Nueva economía : número 3, mayo agosto de 1972

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(1)Revista de la Oficina de Planificación Nacio nal. publicada Mayo/ Agosto. 3. por la Editorial Universitaria. 1972.. SUMARIO. ivadn, /•.. Marinovic, lí. Rocha: en. Conceptos generales. el proceso de transic ion ís. v. organiza!. Irauss. l<<. rdo. sideraciones. política de • Esteban Soms G.: Corporal iones de Desarrollo odepi w El área social Un análisis regional. De ción de Planes Regionales • Planificaciói •. Martin. en. Polonia. <. en. ionio. a. una. Domínguez: Experiencia. ial de Chile. • .i. documentos:. largo plazo.. sobre. en. pl. Estrategia. del. <. •. ion de- la. tirsos. n.ii n.

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(3) NUEVA ECONOMÍA '. .. I. I. -. ¡ f ;,«. i ÍNDICE. 33. E.. Conceptos generales. '. R. Rocha. Marinovic,. sobre el desarrollo. í>. j. ,:. ~^. .**... k. f;.. f^i/í*-. *. -. >. i. i,:*' ^h'- O ' ^. í^. Vi"1" íUí' i J. DEPOSITO. LEQAly —. --. l. /. Cavada,. „. .. ii. """. —. ¡. ¡éft'1 •t*"-'jJ'. ■'^■n—. .————"''. regional. chileno. en. el. proceso de transición. 3. Hernán La torre. Aspectos. institucionales y. organización. de la. planificación. terri. torial.. 17. Estevam Strauss. Recursos naturales y desarrollo. Eduardo. Moyano. Consideraciones. en. 27. espacial. Berrios torno a una. política. de localización industrial. 43. Esteban Soms G.. Corporaciones. de Desarrollo. Regional. 59. ODEPLAN. El área social: Un análisis. regional. Depto. Evaluación de Planes. Regionales. 64. Planificación física. en. Cuba. 76. Martin Domínguez. Experiencia. en. planificación regional. en. Polonia. 90. Documentos:. Estrategia. del desarrollo. espacial. de Chile. a. largo plazo. 114.

(4) Editorial. Consejo. Almeyda, Vladimiro Arellano, Jorge Arrate, David Baytelman, Jacques Chonchol, José Cademártori, Luis Figueroa, Osear Garretón, Clodomiro. Manuel Antonio Garretón, Alfonso Inostroza, Albán Lataste, Alberto Martínez, Max Nolff, Darío Pavez, Ricardo. Lagos,. Julio. Silva Solar, David Silberman, Pedro Vuskovic.. Comité. Ejecutivo. (odeplan). Gonzalo Martner, José Ibarra, Sergio Aranda, Helio Várela, Marinovic. Marcos Gómez, Luis Riffo, Juan Cavada, Esteban. Redacción. odeplan.. Huérfanos 863, 2<?. Editor. y. piso.. Administrador. Editorial Universitaria, S. A.. Santiago, Chile. (por acuerdo especial con odeplan). San Francisco 454,. 2. Nueva. Economía.

(5) CONCEPTOS. DESARROLLO. EL. SOBRE. GENERALES. REGIONAL. CHILENO. EN. EL. PROCESO. DE. TRANSICIÓN. por /. Cavada, E. Marinovic y R. Rocha. I. Desarrollo. Los en. tes. regional:. problemas. una. tarea. política. del desarrollo. políticos. y. no es. tendencia. generalizada. cación de. este. hecho. importancia. ocupan un lugar destacado desarrollo como de dirigen. regional especialistas en gremiales.. el interés, tanto de. Este fenómeno. de. exclusivo de Chile, sino que se trata de una gran parte del mundo de hoy. La expli. en. no. reside. en. una. simple. "moda" derivada de. la mayor inquietud o capacidad creadora de algunos teóricos; muy el lo contrario, por que ocurre es que los problemas derivados de los desequilibrios en el desarrollo espacial se hacen cada vez más. evidentes y. agudizan ses. con se. que diente.. constituyen. una. el sistema. desenvuelven. de las. tantas. contradicciones. se. que. capitalista, especialmente en aquellos paí en un esquema de capitalismo depen. En virtud de lo anteriormente expuesto, resulta de absoluta cla ridad que cuando el Gobierno Popular se preocupa de este pro. blema,. lo hace. conciencia de que se trata de un aspecto la estructura socioeconómica heredada y que, conse cuentemente, la estructura espacial debería ser modificada simultá. inherente. con. plena. a. neamente con la. transformación del. Planteado así el problema,. es. conjunto. del sistema.. conveniente intentar. algún grado precisión en cuanto a las razones objetivas que obligan a enfren tar los problemas del desarrollo regional de manera sistemática e. de. inmediata. En. primer término,. ble que la actual. se. debe señalar. estructura. mayo -agosto de 1972. espacial. y. con su. el mayor énfasis. posi. inercia, constituyen. un. 3.

(6) obstáculo serio al. Programa del Gobierno Popular y a la orienta ción del proceso hacia la construcción del socialismo. Los desequilibrios existentes atentan contra una utilización. ple. y eficiente de los recursos productivos, tanto humanos como na turales y de infraestructura. Por otra parte, la actual distribución. na. de la. espacial que. población obliga. evitables. son. en. a. incurrir. en. costos. la dotación de infraestructura y. innecesarios. equipamiento. social, dadas las economías y deseconomías de escala existentes en estas actividades; desde otro punto de vista, esto significa disponer de. una. tasa. posible.. de inversión "directamente. Ambos hechos. socialista y. en. Pero,. se. no. definitiva trata. menor. que la. contra. contra. sólo de. productiva". el proceso de acumulación la construcción del socialismo.. atentan. problema. un. de. producción,. acumula. ción y aprovechamiento de los recursos ociosos. Hay, además, un serio problema de justicia social, ya que la estructura espacial vi. gente constituye tunidades de la. serio obstáculo para lograr la igualdad de opor población frente al trabajo, ingresos, educación, sa un. lud, vivienda, cultura, participación política,. Este. conjunto populares de. etc.. de. las es claramente percibido por los sectores de Chile que presionan a través de diversos mecanismos para obtener soluciones adecuadas. No está de más destacar que estos problemas han sido detecta. problemas provincias. dos y darles. diagnosticados en alguna respuesta,. y que, incluso, se ha intentado sin embargo, esos intentos han fracasado. el. por diversos motivos, tales. pasado. como. falta de apoyo. político,. inadecua. ción de instrumentos, etc., pero, fundamentalmente, porque las so luciones se han buscado en el contexto del sistema, es decir, en el marco. del. capitalismo dependiente. ciones. Obviamente, en. cepto. cuestiones. en. ese. marco. meramente. que no. el que genera tales situa podrá esperarse "éxitos" ex es. puntuales. que. no. alteran la estruc. territorial del. país. segundo término, conviene señalar que, aun cuando la estruc tura espacial heredada es consecuencia, principalmente, del desen volvimiento de una economía capitalista, no es posible aceptar en los hechos una concepción mecanicista simple y afirmar que la sola tura. En. construcción del socialismo llevará adecuada. Esto. la estructura actual. las cuales en. el 4. y la. una. estructura. territorial más. socialista mundial así lo. experiencia de período relativamente largo la inercia seguirá generando tendencias centralizadoras,. no ocurre. demuestra. Durante. a. un. reforzadas por hechos objetivos difíciles de variar su plazo, tales como la dotación de recursos naturales y. se ven. corto. Nueva. Economía.

(7) grado. de conocimiento, las motivaciones de la. estructura. existente,. población,. la infra. etc.. considerar. El resultado inevitable, al. estos. aspectos,. es. que. se. requieren políticas, planes e instrumentos específicos de desarrollo regional, los cuales, manejados conscientemente, llevarán a una nueva estructura espacial de la economía, que jamás se generaría por automatismos de ninguna especie. Esta acción consciente, re quiere no sólo de una definición política clara, sino que exige ade más, una revisión completa del instrumental de análisis, planifica ción y gestión a nivel territorial. En. término, aunque desde el punto de vista del proceso. tercer. tiene la mayor importancia, hay que destacar que la variable espa cio o territorio y consecuentemente la planificación y el desarrollo regional, son instancias insustituibles y de gran valor en la tarea de. de. centros. nuevos. crear. poder popular. que. garanticen. la. tran. sición al socialismo y su irreversibilidad. Es sabido que no se puede avanzar en la construcción del socia. lismo si. no. se. va. generando. una. nueva. estructura. de. poder. con. formada por diversas instancias y organismos regulares que lo ejer zan. Para que este "poder popular" tenga vigencia real y deje de ser un. enunciado más,. cíficos de. se. participación. de vista, el territorio,. requiere. del diseño de mecanismos espe. consciente y de decisión; desde. este. punto. diferentes niveles,. constituye una ex celente base que permite generar múltiples formas de presencia sistemática de las masas trabajadoras en la conducción del proceso. La característica principal de estas formas de poder popular re side en que un espacio territorial más reducido que la nación en su conjunto, permite un modo de participación más integral que a nivel de la unidad productiva. Es decir, a nivel territorial se cono cen problemas y se toman decisiones que afectan a los trabajado res en todas las dimensiones humanas. Las ventajas de este tipo de. participación 'eficiencia". las. sión mucho más. sus. evidentes. son. en. en. decisiones,. amplia. y. sólo desde el punto de vista de la sino porque posibilita una compren. no. profunda. de los. problemas. y. potenciali. dades del proceso en marcha y facilita el control social sobre los mecanismos de desarrollo. No está de más señalar que la creación de centros de poder a ni plantea exigencias serias al proceso de toma de deci siones a nivel central a la burocracia del y en vel territorial. particular. en. Estado;. otros. términos, obliga a poner realmente en vigencia el centra lismo democrático y altera el sistema de toma de decisiones del Esinayo- agosto de 1972. 5.

(8) tado. Esto último, generará inevitablemente conflictos con la buro cracia a nivel central que argumentará, como ya lo ha hecho,. problemas fuera. de "eficiencia". garantía. de. si el. como. tipo. de centralismo existente. mayor "eficiencia". Por otra parte, hay factores reales que no pueden ser desconoci dos. Las consideraciones de tipo geopolítico, tantas veces descuida esa. das por planificadores y políticos en general, deben ser introduci das de manera sistemática al proceso de toma de decisiones que afectan al territorio un. marco. gional. en. su. de referencia y. debe. y esto no puede efectuarse sin instrumental que la planificación re. conjunto, un. proporcionar.. Otro factor real de gran importancia, consiste en la presión que, históricamente, han ejercido las provincias para darse formas más. autónomas de financiamiento. implementación de su desarrollo; el resultado concreto de estas presiones es la existencia, con todas sus virtudes y defectos, de un número significativo de Corporacio nes Regionales, Institutos corfo, Comités Programadores de Inver siones, Juntas, etc., que manejan una suma no despreciable de re e. financieros y humanos y que demandan para su racionaliza ción los lincamientos básicos que a nivel nacional entrega la plani ficación regional. cursos. En el supuesto que los argumentos anteriores son suficientes pa justificar la preocupación por el desarrollo y la planificación re gional, corresponde discutir de manera breve el problema de la ra. de abordarlo y de plazos en general. hecho que no se discute que la alteración sustancial de la. oportunidad Es. un. espacial no puede obtenerse sino en el largo plazo y por posible plantear éxitos en este plano en el corto plazo. Sin embargo, esto no significa que los problemas regionales no ten gan una gran trascendencia desde el punto de vista coyuntural ) de mediano plazo. estructura. ello. no. es. Las decisiones que. se. toman. día. a. día definen la estructura. decisiones. es. consecuencia, largo plazo; pacial del país una al de perspectiva de largo plazo. margen pueden adoptarse es justamente cuando transición de en el otra Por período parte, se requiere con urgencia crear los organismos de poder popular que la estructura se han mencionado anteriormente. Esto significa que de formas de las ción de la planificación regional y poder popular sino que una de no es un largo plazo problema correspondientes, tarea política de hoy. dinámica del Tampoco puede dejar de reconocerse que la propia a. 6. en. esas. Nueva. no. Economía.

(9) proceso está generando. problemas puntuales. de otras unidades territoriales,. que,. a. nivel. regional. o. de gran significación y que re de coherencia básica. Esto tam. son. quieren de soluciones en un marco bién constituye una tarea de hoy y. no. de. largo plazo.. A modo de conclusión de lo anteriormente expuesto, puede tablecerse que los problemas de la planificación y el desarrollo cuestiones abstractas. de. es re. secundaria. o gional importancia de largo plazo. Muy por el contrario, constituyen tareas de alta prio ridad política que deben ser abordadas sistemáticamente integran do las visiones y necesidades de corto y largo plazos. no. De. son. considerarse así,. no. que será. se. está. o. dejando. subsistir. una. estructura. obstáculo serio al proceso de construcción socialista. palabras, la temática del desarrollo regional, "sobrepasa. un. En otras. totalmente el. de. asunto. tituye prácticamente. un. un plan de desarrollo y cons las teorías del crecimiento de las. regionalizar desafío. a. áreas subdesarrolladas, que sugieren la planificación para la asig nación de recursos y distribución de los beneficios del desarrollo, pero aceptan inconscientemente el "laisser faire" en la estructura espacial. Tal contradicción revela la debilidad del marco teórico en. que. se fundan las políticas para combatir el subteórico que, en las condiciones particulares en desenvuelve el proceso chileno demanda un especial esfuerzo. generalmente. desarrollo"1,. marco. que se de conceptualización y. generación. de instrumentos. de desarrollo. regional. II. Desarrollo. regional: génesis. del. problema. e. intentos. para abordarlo Para centrar el análisis de los aspectos espaciales de la economía chilena y dada la importancia de programar el desarrollo regional. conforme. equidad a. postulados que envuelvan, por un lado, conceptos de que la población del país debe tener acceso y por otro,. a a. la necesidad de. todo el proceso dentro de cánones que control normativo real del sistema económico. enmarcar. correspondan. a. social que. vislumbra,. ceso. jo. se. un. que dio. un. origen prisma diferente, a. es. esta se. necesario. realidad nos. plantear un análisis del pro espacial que, mirada ahora ba. presenta deformada, obstaculariza-. dora y arbitraria. 'Carlos Matus Romo, El espacio físico en la política de desarrollo, en Rev. de la Soc. Interamericana de Planificación, vol. m, N9 12, pp. 17-25, Bogotá diciembre, 1969.. mayo -agosto de 1972. 7.

(10) Sin. pretender tratar el tema exhaustivamente sino más bien pa problemática espacial dentro de los parámetros más im es útil centrar la exposición en torno de dos considera portantes, ciones definitorias. En primer lugar, interesa intentar una expli cación acerca de las fuerzas y condiciones que hicieron posible la realidad espacial actual, para en seguida hacer algunos comenta rios, también breves, sobre las principales características que han asumido los diferentes intentos de acción para modificar o replan tear la estructura espacial de la economía chilena. La idea básica que puede ser deducida de un somero análisis histórico, es que la realidad espacial chilena, o, si se quiere, la dis tribución espacial de la economía chilena, es el producto de hechos económicos que plasmaron dicha realidad en forma totalmente di sociada de una preocupación expresa de conformar el espacio geo gráfico en concordancia a exigencias de carácter funcional. Puede. ra. situar la. expresarse la misma idea de. modo, diciendo que la realidad espacial actual ha sido el subproducto de hechos económicos, polí ticos o sociales, que la han conformado como residuo de la ocu rrencia. en. el. tiempo. Interesa recalcar. de dichos fenómenos.. con. ideas coincidentes de los sidad de. actuar. otro. cierto énfasis autores. afirmación, ya que las artículo, postulan la nece. esta. de este. preconcebidamente sobre el espacio geográfico na conseguir una funcionalidad global de él que lo. cional de modo de. haga aparecer decididamente como planificación del desarrollo, donde gan una importancia similar a los torial,. con. variable más del proceso de objetivos e instrumentos ten. una sus. de la. planificación global. y. sec. los cuales deben interrelacionarse.. claramente la afirmación que se ha hecho, en el sentido de que los aspectos espaciales han estado subordinados a la ocurrencia de hechos externos a la planificación territorial, al Se. podrá apreciar. analizar las consecuencias. espaciales. de las dos orientaciones bási. que ha tenido el proceso de desarrollo chileno.. cas. En. efecto, todo el período conocido. como. "desarrollo hacia afue. importantes desde el punto de vista territorial. Es preciso señalar, por ejemplo, que la incorporación del territorio se dio en primer término en los luga res en que las condiciones de habitabilidad y la vocación produc tiva del territorio permitieron en mejor forma las relaciones mer cantiles con la "metrópolis". Esto significó el poblamiento y explo tación de la región central en función de los requerimientos del colonialismo y de la clase dominante nativa; la incorporación del. ra" de la economía chilena. 8. tuvo. consecuencias. Nueva. Economía.

(11) significó generar una corriente migratoria importante y planteó una estructura urbana al servicio de la explotación. norte, que. que de. recursos. mineros; la apertura y utilización de puertos que ad. quirieron una importancia exportador, que implicaba financiar. correspondido generación de. a. una. en. la sustentación del modelo. corriente de salida de bienes para más diversificado que el que debiera haber. consumo. un. decisiva una. estructura. productiva. bastante. la. primitiva;. red de servicios conectados al comercio exterior,. una. algún grado, la concentración urbana en centros so gravitaba la actividad externa en donde se localiza centros de poder de la clase dominante. Sin embargo, don claramente se puede apreciar la influencia espacial de los económicos, es en el período posterior al del "desarrollo. que facilitó,. en. bre los cuales ron. los. de más. hechos. hacia afuera" conocido inicia y se cuencia del. plasma impacto. un. como. "desarrollo hacia adentro". vigoroso. desarrollo industrial. en. como. que. se. conse. de la crisis de los años 27-30 que demostró la alta vulnerabilidad de la economía chilena y su excesiva dependen cia. a. fenómenos. exógenos. a. ella.. Es este. período el que marca con mayor claridad los rasgos dis tintivos de la actual realidad espacial. Concretamente, el esfuerzo de industrialización. significó una aceleración muy pronunciada del mejor forma caracteriza las actuales deformacio. fenómeno que. en. espaciales: propias de la. la concentración.. nes. efecto, por las características actividad manufacturera, con flexibilidad bastante En. más alta que la que los recursos primarios ostentan, los procesos transformadores de bienes primarios fueron localizados en aquellos. puntos en que existía una infraestructura como resultado de la in fluencia de la época anterior. Se puede decir que la industrializa ción consolidó y amplificó la dinámica urbana que se había gene rado cuando la economía estaba fuertemente orientada hacia el mercado externo. Por supuesto que la exposición es en extremo que también hubo en esta época importantes. esquemática dado generaciones urbanas no fueron consecuencia del modelo que exportador sino que se ge neraron como respuesta a requerimientos sectoriales internos. Este es el caso del fortalecimiento, mucho más lento desde luego, de los centros. urbanos que empezaron. la actividad mente. agropecuaria. de servicio para que también creció mucho más lánguida. que las actividades de. triales destinadas. a. sustituir. mayo agosto de 1972. a. cumplir. un. exportación importaciones.. papel. y las actividades indus La afirmación. es. válida. -. 9.

(12) para la Es. de las ciudades que Coquimbo y Chiloé.. mayoría. torio entre. importante. destacar. entonces. ubican. se. que. uno. a. lo. largo. del terri. de los elementos. mu-. trices y generadores del esquema espacial actual, caracterizado por la concentración, fue el proceso de industrialización que comenzó en a. la década de los 30 y que generó toda una dinámica orientada importaciones en lo económico, y en lo espacial, una ac. sustituir. tivación de la los. centros. que tuvo una orientación definida hacia concentró de preferencia la actividad in. migración. en. que. se. dustrial. Ahora bien, el proceso descrito se realizó dentro de los marcos de acción inherentes al modelo, en que se sustentaba teóricamente el esquema económico, social y político, vale decir, el capitalismo dependiente, que imprimió su sello y definió la estructura espacial. que más conformaba. a. sus. postulados. básicos.. estuvo nunca dentro de la puede preocupación del capitalismo dependiente, la necesidad de estruc turar el espacio nacional de un modo racional y conveniente para el país. El uso del espacio se definió fundamentalmente tomando en. En resumen,. decirse que. no. que aseguraran la rentabilidad más alta posible a los inversionistas privados que disponían de toda financiera que garantizara los una infraestructura institucional y cuenta. criterios microeconómicos. óptimos de beneficio. planteamientos sobre esta parte no estarían completos si se dejara de lado la descripción de los intentos realizados, dentro del modelo capitalista dependiente, para modificar la estructura espa cial que el mismo sistema había generado. Es conveniente precisar, en el desarrollo que las acciones que se han venido implementando regional han sido fundamentalmente generadas por las presiones ha ocasiona que la propia irracionalidad de la estructura espacial do. En definitiva entonces, se ha tratado de acciones paliativas que un cambio de enfoque importante, sino que no han consultado más bien, han estado destinadas a aminorar las presiones sin dai una salida definitiva al problema. La acción regional en el pasado es susceptible de ser clasificada como en dos categorías diferenciadas: una que puede ser definida de desarrollo el algunas acciones aisladas destinadas a incentivar niveles Los. restringidas y la otra, En el primer caso, se ha. áreas. como. tratado de esfuerzos orientados. mizar áreas que, por diversas 10. esfuerzos de cobertura nacional.. razones. exigieron. un. conjunto. Nueva. a. dina-. de. me-. Economía.

(13) excepción para satisfacer presiones regionales creadas por desequilibrios del sistema. En general, puede afirmarse que los fundamentos en que se basaron los esfuerzos regionales estuvieron íntimamente asociados al proceso presupuestario. En efecto, se fue ron implementando mecanismos de excepción tímidamente al prin cipio y con mucha fuerza posteriormente, a medida que las "fuerzas vivas" de las regiones descubrieron la veta que servía para aquie tar las turbulencias de la toma de conciencia de la postergación y retraso que ostentaban. Recursos que fueron ajDartados para tal ob jeto del Presupuesto Nacional y que orientaban a incentivar la ges tión del sector empresarial privado, entregando el Estado las necesi. didas de los. dades de infraestructura básica y obviamente, al margen de las. yorías regionales. La segunda categoría. ma. regional trataba más globalidad a dicha acción. Para ello se utilizó primero la división político-administrativa del país en provincias para montar equipos que se suponía debían pre ocuparse de los problemas del desarrollo en cada una de ellas. Co mo en este caso no se dispuso de ningún elemento orientador a nivel nacional que permitiera hacer definiciones espaciales diferen ciadas, estos mecanismos tuvieron una primera etapa de investiga ción y después dejaron de funcionar completamente, pues no se so lucionó el problema de la conexión entre conocimiento-gestión-de cisión para los niveles regionales. Como segunda instancia se modificó el enfoque realizando una regionalización que, básicamente agrupó provincias y estableció en algunas de dichas agrupaciones de provincias equipos con dedica ción exclusiva a la tarea de definición de estrategias de desarrollo. También en este caso faltaron los criterios orientadores generales y la debida implementación de un sistema de decisiones que garan tizara el cumplimiento de las formulaciones de las estrategias regio nales. En definitiva entonces, la inquietud regional se volcó con ma yor énfasis en la lucha por un manejo regional de recursos, al com probar que las decisiones de gestión regional con alcances naciona les significaron una respuesta demasiado limitada a las inquietudes de desarrollo de las diferentes regiones. Como consecuencia o corolario del análisis de las acciones regio nales realizadas hasta la fecha, puede concluirse que si no se plan tea un sistema de planificación que sea realmente el conductor de de intentos de acción. bien de darle ciertas características de. todo el proceso de desarrollo. económico que tenga mayo -agosto de 1972. una. con una. dirección central del aparato. expresión regional. con. amplia participa11.

(14) ción. popular no puede haber salida a la encrucijada del desarrollo regional. Desde luego, no puede pensarse en que las condiciones anota das pueden darse dentro de un sistema en que las decisiones econó micas las toman empresarios individuales, movidos por el criterio de maximización de la tasa de ganancia. El control de la economía por las mayorías nacionales en que las decisiones se tomen buscan do el beneficio de dichas mayorías es la única respuesta para co rregir las irracionalidades e incongruencias de la actual realidad espacial. III. Desarrollo. La. regional:. tarea de. un. sistema de. planificación. dirección centralizada. con. y actualidad del proceso de desarrollo regional, enten la puesta en vigencia del potencial de recursos natura. presencia. dido. como. les y humanos del país y como el instrumento de canalización del caudal de participación de las grandes mayorías nacionales en la definición de. propio destino, pone en relieve el significado y la urgencia planificación regional. Recientemente se ha planteado la necesidad y factibilidad de un sistema de planificación, desde el punto de vista global nacional y sectorial, bajo la óptica de una clara dirección centralizada que ga su. del sistema de. conducción vertebrada del proceso nómico. Esa misma necesidad y factibilidad se plantea para la rantice. en. esos. niveles. una. nificación del desarrollo. eco. pla. regional.. Existe convencimiento que sólo en un esquema de dirección cen tralizada es posible la planificación regional, puesto que únicamen entender y actuar en una región concebida en el te así se. puede. contexto. nacional y. con. un. centralmente. En. papel asignado. estos. términos, parte importante de la Dirección Económica central de be. ser. la función. regional,. materializada. expresen el interés nacional y den el al desenvolvimiento de las economías La dirección centralizada del. necesaria para encauzar,. no. en. políticas regionales. marco. que. normativo referencia!. provinciales. regional es una forma enorme potencial de partici las provincias, entregando el. desarrollo. frenar, el. despierta en y gestión que encuadre nacional y el "techo" para las decisiones. pación. En el. se. pasado,. e. incluso. en. el presente, la estructura económica de las regiones y el escaso conoci. y social aparentemente simple miento efectivo de ellas, muchas 12. veces. ha inducido. a. Nueva. los. gobiernos. Economía.

(15) a. plantear. sencia de Aún el. soluciones. apresuradas, voluntaristas,. método científico y ordenador. día se intenta efectuar una acción. hoy. reflejan. la. au. provincias desde instituciones ejecutoras, imponiendo necesaria concepción integrada del. punto de vista parcial de. una. que. un. la. visión sectorial sobre. desarrollo. regional, planteando. una. en. descoordinación. en. la conduc. ción económica y en las decisiones regionales, que desconciertan a las masas trabajadoras y descalifica la intención permanente de. poner. en. marcha. un. sistema territorial de. participación popular. en. el proceso de cambios y de desarrollo. El proceso de desarrollo regional, por la. importancia que debie papel preponderante de los organismos de planificación regional y la exigencia de plasmar un sistema explí ra. tener, demanda. un. cito de dirección. En el contexto. descrito,. rección única centralizada. es a. dirección central. decir también que la di nivel nacional debe tener ineludible. importante cada. región, que garantice y posibin participación provincial tras objetivos locales y nacionales, estos últimos asignados centralmente a nivel nacional. La dirección centralizada del desarrollo intrarregional debe per mitir, junto con coordinar ejecutivamente los organismos provin ciales, adecuar la estructura económica de la región, en términos físico-espaciales e intersectoriales, de modo de hacer posible, por una parte, cumplir una función económica y social interna con mi ras a satisfacer las necesidades de la población regional y poder, por otro lado, maximizar su capacidad de dar cumplimiento a una fun ción productiva asignada por el gobierno y la economía nacional. De este modo, lo peculiar del proceso regional chileno, está da mente una. en. lite la. do por la necesidad de. una. dirección central nacional, flexible,. plícita, que entregue los lincamientos fundamentales y el juega cada región en el desarrollo nacional, y por una regional. de. encauce. la. esta. Dirección, que. en. cada. provincia. o. ex. papel que expresión. grupo de ellas,. generación de las nuevas estructuras de poder popular permitan la más amplia participación de la población en las decisiones que afectan a su desarrollo, haciendo uso de mecanismos descentralizados de gestión y participación, definidos y apoyados por el gobierno popular para ese fin. La función regional de la dirección económica central se mate que. rializa y expresa a través de un conjunto de políticas regionales que constituyen la estrategia de desarrollo espacial para el país en su. totalidad.. mayo agosto de -. 1972. 13.

(16) Por constituir la tenta la. cabe. función. cumplir. los. 1. Contribuir. 2.. estrategia de desarrollo espacial la base que sus regional de la dirección económica centralizada, le siguientes papeles principales:. la traducción. regional de los objetivos de la estra tegia de desarrollo económico global y al mismo tiempo, contri buir a enriquecerlos y a su mejor cumplimiento. Definir centralmente los papeles que han de jugar las distintas re giones para contribuir mejor al logro de los objetivos nacio a. nales. de referencia concreto para la acción de los descentralizados de decisión regional, que deben cons. 3. Conformar. un marco. organismos 4.. integrante del sistema de trabajo de coyuntura o enmarque los planes operativos parte de la población.. tituir parte Entregar al. que por. dirección central.. de. corto. anuales. 5. Dar las dimensiones reales del desarrollo librar el. los. uso. de los. plazo un sentido y su comprensión. regional. financieros y humanos del desarrollo.. recursos. objetivos globales. 6. Relacionar directamente. a. los sectores. productivos. permitir. y. en. ca. función de. con. el poten. cial de recursos naturales que ofrecen las distintas regiones del país, adecuando para ello el diseño y uso de la infraestructura física.. 7. Abrir. nuevas. contenido institutos. en. de. investigación, perfilando el énfasis de su términos espaciales, y facilitando el contacto con los investigación bajo una óptica de coordinación áreas de. central. 8.. Entregar pautas para regional de odeplan,. una. del aparato institucional. adecuación. una y del Estado en general, que asegure a la dirección central. mayor racionalidad y eficiencia 9. Definir con la población regional una imagen integral que cons. referencia para insertar debe enfrentar. En este sentido, es. tituya. co. una. canalizador del. tualmente ofrecen. debe. ser. a. se. está. planteando,. integrado es o. hoy. que. dí-i. político-técni. constructiva que. el desarrollo. del desarrollo nacional,. marco. mina los énfasis de valoración. tareas. instrumento. de. de él y, por ende, plenamente En el proceso de transición. 1-1. un. ella las. participación potencial las provincias.. lo que entendido en el. De acuerdo. en. ac. regional. como. parte. compatibilizado.. y la Dirección Central la que deter tendrá cada uno de. prioridad. que. Nueva. Economía.

(17) los campos cubiertos por la Planificación Nacional, urgencias o importancias relativas que ellos tengan fases. o. un. se. acción. etapas del proceso. En desarrollo regional más. palabras, equilibrado, en otras. sólo. de la. las distintas. en. podrá. promover. la medida. esta. que. con. que orienta al gobierno popular. que orienten la localización de ac. estrategia global políticas tividades en el espacio geográfico nacional, deben trumento para el logro de los objetivos globales En este. las. sean. afecte, sino que por el contrario apoye los objetivos. no. tingentes. según. sentido, las. nomía y sociedad. La estrategia de desarrollo. espacial. debe. tener. constituir de la. ins. un. nueva. eco. contenido. un. es. pecífico en cada etapa del proceso revolucionario chileno, estando condicionada por las características concretas que las definen y que expresan en la distinta valoración que adquieren los objetivos nacionales en cada una de ellas, objetivos que deben ser sanciona rlos por la Dirección Central.. se. La estrecha. correspondencia entre el proceso de desarrollo global regional, se refleja a nivel regional, en los papeles que van cumpliendo las distintas provincias de acuerdo a las ventajas comparativas que ofrezcan para la consecución de los a nivel nacional. objetivos predominantes Al entender el desarrollo nacional y regional y la construcción. y el proceso de desarrollo. de la el. nueva. problema. sociedad de los. en. términos de proceso, surge. plazos, presente cuando se provincias en el marco. a. la discusión. analiza la. importancia. de desarrollo de las. revolucionario,. en. del acelerado proceso los cambios estructurales en el que conjunto de. la sociedad chilena y su propia dinámica generan situaciones y problemas cuya atención y soluciones demandan la atención taria del. priori. gobierno.. Se ha dicho que. es. evidente que las modificaciones de la. estruc. tura. espacial actual, requerimiento objetivo para la construcción de la nueva "economía", es un proceso cuyos resultados últimos son necesariamente de largo plazo. En estos términos, cuando se hace un análisis superficial, pareciera un problema ajeno a la preocupa ción. principal. como nes. dad,. del momento.. alternativas el. excluyentes con. y. se. corto. y. Se. largo plazos,. postula por. énfasis distinto. rechaza,. el. en. lo. regional, plantear. como extremos. de situacio. contrario, lo temporal. como. uni. los. cortes de corto, mediano y largo el nivel y alcance de las decisiones se tomen. que Son las decisiones se en el que adoptan presente, de acuerdo al nivel y alcance que tengan el desarrollo. plazos, según. en. sean. para. mayo -agosto de 1972. regional,. las que. obligan ,„. lo. a.

(18) calificar la necesidad. prescindencia de marcos de referencia perspectivos y su grado de afinamiento. Obviamente, el problema principal es el momento histórico que se vive y hacia él se dirige nuestro esfuerzo, pero, no se puede con cebir la gestión regional del gobierno sin una perspectiva sexenal encuadra la que gestión de coyuntura y los planes operativos anua les, y de una perspectiva de más largo aliento en cuanto a las in versiones de hoy que afecten decisivamente el comportamiento me diato del desarrollo de las del provincias y país. Particularmente en lo que atañe a las provincias, la actual es tructura espacial de la economía chilena es el reflejo de una acu o. mulación histórica de fenómenos que aparecen como "deforman tes" bajo la óptica de los objetivos de la nueva sociedad; y que las acciones. inversiones que hoy se localicen, deberán constituir una acumulación futura de fenómenos racionalmente previstos que tien dan. e. configurar una estructura espacial compatible con una reali justa. Más aún, no obstante que los resultados fina les del necesario proceso de reestructuración espacial sean de largo plazo, el proceso mismo puede proporcionar un aporte significativo a la absorción de la mano de obra subocupada y a la aceleración del crecimiento económico global por un uso más racional de los recursos reales, en el corto y mediano plazo. En suma, interesa destacar y someter a la discusión la importan cia del desarrollo regional y de la planificación espacial, cuya com plejidad demanda su enfrentamiento con claros marcos conceptua les e instrumentos operativos y con la seriedad debida. El planteamiento central de este documento tiende a provocar a. dad social más. clara definición de funciones del aparato institucional y un fortalecimiento del sistema regional de planificación, bajo una úni una. ca. dirección central,. mismo. tiempo, una problemas. numerosos. cuando. se. la difícil. 16. da. un. tarea. tanto. a. nivel nacional. como. provincial.. Al. concentración de esfuerzos para dilucidar los aún no resueltos, que sólo se agravan más. paralelismo. del desarrollo. irracional y. una. acción voluntarista. en. regional.. Nueva. Economía.

(19) INSTITUCIONALES. ASPECTOS Y. ORGANIZACIÓN. PLANIFICACIÓN. DE. LA. TERRITORIAL por Hernán Latorre Coll. Antecedentes. para definir. nueva. una. institucionalidad. Una de las tareas centrales de la acción del Gobierno. ción de. un. sistema administrativo. vicio de la sociedad de. e. trabajadores,. es. la. crea. institucional que esté al ser rompiendo de este modo el. esquema actual de un aparato burocrático moldeado según los querimientos y al servicio de los grupos dominantes. El sistema. pitalista. diseñó. una. estructura. tencia histórica del sistema sistema institucional. institucional que. conjunto. presentado. en su. vigente. ha. En. permitió estas. re ca. la subsis. condiciones el. la flexibilidad suficien. para acomodarse a situaciones cambiantes que en definitiva han garantizado el mantenimiento del poder por la clase dominante. te. Tal. es. la necesidad de. gislación vigente. se. han. contar con esa. incorporado. flexibilidad que en la le serie de iniciativas "de. una. mocratizantes", vale decir, medidas específicas que significarán de. alguna manera un reagrupamiento de ciertos núcleos de la pobla ción integrándolos de mejor manera al funcionamiento del sistema. La legislación que reconoció a las Juntas de Vecinos como orga nismos de base, permitiendo la posibilidad de materializar según fuese el grado de dinamismo y conciencia de los no in pobladores, corporó las medidas complementarias que garantizaran un control y gestión realmente democráticos a nivel municipal. Esto tiene co mo origen, la clara intención de evitar que estas organizaciones atentaran contra la. logró. controlar el. institucionalidad establecida. De. este. modo. en. la. nistrativa al mismo. que atenuase las sociedad. ¡i. se. estructura admi posible poder tiempo que se ofrecía una salida de apertura presiones sociales cada vez más fuertes en nuestra. traspaso de. mayo -agosto de 1972. 17.

(20) Esta. peculiaridad que ha capitalista presenta. sistema. tenido la evolución institucional del en. definitiva. un. bastión. importante. para los grupos opuestos a la acción de la Unidad Popular, toda vez que en sus facetas democratizantes se ocultan los mecanismos de. participación aparente de grupos organizados. Al hacerse evi dentes los grupos organizados y sus iniciativas, se manifiesta la dis ponibilidad de mecanismos de control que esta trayectoria ha ge nerado. Sin. embargo,. en. la necesidad permanente de ir extendien. do la flexibilidad institucional para permitir una cierta participa ción social y su consecuente manejo, se centra la debilidad de la. institucionalidad. ya que necesariamente se pierde parte de la cohesión del sistema debido a la multiplicidad de acciones y. burguesa,. facetas que aparecen en la evolución de la sociedad. La utilización por parte del Gobierno de los llamados "resquicios legales" es clara demostración de el. existencia que, sin embargo, ha revolucionario del Gobierno Popular.. avance. Sin. embargo. lidad heredada. permitido. lo que se pretende no es adecuar esta instituciona si en ella estuviese centrado el problema del. como. la etapa de transición socialista. Si así ocurriese estaría restringiendo el avance de las masas por un manejo burocrá. avance mos. su. en. tico, tremendamente perturbador de la lucha política, ya que definitiva la burocracia tica al Estado de La creación de. alzarse. pudiese trabajadores. una República. de. como. una. Trabajadores requiere. institucionalidad esté al servicio de ella, desde el el. acceso. burgués,. del. en. polí. que la. momento en. que. la transformación del Estado. poder implica participación democrática a la elección de Estado de trabajadores. Este es concebido como real, ya no sólo con la participación sino con la. pueblo. que limita la. autoridades, una. al. alternativa. en. democracia. incorporación consciente de las organizaciones de base de los tra bajadores en todas las decisiones, dentro de un régimen de plura lismo ideológico, político, cultural y religioso. El carácter democrático del Estado reside entonces. en. su. capa. cidad para resguardar los derechos humanos y expresar la hege monía política de la clase trabajadora. Para ello es necesario el. ejercicio democrático del poder obrero y un sistema coherente de poderes públicos que corresponda a la nueva realidad social, con sultando el sufragio universal, secreto e informado para la renova ción periódica de las autoridades y para la decisión popular di recta de los principales problemas del proceso de construcción so cialista. 18. Nueva. Economía.

(21) De este modo deben. la. superación. la autoridad. las bases. a. de servicios. Es nalidad. conjugarse. sistemáticamente dos procesos: capitalista y el traslado de. definitiva de la estructura. en. esta. responsables de la perspectiva que se. actividad concibe. a. productiva. y la institucio. la etapa de transición hacia una sociedad socialista, debiendo readecuarse la administración estatal para cumplir con estos nuevos objetivos. No bastaría con hacer algunas innovaciones en. al sistema existente para que. pudiese responder. de. mejor. manera. los. requerimientos que el proceso revolucionario va demandan do, ya que se estaría ocultando la necesidad verdadera de definir. a. los niveles de. que supone el cambio del sistema social. La. poder. ruptura revolucionaria significa centrar todo el proceso social en el Estado Popular, la planificación y las empresas socializadas, ni veles de acción. en. que la clase. trabajadora. debe. ejercer. su. real. hegemonía. Aspectos. de la administración. en. la. transición socialista. La transformación de. nuestra. acción consciente de las. primeros. años de. sociedad. masas.. Gobierno,. en. Los. no. puede concebirse sin la logrados en estos dos económico, social y polí. avances. el campo. tico, han producido cambios profundos que inevitablemente tocan al aparato estatal, legislativo y judicial en su organización interna, acentuándose las. los. avances. reales. discrepancias entre logrados hacia la. la actual institucionalidad y creación de una sociedad so. cialista. Para enfrentar exitosamentee los. cambios ha. debe. que dores. en. las determinaciones que. secuencia la en. conflictos que el proceso de organizada del pueblo,. través de la acción. generado plantearse un nuevo sistema de organización administrativa, posibilite efectivamente el poder de decisión de los trabaja. la. a. nueva. a. todo nivel. se. realicen. En. institucionalidad debe afirmarse. con. principalmente. presencia orgánica,. consciente y mayoritaria del pueblo en su estructuración y operatividad. Sin embargo, la construcción de una sociedad que camina hacia el socialismo se no como un. proceso evolutivo de. rompimiento los. trabajadores. protagonistas t. del sistema no. sólo. plantea participación progresiva sino como vigente y su reemplazo por otro en sean. el apoyo. mayoritario. un. que sino que los. del proceso.. mayo -agosto de 1972. 19.

(22) En todos los niveles de la. organización social y económica, los trabajadores y dirigentes gubernativos deben planificar el desarro llo de la sociedad y la economía. El plan determina las operacio económico-sociales que. nes. en. última instancia pasan. a. las. ser. ta. centrales de Gobierno y por cuyo medio se implanta el nuevo ordenador de la sociedad. La incorporación de las or principio. reas. ganizaciones. de base. además. significa. tomar en cuenta. el. grado. de. maduración de la conciencia y de. acuerdo. a. trabajadora y de la conciencia social, ellas ir delineando los planes de desarrollo po. sibles. El Estado y el sistema de. bidos. bajo. estos. principios.. planificación. aiirmar que es indispensable ir institucionalidad por otra, que al mismo. sociedad. tiempo. que. se. tienen que. estar. Las ideas básicas esbozadas a. una. permita. conce. permiten. modificación de la actual el. transformador. avance. consolida la etapa de transición hacia. una. nueva.. Bajo esta perspectiva el sistema de planificación cobra una im portancia central ya que se transforma en el mecanismo mediante el cual se integran los organismos de base, los aparatos de decisión política y las instituciones ejecutoras. El Estado, en consecuencia, debe. ser. concebido de. al servicio del. pueblo. En esta etapa. es. manera. de colocar. su estructura. y al sistema de. necesario dar. un. planificación fuerte impulso. institucional. que éste a. se. dé.. la democrati. una zación del Estado, lo que significa entenderlo organi zación institucional que se adecúa a los requerimientos de la po blación distribuida a lo largo del territorio nacional. La eficiencia como. supone que cada problema pueda ser resuelto acuerdo a las necesidades sociales, es decir, asig en su nivel y de nando la respuesta de las masas en cada momento a sus problemas. de. organización. esta. concretos.. La extensión del aparato de administración del Estado supone la existencia de instancias locales de decisión que coexisten con ubicadas centralmente, formando un esquema unitario y. aquellas. coherente mediante la utilización del sistema nacional de cación. El nivel territorial. mecanismo. como. integrador. importante toda vez. planifi. en. conse. que permite tocar el ámbi del país. La va ciudadanos los desenvuelven to que riable territorio define con propiedad el carácter democrático del Estado ya que hace visible en forma coherente la multiplicidad dq cuencia pasa de vida. problemas los ámbitos 20. a. en. ser. se. estrechamente vinculados y. geográficos. del. país,. en. particulares. a. cada. uno. de. términos de relaciones de proNueva. Economía.

(23) ducción, de organización social y formas culturales autóctonas. Esto de supone sin embargo, la existencia. cuada. estos. requerimientos. de. una. manera. las decisiones del actual sistema. con. te. a. institucionalidad ade. de evitar inconsistencia. administrativo, eminentemen. centralizado.. heterogeneidad. La. quiere. de los. problemas. que. se. deben abordar. el establecimiento de niveles diferenciados de. re. gestión, que. organizaciones territoriales, y de organismos que traten específicamente problemas que tengan un mismo origen, lo que supone la existencia de agrupaciones sec toriales; Las unidades con similitudes funcionales están integradas tienen mucho que. ver. con. las. verticalmente, de manera de mantener un adecuado sistema de información, al mismo tiempo que es posible introducir las polí ticas nacionales y mecanismos de control del sector. De este modo es posible concebir la existencia de. un. plan. de. nacional diferenciado por ramas de actividad, un sis de información nacional, un plan de viviendas, etc., en que independientemente de los planes y funciones territoriales especí ficos éstos están integrados en un todo coherente. Para el funcio. producción tema. namiento del sistema trices centrales que. indispensable guíen la acción y es. entonces, contar. con. direc. definición de las entidades. territoriales y sectoriales dentro de una política nacional. Es en estas condiciones que se visualiza el aporte acumulativo de las entidades especializadas de la administración estatal, en y muy. par. ticular, de las entidades territoriales que entregan las orientaciones e. implicaciones. de los. planes. en. la transformación del. espacio. geo. gráfico. Este ordenamiento debe estar complementado por algunas dife renciaciones cualitativas de las entidades administrativas para cum. plir. con. debe. los. estar. objetivos políticos radicado. un. que se persiguen. En el nivel central énfasis en las actividades de producción,. comercialización, distribución y hacienda pública, tendiente a la acumulación del excedente y a su correcta distribución y utiliza ción social. En la medida que se llega a niveles territoriales meno res el énfasis debe estar centrado en los problemas de ordenamiento físico, habilitación de equipamiento e infraestructura social, cul tural y de transporte como apoyo al proceso productivo. Para poder materializar estas ideas es indispensable plantearse la actual administración del Estado en forma descentralizada y des concentrada. El mecanismo de descentralización se refiere al tras paso de funciones ejercidas por el aparato central a las entidades mayo -agosto de 1972. 21.

(24) territoriales, y la desconcentración. está vinculada con la localización física del aparato de administración fuera del ámbito central en contacto con. las. organizaciones de base del país. puede, de esta manera, incorporarse en la formu lación, discusión y ejecución de los planes de desarrollo de la socie dad y la economía. La gestión de los asuntos propios de las comu nidades básicas de la sociedad corresponde al conjunto de quienes se desempeñan en ellas y, en combinación con las organizaciones del Estado, dan origen en forma flexible a sectores tanto centralizados La base social. descentralizados de manejo económico social.. como. De. esta manera. estaría abordando además la solución de un de la burocracia centralizada, cual es el traspaso. se. problema endémico. permanente de responsabilidades y decisiones al más alto nivel po sible para escabullirse de enfrentar directamente los lema de. ciendo. nada hace nada teme" cobra así. "quien inoperante. problemas. El plena vigencia, ha. las respuestas que se le exige a la administración por la lentitud de la tramitación, la inadecuación en el tiempo en tre. el. problema que se genera y cuando se resuelve, la inadecua ción entre la solución que se entrega y las condiciones reales exis tentes por un problema básico de disponibilidad de información y por último la. despersonalización responsabilidades.. del sistema que tiende. a. diluir. Las entidades de administración territorial La consideración de la variable territorio. nistración. permite requerimientos de. en. el sistema de admi. institucional. ir hacia. un. nuestra. sociedad, al mismo tiempo que permi. sistema. acorde. con. los. mecanismo flexible en manos de los organismos de base la natural transición socialista que se ha para emprendido. Los puntos principales que se han venido desarrollando pueden te crear un. esquematizarse. a. modo de síntesis para. por las cuales se plantean ministración territorial.. con. Esta forma parte de se. planificación junto.. formulen para. manera. a. lograr. enmarcarse. la ad. ,. en a. todas. aquellas. es. concebida. con. direc. través del sistema de. el bienestar de la Sociedad. descentralizado y desconcentrado. razones. en. fundamental de la administra. nivel nacional. La administración territorial. 22. entender las. -. ción del Estado, debiendo trices que. mejor. énfasis, niveles específicos. respecto. como a. en. un. su con. servicio. la administra-. Nueva. Economía.

(25) rión central actual. La descentralización está referida a la ne cesidad de cumplir cabalmente funciones específicas en los ni veles administrativos territoriales y la desconcentración implica la existencia de un sistema de administración localizado física fuera del ámbito de la administración central.. mente. organiza la ad correspondientes atribuciones y. Los distintos niveles territoriales. en. que. se. ministración de la Nación y sus funciones, deben formar parte coherentemente. de. un. integrado de planificación y administración. La Administración Territorial debe corresponder. a. sistema. la distin. naturaleza y complejidad de las áreas geográficas del país, actividades que como del asentamiento de la población y las ta. allí. se. realizan. Para. ministrativos. a.. La Comuna. Es. una. unidad. estos. específicos. geográfica. a. efectos. se. reconoce. la comuna, la. como. provincia. niveles ad. y la. región.. básica de administración del territorio. nacional, y de cuya agregación se organiza espacialmente la admi nistración en las provincias y regiones que conforman el país. Estas áreas deben. ser. definidas. culturales contenidas forma. en. como. un. todo. unidades. económicas, sociales y. espacio claramente identificable y cu integrado. La condición indispensable. conjunto embargo es que deben cubrir todo el territorio nacional, sin que exista superposición de áreas entre ellas, y cuya dimensión debe corresponder a criterios de tamaño mínimo tanto poblacíonal co mo físico. Estas unidades deben tener una organización adminis trativa y financiera que permita el cumplimiento de los fines y funciones que se le hayan asignado. El Municipio, entendido como un servicio de la Administra. yo sin. un. ción Pública descentralizado territorialmente, es la entidad insti tucional encargada de la administración y planificación del desa rrollo de la comuna. Debe, sin embargo, actuar coordinadamente con. otros, de tal. manera que sea posible un desarrollo integral de provincia y región de la cual forma parte. Asimismo, los muni cipios deben vincularse orgánicamente entre sí para abordar aque. la. llas iniciativas que comprometen a más de una unidad territorial, para complementarse en las tareas de desarrollo y para compartir. grupos de trabajo imposibles de La finalidad que debe. mantener. perseguir. el. bienestar de la colectividad local. Para mayo- agosto. de 1972. aisladamente.. Municipio es cumplir este. velar por el fin debe ad23.

(26) ministrar racionalmente todos los recursos de la comuna y utilizar adecuadamente todos aquellos elementos que constituyen el patri monio. popular. En consecuencia pasa a ser deber fundamental del Municipio impulsar todas aquellas medidas que permitan la crea ción de. ciliar. un. bajo. centrales. ción. medio ambiente más sano, eficiente y atractivo, y con las iniciativas que tomen entidades más aspecto. este. el interés local. De este modo, existe. con. plena. entre. una. interac. los diferentes niveles administrativos. Al. las acciones. enmar. las directrices de la administra. municipales planificación de la nación y de la región en que están insertas, se obtiene un sistema integrado y armónico de Gobierno. La función básica del Municipio es crear las condiciones para. carse. en. ción y. satisfacer las necesidades materiales, sociales y culturales crecientes de los habitantes de la comuna y para el mejor desarrollo de las. actividades de. producción. El cumplimiento de esta función re quiere la ingerencia local en las decisiones sobre proyectos prove nientes de otras instancias administrativas, al mismo tiempo que debe contar el Municipio con recursos propios para atender los gastos,. tanto. de inversión. como. de mantención de la infraestruc. tura.. La institucionalidad necesaria para llevar. a. efecto. estas. tareas. requiere principalmente estar al servicio de los trabajadores como ya se ha visto. En principio, las organizaciones de base municipal son el Cabildo Comunal de amplia participación, concebido como instancia de decisión y orientación, y constituido hegemónicamente por las organizaciones sociales básicas de trabajo; la Corpora ción Municipal que tiene por misión preocuparse de la implemen tación, ejecución y control de las directrices del Cabildo y, cuan do. proceda, de los programas de otros niveles de administración; la Oficina de Planificación Comunal, como organismo técnico, en. cargada. de llevar adelante la formulación de los. planes. de desarro. llo dentro del sistema Nacional de Planificación. b.. El Distrito. Metropolitano. El. problema de aquellas ciudades constituidas por más de una co muna, plantea la necesidad de formas administrativas más acordes con los problemas que estas agrupaciones humanas van generando. Para enfrentar estos requerimientos parece adecuada la creación de una unidad administrativa específica encargada del desarrollo físico de la ciudad, ya que, actualmente, por la naturaleza de ésta 24. Nueva. Economía.

(27) las soluciones ción. recaen. en. diferentes instituciones de la administra. pública.. Este distrito. es. una. instancia de. planificación. función central coordinar las acciones vinculadas. que tiene como con el desarrollo. físico que se materializan en la ciudad, formular un plan directo de crecimiento y ordenamiento espacial y elaborar programas de proyectos integrados de infraestructura de carácter normativo para la administración. nivel. a. superior.. Las atribuciones de esta entidad administrativa deben cubrir la. totalidad del área que circunscriben las comunas que forman par te de la ciudad reconocida como distrito metropolitano, como si se. tratase. división. de. un. política. solo programa espacial ajeno al administrativa convencional.. problema. de la. El distrito e?tá constituido administrativamente por un Cabildo un Metropolitano, por Consejo Ejecutivo encargado de la imple-. mentación de las decisiones del Cabildo y por planificación física metropolitana.. una. estructura. de. La Provincia. c.. Esta. es. una. ciudad. de. geográfica. del. territorio nacional constituida. características. económico-sociales agregación similates o complementarias entre sí, de manera de formar una unidad espacial orgánica e integrada y reconocida como tal.. por. comunas. con. En este nivel de administración. se. cumplen. tareas. de coordina. ción intercomunal básicas, de manera de orientar el desarrollo ar mónico de todo el conglomerado social que allí vive, velando por el. predominio. comuna.. del interés social sobre el interés. particular participación activa. En este nivel. de. una. se en una plantea la Junta Provincial de delegados de los Cabildos Comunales, quienes, en definitiva, tienen la responsabilidad de fijar las prioridades de requerimientos que las comunas, conjuntamente, presenten a nive. les más centrales de administración para. mación; además, promoverán las acciones de las tas tareas se. ejecutar. debe. su. consideración. e. infor. el desarrollo. provincial y orientarán la que integran. Para cumplir con es con una Secretaría Técnica encargada de. comunas. contar. los acuerdos de la. Junta. Junta Provincial será responsable miento del plan de desarrollo regional en La. pete, y para todos los efectos mayo -agosto de 1972. se. de. controlar el. cumpli. la Provincia que le com vinculará con la Región Económico25.

(28) Geográfica de la cual forma parte a través de vincial, organismo político de administración d.. La. Económica. Región. la Intendencia Pro interior del Estado.. Geográfica. geográfica de referencia para la formulación políticas, planes y programas nacionales y regio y aplicación nales de desarrollo, y está formada por aquellas provincias que tengan similaridades o complementación de funciones, constituyen do en definitiva una unidad geoeconómica, social y cultural reco Esta. es. una. unidad de. nocible. como. tal.. Región corresponde al área jurisdiccional territorial de los servicios públicos que operan en la administración del Estado a fin de posibilitar la desconcentración, descentralización y democra tización administrativa en el nivel regional. Constituye la base territorial mayor para la organización de los diferentes grupos de actividad e interés con el objetivo de posibilitar su incorporación en la gestión y administración del desarrollo. Para esto se concibe una instancia central, el Consejo Econó mico Regional, encargado de orientar, coordinar y promover el desarrollo regional, y velar por el oportuno y efectivo cumplimien to de las políticas, planes y programas que el sector público eje cute en la Región; el Comendador Regional, designado por el Ejecutivo, encargado de implementar y controlar los planes y pro Planificación gramas previstos para la Región; y una Oficina de la institución de central, que debe actuar Regional dependiente funcionamiento para preparar planes regionales y preocuparse del del sistema nacional de planificación. La. 26. Nueva. Economía.

(29) NATURALES. RECURSOS. DESARROLLO. Y. ESPACIAL por Estevam Strauss. Introducción. En. general,. cuando. se. menciona el desarrollo. vista la necesidad de eliminar diferencias. regiones de un país, deprimidas o la marginalidad distintas. de resolver el y la. regional,. problema. congestión rápido. Se. en. se. tiene. en. el desarrollo de. entre. de las áreas. determinados. cen. menciona también el urbanos de crecimiento muy desarrollo armónico, si bien ese concepto tenga significados dis tintos según sea la persona o institución que lo exprese. tros. Cuando. se. trata. de la necesidad de. planificar. el desarrollo. re. gional, lo que se quiere en principio, es cambiar las tendencias que presenta el desarrollo diferenciado entre regiones, en el supuesto que. esta. tendencia, cuando. se. proyecta, conduce hacia. futura de la sociedad y de la economía que seable por alguna razón económica, social o. es. una. imagen. considerada inde. política. proyectada puede parecer razonable para algu nos grupos, siempre que se puedan corregir sus aspectos negativos sin cambios de mayor profundidad; mientras otros piensan que las tendencias tienen causas muy profundas y que hay que cam biar éstas para se que puedan cambiar y no corregir las tendencias. Si, en lugar de hablar de regiones como tales, se habla de es tructura del espacio económico, podría decirse que un grupo con sidera la estructura del espacio económico racionalmente conforma Esta. tendencia. do por el proceso histórico de desarrollo y que las tendencias de formantes pueden corregirse mediante políticas adecuadas de des arrollo regional; sin otros consideran, que, si bien la embargo, estructura espacial de la economía pudo haber sido racional desde el punto de vista de las en el lo es defor. políticas vigentes. mada y, por lo. tanto. necesidades futuras del mayo -agosto de 1972. pasado,. irracional, desde el punto de vista de las. país. 27.

(30) Desde este último punto de vista, las deformaciones en la es tructura del espacio económico no son en sí mismas causa de los. mencionados. problemas. el. en. sino efectos de. primer párrafo,. cau. sas estructurales y políticas de mayor profundidad. En estas condiciones, desarrollo regional o reestructuración del. aislado del pro ceso de desarrollo económico y social, sino que debe considerarse como uno de los elementos integrantes del proceso. económico. espacio. constituir. puede. presente artículo. En el. se. enfoque. un. analizar el. pretende. papel. de los. re. el proceso de desarrollo económico y social, referencia al caso de Chile visto en este año 1972, y. naturales. cursos. especial puede. con. no. esto no. en. hacerse sin considerar los aspectos. espaciales. del des. arrollo.. 1. El. papel espacial de. histórico de los. naturales. recursos. en. la estructuración. la economía. pueden haber sido, en el pasado, deter minantes de la estructura espacial de la economía. Conforme haya sido el patrón de desarrollo del país, sus condiciones geográficas, en las cuales se incluye la constelación de recursos naturales de que dispone, y su distribución, así como la magnitud y crecimiento de la población, las vinculaciones con el resto del mundo, etc., el. Algunos. recursos. naturales. efecto determinante de los. naturales. recursos. en. la estructura espa. cial de la economía será de mayor o amplitud. La infraestructura o capital social básico de muchas áreas, si menor. de la. no. mayoría,. de Chile, de. un. en. caso. de América latina y. fue creada inicialmente. determinado. y/o defensivo. dispone. el. de. de. una. recurso. esas. natural,. o. especialmente explotación apoyo logístico. función de la. en. como. base de. Cuando el área. explotaciones.. gama razonable de recursos, y la producción agropecuaria. agua, la energía la pérdida de importancia del. entre son. en. cuestión. los cuales el. fundamentales,. recurso natural que originó el tamiento humano inicial y la correspondiente infraestructura, sea o por por agotamiento de las reservas, en el caso de los minerales,. cambios da. en. seguir. el cual los. la demanda. asen. mundial,. no. impide. desarrollándose hasta alcanzar recursos. naturales pasan. a. un. que la sociedad pue estado de avance en. desempeñar. un. papel. secun. dario. En una. 28. cambio, la carencia de. recursos. etapa determinada del desarrollo. naturales diversificados se. siente de Nueva. una. en. manera. Economía.

(31) dramática. en. le, donde. no. las ciudades fantasmas de la pampa norteña de Chi existía un uso alternativo para la infraestructura,. de los asegurar la continuidad y el progreso mientos humanos.. que. asenta. pudiera. bien. áreas. En. dotadas de. recursos. naturales,. entre. los. cuales. la situación. geográfica, hay que incluir el clima, la accesibilidad y estas cuando un fenómeno inverso, especialmente puede observarse caso el es áreas coinciden con los centros de poder político, como de Santiago de Chile. Son ciudades con un crecimiento casi incon trolable y que traen como consecuencia problemas como los men cionados anteriormente y otros que se analizarán enseguida. 2. La concentración de los. uso. espacial. En la introducción de este. las motivaciones de la. se. artículo,. las. se. algunas de desarrollo regional.. han mencionado. políticas. válidas, pueden. sean. en. de. adopción. general analiza bajo el ángulo. Aunque. de la economía y el. recursos. de ser. de la racionalidad. discutibles cuando la. en. asignación. de. recursos1.. Dejando de lado en este análisis, los aspectos social y económica negativos del proceso de congestión urbana, a cuya solución. mente. los franceses denominan adecuadamente amenagement du territoire, tenemos que analizar con mayor profundidad, para los países "en el proceso de concentración espacial en el uso de recursos escasos e ineficiencia. desarrollo", lo que significa términos de eficiencia en. la. incorporación. cursos. Los a. la. una. humanos recursos. estructura. elevada. de. son. en. abundantes,. recursos. los más. los cuales los. entre. re. importantes.. naturales, al quedar "mal localizados" en relación espacial de la economía, a pesar que puedan tener. potencialidad. física y técnica,. se. revelan. con. una. po. tencialidad económica reducida. La concentración trae. escalas. en. como. consecuencia. lógica. un. de. aumento. casi todas las actividades económicas localizadas. en. los. centros o. y como corolario, un aumento en la intensidad de capital, sea, más capital por persona ocupada. Si bien las economías de. escala y la intensidad de. capital. sean. condiciones necesarias al. 'Véase artículos de Carlos Matus y Pedro Vuskovi¿ el desarrollo de América latina,. Santiago. en. Dos. polémicas. au-. sobre. de Chile, Ed. Universitaria— Siglo xxi,. octubre, 1970. mayo -agosto de 1972. 29.