecución del gasto, que permitan conocer la proporción del gastos social en cada una de las mismas.

• Vinculación de las entidades ejecutoras a la medición para la generación de su compromiso desde la elaboración del anteproyecto y asociarla a la medición de la efectividad del gasto.

• Contar a futuro con información de las entidades territoriales en la misma clasificación funcional.

• Desarrollo de presupuesto por resultados e indicadores de gestión y resultados para valorar no solo la “proporción del presupuesto” destinada a gasto social.

(34)

Comentarios a la Medici

Comentarios a la Medició

ón del Gasto P

n del Gasto Pú

ú

blico

•

La Contraloría General de la República ha señalado que “Más allá de los resultados cuantitativos, el gasto social presenta problemas relacionados con su definición y seguimiento”.

•Frente a la definición indica que “no se ha tenido un criterio definido, ni una metodología específica, para identificar los gastos. Que la definición establecida en el EOP es ambigua pues no está claramente definido que se entiende por “bienestar general y mejoramiento de la calidad de vida” de los ciudadanos.”

•Respecto al seguimiento, “el principal inconveniente radica en la dificultad de identificar la ejecución del gasto, pues hasta ahora no hay un clasificador de la ejecución presupuestal para dicho anexo. Falta definir una metodología para el seguimiento de la ejecución del gasto social”

(35)

Comentarios a la Medici

Comentarios a la Medició

ón del Gasto P

n del Gasto Pú

ú

blico

•En el año 2005 como parte de la Misión para el Diseño de una Estrategia para la Reducción de la Pobreza y la Desigualdad, el Consultor Jairo Urdaneta elaboró la “Metodología y resultados para reestructurar las estadísticas del gasto publico colombiano para los años 2000 a 2003”

• Responde a necesidad de dar continuidad a serie interrumpida en 1999 por cambio metodológico en el Departamento Nacional de Estadística –DANE en medición de cuentas nacionales.

• Toma diferentes fuentes de información (Dane, Contaduría General de la Nación, Contraloría General de la República, Ministerio de Hacienda).

•Incluye depreciación, (consumo de capital fijo), servicio de deuda con identificada según finalidad.

(36)

Comentarios a la Medici

Comentarios a la Medició

ón del Gasto P

n del Gasto Pú

ú

blico

•

El Resultado es una base de datos del agregado nacional, libres de transferencias.

• En el caso de entidades identificables en su naturaleza según finalidad suma su presupuesto al gasto social del sector. Caso Hospitales y Universidades.

• Igual criterio se aplica a las rentas de destinación específica. Caso impuesto timbre y de registro para el Fonpet.

• Del clasificador funcional del gasto utiliza el concepto de contribuciones inherentes a nómina, para asignar gasto al sistema de seguridad social.

• La base de datos obtenida se presenta por subfinalidad a 3 dígitos, regionalizando lo identificable.