i Bogotá, septiembre de 2013
Señores
BIBLIOTECA GENERAL
Pontificia Universidad Javeriana
Ciudad
Respetados Señores,
Me permito presentar el trabajo de grado titulado CONSTRUCCIÓN SOCIAL DEL SUJETO MIGRANTE A LA LUZ DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE RETORNO EN COLOMBIA, elaborado por el estudiante Daniel Antonio Cuevas Jaramillo identificado con la Cédula de Ciudadanía No. 1018410436 de Bogotá, para que se incluya en el catálogo de consulta.
Cordialmente,
Sebastián Lippez De Castro
ii Bogotá, D.C., septiembre de 2013.
Señores:
Biblioteca Alfonso Borrero Cabal S.J. Pontificia Universidad Javeriana Cuidad
Los suscritos:
Daniel Antonio Cuevas Jaramillo identificado con C.C 1018410436 de Bogotá En mí calidad de autor exclusivo de la obra titulada:
CONSTRUCCIÓN SOCIAL DEL SUJETO MIGRANTE A LA LUZ DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE
RETORNO EN COLOMBIA
Tesis doctoral Trabajo de grado x Premio o distinción: Si No x cual:
presentado y aprobado en el año 2013 , por medio del presente escrito autorizo a la Pontificia Universidad Javeriana para que, en desarrollo de la presente licencia de uso parcial, pueda ejercer sobre mi obra las atribuciones que se indican a continuación, teniendo en cuenta que en cualquier caso, la finalidad perseguida será facilitar, difundir y promover el aprendizaje, la enseñanza y la investigación.
iii
AUTORIZO SI NO
1. La conservación de los ejemplares necesarios en la sala de tesis y trabajos
de grado de la Biblioteca. X
2. La consulta física o electrónica según corresponda X
3. La reproducción por cualquier formato conocido o por conocer X 4. La comunicación pública por cualquier procedimiento o medio físico o
electrónico, así como su puesta a disposición en Internet X 5. La inclusión en bases de datos y en sitios web sean éstos onerosos o
gratuitos, existiendo con ellos previo convenio perfeccionado con la Pontificia Universidad Javeriana para efectos de satisfacer los fines previstos. En este evento, tales sitios y sus usuarios tendrán las mismas facultades que las aquí concedidas con las mismas limitaciones y condiciones
X
6. La inclusión en la Biblioteca Digital PUJ (Sólo para la totalidad de las Tesis Doctorales y de Maestría y para aquellos trabajos de grado que hayan sido laureados o tengan mención de honor.)
X
De acuerdo con la naturaleza del uso concedido, la presente licencia parcial se otorga a título gratuito por el máximo tiempo legal colombiano, con el propósito de que en dicho lapso mi obra sea explotada en las condiciones aquí estipuladas y para los fines indicados, respetando siempre la titularidad de los derechos patrimoniales y morales correspondientes, de acuerdo con los usos honrados, de manera proporcional y justificada a la finalidad perseguida, sin ánimo de lucro ni de comercialización.
De manera complementaria, garantizo en mi calidad de estudiante y por ende autor exclusivo, que el Trabajo de Grado en cuestión, es producto de mi plena autoría, de mi esfuerzo personal intelectual, como consecuencia de mi creación original particular y, por tanto, soy el único titular de la misma. Además, aseguro que no contiene citas, ni transcripciones de otras obras protegidas, por fuera de los límites autorizados por la ley, según los usos honrados, y en proporción a los fines previstos; ni tampoco contempla declaraciones difamatorias contra terceros; respetando el derecho a la imagen, intimidad, buen nombre y demás derechos constitucionales. Adicionalmente, manifiesto que no se incluyeron expresiones contrarias al orden público ni a las buenas costumbres. En consecuencia, la responsabilidad directa en la elaboración, presentación, investigación y, en general, contenidos del Trabajo de Grado es de mí competencia exclusiva, eximiendo de toda responsabilidad a la Pontifica Universidad Javeriana por tales aspectos.
iv De conformidad con lo establecido en el artículo 30 de la Ley 23 de 1982 y el artículo 11 de la Decisión Andina 351 de 1993, “Los derechos morales sobre el trabajo son
propiedad de los autores”, los cuales son irrenunciables, imprescriptibles, inembargables
e inalienables. En consecuencia, la Pontificia Universidad Javeriana está en la obligación de RESPETARLOS Y HACERLOS RESPETAR, para lo cual tomará las medidas correspondientes para garantizar su observancia.
NOTA: Información Confidencial:
Este Trabajo de Grado contiene información privilegiada, estratégica, secreta, confidencial y demás similar, o hace parte de una investigación que se adelanta y cuyos resultados finales no se han publicado. Si No X
En caso afirmativo expresamente indicaré (indicaremos), en carta adjunta, tal situación con el fin de que se mantenga la restricción de acceso.
NOMBRE COMPLETO No. del documento
de identidad FIRMA
Daniel Antonio Cuevas Jaramillo 1018410436
v BIBLIOTECA ALFONSO BORRERO CABAL, S.J.
DESCRIPCIÓN DE LA TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO FORMULARIO
TÍTULO COMPLETO DE LA TESIS DOCTORAL O TRABAJO DE GRADO
CONSTRUCCIÓN SOCIAL DEL SUJETO MIGRANTE A LA LUZ DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE RETORNO EN COLOMBIA
SUBTÍTULO, SI LO TIENE N.A
AUTOR O AUTORES
Apellidos Completos Nombres Completos
Cuevas Jaramillo Daniel Antonio
DIRECTOR (ES) TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO Apellidos Completos Nombres Completos
Echeverri Buriticá María Margarita
FACULTAD
Ciencias políticas y relaciones internacionales / Psicología
PROGRAMA ACADÉMICO Tipo de programa ( seleccione con “x” )
Pregrado Especialización Maestría Doctorado
x
Nombre del programa académico Ciencia política / Psicología
vi TRABAJO PARA OPTAR AL TÍTULO DE:
Politólogo y Psicólogo
PREMIO O DISTINCIÓN(En caso de ser LAUREADAS o tener una mención especial):
CIUDAD AÑO DE PRESENTACIÓN DE LA TESIS O DEL TRABAJO DE GRADO
NÚMERO DE PÁGINAS
Bogotá 2013 ciento cincuenta y cuatro (154)
TIPO DE ILUSTRACIONES ( seleccione con “x” )
Dibujos Pinturas Tablas, gráficos y
diagramas Planos Mapas Fotografías Partituras
SOFTWARE REQUERIDO O ESPECIALIZADO PARA LA LECTURA DEL DOCUMENTO Nota: En caso de que el software (programa especializado requerido) no se encuentre licenciado por la Universidad a través de la Biblioteca (previa consulta al estudiante), el texto de la Tesis o Trabajo de Grado quedará solamente en formato PDF.
MATERIAL ACOMPAÑANTE
TIPO DURACIÓN
(minutos) CANTIDAD
FORMATO
CD DVD Otro ¿Cuál?
Vídeo
Audio
Multimedia
Producción electrónica
Otro Cuál? 1 x Archivos pdf, anexos que no se
vii (compatibilidad). DESCRIPTORES O PALABRAS CLAVE EN ESPAÑOL E INGLÉS
Son los términos que definen los temas que identifican el contenido. (En caso de duda para designar estos descriptores, se recomienda consultar con la Sección de Desarrollo de Colecciones de la Biblioteca Alfonso Borrero Cabal S.J en el correo biblioteca@javeriana.edu.co, donde se les orientará).
ESPAÑOL INGLÉS
Migración De Retorno Return Migration
Políticas Públicas De Retorno Return Policies
Construcción Sujeto Social Retornado Building Social Subject Returned
Transnacionalismo Transnationalism
Gubernamentabilidad Governmentability
Análisis De Discurso Discourse Analysis
Colombia Colombia
RESUMEN DEL CONTENIDO EN: ESPAÑOL E INGLÉS (Máximo 250 palabras - 1530 caracteres)
viii importantes dentro de la agenda nacional? ¿Qué caracteriza los colombianos migrantes que retornan según el Estado? De tal forma, se logrará identificar los vacíos en temas de política pública de migración de retorno en Colombia, por medio de dos disciplinas, como es la ciencia política y la psicología, ya que el trabajo interdisciplinar es esencial a la hora de realizar investigaciones en las ciencias sociales.
ix PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIA POLÍTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA
FORMATO DE ENTREGA DE TRABAJO DE GRADO
DATOS ESTUDIANTE:
APELLIDOS: Cuevas Jaramillo
NOMBRES: Daniel Antonio
DOCUMENTO DE IDENTIFICACIÓN: cédula de ciudadanía: 1018410436 de Bogotá
ÉNFASIS: Gestión Pública.
TELEFÓNO: 2696904 / 3134953740 E-MAIL: d.cuevas@javeriana.edu.co / dancuja@hotmail.com DATOS DEL TRABAJO DE GRADO:
TITULO DEL TRABAJO DE GRADO:
CONSTRUCCIÓN SOCIAL DEL SUJETO MIGRANTE A LA LUZ DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE RETORNO EN COLOMBIA
NÚMERO DE PÁGINAS (INCLUYE ANEXOS): ciento cincuenta y cuatro (154) incluye CD de datos con anexos no impresos.
NOMBRE DEL DIRECTOR: María Margarita Echeverri Buriticá TELÉFONO: 3176479000
E-MAIL: echeverry.maria@javeriana.edu.co / mariamargaritaecheverri@gmail.com
x CONSTRUCCIÓN SOCIAL DEL SUJETO MIGRANTE A LA LUZ DE LAS
POLÍTICAS PÚBLICAS DE RETORNO EN COLOMBIA
DANIEL ANTONIO CUEVAS JARAMILLO
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA
xi CONSTRUCCIÓN SOCIAL DEL SUJETO MIGRANTE A LA LUZ DE LAS
POLÍTICAS PÚBLICAS DE RETORNO EN COLOMBIA
DANIEL ANTONIO CUEVAS JARAMILLO
DIRECTORA DEL TRABAJO DE GRADO
MARÍA MARGARITA ECHEVERRI BURITICÁ
Doctora en Ciencias Políticas y Sociología, Magistra en Psicología Comunitaria y Psicóloga.
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA
xii Dedico esta investigación:
A mi madre por ser una migrante retornada; por su esfuerzo y vivencia de su migración,
a mi hermana por su gran apoyo y a mi padre y hermanitos que son unos migrantes los cuales espero que retornen algún día, saben que aquí los estaré recibiendo con mis brazos abiertos, los amo.
xiii AGRADECIMIENTOS
xiv TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN 1
1. MARCO CONTEXTUAL 11
1.1 Contexto De Migraciones En Colombia 11
1.2 Contexto De Migraciones De Retorno En Colombia 12
1.3 Gestión Migratoria Y La Gobernabilidad De Las Migraciones En El Retorno En Colombia 15
2. MARCO TEÓRICO 24
2.1 Migraciones: Una mirada transnacional 24
2.2 La Gubernamentabilidad Del Migrante Retornado En La Política Pública colombiana 27
2.3 Diseño y puesta en marcha de una política pública 29
2.4 La Política Como Constructor De Identidad 31
3. ANÁLISIS Y RESULTADOS 34
3.1 La Visibilización del sujeto migrante y el migrante retornado en la agenda pública. 34
3.2 El migrante retornado como sujeto económico para gobernar 36
3.3 La migración de retorno de los sujetos migrantes retornados Educados. 39
3.4 “No sabemos quién llega” 42
3.5 La gestión y la gubernamentabilidad de las migraciones en un contexto desarticulado. 44
4. CONCLUSIONES 48
Bibliografía 51
xv TABLA DE ANEXOS
Anexo 1. Objetivos específicos programa Colombia Nos Une. 57
Anexo 2. Tareas específicas plan de retorno, programa Colombia Nos Une. 57
Anexo 3. Objetivos específicos programa Bienvenidos a Casa. 59
Anexo 4. Principios la dinámica migratoria y las políticas públicas en la PIM. 60
Anexo 5. Artículo segundo, categorías especiales del decreto 4976 de 2011. 61
Anexo 6. Tipos de retorno ley 1565 de 2012. 61
Anexo 7: Tipos de Estado de origen en función a los migrantes. 62
Anexo 8. Descripción de conceptos. 63
Anexo 9. Tres tipos de retornados en extrema vulnerabilidad. 64
Anexo 10. Guion de entrevista a políticos que gestionan el tema de la migración de retorno en origen. 65
Anexo 11. Guion de entrevista a funcionarios de instituciones y programas De retorno en Colombia. 67
Anexo 12. Entrevista representante a la cámara Juan Carlos Martínez Gutiérrez. Partido de la U, 2013. 70
Anexo 13. Entrevista funcionario organización internacional para la migración (OIM), 2013. Bogotá. 86
Anexo 14. Entrevista a funcionario programa Colombia Nos Une, 2013 (Ministerio De Relaciones Exteriores Colombia). 99
Anexo 15. Entrevista funcionario Departamento Relaciones Internacionales, Alcaldía de Bogotá, 2013 (Bienvenido a Casa). 118
Anexo 16. Documento CONPES 3603 de 2009, (PIM). (CD Anexo). 138
Anexo 17. Proyecto de ley 070 de 2009. (CD Anexo). 138
Anexo 18. Decreto 4976 de 2011. (CD Anexo). 138
Anexo 19. Ley de retorno 1565 de 2012. (CD Anexo). 138
Anexo 20. Plan Retorno Positivo. (CD Anexo). 138
Anexo 21. SENA, dirección de empleo, trabajo y emprendimiento.(CD Anexo). 138 Anexo 22. Programa Bienvenido a tu Tierra. (CD Anexo). 138
xvi Resumen
El trabajo se desarrolla en torno a la forma como las políticas públicas de migración de retorno colombianas, enuncian y configuran a los sujetos migrantes retornados alrededor de este fenómeno. Los contextos migratorios de origen y destino, las dinámicas en las cuales las personas migraron, los motivos del retorno de los colombianos son múltiples, y el ambiente que los recibe a su regreso es muy distinto al entorno como era cuando se fueron; por lo cual se pueden generar formas distintas de percibir el mundo, lo cual va influir en su proceso de incorporación social, económica y política “al llegar a casa”. Se comprende desde un marco contextual de las políticas de retorno en Colombia, en una perspectiva de transnacionalismo, gubernamentabilidad, puesta en marcha de una política pública y como esta configura identidades. Es un trabajo con metodología cualitativa, que usa como instrumentos la entrevista semi-estructurada a profundidad, a actores y funcionarios públicos relevantes que trabajan en programas y políticas de retorno, así mismo se usa el análisis de discurso como técnica para analizar la comprensión del sujeto migrante en los documentos oficiales por parte del Estado. Para esto, la investigación parte de una serie de preguntas que encaminan el desarrollo de la misma, ¿Cómo concibe el Estado colombiano a los migrantes retornados a través de las políticas de enunciación que los nombran hoy en día? ¿Para el Estado colombiano las migraciones de retorno son importantes dentro de la agenda nacional? ¿Qué caracteriza los colombianos migrantes que retornan según el Estado? De tal forma, se logrará identificar los vacíos en temas de política pública de migración de retorno en Colombia, por medio de dos disciplinas, como es la ciencia política y la psicología, ya que el trabajo interdisciplinar es esencial a la hora de realizar investigaciones en las ciencias sociales.
Palabras Claves
1 INTRODUCCIÓN
A lo largo de los siglos, la humanidad se ha caracterizado por su interés y constante motivación de explorar el mundo, realizando desplazamientos por largas distancias y descubriendo a la vez rutas por las cuales pueden transitar de regreso a su hogar. Las exploraciones en la época de las tribus nómadas se hacían por varios motivos, pero especialmente para saciar necesidades de supervivencia a nivel personal, familiar y de comunidad con el fin de preservar la especie. De esta forma, a lo largo de la historia, los seres humanos han recorrido grandes distancias que han permitido adquirir conocimientos, aprendizajes y experiencias para intentar solucionar eficientemente los problemas que se les presentan en su cotidianidad. Hoy en día, el ser humano sigue realizando dichas prácticas migratorias, sin embargo, estas se encuentran “reguladas” por un sistema internacional y nacional (Estados nación de origen, tránsito y destino), que buscan controlar estos flujos de personas migrantes.
Colombia, no es la excepción. El país se ha caracterizado por tener desplazamientos, ya sean al interior del país, o fuera de este, y que se dan por diversas causas. Algunas de estas las enuncia Echeverri (2010), las cuales son: migraciones del campo a la ciudad, desplazamiento interno forzado, refugiados que cruzan la frontera a países vecinos, migraciones intrarregionales y migraciones internacionales.
2 Los colombianos al dispersarse por todo el mundo lo hacen por una gran diversidad de motivaciones e intereses que surgen en los contextos políticos, sociales, económicos y culturales particulares que viven estos migrantes. Para Colombia, la migración internacional constituye actualmente uno de los fenómenos más impactantes por su crecimiento y dispersión, por el impacto macroeconómico de las remesas enviadas por los migrantes desde el exterior, y por los vínculos transnacionales que establecen los sujetos migrantes y sus familias a través de las fronteras, que influyen y determinan el rumbo de las sociedades de origen, tránsito y destino, y reconfiguran de múltiples maneras las subjetividades y la inserción de los migrantes en los contextos de la migración (Echeverri, 2010). Los sujetos migrantes se reconfiguran dentro de campos sociales transnacionales, desarrollando redes, actividades, estilos de vida e ideologías que engloban a la vez las sociedades de origen y de destino (Solé, Parella y Cavalcanti, 2008).
En dichos procesos migratorios de la población colombiana, se encuentran aquellos movimientos que hacen parte del circuito migratorio como es el retorno de los connacionales. Así, cuando los migrantes piensan en la opción de regresar, se generan nuevos mapas migratorios y se crean nuevas rutas de migración y retorno, que de igual manera se dan por condiciones o factores contextuales y particulares que llevan al migrante a tomar esta decisión de retornar a su destino de origen. Mejía (2010), afirma que existe una tendencia a generar contra-flujos; es decir, que las migraciones no poseen un carácter unidireccional, como respuesta a distintos escenarios que se le pueden presentar al migrante una vez estando en el país de destino; los planes o proyectos iníciales se pueden alterar con el paso del tiempo, y ubican el retorno como una opción para continuar el logro de sus intereses.
3 En este sentido, desde Mejía (2010), se entiende por retorno el regreso de un migrante internacional a su país de origen, con intención de restablecer su residencia en él, independientemente de la duración de su estadía en el exterior y de la eventualidad de una re-migración posterior.
Para Mejía (2009) no hay mucha información en Colombia sobre la migración de los retornados, y la que existe tiene inconsistencias. Esto no permite establecer y analizar las condiciones que determinan las decisiones de los migrantes a la hora de retornar. Sin embargo, los datos existentes presentan cifras aproximadas que visibilizan el incremento del retorno de los colombianos en los últimos años. Aun así, se tienen solo algunos datos sobre el retorno de la población colombiana migrante, entre ellos la disminución en la intensión de permanencia en el exterior por la crisis económica mundial, especialmente en el continente europeo.
La encuesta ENMIR (2009), realizada en 18 ciudades del país, calcula que para principios de 2009 las personas retornadas son 534.943, las cuales vienen de Estados Unidos (43,3%), Ecuador (15%) y Venezuela (13,3%). La mayoría de estas personas en el año de realización de la encuesta trabajaba (68,8%), otros se dedicaban a oficios de hogar (15,6%) y otro sector de los migrantes retornados estudiaban o están jubilados (6,3% en ambos casos), así mismo, el porcentaje de hogares con personas retornadas a nivel nacional era de 5.5%, y el promedio de esas personas retornadas por hogar era de 1.21. A pesar de tener estas cifras no es posible determinar el número de migrantes retornados exactos en el país, por la ineficacia en adquirir datos que den cuentan del fenómeno del retorno en Colombia.
4 reformas institucionales necesarias para su correcta implementación, describiendo los productos, actividades, presupuestos asociados y recomendaciones para el cumplimiento de los lineamientos de la política. En dichas recomendaciones se enfatiza en la elaboración e implementación de un plan de retorno para colombianos que residan fuera del país. En el mismo año, como un paso más en el querer motivar un retorno con mejores condiciones a los connacionales, se sanciona la ley 1565 del 31 de julio de 2012, por medio de la cual se dictan disposiciones y se fijan incentivos para el retorno de colombianos residentes en el extranjero.
Estas políticas, tienen una gran importancia para los migrantes retornados, ya que el Estado gobierna sobre esta población y dicha acción esta direccionada o mediada por políticas públicas; que para Feldman-Bianco, Rivera, Villa y Stefoni (2011) enuncian y categorizan al sujeto social de las migraciones (en origen y destino), reconfiguran y legitiman categorías en el diseño de políticas públicas y/o iniciativas de ley que los nombran, los clasifican y de este modo influyen estas nominaciones en las representaciones sociales y en la vida misma de las personas que cotidianamente experimentan la vida como migrantes. De esta manera, Larraín (1996) afirma que las versiones políticas y públicas inciden en la identidad, y se construyen a partir de los modos de vida de la gente, e influyen sobre la manera cómo la gente se ve a sí misma y cómo actúa. Por esta razón, los individuos y grupos sociales transforman, rechazan, apropian y reinterpretan, activamente, tales discursos políticos y públicos en su vida diaria, en un proceso complejo y en la mayoría de las veces indirecto. Es decir, que el discurso público que emana de las políticas públicas tiene incidencia en la vida de sus ciudadanos, que en efecto de esta investigación son los migrantes retornados.
5 determina políticas migratorias y de retorno, por lo que la Ciencia Política y la Psicología Social tendrían mucho que aportar.
Por esta razón es fundamental preguntarse en esta investigación, ¿Cómo concibe el Estado colombiano a los migrantes retornados a través de las
políticas de enunciación que los nombran hoy en día? ¿Para el Estado colombiano las migraciones de retorno son importantes dentro de la agenda nacional? ¿Qué caracteriza los colombianos migrantes que retornan según el Estado? En consonancia con lo anterior, se afirma que las políticas estatales enuncian por medio de un discurso público, un tipo de sujeto migrante. Es así que la presente investigación puede aportar en la comprensión de esas maneras en las que se está comprendiendo al sujeto migrante retornado en la política pública, desde una mirada interdisciplinar que nos permita entender de mejor manera la necesidad de lineamientos de la política que recojan la diversidad de experiencias y necesidades de los sujetos. De acuerdo con Castillo (2006) la opción de llevar a cabo investigaciones exclusivamente disciplinarias es cada vez más difícil, en un mundo académico en el que las fronteras en las ciencias sociales se desvanecen cada vez más. Las distintas disciplinas pueden comprender el fenómeno desde diferentes miradas, pero complementarse y de esta forma generar nuevos conocimientos.
6 Objetivos
Objetivo general
Analizar la construcción social del sujeto migrante retornado a través del discurso público emanado desde las políticas públicas migratorias actuales en Colombia.
Objetivos específicos
Analizar el discurso público por parte del Estado colombiano en términos de políticas migratorias de retorno.
Identificar las creencias, imaginarios y significados de los actores oficiales por parte del Estado colombiano frente al migrante retornado en Colombia.
Metodología
La metodología, la teoría y las técnicas en una investigación se encuentran relacionadas y se constituyen entre sí (Ibáñez 1985, en Echeverri, 2010); es así, que la metodología que se implementó fue capaz de dar cuenta de las distintas dinámicas de enunciación sobre los sujetos migrantes retornados emanadas de las políticas estatales colombianas.
La metodología cualitativa, fue fundamental en esta investigación porque “intenta hacer una aproximación de las situaciones sociales para explorarlas, describirlas y comprenderlas de manera inductiva” (Bonilla, 1997, p. 70). De este modo el investigador pudo sumergirse en las múltiples realidades en las que se puede interpretar las distintas narrativas, motivaciones, representaciones y prácticas por parte de funcionarios públicos acerca de la comprensión de las políticas migratorias de retorno y la enunciación del sujeto migrante retornado. Al analizar dichas interacciones, el método cualitativo permite “privilegiar las ideas, los valores, las creencias, las percepciones, los componentes cognitivos de la acción social y de los sujetos” (Echeverri, 2010, p. 16).
7 comprender las diferentes percepciones de quienes fueron objeto de estudio dentro de un marco interpretativo contextual; asumiendo que los marcos son dinámicos y conflictivos, y que pueden coexistir temporalmente distintos marcos (Goffman, 1976).
De esta manera la investigación cualitativa estudia la realidad en su contexto, intentando sacar sentido de, o interpretar los fenómenos de acuerdo con los significados que tienen para las personas implicadas, a través de la utilización y recogida de una gran variedad de materiales, entrevista, experiencia personal, textos históricos, que describen situaciones problemáticas y los significados en el fenómeno estudiado (García, 1996).
Desde esta metodología se logró interpretar los discursos sociales y políticos emanados por parte del Estado colombiano, representado por medio de sus documentos oficiales y funcionarios públicos, lo que permitió generar un acercamiento a la manera cómo desde las distintas realidades de las instituciones se enuncian al sujeto migrante retornado. Lo que “implica no solo un esfuerzo de comprensión, entendido como la captación del sentido de lo que el otro o los otros quieren decir a través de sus palabras, sus silencios y sus acciones, a través de la interpretación y el diálogo, sino también, la posibilidad de comprender los aspectos comunes a muchas personas y grupos humanos en el proceso de producción y apropiación de la realidad social y cultural en la que desarrollan su existencia” (Sandoval, 2002, p. 32).
Las herramientas: Entrevista A Profundidad
8 Este es un tipo de entrevista que es guiado por un conjunto de interrogantes y temas a explorar que se desarrolla por igual a todos los entrevistados, pero en el que el orden en que se hacen las preguntas no está predeterminado. Es una entrevista profesional que se realiza entre un entrevistador y un informante, con el objeto de obtener información sobre la vida en general, o sobre un tema, proceso o experiencia concreta de una persona. A través de la entrevista en profundidad, el entrevistador quiere conocer lo que es importante y significativo para el entrevistado; llegar a comprender cómo ve, clasifica e interpreta su mundo en general o algún ámbito o tema que interesa para la investigación, en particular (Selltiz, C.; Wrightsman, L.S. y Cook, S.T, 1980).
Fuentes Bibliográficas y Documentales
Durante la investigación se recurrió al uso de fuentes primarias, secundarias y bibliográficas para delimitar y conocer la composición interna y las principales tendencias sociales y demográficas de la población migrante retornada colombiana. La recolección de la información bibliográfica se llevó a cabo a lo largo de toda la investigación. De esta manera, se pretendió realizar un primer acercamiento de carácter general al estado de la cuestión, orientado a caracterizar las migraciones internacionales, los retornos, apuntes de políticas públicas de retorno a nivel nacional, postulados teóricos en cuanto los vínculos transnacionales en las migraciones, políticas públicas, enfoques sobre las identidades y aspectos metodológicos.
Muestreo Intencionado
9 colectivo humano, y que ayuda a determinar también qué grupos analizar, dónde, cuánto, cuándo, qué datos y cómo solicitárselos” (Echeverri, 2010, p. 31).
Es así que a lo largo de la investigación se tuvo en cuenta las unidades y dimensiones que garantizaron la mejor calidad y riqueza de información. Es por esto que se seleccionaron actores claves que por su relación con el ámbito del retorno, pudieron considerarse expertos en el tema. Dichos actores son funcionarios de Colombia nos Une (CNU), Bienvenido a casa (BAC), Organización internacional para las Migraciones (OIM) y representante a la cámara por el departamento del Valle del Cauca Juan Carlos Martínez Gutiérrez (congresista).
Las fuentes documentales seleccionadas fueron: 1) Plan Nacional de desarrollo 2010-2014 (PND), 2) Política Integral Migratoria (PIM), 3) Ley 1565 de 2012 (retorno), 4) Decreto 4976 del 30 de diciembre de 2011, 5) Plan de Retorno Positivo (PRN), 6) Programa Bienvenido a Casa (BAC), 7) Programa Bienvenido a tu Tierra, 8) Colombia Nos Une (CNU).
Análisis De Discurso
10 las redes de relaciones societales. Los discursos no se refieren solamente a lo hablado, lo escrito también hace parte de ellos” (Castillo, 2006, p. 28).
Metodológicamente, el análisis parte de la relación del discurso con sus condiciones de producción, de su articulación con los interrogantes que se plantea la investigación, y de su asociación con los actores y las políticas públicas de retorno en Colombia en sus múltiples realidades, las cuales según Bauman (1997, citado por Echeverri, 2010), implica que el conocimiento de la realidad ya no necesita legisladores de la verdad, sino intérpretes de lo social, que asuman la posición que ocupan y se lancen para conocerlo desde saberes, metodologías y marcos híbridos, plurales y heterodoxos.
Teoría Fundamentada
11 1. MARCO CONTEXTUAL
En este apartado se pretende presentar los principales elementos para comprender el contexto de las migraciones de Colombia: condiciones y características de los sujetos en situación de retorno al país, y los aspectos más relevantes de las políticas públicas (programas) de retorno de Colombia en la actualidad.
1.1. Contexto De Migraciones En Colombia
El fenómeno de la migración Colombiana según Echeverri (2010), se ha modificado a la luz de las circunstancias en las que se desarrolla la migración de su población, sus posibilidades de realizarla y los imaginarios e informaciones que alrededor de los flujos migratorios se van construyendo según los diversos contextos económicos, sociales, culturales y políticos en el mundo entero. “Migraciones inscritas en un proceso de globalización, que de una u otra manera van dibujando las rutas de los proyectos migratorios de la población y, a su vez, dibujan nuevas realidades para la sociedad transnacional” (Echeverri, 2010, p. 65).
12 Hacia finales de los años noventa y comienzos del nuevo siglo en Colombia, se presenta la conjunción de múltiples factores que han sido predominantes en la historia de la migración colombiana. Rodríguez (2011) referencia a Murillo (2009), el cual determina estos factores de la siguiente manera: presión familiar, mixturas emocionales y económicas, factores psicológicos, conflicto armado, trata y tráfico de personas y motivos académicos.
Según datos de la OIM (2010), el número de colombianos en el exterior en 1985 era de 1.500.000 personas, en 1990 de 1.704.000, en 1995 de 1.852.000, en 2000 de 2.187.234, en 2005 de 2.964.967, y en 2008 de 4.167.388. A partir de los resultados del Censo de 2005, la cifra más divulgada por el Ministerio de Relaciones Exteriores y el DANE, fue de 3.331.107 migrantes colombianos, posteriormente actualizada con el reporte del DANE (2007) donde se calcula un total de 3.378.345 colombianos en el exterior. Según datos del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) entre 1996 y 2006 salieron de Colombia aproximadamente 2.1 millones de personas. Para el 2005 la población migrante internacional colombiana, se concentraba en Estados Unidos (34,6%), España (23%), Venezuela (20%), Ecuador (3,1%), Canadá (2,2%), Panamá (1,4%), México (1,1%) y Costa Rica (1,1%) (DANE, 2005). No obstante, se observan contradicciones en las cifras; los documentos también reiteran la inexactitud y la falta de información confiable y actualizada, que permita la generación de datos con relación a las migraciones internacionales colombianas.
Para Guarnizo (2006) la migración colombiana y su dispersión forman parte de un proceso mundial inserto en la globalización del capital, a través del cual el sur empobrecido envía proporciones significativas de su masa laboral al norte enriquecido, que demanda su fuerza de trabajo a bajo costo y con mínimos derechos. El nuevo orden global favorece la libre movilidad del capital y las mercancías, mientras obstaculiza la del trabajo (En Echeverri, 2010).
1.2. Contexto De Retorno En Colombia
13 en las economías, agrava la pobreza, dispara el desempleo, la inseguridad y la exclusión, generando la reducción de flujos migratorios de sur a norte, la caída de las remesas y el incremento de deportaciones, el retorno voluntario, entre otros” (Muñoz, 2009, p. 37).
La Encuesta Nacional de Migración Internacional y Remesas (2009) realizada por el Observatorio Colombiano de Migraciones, presentó una disminución de la migración y un aumento del retorno, que en el periodo comprendido entre 2005 y 2008, provienen en su mayoría de países como Estados Unidos con un 32.4%, España con 16.4% o Venezuela con 27.3% (Mejía, 2009). Las cifras en cuanto al tiempo de permanencia son directamente proporcionales a las situaciones socioeconómicas del país de destino, que para 2004 mostraban una duración que oscilaba entre 5 y 3 años (DANE, 2005).
El retorno es un fenómeno que según la OIM (2010) no ocupa un espacio en las agendas de política nacional e incluso internacional. En el caso colombiano la literatura de retorno es muy poca y sólo con la EMNIR (2009) se dan los primeros datos sobre migración de retorno de los y las colombianas. De esta manera, Castaño (2009) se ha planteado una tipología de tres categorías con respecto al retorno, dentro de las que se incluyen: A) retornados voluntarios sin obligación, cuando los migrantes deciden en cualquier momento regresar a su país de origen por voluntad propia y por su cuenta; B) voluntarios obligados, cuando las personas se encuentran al final de su condición de protección temporal, no pueden permanecer y eligen volver por voluntad propia; C) involuntarios, cuando se efectúa una orden de deportación dictada por las autoridades del Estado de destino.
14 algún trabajo informal, en su mayoría negocios familiares o independientes (ENMIR, 2009). Entre los principales motivos de los migrantes retornados al país, figuran razones familiares (53.5%), económicas o laborales (21.5%) y de adaptación (13.3%) (Observatorio Nacional de Migraciones, 2009).
Posteriormente, considerando los resultados arrojados por la ENMIR (2009), “en el 2005 se produjo la llegada del 7.5% del total de personas retornadas identificadas en diciembre de 2008 y enero de 2009, lo que se puede inferir que la cantidad de personas para ese momento, es cerca de 420.000” (Mejía, 2010, p.11).
En cuanto a la localización geográfica de la población retornada, entre octubre de 2008 y febrero de 2009, el porcentaje de hogares con retornados se distribuía así: La región norte (8.2%), Centro occidente (6.4%), Valle (4.2%) y Bogotá (4.2%). Según el sexo, el 57.6% de los retornados son hombres y el 42.4% son mujeres. El 45.8% de los migrados tiene un nivel educativo de secundaria completa y de ese porcentaje el 36.1% retornan. Entre los motivos de los retornados para emigrar se encuentra el económico y laboral con un 69.6%, el familiar 7.1%, el estudio 6.2%, el interés por conocer 15.5% (Observatorio Nacional de Migraciones, 2009). Así mismo, según la ENMIR (2009), las principales actividades a las que el retornado se dedica una vez ha regresado a Colombia, se enfocan mayoritariamente en dos grupos: Trabajo y oficios relacionados con el hogar (Observatorio Nacional de Migraciones, 2009).
15 migraron, los motivos de la migración y del retorno de los y las colombianas son heterogéneos, y el ambiente que los recibe a su regreso puede no ser tan benévolo como ellos y ellas lo imaginaron; por lo cual se pueden generar cambios en la forma cómo estas personas realizan su proceso de incorporación social, económica y política “al llegar a casa” (Rodríguez, 2010, p. 3).
1.3. Gestión Migratoria Y La Gobernabilidad De Las Migraciones De Retorno En Colombia: Políticas Públicas Y Ley De Retorno.
A principios del siglo XXI los flujos de migración de colombianos continuaban en aumento. La gran heterogeneidad de las características de los migrantes y los países de destino en los procesos migratorios de los colombianos generaron cambios en ámbitos económicos, políticos, sociales, entre otros. Este hecho para Clavijo (2011) trajo consigo efectos para el Estado tanto a nivel interno como externo y generó un creciente interés por parte del gobierno colombiano, por lo que las remesas se revelaban como un rubro importante en la macroeconomía colombiana, a la vez que se afianzaba en el discurso estatal, la idea de propender por una relación entre la migración y el desarrollo, como efecto de los procesos de movilidad; estructurando con más fuerza la participación de los migrantes en proyectos de desarrollo nacional.
16 Es así como Clavijo (2011) infiere que la PDSD presenta una estrecha relación con las prácticas de orden y control social del territorio, y que visiblemente son implementadas en las zonas de frontera. Así mismo, este discurso se incorpora en los procesos de migración internacional colombiano, en donde es imperativo hacer referencia a los movimientos transfronterizos, los cuales, en las últimas décadas han presentado un aumento considerable, en gran medida vinculado con las consecuencias del conflicto armado colombiano, en especial al desplazamiento forzado, lo cual ha “derivado en los altos índices de refugiados colombianos en la región y en general a nivel internacional. Esta idea de tener en cuenta a la frontera resulta ser un eje central de la política migratoria colombiana” (Clavijo, 2011, p. 43).
Sin embargo, el retorno ha sido un tema que no ha acaparado la suficiente atención de la agenda nacional, aun así existen algunas iniciativas que en Colombia han cobijado el tema del retorno de migrantes internacionales: el Programa Colombia Nos Une (CNU) (2003), la Política Integral Migratoria (PIM), Decreto 4976 de 2011, Proyecto de Ley 070 de 2009, la Ley de Retorno 1565 de 2012, Plan Retorno Positivo (PRN), Bienvenido a Casa (BAC) y Bienvenido a tu Tierra.
Programa Colombia Nos Une (2003)
El Programa Colombia Nos Une, está dirigido por la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano, y tiene como objetivo “vincular a los colombianos en el exterior y hacerlos sujetos de políticas públicas. Así mismo, busca establecer las condiciones para que los nacionales que deseen migrar lo hagan de manera voluntaria y ordenada, velando por la protección de sus derechos, manteniendo sus vínculos con el país, y brindando acompañamiento ante su eventual retorno”1 (Colombia Nos Une, 2012).
Para el cumplimiento del objetivo, el programa desarrolla sus funciones a través de cinco ejes de trabajo: A) Plan Comunidad en el Exterior; B) Servicios para los colombianos en el exterior; C) Plan de Retorno; D) Promoción de
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17 migración ordenada y regulada y E) Vinculación de colombianos destacados en el exterior. Respecto al Plan de Retorno se busca “brindar alternativas y acompañamiento a los migrantes que retornen al país en la atención inmediata, inserción laboral, y capacitación para el emprendimiento” (Colombia Nos Une, 2012). Las tareas específicas que desarrolla el programa en cuanto su Plan de Retorno son las siguientes: Atención inmediata en situación de vulnerabilidad, desconocimiento o inexistencia de referencias familiares, afecciones de salud, deportados, orientación para la inserción laboral y capacitación en emprendimiento y empresariado2.
El programa tiene oficinas de Atención al Migrante, que constituyen redes interinstitucionales para ejecutar las estrategias de acompañamiento al retorno de los colombianos en el exterior. Estas oficinas se encuentran ubicadas en los entes territoriales de mayor experiencia en migración internacional que son Antioquia, Bogotá D.C., Nariño, Norte de Santander, Risaralda, Quindío, Putumayo y Valle del Cauca (Colombia Nos Une, 2012).
Este programa se encuentra dentro del marco del Plan Nacional de Desarrollo del actual Gobierno del Presidente Juan Manuel Santos, el cual incluye el fenómeno migratorio dentro del Capítulo III, “Crecimiento Sostenible y Competitividad”, y dentro de los Apoyos Transversales a la Competitividad, se considera que las remesas se convierten en un insumo fundamental para la economía colombiana, por lo cual se debe facilitar el envío de las mismas a través del sistema financiero, la reducción de costos monetarios y de transacción. Así mismo en el Capítulo VII “Soportes transversales de la prosperidad Democrática”, planteando que “en este marco, se promoverá la caracterización de la población migrante (con énfasis en aquella relacionada con remesas y sus usos), y la creación y consolidación de redes sociales. Se impulsará la gestión de los flujos migratorios laborales de forma bilateral, así como la atracción de capital humano y la ampliación de los servicios sociales para los migrantes. Así mismo, se buscarán estrategias que faciliten y acompañen el retorno de los colombianos en el exterior,
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18 y de cooperación internacional en materia migratoria que permita mostrar las experiencias positivas de Colombia y facilite profundizar en el desarrollo de proyectos” (Plan Nacional de Desarrollo, 2010, p. 689).
Plan Retorno Positivo
El Plan Retorno Positivo (PRP), tiene como objetivo “reconocer la experiencia, conocimiento y destrezas de los colombianos que regresan al país, con el fin de reinvertir estas potencialidades en el desarrollo regional y nacional. Las estrategias definidas por el PRP para acompañar la llegada de colombianos desde el exterior fueron: atención inmediata al migrante en su proceso de retorno, capacitación para facilitar la inserción al mercado laboral, capacitación técnica y orientación para el acceso a créditos que permitan la generación de proyectos productivos, retorno de capital humano altamente calificado y retorno programado” (Mejía y Castro, 2012, p. 111).
Para la implementación de los beneficios tributarios que contempla el Plan se requirió de cambios en la normatividad vigente, para lo cual cursó en el Congreso de la República el Proyecto de Ley 188 de 2011 Senado y 214 de 2011 Cámara, “Por medio del cual se establece la norma que regula el retorno de compatriotas residentes en el exterior y se fijan incentivos migratorios”. Lo que es hoy en día la ley 1565 del 2012.
19 Los lugares donde operan los CRORE son Bogotá, con el programa Bienvenido a Casa; en alianza con la Alcaldía Mayor, la OIM y la Cancillería, y Pereira, con Bienvenido a Tu Tierra, de la Gobernación de Risaralda. Los Centros de Atención al Migrante se ubican en el Valle del Cauca y Norte de Santander. Según fuentes del Congreso, entre junio de 2009 y diciembre de 2012 el PRP atendió un total de 2.272 personas, distribuidas así: 1774 en Bogotá; 288 en Risaralda; 149 en Valle; y 61 en Norte de Santander (Lozano, 2012).
Bienvenido a Casa
Bienvenido a Casa es una iniciativa (prueba piloto) de la Alcaldía Mayor de Bogotá, el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), que busca hacer frente al creciente número de colombianos que están regresando a su país. Su objetivo principal era brindar orientación psicosocial, jurídica y económica, para ayudar a quienes retornan a enfrentar sus proyectos de vida y reintegrarse socioeconómicamente3 (Bienvenido a casa, 2012).
Este programa que para el “cuatrienio tenía una meta de cinco mil personas atendidas, al tercer trimestre del 2011 ya había prestado sus servicios a 3.707, y aunque el interés y empeño por parte de quienes lo ejecutan es innegable, se ha identificado una serie de dificultades, que están relacionadas principalmente con la ausencia de recursos económicos propios para el apoyo a iniciativas productivas, lo que ha generado serios malentendidos con los beneficiarios que, incluso, han terminado en acciones judiciales” (Mejía y Castro, 2012, p. 114). Otras debilidades han sido de carácter administrativo, relativas a la articulación institucional de los socios que conforman el programa.
Bienvenido a tu Tierra
El programa Bienvenido a Tu Tierra lo creó la gobernación de Risaralda en el año 2006 con el nombre de “Atención al migrante y sus familias”, en el que después se unió la OIM junto con el Ministerio de Relaciones Exteriores, dándose
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20 origen a Bienvenido a Tú Tierra en 2009. El objetivo principal del programa está fundamentado en el Plan Retorno Positivo. El Programa, “fue creado con el objeto de brindar orientación, información e intervención al potencial migrante risaraldense, frente a los efectos positivos y negativos de la migración […] La razón de ser del programa es el bienestar del migrante y sus familias mediante un acompañamiento permanente, haciéndolos sujetos de las políticas públicas Departamentales y vinculándolos con su municipio de origen” (Bienvenidos a Tu Tierra, 2008, p. 3).
El programa tiene orientación psicosocial que se encarga de hacer Intervención y acompañamiento a las familias de los migrantes, población escolarizada y no escolarizada, que permite identificar las consecuencias del fenómeno migratorio. Así mismo, brindar orientación Jurídica y aclarar dudas de tipo legal frente a la migración e identificar las consecuencias de una migración desordenada. (Bienvenidos a Tu Tierra, 2008, p. 4). Según Mejía y Castro (2012) el programa planteó abrir un puente entre los entes administrativos públicos y privados de la región, generando alternativas de solución específicas de acuerdo a las necesidades del potencial migrante y sus familias. Bienvenido a Tú Tierra también ha brindado a quienes regresan apoyos en materia de salud, gestionando la afiliación al Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (SISBEN). Igualmente, en el campo educativo, se encarga de gestionar para los hijos de los retornados los cupos para el ingreso a las instituciones educativas más cercanas a la residencia y así evitar la deserción escolar (Mejía y Castro, 2012).
Política Integral Migratoria (PIM) establecida mediante el CONPES 3603 de 2009
21 efectividad de los instrumentos utilizados para la implementación de estrategias y programas referentes a la población migrante” (CONPES 3603, 2009, p.1).
Se establece que esta política es el resultado de diferentes procesos de concertación y análisis con las comunidades de colombianos residentes en el exterior, y las instituciones del Estado que se encargan del tema migratorio. Así mismo se determina que la PIM tiene su “eje de desarrollo en la defensa, protección y garantía de los derechos de todas las personas involucradas en los procesos migratorios, y la creación de escenarios que beneficien la decisión de migrar bajo condiciones de libertad en las que los ciudadanos construyan su propio destino con el acompañamiento y protección del Estado” (CONPES 3603, 2009, p. 1).
La PIM en el capítulo IV del CONPES 3603 del 2009, reconoce cinco principios con los cuales se debe abordar la dinámica migratoria y las políticas públicas que se implementen para la búsqueda de alternativas de solución a la insuficiente atención a los fenómenos migratorios: principio de coherencia o reciprocidad, principio de integralidad y largo plazo, principio de concordancia, principio de plena observancia de garantías individuales y principio de focalización4.
La PIM conceptualiza la migración de personas en dos acepciones: “una amplia, que incluye a todos los tipos de movimientos de los seres humanos, y otra que sólo toma en cuenta aquellos movimientos que involucran un cambio de residencia de quienes los realizan” (CONPES 3603, 2009, p. 26). De esta forma existen tres tipologías en la PIM que configuran la migración. La primera de ella es la Migración Circular, cuando el migrante va y vuelve al país de acogida por ciertos períodos de tiempo. La segunda es la Migración Temporal, en la que el migrante va por un período a un país extranjero. La tercera es la Migración Internacional en donde hay un movimiento de nacionales hacia un país diferente al de nacimiento para establecer allí su residencia habitual (CONPES 3603, 2009).
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22 Proyecto de Ley 070 de 2009
En Colombia existe el proyecto de Ley 070 de 2009, por el cual se crea un Sistema Nacional de Migraciones. En el artículo primero el cual define el objeto, se da como “finalidad fortalecer la capacidad institucional del Estado para la formulación e implementación de la política migratoria, en la que participen en su elaboración y veeduría los migrantes y sus familias, así como los actores sociales, económicos, académicos y políticos involucrados en el tema, con el ánimo de garantizar el goce efectivo de los derechos humanos, el ejercicio pleno de la ciudadanía y el bienestar de los colombianos en el exterior y sus familias, así como de los extranjeros en Colombia y los retornados y deportados al país” (Proyecto de Ley 070, 2009, p.1).
En el capítulo cuarto incluye la Política Integral en Materia de Retorno, precisando en el artículo 25, la colaboración que brinda el Estado colombiano para facilitar el retorno a su población migrante mediante actividades coordinadas que permitan la integración social y laboral de forma digna y sustentable. Así mismo, en el artículo 26 el Estado colombiano promueve mediante los mecanismos necesarios la puesta en marcha de un plan de reinserción laboral, que permita a los colombianos en calidad de retornados su incorporación al mercado laboral.
Decreto 4976 de 2011
En diciembre de 2011 el Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Colombia, sancionó el decreto por medio del cual se reglamenta el "Fondo Especial para las Migraciones" del Sistema Nacional de Migraciones, y se dictan otras disposiciones (Decreto 4976 de 2011). En su artículo primero determina como objeto del decreto que “El Fondo Especial para las Migraciones brindará soporte y apoyo económico al Ministerio de Relaciones Exteriores en los casos especiales de vulnerabilidad y por razones humanitarias, cuando se requiera asistencia y protección inmediata a nuestros connacionales en el exterior”5 (Decreto 4976, 2011, p. 2).
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23 Ley de Retorno 1565 de 2012
En el 2012 el Congreso de La Republica de Colombia sancionó la ley de Retorno 1565 de 2012, por medio de la cual se dictan disposiciones y se fijan incentivos para el retorno de los colombianos residentes en el extranjero. En su artículo primero determina como objeto de la ley “Crear incentivos de carácter aduanero, tributario y financiero concernientes al retorno de los colombianos, y brindar un acompañamiento integral a aquellos colombianos que voluntariamente desean retornar al país” (Ley 1565, 2012, p. 1).
En el artículo segundo se determinan los requisitos para que los colombianos puedan obtener los incentivos propuestos en el artículo primero: “Los colombianos que viven en el extranjero, podrán acogerse por una sola vez, a lo dispuesto en la presente ley, siempre y cuando cumplan los siguientes requisitos: a) Acreditar que ha permanecido en el extranjero por lo menos tres (3) años para acogerse a los beneficios de la presente ley. El Gobierno Nacional lo reglamentará en un término máximo de 2 meses, b) Manifestar por escrito a la autoridad competente, su interés de retornar al país y acogerse a la presente ley, c) Ser mayor de edad” (Ley 1565, 2012, p. 1). De estos se excluirá a toda persona con condenas vigentes en Colombia o en el exterior, o por delitos relacionados con el tráfico y trata de personas, lavado de activos, tráfico de estupefacientes, tráfico de armas, violaciones al derecho internacional humanitario y el derecho internacional de los derechos humanos. Tampoco se beneficiarán aquellas personas que hayan sido condenados por delitos contra la administración pública. La situación migratoria del colombiano residente en el extranjero, no será tenida en cuenta para obtener los beneficios. La presente ley en su artículo tercero consagra cuatro tipos de retorno: Retorno solidario, Retorno humanitario o por causa especial, Retorno laboral, Retorno productivo6.
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24 2. MARCO TEÓRICO
En búsqueda de comprender el fenómeno del retorno de migrantes colombianos es importante tener en cuenta algunos conceptos que permiten estructurar la investigación y dar claridad al fenómeno estudiado. Es por esto que en este capítulo se formula el marco conceptual desde diversas categorías, así: la mirada transnacional a las migraciones, la gubernamentabilidad de la política pública, el diseño e implementación de una política pública y la política como constructor de identidad.
2.1. Migraciones: Una Mirada Transnacional
La movilidad humana se convirtió en migración internacional, cuando los Estados establecieron sus límites fronterizos. Así, “la migración internacional constituye un proceso de movilidad de una persona o un grupo de personas nativas de un país de origen hacia otro convertido en destino. La expectativa de quien migra suele ser la de desarrollar labores productivas, vivir cotidianamente por un tiempo prolongado, regularse a partir de las leyes de ese país, e instaurar un nuevo proyecto de vida (…) La migración puede ser voluntaria o forzada, con recursos o sin recursos” (Puyana , 2009, p. 28).
De esta manera la migración internacional se debe entender como “un fenómeno global que toma en cuenta el contexto de la globalización, y la incertidumbre económica que facilita la construcción de redes en todo el mundo. Su institucionalización requiere una coordinación de actividades basadas generalmente en referencias –objetivas y subjetivas- y en intereses comunes entre sus miembros; una coordinación de recursos, información, tecnología y sitios de poder social a través de las fronteras nacionales para propósitos económicos, políticos y culturales” (Kastoriano, 2010, p. 1).
25 explotar las oportunidades económicas y políticas creadas por tales vidas duales” (Portes, 2004, p 4) y “estructuran la movilidad espacial, la vida laboral, social, cultural y política, tanto de la población migrante como de familiares, amigos y comunidades en los países de origen y destino” (Guarnizo, 2006, p. 81).
En este orden de ideas es pertinente mencionar que la migración internacional, “no es solamente el desplazamiento de un lugar a otro por parte de individuos, sino que este movimiento geo-espacial, conlleva a una multiplicidad de factores que hace que la migración sea abordada tanto en los lugares de destino como de origen” (CNU, 2007, p. 1). De esta manera el fenómeno migratorio hace que “los migrantes construyan redes sociales, que unen sus propias comunidades de origen, con las de su asentamiento en el país de residencia, estableciendo intercambio no sólo de bienes sino también de relaciones de distinto tipo, así como de cabildeo y participación en cuanto a los esfuerzos desarrollados por una comunidad o un grupo de interés […] En este caso también es importante el concepto de red como instrumento de comunicación e integración de conocimiento, actividades, intereses, propósitos, etc., que busca hacer interactuar a una comunidad específica para desarrollar diversas actividades” (Clavijo 2011,p. 16).
26 El transnacionalismo permite que “los migrantes no se desliguen de sus sociedades de origen, viven simultáneamente aspectos de sus vidas en los países de origen, al mismo tiempo que se van incorporando a los países de destino.
Estos migrantes, gracias a las facilidades de desplazamiento y de comunicación actuales, fueron definidos como trans-migrantes, ya que su vida cotidiana depende de múltiples y constantes interconexiones entre fronteras” (Glick Schiller, 1999, en Gómez, 2011, 21). De esta manera el lente transnacional, según Levitt y Glick Schiller (2004), ilumina aspectos de la experiencia cotidiana del migrante que a menudo dieran la impresión que permanecen ocultos, pero no es así. La socialización y la reproducción social se producen a través de las fronteras en el marco de dos o más entornos sociales y culturales simultáneamente.
El aumento de los flujos migratorios entre fronteras de los Estados nación, han generado transformaciones de las concepciones tradicionales de la ciudadanía, tanto en los Estados receptores, como en los Estados de origen de la población migrante. Barry (2006, en Echeverri, 2010), denomina estas transformaciones como ciudadanía externa; la cual se fundamenta por el aumento de las posibilidades para obtener la nacionalidad en los Estados de recepción, así como la adquisición de ciertos derechos políticos, por medio del reconocimiento de derechos cívicos a los cuales los ciudadanos no residentes en sus países de origen pueden llegar a tener derecho.
Sin embargo, no todos los Estados tienen la misma disposición y capacidad para estimular el activismo transnacional, generándose una diversa gama de políticas que reflejan a quiénes redefinen como sus miembros. Mientras algunos estimulan el contacto del Estado con los migrantes temporales para facilitar su retorno, otros promueven los lazos duraderos con los migrantes permanentes en el exterior, para asegurar su continuada pertenencia y su lealtad, en vez de su retorno (Levitt y Glick Shiller, 2004 en Echeverri, 2010, p. 104)7.
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27 2.2. La Gubernamentabilidad del Migrante Retornado en la Política Pública Colombiana.
El gobierno en sentido foucaultiano, según Gil (2006), se refiere a la conducción de la conducta de los otros y de uno mismo. Foucault (1991) utiliza el concepto de gobierno en un sentido amplio, resaltando la cercanía entre las relaciones de poder y los procesos de subjetivación. Desde esta óptica, Lemke (2001), entiende que gobernar supone todo intento de moldear con algún grado de deliberación, aspectos del comportamiento humano, con arreglo a una serie de normas y a una variedad de fines.
Es preciso comprender qué se entiende por gobierno, y Dean (1999) lo define como cualquier actividad más o menos calculada, emprendida por una pluralidad de autoridades y agencias, empleando una variedad de técnicas y formas de conocimiento que involucran formas particulares de verdad, que buscan moldear la conducta humana, trabajando a través de los deseos, aspiraciones, intereses y creencias, para fines definidos pero cambiantes, con consecuencias, efectos y resultados imprevisibles.
Es así que “El gobierno es un ensamblaje o dispositivo de formas de conocimiento práctico, con modos de percepción e inculcación de hábitos; técnicas de anotación, ordenación y cálculo; procesos de examinación y evaluación; la inauguración de especialidades y vocabularios (enunciación); normas legales, profesionales y administrativas; capacidades humanas y medios no humanos; a través de los cuales, autoridades de diverso tipo buscan formar, normalizar e instrumentalizar la conducta de otros, con el fin de alcanzar objetivos que consideran deseables” (Gil, 2006, p. 51).
28 clase de persona, comunidad, sociedad, nación, e incluso un (otro) mundo posible de ser alcanzado. Esta concepción de gobierno parte del análisis específico y concreto de los dispositivos de integración de migrantes, en el marco más amplio y global de las transformaciones en las formas de imaginar e intervenir (esto es, gobernar) por medio de la política pública en los migrantes” (Gil, 2006, p. 45) que para el caso de esta investigación se hace referencia por medio de la política pública dirigida a los migrantes retornados.
Partiendo de lo anterior, la forma de gobernar se da por medio de la gubernamentalidad, que en palabras de Foucault (1991): es un “conjunto de instituciones, procedimientos, análisis y reflexiones, cálculos y tácticas que han permitido ejercer esta forma específica y muy compleja de poder, que tiene por blanco a la población, por forma principal de saber la economía política, y por instrumentos técnicos esenciales los dispositivos de seguridad” (Foucault, 1991, p. 250, en Gil, 2006).
En este orden de ideas, al analizar el sujeto migrante retornado por medio de la gubernamentabilidad, en Gil (2006), supondría explorar el procedimiento por el cual ciertos aspectos de la conducta de las personas (individuales o colectivas) han sido problematizados de una manera particular, en un momento histórico concreto, indagando las fuerzas, situaciones y autoridades que los han convertido en problemáticos, así como las preocupaciones y objetivos que esas problematizaciones plantean. La gubernamentalización del Estado es entendida como la ocupación por parte “del gobierno de los otros, que tiene como centro de accionar la población, los dispositivos de seguridad o de regulación como instrumentos de control” (Gil, 2006, p. 42).
29 conciernen a los intereses generales de la nación, descansan en una red de modos concretos de ejercer la autoridad que no son ni generados ni mantenidos por el Estado (...) Esta coordinación es lo que permite la 'acción a distancia' de las agencias estatales” (Gil, 2006, p. 52).
Esta acción a distancia es uno de los aspectos característicos del gobierno liberal, que afecta al ámbito de lo social, y que en el caso específico de las políticas de integración de migrantes retornados se concreta por medio del desplazamiento de responsabilidades, por la denominada integración desde los órganos estatales y autonómicos hacia entidades no gubernamentales. “Lo que comienza siendo una norma que debe ser implantada en el interior de los ciudadanos, puede ser reformulada como una demanda que los ciudadanos pueden hacer a las autoridades” (Rose 1997, 38).
2.3. Diseño y Puesta en Marcha de una Política Pública
Los programas políticos que conciernen intereses generales a la nación, se encuentran vinculados a necesidades y/o demandas que ejerce la ciudadanía sobre un gobierno, por medio de un andamiaje institucional. De esta forma, dichas demandas deben ubicarse en una agenda política, la cual es “un conjunto de problemas percibidos como aquellos que piden un debate público, e incluso la intervención de las autoridades legítimas” (Muller, 2002, p. 60).
30 (Legitimación); 3. La puesta en marcha del programa: es la fase en que se aplican las decisiones tomadas en la etapa anterior, mediante la interpretación de las directrices gubernamentales; 4. La evaluación del programa: es una fase en la que se evalúan los resultados mediante la medición de datos, el análisis del proceso y la enunciación de recomendaciones a seguir; 5. La terminación del programa: es la etapa final que se supone, muestra la resolución del problema que se formuló en la etapa número uno” (Jones, 1970 en Rodríguez, 2010, p. 29).
Es fundamental comprender qué es una política pública, ya que es el objeto de estudio de esta investigación, y para Cubillos, A. Gutiérrez, L. Nina, E. Ocampo, M (2010), una política pública es un “Conjunto sistemático de proposiciones, decisiones y acciones que desarrollan estrategias para la solución de problemas públicos con el objetivo de alcanzar un proyecto político que pueda ser aceptado como legítimo por los ciudadanos8” (Cubillos, A. Gutiérrez, L. Nina, E. Ocampo, M, 2010, p. 162).
Para que se pueda formular una política pública, la cual ha sido visibilizada por medio de una agenda política, implica que existe en primera medida una necesidad, y en segunda medida una vulnerabilidad que es imperioso solucionarse, y los directos afectados son los ciudadanos, que en este caso son los migrantes retornados.
En cuanto la necesidad, para Stone (2002) implica cinco dimensiones fundamentales: 1) Lo absoluto: es la norma que permite a una persona en un grupo comportarse de determinada manera; 2) Lo relativo: implica que las personas de otros grupos también lo hagan; 3) Visión directa: son las acciones que pueden llevarse a cabo para hacer frente a los problemas actuales; 4) Instrumentalización de la necesidad: son las acciones que pueden contribuir a las ganancias futuras o una inversión para el futuro; 5) Las necesidades relacionales: son un sentido de pertenencia a algo, la necesidad de la satisfacción no tangible. De esta manera la necesidad se ve reflejada en lo que se puede denominar la
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