La prescripciòn y su relaciòn con la revisiòn judicial en los procedimientos coactivos, en el marco de la ùltima modificatoria a la ley del procedimiento administrativo geneeral

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(1)UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS ESCUELA DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS. “LA PRESCRIPCIÓN, Y SU RELACIÓN CON LA REVISIÓN JUDICIAL EN LOS PROCEDIMIENTOS COACTIVOS, EN EL MARCO DE LA ÚLTIMA MODIFICATORIA A LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL”. TESIS PARA OBTENER EL TÍTULO PROFESIONAL DE ABOGADO. AUTORA. : PEREDA SANTOS Mary Lisseth. ASESOR. : Dr. YARROW YARROW Alan. TRUJILLO – PERÚ 2018. pág. i.

(2) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. DEDICATORIA. Este trabajo está dedicado a mis padres, mis hermanos, y a toda mi familia, por su infinito amor, apoyo incondicional y mucha paciencia.. iiI.

(3) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. AGRADECIMIENTO. Agradezco primero a Dios y a la Virgen por todas las bendiciones que me conceden cada día, y por hacer posible la realización de este trabajo. Asimismo, agradezco a los Dres. Juan Carlos Zavala Sullac y Alan Yarrow Yarrow por su tiempo, sus enseñanzas y todo el apoyo brindado en la elaboración del presente trabajo. Agradezco también a todas aquellas personas que me brindaron su ayuda de forma incondicional.. II iii.

(4) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. PRESENTACIÓN. Señores miembros del Jurado: En cumplimiento con las disposiciones del Reglamento para la Elaboración y Evaluación de Tesis para obtener el Título Profesional de Abogado de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Nacional de Trujillo, presento a su consideración la tesis titulada “LA PRESCRIPCIÓN, Y SU RELACIÓN CON LA REVISIÓN JUDICIAL EN LOS PROCEDIMIENTOS. COACTIVOS,. EN. EL. MARCO. DE. LA. ÚLTIMA. MODIFICATORIA A LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL”, la cual surgió a raíz de la investigación sobre los cambios instaurados últimamente en la normativa administrativa, y tiene la persistente intención de contribuir en la clarificación de las normas, y sobre todo respecto a su interpretación en la práctica del Derecho. Finalmente, agradezco al Jurado por su atención y evaluación de la presente investigación, esperando que este trabajo llene todas sus expectativas.. MARY LISSETH PEREDA SANTOS Bachiller en Derecho y CCPP. III iv.

(5) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO INFORME DE ASESORÍA A. :. Dr. CARLOS VÁSQUEZ BOYER Decano de la Facultad de Derecho y CCPP de la UNT. De. :. Dr. ALAN YARROW YARROW Asesor y Docente de la Facultad de Derecho y CCPP de la UNT. Asunto :. INFORME DE ASESORÍA DE TESIS. Tengo el agrado de dirigirme a usted a fin de hacerle llegar el presente Informe de Asesoría sobre la elaboración y conclusión de la Tesis denominada “LA PRESCRIPCIÓN, Y SU RELACIÓN CON LA REVISIÓN JUDICIAL EN LOS PROCEDIMIENTOS COACTIVOS, EN EL MARCO DE LA ÚLTIMA MODIFICATORIA A LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL”, elaborada por la bachiller MARY LISSETH PEREDA SANTOS, para obtener el Título Profesional de Abogado. El presente trabajo de investigación, ha sido elaborado cumpliendo el Proyecto de Investigación, se recopiló información bibliográfica pertinente, y además se realizó encuestas a profesionales en el tema de ejecución coactiva, a fin de conocer el criterio adoptado por ellos en cuanto a la materia, y además corroborar la información teórica obtenida con la práctica. Asimismo, cabe recalcar que la presente tesis versa sobre una materia nueva, que fue recientemente insertada con las dos últimas modificatorias de los Decretos Legislativos N° 1272 y N° 1452, a la Ley del Procedimiento Administrativo General, por lo cual, su aporte práctico en el campo del Derecho Administrativo muy importante y enriquecedor. IVv.

(6) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO Además, informo a usted que, durante el desarrollo de la investigación y elaboración de la presente tesis, se ha cumplido con todas las indicaciones establecidas en el Reglamento para la Elaboración y Evaluación de Tesis para obtener el Título Profesional de Abogado de esta Universidad, y se ha respetado fielmente la estructura del Informe de Investigación Jurídica: marco metodológico, marco teórico, caso práctico, resultados, discusión de resultados, conclusiones, recomendaciones, bibliografía y anexos. En consecuencia, solicito a usted señor Decano, emita los actuados a quien corresponda a efectos de que se nombre al jurado evaluador, y se programe fecha de sustentación por encontrarse la presente tesis expedida de ser sustentada y evaluada. Trujillo, 16 de octubre de 2018.. Dr. ALAN YARROW YARROW Asesor de Tesis. viV.

(7) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO RESUMEN La presente tesis surgió a raíz de las nuevas modificaciones realizadas a la Ley del Procedimiento Administrativo General, sobretodo en cuanto a la figura de la prescripción, por ser un elemento muy recurrido durante la tramitación de los procedimientos administrativos sancionadores, e incluso en la etapa de ejecución. Es por ello, que en este trabajo se abordará el tema de la prescripción, tanto de la facultad de la autoridad administrativa para determinar la existencia de infracciones, así como de la exigibilidad de las multas impuestas. No obstante, principalmente nos centraremos en esta segunda forma de prescripción, dado que fue recientemente insertada a nuestra normativa, y con ello surgieron varias interrogantes en la práctica, respecto a las causales de suspensión y reanudación del cómputo, e incluso respecto al momento del inicio de dicho cómputo. Dentro de esta investigación, también se abarca a la revisión judicial dentro de los procedimientos coactivos, a fin de determinar si dichas demandas de revisión judicial reanudan o no el cómputo del plazo de prescripción. Para esto, se realizó una encuesta a Ejecutores Coactivos a fin de conocer sus criterios al momento de resolver las solicitudes de prescripción. Finalmente, con la información teórica recopilada, el análisis de los casos prácticos de prescripción, y los resultados de las encuestas realizadas, se concluyó que la revisión judicial es una causal de suspensión del procedimiento coactivo, pero no genera la reanudación del cómputo del plazo de prescripción. Esta conclusión fue reafirmada con la reciente modificación realizada por el Decreto Legislativo N° 1452, en el sentido que la revisión judicial suspende el cómputo del plazo de prescripción. vii VI.

(8) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO ABSTRACT This thesis arose as a result of the new modifications made to the General Administrative Procedure Law, especially in terms of the statute of limitations, as it is a very recurrent element during the processing of sanctioning administrative procedures, and even in the stage of execution. It is for this reason that this paper will address the issue of prescription, both the power of the administrative authority to determine the existence of infractions, as well as the enforceability of fines imposed. However, we will mainly focus on this second form of prescription, since it was recently inserted into our regulations, and with that several questions arose in practice, regarding the grounds for suspension and resumption of the calculation, and even regarding the moment of the start of said computation. Within this investigation, judicial review is also included within the coercive procedures, in order to determine whether said demands for judicial review resume or not the computation of the limitation period. For this, a survey of Coactive Executors was carried out in order to know their criteria when deciding on prescription requests. Finally, with the theoretical information gathered, the analysis of the practical cases of prescription, and the results of the surveys carried out, it was concluded that the judicial review is a ground for suspension of the coercive procedure, but does not generate the resumption of the computation of the term of prescription. This conclusion was reaffirmed with the recent modification made by Legislative Decree No. 1452, in the sense that the judicial review suspends the calculation of the limitation period.. viii VII.

(9) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. INTRODUCCIÓN. La presente investigación parte de la Ley del Procedimiento Administrativo General, dado que es la norma matriz que regula el actuar de la Administración Pública y los administrados. Esta norma, en los últimos dos años fue modificada mediante el Decreto Legislativo N° 1272 (publicado el 21 de diciembre de 2016) y recientemente con el Decreto Legislativo N° 1452 (publicado el 16 de setiembre de 2018). Una de las principales modificaciones fue la figura de la prescripción, puesto que antes solo existía la prescripción de la facultad de la Administración para determinar la existencia de infracciones, es decir dentro del trámite de un procedimiento administrativo sancionador; y luego se añadió la figura de la prescripción de la exigibilidad de las multas, la cual opera durante la ejecución de la sanción impuesta. Ahora bien, esta investigación partió de la necesidad de acentuar conceptos respecto a la prescripción, el cómputo del plazo, y las causales de suspensión y reanudación de dicho cómputo, puesto que, en la práctica del Derecho, la figura de la prescripción es muy recurrida, sin embargo, al ser un tema nuevo en nuestra legislación, genera mucha confusión por parte de la Administración y los administrados al momento de aplicarla. En consecuencia, resulta enriquecedor plasmar los conceptos previos, a fin de lograr una mejor interpretación de las normas, que sea acorde con el sentido del legislador, y que resguarde el interés público y las garantías de los administrados.. ixVIII.

(10) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO INDICE. DEDICATORIA ………………………………………………………………………. I AGRADECIMIENTO ……………………………………………………………….... II PRESENTACIÓN …………………………………………………………………….. III INFORME DEL ASESOR ……………………………………………………………. IV RESUMEN ……………………………………………………………………………. VI ABSTRACT ………………………………………………………………………...… VII INTRODUCCIÓN …………………………………………………………………… VIII I. MARCO METODOLÓGICO 1. REALIDAD PROBLEMÁTICA ……………………………………………….... 1 2. ANTECEDENTES ……………………………………………………………...... 5 3. JUSTIFICACIÓN ……………………………………………………………….. 8 4. FORMULACIÓN DEL PROBLEMA …………………………..………………10 5. HIPÓTESIS …………………………………………………………………....…10 6. VARIABLES …………………………………………………………………….10 7. OBJETIVOS …………………………………………………………………….11 8. DISEÑO DE INVESTIGACIÓN ………………………………… ……………12 8.1. MATERIAL DE ESTUDIO ………………………………………………… 12 8.2. MÉTODOS …………………………………………………………………. 13 8.3. TÉCNICAS ………………………………………………………………….. 14 8.4. INSTRUMENTOS …………………………………………………………....15 II. MARCO TEÓRICO CAPITULO I: ASPECTOS GENERALES ………………………………………………16 1. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR …………….... 16 A. Definición del Procedimiento Administrativo Sancionador ………………. 16 B. Caracteres del Procedimiento Administrativo Sancionador ……………..... 18 C. Trámite del Procedimiento Sancionador ………..……………….................. 25 2. EJECUTIVIDAD Y EJECUTORIEDAD……………………………………....... 31 2.1. EJECUTIVIDAD ……….. ……….. ……….. ……….. ……….. ………….. 31 2.2. EJECUTORIEDAD ……….. ……….. ……….. ……….. ……….. ……….. 32 3. LA EJECUCIÓN FORZOSA ……….. ……….. ……….. ……….. ……………...38 3.1. FUNDAMENTO DE LA FACULTAD DE EJECUCIÓN ……….. ………... 46 x.

(11) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO 3.2. MEDIOS DE EJECUCIÓN FORZOSA ……….. ……….. ……….. ….…… 47 A. EJECUCIÓN COACTIVA ……….. ……….. ……….. ……….. …………. 49 B. EJECUCIÓN SUBSIDIARIA ……….. ……….. ……….. …………………50 C. MULTA COERCITIVA ……….. ……….. ……….. ……….. …………… 52 D. COMPULSIÓN SOBRE LAS PERSONAS ……….. ……….. …………… 54 CAPITULO II: EJECUCIÓN COACTIVA 1. DEFINICIÓN ……….. ……….. ……….. ……….. ……….. ……….. ……….. 56 2. FUNDAMENTOS ……….. ……….. ……….. ……….. ……….. ……….. ……. 63 3. CARACTERÍSTICAS ……….. ……….. ……….. ……….. ……….. …………. 67 4. OBLIGACIONES EXIGIBLES EN VÍA COACTIVA ……….. ……….. ……… 69 5. REQUISITOS PARA EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO COACTIVO ……... 71 6. PROCEDIMIENTO DE EJECUCIÓN COACTIVA ……….. ……….. ……….....73 7. SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO COACTIVO……….. ……….. ……… 75 8. REVISIÓN JUDICIAL DEL PROCEDIMIENTO COACTIVO ………………... 78 8.1. REQUISITOS ……….. ……….. ……….. ……….. ……….. ……………....79 8.2. OBJETO ……….. ……….. ……….. ……….. ……….. ……….. ……….…80 8.3. JUEZ COMPETENTE ……….. ……….. ……….. ……….. …………….... 80 8.4. LAS PARTES DEL PROCESO ……….. ……….. ……….. ………………. 81 8.5. PLAZOS ……….. ……….. ……….. ……….. ……….. ……….. …………82 8.6. EFECTOS DE LA REVISIÓN JUDICIAL ……….. ……….. ………………82 CAPITULO III: LA PRESCRIPCIÓN 1. DEFINICIÓN DE PRESCRIPCIÓN ……….. ……….. ……….. ………………...86 2. FUNDAMENTO ……….. ……….. ……….. ……….. ……….. ………………...89 3. NATURALEZA ……….. ……….. ……….. ……….. ……….. …………………92 4. CARACTERISTICAS ……….. ……….. ……….. ……….. ……….. …………...92 5. DIFERENCIA DE PRESCRIPCIÓN CON CADUCIDAD ……….. ……………93 CAPÍTULO IV: LA PRESCRIPCIÓN EN LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL 1. ANTECEDENTES ……….. ……….. ……….. ……….. ……….. …………….96 2. LA PRESCRIPCIÓN DE LA FACULTAD PARA DETERMINAR INFRACCIONES ………………………………………………………………..99 2.1. DEFINICIÓN ……….. ……….. ……….. ……….. ……….. ……………... 99 2.2. ALCANCES DE LA PRESCRIPCIÓN ……….. ……….. ……….. ………..99. xi.

(12) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO 2.3. PLAZO PARA LA PRESCRIPCIÓN ……….. ……….. ……….. …….… 100 2.4. CLASIFICACIÓN DE LAS INFRACCIONES ……….. ……….. ……….. 101 2.5. CÓMPUTO DE PLAZO PRESCRIPTORIO ……….. ……….. ……….… 106 2.6. SUSPENSIÓN Y REANUDACIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN……….….. 107 2.7. DIFERENCIA ENTRE SUSPENCIÓN E INTERRUPCIÓN ………...……109 2.8. OPORTUNIDAD PARA DECLARAR LA PRESCRIPCIÓN ……………..111 3. LA PRESCRIPCIÓN DE LA EXIGIBILIDAD DE LA MULTA………….. 112 3.1. ALCANCES DE LA PRESCRIPCIÓN ……….. ……….. ……….. ….112 3.2. PLAZO PARA LA PRESCRIPCIÓN ……….. ……….. ……….. ……113 3.3. CÓMPUTO DEL PLAZO DE PRESCRIPCIÓN ……….. ……….. … 114 3.4. CAUSALES DE SUSPENSIÓN DEL PLAZO………………………...118 3.5. CAUSALES DE REANUDACIÓN DEL PLAZO ………………….…120 3.6. AUTORIDAD COMPETENTE PARA RESOLVER ……….. ………. 124 3.7. OPORTUNIDAD DE PRESENTACIÓN ……….. ……….. ……….. .125 4. LA PRESCRIPCIÓN DE LA EXIGIBILIDAD DE LAS MULTAS Y LA REVISIÓN JUDICIAL ……….. ……….. ……….. ……….. ……….. ……….. ………. 127 5. LA PRESCRIPCIÓN Y EL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD ……..136 CASOS PRÁCTICOS ……….. ……….. ……….. ……….. ……….. ……………...139 CASO 1 …………………………………………………………………………….....139 CASO 2 ……………………………………………………………………………….150 RESULTADOS ……….. ……….. ……….. ……….. ……….. ……….. ………….. 158 ANÁLISIS DE RESULTADOS……….. ……….. ……….. ……….. ……….. ….... 163 CONCLUSIONES ……….. ……….. ……….. ……….. ……….. ……….. ………..168 RECOMENDACIONES ……….. ……….. ……….. ……….. ……….. ……………170 BIBLIOGRAFÍA ……………………………………………………………………...171 ANEXOS ……………………………………………………………………………...174. xii.

(13) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO “LA PRESCRIPCIÓN, Y SU RELACIÓN CON LA REVISIÓN JUDICIAL EN LOS PROCEDIMIENTOS COACTIVOS, EN EL MARCO DE LA ÚLTIMA MODIFICATORIA A LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL”. III.. MARCO METODOLÓGICO. 1. REALIDAD PROBLEMÁTICA Para comenzar a explicar la realidad problemática del presente proyecto, resulta necesario comenzar haciendo referencia a la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, vigente desde el 11 de octubre del 2001, la cual ha regulado las actuaciones de la función administrativa del Estado y el procedimiento administrativo desarrollado por las entidades, a fin de establecer los parámetros necesarios para regular las relaciones jurídicas entre la Administración Pública y los ciudadanos. La Ley del Procedimiento Administrativo General fue creada con el objetivo de permitir una mejor comprensión de las instituciones propias del Derecho y del procedimiento administrativo, facilitando el acceso de los administrados a los derechos que les corresponde, entre otros aspectos1. Sin embargo, dado los grandes avances de la Administración Pública a lo largo de los años, así como la constante evolución de la Sociedad, generaron que las relaciones. 1. Estas finalidades fueron obtenidas de la Exposición de Motivos del Decreto Legislativo N° 1272, que modifica la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, y deroga la Ley N° 29060, Ley del Silencio Administrativo.. 1.

(14) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO entre la Administración Pública y el administrado fueran cambiando progresivamente, presentándose situaciones que no estaban previstas en la regulación vigente. De esta forma, se generó la necesidad de modificar la norma originaria, a fin de adecuarla a los nuevos paradigmas y enfoques de las relaciones entre Administración Pública y administrado, buscando en todo momento el equilibro entre ambas fuerzas, y que contuviera una adecuada normativa, acorde con la realidad social. Es justamente en dicho contexto que resultó necesario introducir nuevas modificatorias al texto de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante Ley N° 27444). Una de ellas, fue los cambios realizados por el Decreto Legislativo N° 1272, publicado el 21 de diciembre de 20162, que generó la emisión del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 006-2017-JUS3 (en adelante TUO de la Ley N° 27444). Posteriormente, mediante el Decreto Legislativo N° 1452, publicado el 16 de setiembre de 2018 y vigente a partir del siguiente día, se complementó y aclaró varios aspectos importantes de la Ley N° 27444. Ahora bien, algunas de las modificatorias más resaltante que contienen los mencionados Decretos Legislativos, consisten en la nueva regulación que establece para la figura de la prescripción, distinguiendo dos grandes supuestos de prescripción: la prescripción de la facultad de la autoridad para determinar la existencia de. 2. El Decreto Legislativo N° 1272 fue publicado el 21 de diciembre de 2016, y entró en vigencia a partir del día siguiente de su publicación. 3 El Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, fue publicado el 20 de marzo del 2017, y su vigencia inicia a los seis meses de publicada, conforme a la Cuarta Disposición Complementaria de la norma.. 2.

(15) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO infracciones administrativas, y la prescripción de la exigibilidad de las multas. En ambos supuestos se despliegan cuestiones importantes, como por ejemplo el tiempo del plazo prescriptorio, el cómputo del mismo, las causales de suspensión, los tipos de infracciones, entre otros aspectos, los cuales serán desarrollados más adelante. No obstante, considero que uno de los puntos más resaltantes de las modificaciones a la norma, consiste justamente en las causales de suspensión del plazo de prescripción de la exigibilidad de las multas impuestas, y la reanudación del mismo. En este caso, inicialmente el artículo 233-A del Decreto Legislativo N° 1272 establecía – entre otros aspectos - que la prescripción de la exigibilidad de las multas se producía al término de los dos años (en el supuesto de no estar establecido en leyes especiales), y que el computo de dicho plazo de prescripción solo se suspendía con el inicio del procedimiento de ejecución forzosa, y se reanudaba inmediatamente en caso de que se configure alguno de los supuestos de suspensión del procedimiento de ejecución forzosa y/o se produzca cualquier causal que determine la paralización del procedimiento por más de veinticinco días hábiles. Por su parte, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 26979, Ley del Procedimiento de Ejecución Coactiva (en adelante TUO de la Ley Coactiva), desarrolla la figura de la revisión judicial, como una herramienta a favor de los administrados para obtener un control sobre la legalidad y cumplimiento de las normas previstas para la iniciación y trámite del proceso de ejecución coactiva4.. “Artículo 23.- Revisión judicial del procedimiento. (TUO de la Ley N° 26979) El procedimiento de ejecución coactiva puede ser sometido a un proceso que tenga por objeto exclusivamente la revisión judicial de la legalidad y cumplimiento de las normas previstas para su iniciación y trámite (…)”. 4. 3.

(16) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO No obstante, el numeral 23.3 del artículo 23 de la mencionada norma 5 señala que la sola interposición de la demanda de revisión judicial, suspende automáticamente la tramitación del procedimiento de ejecución coactiva hasta la emisión del correspondiente pronunciamiento de la Corte Superior; siendo así la revisión judicial una causal plena de suspensión del proceso coactivo. Dicho esto, debemos tener en cuenta que, dada la naturaleza de los procesos de revisión judicial, así como la carga procesal de los Órganos Judiciales, generalmente estos procesos suelen demorar un tiempo prolongado, incluso por más de dos (2) años (plazo establecido para la prescripción de la exigibilidad de las multas). De esta forma, deducimos que el plazo prescriptorio de dos (2) años transcurriría con la sola interposición de la demanda de revisión del procedimiento de ejecución coactiva, o en el mejor de los casos, ya sumaría un tiempo considerable de prescripción a favor del administrado. En otras palabras, existía un riesgo potencial que se genere la prescripción masiva de la exigibilidad de las multas, y por ende el final de los procesos coactivos, quedando muchas multas impagadas y un grave perjuicio a la Administración Pública. En esta realidad problemática descrita, el Poder Ejecutivo recientemente emitió el Decreto Legislativo N° 1452, a fin de aclarar si la revisión judicial constituye una causal para suspender el computo del plazo de prescripción de la exigibilidad de la. “Artículo 23.- Revisión judicial del procedimiento. (TUO de la Ley N° 26979) (…) 23.3 La sola presentación de la demanda de revisión judicial suspenderá automáticamente la tramitación del procedimiento de ejecución coactiva, únicamente en los casos de actos administrativos que contengan obligaciones de dar, hasta la emisión del correspondiente pronunciamiento de la Corte Superior (…)”. 5. 4.

(17) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO multa impuesta. En base a ello, procederemos a analizar la problemática descrita, conjuntamente con la última modificación legislativa realizada.. 2. ANTECEDENTES 2.1. DOGMÁTICOS En cuanto a los antecedentes dogmáticos, cabe recalcar que la prescripción de la exigibilidad de la multa y la revisión judicial como causal de reanudación del plazo prescriptorio, son temas incorporados recientemente a la normativa peruana en base al Decreto Legislativo N° 1272 y al Decreto Legislativo N° 1452, que modificaron la Ley del Procedimiento Administrativo General. Por ende, de la revisión exhaustiva a las bibliotecas y repositorios de tesis de las distintas Universidades Trujillanas (UNT, UPN, UCV y UPAO), e incluso en Universidades reconocidas de Lima (PUCP y UNMSM), no se encontró registro sobre algún trabajo que verse taxativamente sobre los temas mencionados. Sin embargo, existen trabajos que, si bien no son específicos a la materia de esta investigación, tienen estrecha relación y aportan sustancialmente, siendo los siguientes:  “La Prescripción de las Infracciones y su Clasificación en la Ley del Procedimiento Administrativo General”, artículo elaborado por Víctor Sebastián Baca Oneto (Profesor de Derecho Administrativo en la Universidad de Piura), en el cual analiza la prescripción de las infracciones en la Ley del Procedimiento Administrativo General, considerando el marco normativo penal, civil, y administrativo de la prescripción, y finalmente explica la clasificación de las infracciones.. 5.

(18) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO  “El Procedimiento Administrativo Sancionador, las sanciones administrativas en el Poder Ejecutivo, casuística”, tesis para optar el grado académico de Magister en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, elaborado por José Alberto Estela Huamán, en el cual brinda algunos alcances generales sobre el acto administrativo y el procedimiento administrativo sancionador.  “La Prescripción en el Procedimiento Administrativo”, artículo elaborado por Heward Layme Zapata, en el cual realiza precisiones sobre la naturaleza jurídica de la prescripción, y de la facultad sancionatoria en sí, entre otros aspectos.  “La alegación de la figura de la prescripción en los procedimientos sancionadores”, artículo elaborado por Milagros Maraví Sumar (Profesora del Diplomado de Derecho Administrativo Económico de la UPC), en el cual analiza la figura de la prescripción en los procedimientos administrativos sancionadores, y su facultad se ser invocada de oficio por la Administración.  “El Procedimiento de Ejecución Coactiva”, artículo elaborado por José Alberto Estela Huamán (Docente de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos), en el cual realiza un análisis sobre los procedimientos de ejecución coactiva como herramienta para la Administración Pública para realizar la cobranza de adeudos de los administrados, tanto tributarios como no tributarios. En dicho trabajo, el autor estudia las características del procedimiento coactivo, teniendo en cuenta la naturaleza de este, sus fundamentos y el marco institucional aplicable.. 6.

(19) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO 2.2. LEGALES Como se señaló anteriormente, los temas materia de investigación surgieron a raíz de las últimas modificatorias incorporadas por el Decreto Legislativo N° 1272 y el Decreto Legislativo N° 1452 a la Ley N° 27444, por lo cual, nuestro principal antecedente legal constituye la Ley del Procedimiento Administrativo General. Dicha norma regulaba inicialmente solo en cuanto a la prescripción de la facultad para determinar la existencia de infracciones. Es decir, no contemplaba el caso de la prescripción de la exigibilidad de las multas, así como tampoco respecto a los tipos de infracciones, o incluso a las causales de suspensión o reanudación del plazo prescriptorio de las multas, como sí lo hace las nuevas modificaciones. Por otro lado, respecto a la revisión judicial, si bien dicha figura se contempla en el artículo 23 del TUO de la Ley Coactiva, sus antecedentes son el mismo Código Tributario, el cual regulaba el procedimiento de cobranza coactiva, hasta la emisión de la Ley N° 26979, que derogó al Decreto Ley N° 17355. Este Decreto Ley establecía aspectos muy generales para el procedimiento de ejecución forzosa, pero no regulaba la figura de la revisión judicial propiamente.. 2.3. JURISPRUDENCIALES Nuevamente precisamos que, debido a que la presente investigación está basada en temas recientes e incorporados por las últimas modificaciones a la Ley del Procedimiento Administrativo General, aún no se tiene registro de jurisprudencia sobre el tema en específico, tanto en el Derecho Nacional como el Derecho Comparado. No obstante, se hace presente los siguientes casos relacionados:. 7.

(20) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO  Expediente N° 2472-2013 Lima - Sala Civil Permanente de la Corte Suprema de Justicia (Acción contenciosa administrativa) En el presente caso, la cuestión jurídica en debate consistía en determinar si conforme a lo dispuesto en el artículo 233 de la LPAG (modificado actualmente), la prescripción puede plantearse en cualquier estado del procedimiento administrativo sancionador. Asimismo, se realizan alcances sobre la prescripción, que contribuyen a la investigación.  Expediente N° 14538-2015 Lima - Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia. En este expediente se analiza los alcances de la revisión judicial contemplada en el TUO de la Ley Coactiva, lo cual contribuye a tener mayores nociones de esta figura y de sus alcances generales.  Expediente N° 2420-2015 Lima – Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia. En este expediente se realiza un análisis de la finalidad y legalidad de la revisión judicial en los procesos de ejecución coactiva, lo cual está estrechamente relacionado a la investigación que se propone, por lo que resulta de mucha utilidad.. 3. JUSTIFICACIÓN Dada la relevancia de la figura jurídica de la prescripción, y las causales de reanudación del cómputo del plazo prescriptorio (al amparo de las modificaciones realizadas a la Ley N° 27444), resulta necesario investigar los alcances de dichas modificatorias, así como los efectos que pueden generar para la Administración 8.

(21) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO Pública y para los administrados, a fin de establecer puntos específicos, que contribuya con la aplicación de los mismos. Además, al asentar definiciones y lineamientos para los administrados, permitirá – entre otros aspectos - una mayor garantía del debido procedimiento, una mejor tutela de los derechos de los administrados, así como una actuación más eficiente por parte de la autoridad pública, al tener claro el marco de aplicación de la prescripción, ya sea en lo referido a la facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones, así como respecto a la exigibilidad de las multas. De igual forma, resulta imprescindible aclarar la naturaleza de la revisión judicial en los procedimientos de ejecución coactiva, a fin de establecer su aplicación y esclarecer su posición respecto al supuesto de reanudación del cómputo del plazo de prescripción. Para ello, es importante también realizar un análisis en cuanto al resultado obtenido de la inclusión de esta nueva forma de prescripción de las multas, ya sea positiva o negativa, y de ser el caso, plantear posibles mejoras en su desarrollo, aplicación o interpretación. En consecuencia, existe justificación teórica del proyecto, dado que incentivará el estudio e investigación de las materias implicadas, y generará la reflexión y debate sobre los conocimientos hallados. También existe justificación práctica, ya que la investigación se enfocará a la interpretación y dilucidación del trámite de los procedimientos de prescripción, contribuyendo a la resolución de la problemática, e incluso proponiendo estrategias para un mejor desempeño de la autoridad administrativa. 9.

(22) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO Por último, de igual forma existe justificación valorativa, puesto que el desarrollo de la tesis propuesta servirá de base para doctrinarios e investigadores, que deseen profundizar más sobre los temas tratados, debido a los avances de la normativa y de sociedad en sí. Finalmente, en base a todo lo expuesto, resulta evidente que el presente proyecto de tesis resulta conveniente, dado los beneficios que generará para la Administración Pública y los administrados, implementando una eficiente interpretación de la problemática expuesta.. 4. FORMULACIÓN DEL PROBLEMA ¿Constituye la revisión judicial planteada en los procedimientos coactivos, causal de reanudación del plazo de prescripción de la exigibilidad de las multas, dada la última modificatoria a la Ley del Procedimiento Administrativo General sobre prescripción?. 5. HIPÓTESIS La revisión judicial planteada en el trámite de los procedimientos de ejecución coactiva, no constituye causal de reanudación del cómputo del plazo de prescripción de la exigibilidad de las multas impuestas, ello en el marco de la última modificatoria realizada a la Ley del Procedimiento Administrativo General.. 6. VARIABLES 6.1. VARIABLE INDEPENDIENTE  La revisión judicial planteada en los procedimientos coactivos.. 10.

(23) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO 6.2. VARIABLE DEPENDIENTE  La reanudación del cómputo del plazo de prescripción de la exigibilidad de las multas impuestas.. 7. OBJETIVOS 7.1. OBJETIVOS GENERALES  Establecer los principales alcances de la institución jurídica de la prescripción, en el marco de las últimas modificatorias a la Ley del Procedimiento Administrativo General.  Determinar si la revisión judicial planteada en un proceso de ejecución coactiva, se configura o no como causal para la reanudación del cómputo del plazo de prescripción de las multas impuestas.. 7.2. OBJETIVOS ESPECIALES  Determinar los alcances de la revisión judicial y sus efectos.  Precisar los supuestos de suspensión y reanudación del cómputo del plazo prescriptorio de las multas.  Analizar el impacto de la revisión judicial como causal de suspensión del procedimiento coactivo, en relación a la prescripción de las multas.  Determinar si las modificatorias realizadas a la Ley del Procedimiento Administrativo General sobre la figura de la prescripción, contribuye positivamente al sistema jurídico peruano.  Proponer una interpretación eficiente en cuanto a las causales de reanudación del plazo de prescripción de la exigibilidad de las multas. 11.

(24) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO 8. DISEÑO DE INVESTIGACIÓN 8.1. MATERIAL DE ESTUDIO . Legislación Nacional y Extranjera:.  Población Universal Se estudiará la legislación nacional y extranjera con la finalidad de determinar los alcances y aplicación de la prescripción, y las causales de suspensión y reanudación de la misma.  Población Muestral Se estudiará la legislación nacional y extranjera, en el marco del Derecho Administrativo, a fin de determinar los alcances de la revisión judicial planteada dentro de un proceso de ejecución coactiva, y su relación como causal de reanudación del cómputo del plazo de la prescripción de la exigibilidad de las multas. . Encuestas:.  Población Universal Se aplicará encuestas a ejecutores coactivos de la Administración Pública, sobre el tema de la prescripción planteada en etapa de ejecución de las sanciones.  Población Muestral Se aplicará encuestas a 10 ejecutores coactivos de la Administración Pública, sobre el uso de la figura de la prescripción, tanto de la facultad para determinar las sanciones como de la exigibilidad de las multas, en. 12.

(25) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO etapa de ejecución coactiva, y respecto a la aplicación de la revisión judicial como causal o no de reanudación del plazo prescriptorio.. 8.2. MÉTODOS El presente trabajo requiere de la aplicación de un conjunto de procedimientos que permitirán obtener las conclusiones más acertadas. Para ello serán utilizados los siguientes métodos: . Método Deductivo: Mediante este método, partiremos de datos generales de la legislación y la doctrina peruana, a fin de obtener conclusiones de carácter particular respecto a las figuras específicas de la prescripción de la exigibilidad de las multas y en cuanto a la revisión judicial.. . Método Analítico: Mediante el presente método se analizará de forma fragmentada cada uno de los elementos de las causales de suspensión y reanudación del cómputo del plazo de prescripción de la exigibilidad de las multas, a fin de obtener un mejor estudio de sus delimitaciones.. . Método Hermenéutico-Jurídico: Este método será usado a fin de interpretar de forma coherente y adecuada las normas legales respecto a los supuestos de reanudación del plazo prescriptorio de las multas.. 13.

(26) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO . Método Analítico-Sintético: El presente método será aplicado en la ejecución de la presente investigación; a fin de analizar toda la información obtenida, y posteriormente sintetizar el contenido en una base.. . Método Inductivo–Deductivo: Mediante este método obtendremos las conclusiones del trabajo de investigación, que permitirá resolver el problema planteado, confirmando o desvirtuando la hipótesis.. 8.3. TÉCNICAS . Técnica de Acopio Documental: Mediante la presente técnica se recopilará la información doctrinaria y legislativa, necesaria para el desarrollo del proyecto de investigación.. . Técnica de la Interpretación Normativa: Esta técnica será usada para el análisis e interpretación de las normas jurídicas, principios y garantías relativas al tema materia de investigación.. . Técnica de la encuesta: Mediante esta técnica se encuestará a ejecutores coactivos y se logrará recoger una serie de datos relevantes sobre la problemática expuesta, los cuales serán útiles para el desarrollo de la investigación.. 14.

(27) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO 8.4. INSTRUMENTOS . Ficha de registro: Mediante este instrumento se registrará y recolectará los datos que se vayan obteniendo a lo largo de la investigación.. . El cuestionario: Mediante este instrumento se plasmará la técnica de la encuesta, y se obtendrán conclusiones congruentes a la población muestral, respecto los temas abordados.. 15.

(28) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO IV. MARCO TEÓRICO. CAPITULO I: ASPECTOS GENERALES 4. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Comenzaremos el presente informe de investigación haciendo una breve referencia al Procedimiento Administrativo Sancionador, dado que la figura de la prescripción se aplica en el marco de un procedimiento sancionador, ya sea de la facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas, o de la sanción en sí misma.. A. Definición del Procedimiento Administrativo Sancionador El autor Morón Urbina (2017) define el procedimiento sancionador como “el conjunto concatenado de actos que deben seguirse para imponer una sanción administrativa” (p.381). Por su parte, para Sayagués Laso (2001) el procedimiento administrativo sancionador es el conjunto de trámites y formalidades que debe observar la Administración para dirigir el ejercicio de su potestad sancionadora y brindar garantías a los administrados, a quienes se les impute la comisión de una infracción administrativa. Como tal, considera que el procedimiento administrativo sancionador presenta caracteres inherentes a su propia naturaleza, así como garantías vinculadas a la proscripción de cualquier forma de arbitrariedad. Tomando en cuenta dichas posiciones, podemos mencionar que el procedimiento administrativo sancionador es el conjunto de actos destinados a determinar la existencia de responsabilidad administrativa, debido a la comisión de una infracción, y como 16.

(29) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO consecuencia, genera la aplicación de una sanción. Este procedimiento constituye una garantía esencial, y es el medio a través del cual los administrados hacen valer sus derechos fundamentales frente a la Administración Pública. El procedimiento sancionador tiene una doble importancia y dimensión, puesto que por un lado es el mecanismo idóneo que tiene la Administración Pública para lograr su finalidad pública, es decir, contribuye a la correcta determinación de los hechos y de las circunstancias personales del inculpado; y por otro lado, constituye la vía que permite ofrecer al administrado las garantías necesarias para el respeto de sus derechos fundamentales, teniendo en cuenta además la capacidad de lesión de la Administración en una persona y su patrimonio. De esta forma, podemos concluir que el procedimiento sancionador constituye una herramienta a favor de la autoridad administrativa para determinar adecuadamente la existencia de responsabilidad administrativa; y, además, es una garantía que le permite al administrado conocer las infracciones que se le atribuyen, así como los derechos y principios que les son aplicables. A mayor abundamiento, el Tribunal Constitucional6 ha establecido que las entidades de la Administración Pública tienen la obligación de observar los principios del. 6. Segundo párrafo del fundamento jurídico 3, de la Sentencia del 8 de agosto de 2012, recaída en el Expediente N° 00156-2012-PHC/TC: “Sobre este aspecto es necesario volver a destacar que las garantías mínimas del debido proceso deben observarse no solo en sede jurisdiccional, sino también en la administrativa sancionatoria, corporativa y parlamentaria. Así lo estableció la Corte Interamericana en la sentencia recaída en el caso del Tribunal Constitucional vs. Perú, de fecha 31 de enero de 2001, cuando enfatizó que “[s]i bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula ‘Garantías Judiciales’, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, ‘sino el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales’ a efecto de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos” precisando que “el elenco de garantías mínimas establecido en el numeral 2 del mismo precepto se aplica también a [l]os órdenes [civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter: corporativo y parlamentario] y, por ende, en ese tipo de materias el individuo tiene también el derecho, en general, al debido proceso que se aplica en materia penal.”. 17.

(30) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO procedimiento sancionador, toda vez que estos garantizan el respeto por los derechos del administrado. En esa misma línea, citando a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el Tribunal Constitucional ha sostenido que la Administración Pública no puede dictar actos administrativos sancionatorios sin otorgar la garantía del debido proceso en sede administrativa sancionatoria por cuanto es un derecho humano el obtener todas las garantías que permita alcanzar decisiones justas, no estando la administración excluida de cumplir este deber.. B. Caracteres del Procedimiento Administrativo Sancionador Como ya mencionamos, el procedimiento administrativo sancionador es el instrumento del que se sirve la Administración Pública para determinar la comisión de una infracción administrativa, y a la vez es el conjunto de pautas que, establecidas previamente, permiten al administrado conocer de qué manera se realiza la determinación de los hechos imputados y la aplicación de las consecuencias jurídicas, así como los principios y derechos que los amparan frente al ejercicio de la potestad sancionatoria del Estado, lo cual lo blinda de garantías frente a la Administración. Ahora bien, para resguardar los derechos de los administrados debe existir una estructuración de actos que delimite las acciones de la Administración Pública y garantice que estas se realicen dentro del marco constitucional y legal establecido. Dicha delimitación está dada por los caracteres que el procedimiento administrativo sancionador presenta, y que son indispensable observancia para el correcto ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública. Estos se encuentran previstos en el artículo 252 del TUO de la Ley N° 27444. “Artículo 252.- Caracteres del procedimiento sancionador 18.

(31) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO 252.1 Para el ejercicio de la potestad sancionadora se requiere obligatoriamente haber seguido el procedimiento legal o reglamentariamente establecido caracterizado por: 1. Diferenciar en su estructura entre la autoridad que conduce la fase instructora y la que decide la aplicación de la sanción. 2. Considerar que los hechos probados por resoluciones judiciales firmes vinculan a las entidades en sus procedimientos sancionadores. 3. Notificar a los administrados los hechos que se le imputen a título de cargo, la calificación de las infracciones que tales hechos pueden constituir y la expresión de las sanciones que, en su caso, se le pudiera imponer, así como la autoridad competente para imponer la sanción y la norma que atribuya tal competencia. 4. Otorgar al administrado un plazo de cinco días para formular sus alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurídico conforme al numeral 171.2 del artículo 171, sin que la abstención del ejercicio de este derecho pueda considerarse elemento de juicio en contrario a su situación. 252.2 La Administración revisa de oficio las resoluciones administrativas fundadas en hechos contradictorios con los probados en las resoluciones judiciales con calidad de cosa juzgada, de acuerdo con las normas que regulan los procedimientos de revisión de oficio.”. A partir del artículo mencionado, podemos deducir las siguientes premisas:  Diferenciación entre la fase instructora y la fase sancionadora: Antes de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo N° 1272, la Ley N° 27444 establecida la diferenciación entre la autoridad que conducía la fase instructora y la que. 19.

(32) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO decidía la sanción a aplicar. Sin embargo, dicha diferencia solo operaba en cuanto la organización de la entidad lo permita, generando en consecuencia una escaza aplicación del precepto, por cuanto las entidades administrativas no estaban dispuestas a entrar en un engorroso trámite de modificación de su organización, tomando en cuenta incluso los gastos que ello implicaba. Es así, que a partir de la modificatoria introducida por el Decreto Legislativo N° 1272 se instauró como condición obligatoria en todo procedimiento sancionador la diferenciación de ambas fases, y con ello, la diferencia también de las autoridades encargadas de su trámite. Respecto a las fases del procedimiento sancionador, entraremos en detalle en el siguiente apartador; no obstante, podemos mencionar que esta modificación tuvo como base uno de los principios clásicos del Derecho Procesal Penal que consiste en la separación orgánica entre las autoridades judiciales que realizan la instrucción y las que dictan sentencia. Con ello, se alcanzaba el máximo nivel de imparcialidad del órgano decisorio si tomamos en cuenta que la instrucción crea, inevitablemente, un conjunto de prejuicios sobre el fondo que deben evitarse en la decisión final, es decir, la contaminación de la autoridad sancionadora. Este principio clásico fue reafirmado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, quien ha sostenido que “el derecho a ser juzgado por un juez o tribunal imparcial es una garantía fundamental del debido proceso. Es decir, se debe garantizar que el juez o tribunal en el ejercicio de su función como juzgador cuente con la mayor objetividad para enfrentar el juicio”7.. 7 Sentencia del 2 de junio de 2000. Caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica, fundamento jurídico 171.. 20.

(33) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO En consecuencia, se recogió la necesidad de garantizar con mayor énfasis la imparcialidad en el procedimiento sancionador, a fin de evitar que la autoridad decisoria emita una sanción basada en juicios de valor previamente elaborados y, a su vez, procurar que el instructor desarrolle un alto grado de especialización en la investigación de los hechos materia del procedimiento. Esta garantía de imparcialidad, también tiene como fundamento el principio al debido procedimiento y el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, y está contemplada en el inciso 1.5 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la Ley N° 27444, y en el inciso 3 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú8.  Los hechos probados por resoluciones judiciales firmes vinculan a las entidades en sus procedimientos sancionadores En cuanto a este punto, la norma indica que los hechos probados mediante una resolución judicial firme obligan a la autoridad administrativa sancionadora en los procedimientos que tramite. Esta vinculación obedece a la concordancia que debe existir entre la justicia impartida por órganos jurisdiccionales y la generada en el ámbito administrativo, teniendo en cuenta la preeminencia de la vía judicial respecto de la administrativa.. 8 Artículo 139 de la Constitución Política del Perú Son principios y derechos de la función jurisdiccional: (…) 3. La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional. Ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicción predeterminada por la ley, ni sometida a procedimiento distinto de los previamente establecidos, ni juzgada por órganos jurisdiccionales de excepción ni por comisiones especiales creadas al efecto, cualquiera sea su denominación.. 21.

(34) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO En ese sentido, la Administración debe asumir en sus decisiones los hechos probados en fallos judiciales (consentidos o ejecutoriados) no pudiendo emitir pronunciamientos contrarios a lo expresado por la judicatura. Asimismo, ello se relaciona en gran medida con la premisa establecida en el numeral 252.2 del TUO de la Ley N° 27444 – incluido por el Decreto legislativo N° 1272 - por cuanto busca garantizar que los hechos que sirven de base para la emisión de las resoluciones administrativas guarden coherencia con los hechos probados en las resoluciones judiciales firmes, considerando la prevalencia de los pronunciamientos emitidos por los órganos jurisdiccionales competentes. A mayor abundamiento, cabe citar el artículo 4 del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, según el cual, toda persona y autoridad están obligadas a acatar y dar cumplimiento a las decisiones judiciales o de índole administrativa, emanadas de autoridad judicial competente, en sus propios términos, sin poder calificar su contenido o sus fundamentos, restringir sus efectos o interpretar sus alcances, bajo la responsabilidad civil, penal o administrativa que la ley señala.  Notificación de la imputación al administrado Una característica esencial del procedimiento administrativo sancionador, que incide significativamente en la legalidad del procedimiento, consiste en la notificación completa y eficiente de los cargos imputados al administrado, a fin de garantizar que este pueda conocer oportunamente los hechos que se le imputan, la calificación de las infracciones que tales hechos puedan constituir, la sanciones que se pueden imponer, la autoridad competente, y la noma respectiva, a fin de que el administrado pueda ejercer su derecho de defensa de manera adecuada. 22.

(35) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO En el mismo sentido, Morón Urbina (2012) afirma que la notificación de la formulación de cargos permite al administrado informarse cabalmente sobre los hechos que se le imputan y demás información indispensable para ejercer las garantías propias del derecho al debido procedimiento. Asimismo, según el mencionado autor, la notificación de los cargos al administrado implica ciertos requisitos mínimos, como es el caso de: 1.Precisión: La notificación de cargos debe consignar los hechos materia de imputación, la calificación de las infracciones incurridas, las posibles sanciones a imponerse, la autoridad competente para imponerlas y la norma que otorga la potestad sancionadora a dicho órgano administrativo. Estos elementos deben ser consignados de forma precisa en el acto de notificación sin que sea necesario deducirlos o interpretarlos. 2. Claridad: El acto de notificación cargos debe evitar ambigüedades e informar de forma sencilla los hechos imputados y la calificación que la autoridad administrativa efectúa a los supuestos ilícitos, permitiendo así al administrado entender a cabalidad los ilícitos denunciados. 3. Inmutabilidad: Los cargos determinados en la notificación no pueden ser variados por la autoridad en virtud de la doctrina de los actos propios. 4. Suficiencia: La notificación de cargos debe contener toda la información necesaria que sustenta los cargos que se imputan al administrado, tales como informes o demás documentos, de manera que se le permita ejercer su derecho de defensa respecto de toda la información involucrada.. 23.

(36) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO. El incumplimiento de estos requisitos configura una contravención a la regla de la notificación de cargos, conllevando a que el acto administrativo no produzca sus efectos jurídicos, dado que no se emitieron bajo un procedimiento regular 9. Los supuestos son los siguientes: a) Cuando la Administración omite totalmente la formulación de los cargos (ya sea de los hechos imputados o de la calificación legal de los mismos). b) Cuando la Administración formula cargos, pero con información incompleta, imprecisa o poco clara. c) Cuando la Administración formula cargos pero otorga un plazo reducido al administrado para ejercer adecuadamente su derecho de defensa. d) Cuando la Administración en primera instancia formula cargos sustentados en determinadas razones, sin embargo, basa su decisión definitiva en hechos distintos o en una nueva calificación legal de los hechos.  Plazo para realizar descargos El numeral 4 del artículo 252 del TUO de la Ley N° 27444, otorga al administrado el plazo de cinco días para ejercer su derecho de defensa mediante la formulación de descargos, presentar documentos e informes, proponer pericias, testimonios, inspecciones y demás diligencias que resulten oportunas.. 9. Artículo 3 del TUO de la LPAG.- Requisitos de validez de los actos administrativos “Son requisitos de validez de los actos administrativos: (…) 5. Procedimiento regular.- Antes de su emisión, el acto debe ser conformado mediante el cumplimiento del procedimiento administrativo previsto para su generación.”. 24.

(37) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO De acuerdo a la Guía sobre el Procedimiento Administrativo Sancionador, elaborado por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, ello tiene su fundamento en la prohibición de indefensión en el ámbito administrativo, la cual implica que los administrados cuenten con un plazo razonable y las vías suficientes para exponer su versión de los hechos, su fundamento jurídico y para aportar o pedir la actuación y valoración de medios probatorios necesarios para su esclarecimiento. Cabe indicar que dicho plazo podría variar en atención a la complejidad de la materia controvertida en el procedimiento sancionador, pero en ningún caso podría ser menor al establecido en la norma administrativa. Sin embargo, la abstención de este derecho, es decir no presentar los descargos en el plazo establecido, no implican un reconocimiento de los hechos imputados por parte del administrado, ni mucho menos una condición que pueda ser aplicado en su contra. Esto solo genera que la Administración realice un esfuerzo adicional en la investigación de los hechos imputados.. C. Trámite del Procedimiento Sancionador Las disposiciones, reglas y etapas del trámite del procedimiento administrativo sancionador están contenidas en el artículo 253° del TUO de la Ley N° 27444, el cual señala que: “Artículo 253.- Procedimiento sancionador Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ciñen a las siguientes disposiciones:. 25.

(38) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO 1. El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición motivada de otros órganos o entidades o por denuncia. 2. Con anterioridad a la iniciación formal del procedimiento se podrán realizar actuaciones previas de investigación, averiguación e inspección con el objeto de determinar con carácter preliminar si concurren circunstancias que justifiquen su iniciación. 3. Decidida la iniciación del procedimiento sancionador, la autoridad instructora del procedimiento formula la respectiva notificación de cargo al posible sancionado, la que debe contener los datos a que se refiere el numeral 3 del artículo precedente para que presente sus descargos por escrito en un plazo que no podrá ser inferior a cinco días hábiles contados a partir de la fecha de notificación. 4. Vencido dicho plazo y con el respectivo descargo o sin él, la autoridad que instruye el procedimiento realizará de oficio todas las actuaciones necesarias para el examen de los hechos, recabando los datos e informaciones que sean relevantes para determinar, en su caso, la existencia de responsabilidad susceptible de sanción. 5. Concluida, de ser el caso, la recolección de pruebas, la autoridad instructora del procedimiento concluye determinando la existencia de una infracción y, por ende, la imposición de una sanción; o la no existencia de infracción. La autoridad instructora formula un informe final de instrucción en el que se determina, de manera motivada, las conductas que se consideren probadas constitutivas de infracción, la norma que prevé la imposición de sanción; y, la sanción propuesta o la declaración de no existencia de infracción, según corresponda. 26.

(39) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO Recibido el informe final, el órgano competente para decidir la aplicación de la sanción puede disponer la realización de actuaciones complementarias, siempre que las considere indispensables para resolver el procedimiento. El informe final de instrucción debe ser notificado al administrado para que formule sus descargos en un plazo no menor de cinco (5) días hábiles. 6. La resolución que aplique la sanción o la decisión de archivar el procedimiento será notificada tanto al administrado como al órgano u entidad que formuló la solicitud o a quién denunció la infracción, de ser el caso.” Lo señalado anteriormente, lo desarrollaremos de la siguiente forma:  Procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio Conforme a sido aceptado en la doctrina, y en la normativa, el procedimiento administrativo sancionador se inicia siempre de oficio pudiendo ser promovido por iniciativa propia de la autoridad administrativa, por orden superior, por petición motivada por otros órganos o por denuncia de un particular. Una vez decidido el inicio del procedimiento sancionador (tengamos en cuenta aquí que para ello debe tener los elementos suficientes que acrediten la posible comisión de una infracción), la autoridad competente debe comunicar al administrado la imputación de cargos, a fin de que este pueda presentar los descargos y medios probatorios que corresponda. El carácter oficioso del procedimiento administrativo sancionador habilita a la autoridad administrativa a dirigir el procedimiento y ordenar las diligencias necesarias para esclarecer la verdad del caso (examen de hecho, recopilación de datos e información que considere relevante) a fin de emitir resolución justa. De esta manera, 27.

(40) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO se recoge el principio de oficialidad por el cual la autoridad administrativa, incluso en los casos de denuncias de terceros, es la encargada de promover el procedimiento y las diligencias necesarias para tutelar el interés público involucrado.  Actuaciones previas de investigación: Las actuaciones previas -al inicio formal del procedimiento- cumplen la función de una investigación previa, y tienen como finalidad reunir información necesaria sobre los hechos imputados, identificar a los sujetos y las circunstancias relevantes del caso, para determinar si existen fundamentos suficientes para justificar el inicio del procedimiento sancionador. Es importante recalcar que, estas actuaciones previas no forman parte del procedimiento sancionador, debido a que se trata de un trámite que tiene por objeto determinar si concurren o no las circunstancias que ameriten el inicio del procedimiento. Asimismo, dichas actividades se realizan en ejercicio de la actividad administrativa de fiscalización, la cual constituye el conjunto de actos y diligencias de investigación, supervisión, control o inspección que llevan a cabo las autoridades administrativas respecto del cumplimiento de las obligaciones, prohibiciones y otras limitaciones exigibles a los administrados.  Etapa de instrucción del procedimiento La etapa de instrucción es la fase inicial en la cual comienza formalmente el procedimiento sancionador. Se materializa mediante la resolución de imputación de cargos al administrado, la cual debe contener la exposición clara de los hechos imputados, la calificación de las infracciones, las posibles sanciones, la autoridad 28.

(41) UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO competente y la norma que le otorga tal competencia, así como la adopción de las medidas provisionales que la autoridad considere pertinente. En dicha resolución se debe señalar, además, la posibilidad que tiene el administrado de presentar sus descargos en un plazo que no puede ser inferior a cinco días hábiles contados a partir de la fecha de notificación. Asimismo, la notificación de la resolución que da inicio al procedimiento sancionador, además de ser importante porque faculta a que el administrado conozca de los hechos imputados, la norma infringida, la posible sanción, entre otros, y despliegue su derecho de defensa; también permite que el administrado conozca la fecha cierta de la supuesta comisión de la infracción; y, de esa manera, evalúe si las infracciones imputadas se encuentran prescritas, por ende y no corresponda el inicio del procedimiento administrativo sancionador. Ahora bien, trascurrido el plazo para la presentación de descargos, el Órgano Instructor debe realizar las diligencias necesarias para corroborar si se cometió alguna infracción pasible de sanción (para lo cual debió recopilar datos, informes, pruebas, entre otros que considere relevantes), y recomendar o no la imposición de dicha sanción. Con la modificación instaurada por el artículo 2 del Decreto Legislativo N° 1272, se diferenció entre la autoridad instructora y la decisoria; por lo cual, se estableció que la autoridad instructora debe formular un informe final de instrucción en el que determine, de manera motivada, la declaración de la comisión de una infracción (las conductas consideradas probadas y constitutivas de infracción), la norma que prevé la imposición de la sanción y la sanción propuesta; o caso contrario, de no existir elementos que justifiquen el procedimiento sancionador, procederá a archivar el mismo. 29.