ISSN 1692-2611
Borradores Departamento de Economía
Medellín - Colombia
_______________________________________________________________________________________ La serie Borradores Departamento de Economía está conformada por documentos de carácter provisional en los que se presentan avances de proyectos y actividades de investigación, con miras a su publicación posterior en revistas o libros nacionales o internacionales. El contenido de los Borradores es responsabilidad de los autores y no compromete a la institución.
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N°33
Mayo de 2010
Restricción vehicular y regulación ambiental: el programa “Pico y Placa” en Medellín
Elaborado por:
David Tobón Orozco Carlos Vasco Correa
Blanca Gómez Olivo
1
Restricción vehicular y regulación ambiental
: el programa Pico y
Placa en Medellín
1David Tobón Orozco Carlos Vasco Correa Blanca Gómez Olivo.2
- I. Introducción – II. Contextualización del problema - Restricción
vehicular “Pico y Placa” en Medellín - Estructura para comparar políticas ambientales – III. Políticas alternativas ante la congestión - Desmonte de subsidios a la gasolina - Peajes de cobro electrónico – IV. Observaciones finales
Resumen: En este borrador se discuten los principales instrumentos de mitigación de externalidades ambientales teniendo en cuenta tanto los objetivos tradicionales de eficiencia y equidad como las restricciones de información y la viabilidad técnica y política. Se toma como referencia el programa de “Pico y Placa” en
Medellín, una medida de restricción a la movilidad del tipo comando y control, se analiza su poder de eficiencia y usando los resultados teóricos y estimaciones de elasticidades para la demanda de gasolina y vehículos en Medellín. Se recomienda cuáles son las políticas más pertinentes para controlar la movilidad y la contaminación en una ciudad como Medellín.
Palabras clave: Externalidades, restricción movilidad vehicular, comando y control, incentivos económicos.
Clasificación JEL: Q28, Q52, Q53, Q58.
Abstract: This draft discusses the main instruments to mitigate environmental externalities, considering both the traditional goals of efficiency and equity and restrictions on information and technical and political feasibility. It is analyzed the program "Pico y Placa" in Medellín, a restricting vehicular mobility on the type of command and control, its efficiency and power using the theoretical results and some estimates of elasticities of demand for gasoline and vehicles in Medellin. It is recommended what are the policies most relevant to mobility and control pollution in a city as Medellín.
Keywords: Externalities, restricting vehicular mobility, command and control, economic incentives.
JEL Classification: Q28, Q52, Q53, Q58.
1 Este documento es un subproducto de la investigación autónoma Modelo de Equilibrio General con
Externalidades y Capital Natural, registrada en el CODI – Universidad de Antioquia, Acta 8733-066 de 2009.
2 David Tobón Orozco: Profesor del Departamento de Economía, Coordinador del Grupo de Microeconomía
2 Contenido
I. Introducción ... 2
II. Contextualización del problema ... 5
Restricción vehicular “Pico y Placa” en Medellín ... 5
Estructura para comparar políticas ambientales ... 10
III. Políticas alternativas ante la congestión ... 23
Desmonte de subsidios a la gasolina ... 23
Peajes de cobro electrónico ... 24
IV. Observaciones finales ... 28
I. Introducción
En Medellín cada vez son mayores las externalidades producidas por la alta carga de polución derivadas de la industria, el sector comercio, y los distintos modos de transporte que ligadas a unas restricciones de espacio crecientes han acabado por llevar a que la ciudad crezca hacia municipios colindantes, principalmente el oriente antioqueño.
3 equitativos (las restricciones en los niveles de emisiones suelen ser proporcionales, obligando a que cada agente realice el mismo esfuerzo de mitigación sin considerar la importancia en la producción social de la actividad económica que se está controlando) y existe una creencia, errónea, que son más fáciles de cumplir.
No se debe olvidar los problemas de implementación de los mecanismos, ya que una muy buena herramienta de mitigación, como los permisos negociables, requieren de una institucionalidad que permita definir los derechos de propiedad sobre el objeto transmisor de la externalidad, diseñar la subasta de los permisos, permitir la libre competencia entre la demanda, monitorear en el tiempo la polución de quienes no adquieren los permisos, así como sancionarlos en el caso de incumplimiento, y facilitar la liquidez (transabilidad) de los permisos. También, en este caso de estudio concreto, se requerirá de vías de acceso y salidas especiales a las rutas con permisos para evitar mayores congestiones en vías arterias que afecten la movilidad de una zona o toda la ciudad.
En este documento se hace una exploración de las propiedades de los distintos mecanismos para controlar la polución teniendo como guía además de la eficiencia, los aspectos redistributivos, de equidad e implementación (Fullerton, 2001 y 2009; Laffont,
1989), teniendo como referencia el programa de restricción vehicular “Pico y Placa”,
mecanismo de comando y control, adoptado desde 2005 con el objetivo de incrementar los índices de movilidad afectados por la alta congestión vial en horas de demanda de punta (horas pico), promocionándose por las autoridades locales por su impacto ambiental positivo. La política consiste en impedir la circulación de vehículos en la ciudad dos días a la semana de forma escalonada, entre lunes y viernes, entre las 6:30-8:30 y 17:30-19:30 horas3, excluyendo rutas regionales y vehículos de emergencia, medios de comunicación, a gas natural, transporte escolar, transporte de alimentos, oficiales, vehículos blindados, de carga, vigilancia y, curiosamente, los autobuses de servicio público.
El “Pico y Placa” comenzó operando un solo día a la semana, debido a pérdidas de efectividad la autoridad intentó ampliarlo a todo el día, propuesta que obtuvo el rechazo
4 social ante la evidencia -obvia- en la reducción en la actividad productiva de la ciudad. Al final se optó por ampliarlo a dos días pero solo entre las horas citadas más arriba; primero se pensó asignar los días aleatoriamente –porque la autoridad municipal pensaba que se desmotivaba así la compra de un segundo vehículo-, pero, de nuevo ante el rechazo social, se asignó al final escalonadamente y con rotación semestral de las placas (López, 2009).
También debe mencionarse que en Medellín operan otros instrumentos secundarios que afectan la movilidad y la contaminación, pero cuyo origen es principalmente fiscal y su efectividad es cuestionable; estos son: impuestos a la compra de vehículos y de rodamiento (anual), impuestos global, IVA y sobretasa incluidos en el precio de la gasolina, revisión técnico mecánica del vehículo y gases anuales, e incentivos a la conversión a gas natural mediante el subsidio del kit de instalación y un precio relativo menor del gas natural respecto a la gasolina y el diesel.
Las revisiones técnico mecánica y de gases buscan que con un aceptable estado mecánico se reduzcan las emisiones producto de una mala combustión, resultado de que el vehículo esté desafinado, en mal estado o tiene sus sistemas anti polución operando en forma incorrecta. Los gases que se intenta controlar en Medellín son el monóxido de carbono (venenoso), los óxidos de nitrógeno (causantes del smog) y los combustibles no quemados (que producen irritación en las vías respiratorias); se intenta controlar porque se verifica menos del 0,05% de los vehículos (hoy se pretende pasar de 2000 a 27000), y con esta muestra se tiene que el 32% y el 27% de los vehículos a gasolina y diesel respectivamente no cumple con los requerimientos, y diferenciando por tipo de vehículos el 51% de las volquetas no cumplen con el requerimiento. También se encuentra gran cantidad de certificados obtenidos de manera ilegal o falsos (Área Metropolitana del Valle de Aburrá, 2010).
5 recorren 20000 kilómetros/año el vehículo emitirá cerca de ocho toneladas de dióxido de carbono/año (Vásquez, R., 2010).
Este documento se divide en cuatro partes. Primero se contextualiza el programa del Pico y Placa, cómo ha operado desde 2005 hasta ahora (2010) y se presentan algunos resultados útiles de un modelo que estima la elasticidad de la demanda ante cambios en los precios y los instrumentos de comando y control en Medellín. Luego, tomando como referencia a Fullerton (2001 y 2009), se analizan todos los instrumentos de política ambiental contextualizados al problema del transporte urbano en términos de eficiencia, efectos distributivos, implementabilidad y el cómo operarían en la práctica en una ciudad como Medellín. En la tercera parte se citan algunas políticas complementarias como el desmonte de subsidios contenidos en el precio de la gasolina en Colombia (expresados en el diferencial entre el precio base nacional y el precio internacional, sin considerar impuestos) y los telepeajes como instrumentos –permisos– que están operando internacionalmente. Finalmente se presentan algunas observaciones a modo de conclusión.
II. Contextualización del problema
Restricción vehicular “Pico y Placa” en Medellín
Diversos factores han llevado a elegir esta medida para alcanzar los objetivos en movilidad vehicular. En los últimos años se ha incrementado el uso del vehículo particular como solución de movilidad, prefiriendo este medio respecto de otros de uso masivo y público. Esto ha llevado a un incremento en la demanda por vías, demanda que debe suplir el municipio con el presupuesto público, sujeto a la restricción de recursos y sobre todo de espacio (lo que en Medellín es notorio). Como la solución de ampliar la oferta no alcanza a contemplarse como solución, se opta por restringir la demanda (Tránsito, 2008).
6 Ahora bien, si este índice se acerca a 1 o le rebasa, se entrará en una espiral que conduce a un incremento en la contaminación.
Como resultado de la implementación del Pico y Placa en 2005, se obtuvieron resultados en los siguientes indicadores para 2008, operando la medida entre las 6:30-8:30 y 17:30-19:30 horas, excluyendo rutas regionales y vehículos de emergencia, medios de comunicación, a gas natural, transporte escolar, transporte de alimentos, oficiales, vehículos blindados, de carga, vigilancia y al gremio de los buses:
17% del número de vehículos en las vías
12% en la longitud de las filas o colas
7% en los tiempos de espera
40% en los promedios de velocidad
Fuente: (Tránsito, 2008)
La medida como tal, buscando la reducción de la congestión, tuvo efectividad, modificando la distribución del uso de las vías disponibles y suavizando su nivel de uso.
7 Ciudades como Bogotá también tienen este comportamiento de meseta al inicio del día, al medio día y al final de la jornada laboral. La distribución horaria de la demanda por transporte es similar en muchas ciudades del mundo, con picos al inicio y final del día, Medellín no es la excepción.
Con base en esta distribución del uso de las vías en Medellín, se optó por implementar la restricción, usando como discriminante el último número de la placa del vehículo. Teniendo en cuenta que los números de placa son uniformemente distribuidos, cada número tiene un 10% de participación del total de vehículos registrados. Al restringir cuatro números al día, de entrada se sacan de las vías 40% del parque automotor, por los
8 menos en las horas donde funciona la restricción, proporción que se ve reducida por las excepciones marcadas más arriba.
Del anterior patrón de uso expuesto en el histograma, se puede ver que el índice de uso de las vías es uniforme a lo largo del día, la oferta de vías está copada. El problema se amplificará con el tiempo, la restricción de la demanda con medidas o políticas como el Pico y Placa no serán suficientes.
El incremento en el número de matrículas de automóviles desde la implementación de la restricción ha ido creciendo, en gran medida por el incremento en la capacidad adquisitiva de los ciudadanos, la reducción en los precios de los automotores y su posterior sustitución de transporte público por privado.
Ilustración 1
Ilustración 4 Ilustración 3
9 La presión sobre la oferta es cada vez más grande. El incremento acelerado y sostenido en la compra de vehículos (automóviles y motos) terminará por llevar a la restricción vehicular como una medida insostenible en el tiempo.
A estos factores se suma que la opción de incrementar la oferta de vías no es una solución a mediano plazo.
El crecimiento del parque automotor no es acorde con el aumento en la capacidad vial. No se tienen los recursos suficientes inclusive para sostener el nivel actual de metros lineales de vía por habitante.4 Según estudio de la Secretaría de Transportes y Tránsito, se
necesitarían grandes cantidades de recursos, como se aprecia en la tabla 1, para conservar el nivel actual durante los próximos 4 años. Alrededor de $2 billones de pesos al año son requeridos, y dentro del Plan de Desarrollo del Municipio de Medellín se espera destinar tan solo $0,34 billones en 4 años, la restricción fiscal es evidente.
[image:10.612.169.407.171.314.2]
4 85 metros de vía por cada 100 habitantes.
10 Sensibilidad de la demanda vehicular en Medellín
El Grupo de Microeconomía Aplicada y Fendipetroleo han realizado estimaciones de la demanda de gasolina y de automóviles en Medellín que permiten prever la sostenibilidad de una medida como el Pico y Placa, qué pasaría con otras alternativas de política y qué se espera en cuanto al crecimiento del parque automotor (tabla 2). Como complemento a la estimación de los determinantes de la demanda de combustibles se consideran los estimados de la demanda de automóviles. Esto permite tener en cuenta un sector cuya dinámica afecta directamente la demanda de combustibles al tener una correlación positiva entre ambos; por ejemplo, si bien una tendencia alcista de los precios afecta negativamente la demanda de gasolina, también es cierto que un aumento paralelo en los ingresos de la población amplifica no solo la demanda directa de combustibles sino también la de autos, y con ello, nuevamente, la de combustibles.
Respecto a la demanda de gasolina (Gt), un aumento marginal del 1% en el consumo en t-1 implica un aumento marginal en t de 0,27%, lo cual se puede asociar a “la
11 crecimiento en la demanda, al estar en niveles bajos debido a las actuales condiciones de política monetaria expansiva en la economía colombiana (2010), lo cual explica el impacto positivo que han tenido las políticas gubernamentales de apoyo al sector automotriz traducidas en créditos al consumidor a tasas de interés bajas.
Estos resultados muestran la inefectividad de una regulación ambiental basada en impuestos, por la baja elasticidad de la demanda al precio de la gasolina y la elasticidad y la dinámica de variables como el precio de los vehículos, el ingreso, la tasa de interés y la
persistencia en el consumo. Por tanto, las restricciones a la cantidad como el “pico y placa”
[image:12.612.176.437.396.644.2]pueden ser válidas pero tendrían que ser crecientes en el tiempo, con los consiguientes costos en la actividad económica al no discriminarse entre los distintos modos de transporte, o por niveles de ingreso de los usuarios, y la presión social. Regulaciones técnico mecánicas más restrictivas y más controladas así como la entrada en escena de vehículos más eficientes e híbridos, con el consecuente aumento en sus precios serían bienvenidos.
Tabla 2
Demanda gasolina (Gt) Corto plazo
Largo plazo Elasticidad Gt-1 0,27
Elasticidad precio propia
(PGt) -0,32 -0,436
Elasticidad Ingreso (Yt) 0,68 0,92
Demanda vehículos (Vt)
Elasticidad Yt-1 0,88 Elasticidad precio propia
PVt
-2,63
Elasticidad precio (PGt) -1,54 Elasticidad Ingreso (Yt) 2,34 Elasticidad tasa interés
(it) -1,47
Fuente: Grupo de Microeconomía Aplicada – Fendipetroleo (2006).
12 Estructura para comparar políticas ambientales
Como no es posible incrementar la oferta de vías al nivel requerido y la demanda observa un comportamiento que no va acorde con la capacidad de inversión del municipio, es pertinente acercarse a otras posibles opciones para mantener la movilidad y reducir los niveles de contaminación. Fullerton (2001) construye un modelo donde muestra los efectos distributivos y de eficiencia que tiene los diferentes tipos de políticas ambientales, ocho en total. Cada una con su fortaleza dependiendo del contexto en el que se desarrollan.
En primer lugar se desarrolla un modelo con sus características y parámetros, luego en segundo lugar los instrumentos de política aplicables y finalmente los criterios de elección para determinar cual utilizar.
Modelo
El modelo de referencia, estático, determinístico y de equilibrio parcial, se construye a través de cuatro supuestos principales. Ausencia de costos administrativos, problemas de imposición de normas o incertidumbre, y firmas que se comportan de forma competitiva. Los criterios de evaluación de cada uno de los tipos de política dependerán de la eficiencia económica y administrativa, la capacidad de monitoreo y obligación, los requerimientos de información y efectos de la incertidumbre, consideraciones políticas y éticas, efectos sobre la distribución del ingreso, distorsiones propias del mercado como impuestos, competencia imperfecta y barreras al comercio.
Además, no hay costos de transacción, se observan retornos constantes de escala y agentes tomadores de precios.
Tipos de política
Las políticas a analizar son:
Tipo pigouviano
o Impuestos o Subsidios
13
o Otorgados
o Vendidos en subasta
Instrumentos de Comando y Control
o Restricción a cantidades
o Restricción de precio y cantidades
Solución de Coase
o La víctima tiene derechos de propiedad o Quien contamina tiene los derechos
En cada caso se ven afectados cuatro tipos de agentes. Los consumidores, las firmas, el Estado y las víctimas. Se tiene un equilibrio no regulado, donde el nivel de polución es tal que el coste marginal privado de contaminar, iguala el beneficio marginal.
En cambio el equilibrio eficiente o esperado sería aquel donde el coste marginal social de contaminar se iguala con el beneficio marginal. Siendo el nivel de contaminación inferior.
14 MEDIDAS ECONÓMICAS POLÍITICAS ECONÓMICAS EFECTOS DISTRIBUTIVOS EFECTO NETO+ EFICIENCIA VIABILIDAD, EFECTIVIDAD O CAPACIDAD DE HACER CUMPLIR POLÍTICAS SELECCIONADAS EFICIENCIA ECONÓMICA SOLUCIONES PIGOUVIANAS
Impuestos a la contaminación
Consumidores pierden, firmas no ganan nada, gobierno gana el valor de la contaminación, mientras víctimas (sociedad) ganan.
Bienestar social con desempleo, altos precios y menor producción, aumentan los costos de producción.
Baja, debido a la diferencia entre consumidores y víctimas y al desempleo que genera. Además es difícil el monitoreo de la contaminación debido a que se necesitaría tecnología para
cuantificarla y así fijar el impuesto.
-Impuesto al combustible o un gravamen escalonado a los vehículos que producen sustancias contaminantes. -Aumento de los aranceles o restricciones a la importación de vehículos a base de
combustibles contaminantes. - La renta obtenida por el gobierno puede ser invertida en mecanismos de monitoreo y control para la implementación de estos impuestos, además se puede destinar para subsidiar la descontaminación.
En cuanto a la minimización de costos permiten alcanzar este objetivo sin muchos requerimientos de información, lo que en parte las hace menos costosas.
Subsidio a la
descontaminación-disminución
Consumidores y gobierno pierden, firmas y víctimas ganan.
Bienestar social, mayor gasto fiscal, en realidad no cambian los costos de producción, consumidores pagan un precio más alto. Las empresas entonces, a pesar de estar en competencia perfecta, obtienen unos beneficios.
No es viable porque le termina pagando a las firmas para que cumplan sus objetivos
monopolísticos (reducir la producción, aumentar precios y obtener más beneficios)
15 PERMISOS
Otorgados a las firmas
Consumidores pierden, firmas ganan el valor de los permisos, gobierno no
gana nada y víctimas ganan.
Victimas ven reducido el daño y las
firmas captan rentas.
Difícil, estos permisos se pueden convertir en mercancía, además es
complicado fijar el precio del permiso con base en a la cuantía de la
contaminación causada debido a la dificultad de
cuantificar esta última.
-Inspecciones técnicas del parque automotor más frecuentes, que dados los niveles
de contaminación generados, otorguen beneficios en el pico y
placa o subsidios en los peajes. -Con base en el parque automotor contaminante que saldrá a la venta otorgar estos permisos en el momento de la compra de manera que sean equivalentes a la reducción en la
contaminación con la que puedan contribuir, para así desincentivar la demanda de este
tipo de vehículos (es decir, a los que más contaminen menos
cuantía permisible de contaminación).
Vendidos en subasta
Gobierno gana el valor de los permisos y lo demás es igual a un impuesto pigouviano.
Efectos netos equivalentes a un impuesto pigouviano y a una venta de permisos.
- Peajes a los vehículos que decidan ingresar al centro urbano o a corredores viales especiales.
-Los concesionarios y fábricas automotrices deberían
presentarse obligatoriamente a la subasta de estos permisos para que se les permita fabricar y distribuir vehículos que produzcan altos niveles de contaminación.
16 CAC
RESTRICCIONES
Restricción de
cantidad Equivalentes a los permisos otorgados.
Equivalentes a la repartición de permisos. El derecho a contaminar se hace más valioso. Da cabida a características monopólicas (al restringir las cantidades a estos niveles).
Depende, es viable si las características de las firmas se diferencian lo suficiente de manera que se enfrenten a diferentes costos y obtener diferentes beneficios
-Implementación obligatoria de equipos de monitoreo de la contaminación en todos los vehículos, por lo menos para transitar en el centro de la ciudad, el que no los use no puede circular.
El pico y placa es un una medida de CAC restringida por la capacidad de las autoridades de tránsito. La violación de la medida da lugar al pago de una multa, pero su pago no implica que el auto pueda transitar.
No permiten minimizar costos, se requiere información exacta y en volumen
para hallar una combinación de tecnologías reductoras. Restricciones de cantidad y regulaciones que
impidan que se traslade la restricción con un
precio más alto.
Consumidores ganan parte de excedente perdido pero no alcanzan a obtener todas las cantidades deseadas. Las firmas y el gobierno no ganan nada, víctimas ganan.
Depende si las ganancias sociales logran compensar el costo social.
No es recomendada, se crea un exceso de demanda, no hay equilibrio entre la oferta y la demanda. Da lugar a
“rent seeking
behaviour”. Puede surgir
un mercado negro si los derechos no son legalmente transables.
-Fijar montos anuales de fabricación y posterior comercialización del parque del
automotor. Se subastan las licencias para ello. -Peajes en los tramos viales más congestionados (así sea en cierto
horario este cobro).
SOLUCIÓN DE COASE
Víctima tiene los derechos de
propiedad
Consumidores pierden, víctimas ganan
adicionalmente el pago por los derechos; las firmas ganan aunque paguen por los derechos; no existen ganancias
gubernamentales.
Bienestar social. Se crea una ganancia adicional por los pagos. Los costos de producción no varían.
Difícil, ya que depende de qué tan bien estén definidos los derechos de propiedad, de que los costos de negociación sean suficientemente bajos y la exclusión sea factible. La apropiación de rentas depende del poder de negociación.
-Controlar el paso de vehículos en ciertas zonas naturales, reservas naturales o ya altamente contaminadas. -Tarifas de estacionamiento y circulación en lugares congestionados.
Firma tiene los derechos de
propiedad
Consumidores pierden la misma parte del excedente que en los casos anteriores. Las víctimas pierden de sus ganancias netas el pago por los derechos; las firmas ganan este pago y tampoco se consideran ganancias
Bienestar social, no necesariamente genera efectos negativos
distribucionales, no se justifica la intervención del estado.
Aparece la reciprocidad de la externalidad entre firmas y víctimas y la importancia del grado de concentración de los derechos en la población. Se motiva
17 gubernamentales. comportamiento free
rider de parte de los
18 Todas estas políticas tienen el mismo efecto de eficiencia, la diferencia reside en los efectos distributivos (quien se queda con la renta de escasez), además se enfrentan a trampas en el intento por asignar recursos escasos mediante cupones o permisos. El problema básico está en hacer cumplir una combinación de contaminación y precio consistente con el equilibrio social entre demanda y oferta. En las restricciones de cantidad y precio se pueden asignar cupones que funcionarían como permisos.
En la práctica, aplicar cualquiera de estas medidas implica asumir altos costos para el control y el hacer cumplir, y no tendrían un efecto inmediato sino en el largo plazo, ya que la mayoría de las políticas propuestas implican cambios desde el sector de la producción hasta costumbres en la manera de movilizarse en la ciudad, etc. Además, la lucha constante entre los distintos grupos de interés dificulta aún más alcanzar a aplicar eficazmente políticas que contribuyan al bienestar social y a la reducción de la contaminación, incluyendo así problemas éticos, equitativos y políticos.
Es importante resaltar que el problema de la contaminación vehicular influye de igual forma a la oferta (industria automotriz) y la demanda (compradores) debido a que si la industria automotriz continúa con la producción de vehículos que funcionan con combustibles contaminantes y dadas las condiciones del comercio internacional actual donde el precio de los autos (y demás medios de transporte masivo) están bajando gracias a la reducción de aranceles, libre comercio, economías de escala, revaluación entre otros factores que incentivan la demanda por el consumo de autos, por lo que es de esperarse incrementos en la demanda por vías, que no será suplida y por tanto se generará más contaminación.
19 reconversión total de la matriz energética que actualmente utiliza el parque automotor. Ello permitiría la sustitución de la gasolina, diesel, fuel oil y otros carburantes con alto poder contaminante por otros energéticos más limpios tales como el gas natural comprimido o soluciones híbridas.
El papel de las políticas de estado son cruciales para incentivar el uso de fuentes de energía sustitutas que tengan un gran impacto social; se requiere de una política pública más agresiva que permita crear una conciencia ambiental en los ciudadanos, como por ejemplo hay países que han logrado incentivar con éxito el GNV o los agrocombustibles1 como Argentina, Brasil o Italia, otros como Francia han extendido prioritariamente el GNV al servicio de transporte público como los autobuses. Además de la provisión de sistemas alternativos de transporte público, implementar una mayor y mejor infraestructura para estas alternativas, que permitan suplir las necesidades de la demanda como la comodidad y rapidez para llegar de un lugar a otro, fomentar la intermodalidad entre motorizado y no motorizados, construir ciclo vías que permitan al ciudadano transitar por toda la ciudad con seguridad, que las tarifas del autotransporte urbano reflejen el verdadero costo de circulación, es decir, mientras el sector del autotransporte urbano no asuma el verdadero costo de circulación por los centros urbanos, el mercado inducirá al mal uso de un bien público escaso representado por la infraestructura vial.
En suma, independiente de qué tipo de política se use, el efecto neto, la eficiencia será la misma, obteniendo el área sombreada en azul como indica el siguiente cuadro, reduciendo la contaminación.
Analizando el caso del Pico y Placa, este aplicaría como un permiso gratuito o una restricción a la cantidad si partimos del hecho de que el usuario o dueño del vehículo se comporta como una firma, a quien se le otorga permisos para contaminar y se enfrenta con restricciones a la cantidad.
1 Los cuales sin embargo, solo logran abastecer el crecimiento de mediano plazo de la demanda por
20 Criterios de elección
Una vez se tiene claro cuáles son los efectos sobre la eficiencia y la distribución de cada una de las políticas, podemos definir, siguiendo a Fullerton (2001), unos criterios en base a los cuales se debe elegir cual política es mejor aplicar. Puesto que no siempre la más amigable tiene aplicación y debe pasar unos filtros políticos y técnicos.
Eficiencia económica
En este criterio si se elige entre políticas de comando y control y otras políticas basadas en el mercado, se prefiere las últimas. La recolección de información necesaria para poner en funcionamiento políticas de comando y control no la posee el regulador, y su obtención puede ser costosa y/o de poca fiabilidad. Por tanto es mucho mejor una política de subsidios o impuestos. En nuestro caso específico, el regulador obtiene su información con bajos costos, por lo que le permite emitir restricciones a la cantidad de los automóviles que circulan.
Ilustración 6. El nivel de contaminación se reduce desde el punto Z0 hasta el
21 Eficiencia administrativa
Se busca minimizar los costos asociados a la recolección de impuestos. Costos como salarios, inversiones en equipo, auditores, abogados, ente otros asociados a la implementación de la política. En el caso de la medida de restricción vehicular, se refiere al porcentaje que representa la medida dentro del total recaudado en comparendos o impuestos de rodamiento. En base a este criterio se prefiere una medida como impuestos o subsidios a una medida de comando y control. No se tienen ingresos por esta medida, a no ser que se encuentren infractores.
Monitoreo y Control
Este criterio indica que se debe evitar la evasión del impuesto, subsidio o política implementada. La capacidad de monitoreo de la Secretaría de Transportes y Tránsito se basa en los agentes y gestores pedagógicos de tránsito con los que cuenta, además del centro de comando que cuenta con cámaras en gran cantidad de vías. En este punto entra de nuevo cuales son los objetivos de la política de la restricción vehicular. Puesto que si el objetivo primario es restringir la demanda, la capacidad de monitoreo y control puede ser adecuada. Pero si el objetivo es reducir la contaminación, lo ideal sería que cada vehículo tuviera su propia medición de cuantas emisiones realiza en cada uno de sus viajes por medio de un sensor. Para este último objetivo se implementó un impuesto indirecto a través del precio de la gasolina, siendo este poco eficiente desde lo económico porque castiga por igual tanto a quien contamina mucho como quien contamina poco, pero que desde el criterio en cuestión, es mucho más sencillo de aplicar y controlar. Además, como se vio en la simulación, su cuantía debería ser alta para restringir la oferta vehicular.
Información e incertidumbre
22 Transportes y Tránsito. Conocen más su automóvil y necesidades. En un ambiente como este, el establecimiento de un nivel de contaminación, dado por la restricción de número de vehículos en circulación, puede que esté llevando a que Medellín esté pagando demasiado por tener índices de movilidad, que cada vez se reducen más, pero sin reducir la contaminación.
Consideraciones éticas y políticas
En este punto se debe elegir aquella política que cuenta con más viabilidad política. Los propietarios de vehículos en Medellín, distribuidos por estrato socioeconómico pertenecen en su mayoría a los estratos 5 y 6. Pueda ser que lo más correcto sea implementar un impuesto al uso del vehículo por medio de peajes distribuidos por toda la ciudad. O en aquellos barrios como El Poblado, Laureles o Belén que son los que más contribuyen al problema. Pero entonces ésta medida debería pasar por el Concejo y entes de control político que tal vez no permitan progresar la medida. Por lo que muy probablemente llegaríamos a la medida de comando y control que tenemos hoy como lo es
la restricción vehicular “Pico y Placa”.
23 Efectos sobre la distribución del ingreso y equidad
Con base en el gráfico anterior podemos ver que desde el punto de vista de equidad, son los estratos socioeconómicos más altos quienes se ven afectados por la medida de restricción vehicular. Los demás estratos usan principalmente trasporte público, el cual se encuentra exento de la restricción. Sin embargo nos encontramos con que se utiliza un criterio de equidad horizontal, donde la ley es para todos y no se discrimina si el propietario del automóvil es de un estrato u otro.
Otras distorsiones
24 III. Políticas alternativas ante la congestión
Desmonte de subsidios a la gasolina
Hasta el mes de Diciembre de 1998 se tenía en el país una política respecto del precio de la gasolina ligada a políticas macroeconómicas diseñadas para controlar la inflación, en especial de los alimentos. Pero a partir de 1999 los precios de la gasolina se modifican puesto que la estructura no es viable. Las razones para tener controlado el precio de la gasolina y modificarla 2 o 3 veces al año desaparecieron. ´
Si la intención era controlar la inflación de los alimentos, estudios del Banco de la República demostraron que la elasticidad precio de la gasolina sobre la inflación era bajo. Se procedió entonces a desmontar el sistema de precios existente y el objetivo entonces fue equiparar el precio interno con el externo.
Pero el gobierno decidió no trasladar del todo la variación de los precios internacionales con el fin de ser moderado.2 Y al optar por esto se creó una brecha que
generó un subsidio económico que la empresa estatal Ecopetrol (ahora mixta) asumía, puesto que dejaba de recibir ingresos al vender en el mercado interno en lugar de exportar.
Estas distorsiones en los precios generaron que los combustibles, como el diesel, que es más contaminante que la gasolina corriente o el gas natural, tuviese una demanda más consolidada en el sector trasporte (Minminas, 2008).
En la ilustración 9 puede verse cómo desde 2005 se vienen desmontando estos subsidios económicos, tanto para la gasolina como para el diesel, incrementando los precios mes a mes para equipararles a su precio internacional, tal como se pretendió hacer a inicios de la década de 2000.
2 En 1999 la economía Colombiana surgió un revés importante en su crecimiento económico. Equiparar los
25 Ilustración 8
Pero los precios del combustible se componen en gran margen de impuestos y sobretasas como puede verse en la ilustración 9. Incrementos del precio por parte del gobierno, tan sólo un poco más de la mitad corresponderá a “ingreso al productor”,
Ecopetrol en el caso colombiano (monopolio). Por esta característica, si se querían desmontar estos susidios los precios deberían incrementaron rápidamente, tal como sucedió, incluso a un ritmo mucho más allá de la inflación. Se creó entonces un incentivo a la compra de gas natural, a su vez que se desincentivó el consumo de gasolina (Radio, 2008).
Peajes electrónicos
Como alternativa y solución a los problemas de congestión vehicular y para garantizar óptimas inversiones en infraestructura vial por medio de concesiones, se han implementando a nivel mundial tarifas que se efectúan como derechos para circular en autopistas y cobros por distancia recorrida, denominados peajes. Desde 1986 se han
26 establecido poco a poco en las principales economías del mundo Tarifas de Congestión en los centros urbanos y rurales mediante el cobro electrónico de peajes (Telepeajes). Innovación que ha tenido importantes repercusiones a nivel de movilidad y aceptación, la cual aun no es constante (ETC: Electronic Toll Collection).
Esta tecnología consiste en la instalación de un dispositivo transmisor/emisor dentro del vehículo denominado transponder, de manera que después de una inscripción previa cuando se pase por un puesto de cobro, el sistema identificará al usuario y se hará efectiva la transacción, de esta manera se evitaran largas y demoradas colas para pagar en las casetas por el uso de la autopista.
La implementación de cobros por congestión en centros urbanos en conjunto con los telepeajes tiene por objetivo reducir los viajes en automóvil hacia los centros de ciudad congestionados, lo cual contribuye a la mejor circulación vehicular y así a la reducción de la contaminación, ya que desincentivan el uso de vehículos particulares, de manera que sea reemplazado por el transporte urbano público u otro medio alternativo de transporte. Pero alrededor de este instrumento se han generado grandes polémicas políticas y sociales que han impedido en ciertos casos su imposición, como son los casos de Hong Kong, Edimburgo y el sector de Manhattan en Nueva York, además de los problemas de desigualdad que provoca esta política, ya que desconoce la diferencia en los ingresos de los usuarios y obliga a los de menor poder adquisitivo a reemplazar el uso de su vehículo por el uso del transporte masivo o limitar sus viajes (Button, 1993).
Adicionalmente, los problemas distributivos del recaudo de estos peajes, el destino que este debe tomar y la fijación de un precio óptimo, han sido puntos de debate entre economistas y políticos.
27 En el caso de Singapur, se aplica el cargo de congestión cada vez que un vehículo cruza el área acordonada, la que constituye el centro de la ciudad. Además, para mayor eficiencia en el mecanismo de fijación de precios y en el cobro de precios variables en tiempo real se asoció con la multinacional IBM para tecnificar e instalar una herramienta de estimación y predicción de tránsito, que permite crear historiales de movilización y flujo vehicular para así predecir los niveles de congestión con hasta una hora de anticipación y en intervalos cortos de tiempo y así ofrecer mejores resultados que los sistemas actuales (IBM, 2007).
Por otro lado, en Londres se cobra una tarifa diaria para cualquier vehículo circulando en las vías públicas dentro de la zona restringida, independientemente de cuantas veces cruzó el cordón de control. Pero desde octubre de 2008 el cobro se pensaba hacer con base en las emisiones potenciales de CO2 según el tipo de vehículo (Government, 2008). Tal medida no resultó eficiente debido a que beneficiaba a los vehículos que producían pocas emisiones, los cuales por lo general son vehículos pequeños, lo que contribuía a la congestión y a la contaminación del aire, por lo cual fue destituida. Más aun, están en proceso de estudio las medidas tomadas para las tarifas de congestión vehicular en el sector oeste de la ciudad a petición pública (Milmo, 2008).
A nivel regional, el caso más destacado es el de la Autopista Central en Santiago de Chile, la cual fue la primera en América Latina en operar con Telepeaje. Su esquema ofrece un adecuado portal web para el uso de la autopista con el sistema de cobro electrónico y de hecho este país fue uno de los primeros en implantar esta modalidad de peaje en el centro comercial de la ciudad.
En general, y según lo planteado por Jelveh: “todavía no se han realizado estudios
28 de que en todas las ciudades donde el esquema fue implantado, se suscitó mucha controversia pública, tanto antes como después de la implantación, lo cual hace que la viabilidad política de esta estrategia un tema muy sensible (Jelveh, 2007).
Adicionalmente, economistas del transporte en Inglaterra como Verhoef y Nijkamp (2003) han propuesto los bonos de circulación como medida alternativa para ejercer la restricción vehicular, con los cuales el usuario tiene derecho a una cierta cantidad de días o kilometraje de circulación por mes.
29 IV. Observaciones finales
Medellín se enfrenta al reto de optimizar su movilidad y además reducir la
contaminación del aire. Programas como el “Pico y Placa” han permitido sortear estos desafíos por el momento. Así lo piensa la actual administración al planear para el segundo semestre de 2010 la restricción a un solo día, pero desde las seis de la mañana hasta las ocho de la noche. Aun así, hay una tendencia creciente del parque automotor en proporciones mayores a la capacidad de crecimiento de la oferta vial. Dadas las condiciones macroeconómicas favorables para que este crecimiento se dé en el tiempo. Y teniendo en cuenta los factores comprendidos en este estudio, como son las restricciones de espacio para la expansión vial y la poca amplitud de la ciudad y de presupuesto, frente a una creciente demanda por vías.
El uso de instrumentos económicos como la aplicación de impuestos al consumo o rodamiento tendrían que ser muy altos, dadas las bajas tasas de respuesta en la demanda, lo cual, además, políticamente es inviable. El establecimiento de derechos o telepeajes también es difícil por las restricciones de espacio, presupuesto, infraestructura y viabilidad política.
30 estándares o metas a nivel gubernamental que incidan en la redirección de la oferta disponibles a nivel internacional, y que permitan aprovechar, por ejemplo, la enorme disponibilidad hidroeléctrica de la región. La posibilidad del desmonte de los aranceles a aquellas tecnologías híbridas e impuestos diferenciales por niveles de emisión serían un buen incentivo para el uso de las mismas.
31 Bibliografía
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