PERFIL PROFESIONAL PARA FALLAR PROCESOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL.
ANTONIO JOSE BORDA ALONSO
UNIVERSIDAD SANTO TOMÁS FACULTAD DE DERECHO
ESPECIALIZACIÓN EN DERECHO ADMINISTRATIVO VILLAVICENCIO
PERFIL PROFESIONAL PARA FALLAR PROCESOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL.
ANTONIO JOSE BORDA ALONSO
Informe final presentado para optar al título de Especialista en Derecho Administrativo
Asesor
PhD. SONIA PATRICIA CORTES ZAMBRANO Doctora en Derecho
UNIVERSIDAD SANTO TOMÁS FACULTAD DE DERECHO
ESPECIALIZACIÓN EN DERECHO ADMINISTRATIVO VILLAVICENCIO
Autoridades Académicas
P. CARLOS MARIO ALZATE MONTES., O.P. Rector General
P. EDUARDO GONZALEZ GIL., O.P. Vicerrector Académico General
P. JOSE ANTONIO BALAGUERA CEPEDA., O.P. Rector Sede Villavicencio
P. ALVARO JOSE ARANGO RESTREPO., O.P. Vicerrector Académico Sede Villavicencio
ADM. JULIETH ANDREA SIERRA TOBÓN Secretaria de División Sede Villavicencio
Nota De Aceptación
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SONIA PATRICIA CORTES ZAMBRANO Decana Facultad de Derecho
GILMA YAMILE CUBILLOS GUTIÉRREZ Coordinadora Especialización en Derecho Administrativo
SONIA PATRICIA CORTES ZAMBRANO Director Trabajo de Grado
Contenido
Pág.
Glosario ... 7
Resumen ... 8
Introducción ... 10
Perfil profesional para fallar procesos de responsabilidad fiscal. ... 14
Idoneidad del perfil profesional de los integrantes de las gerencias colegiadas de la CGR. ... 21
Conclusiones ... 24
Lista de Figuras
Pág.
Glosario
Gerencia departamental de la CGR: dependencias de la contraloría general de
la republica que opera en cada departamento; encargada del control fiscal de recursos regalías y de participaciones del orden nacional, que son asignados a las distintos entes públicos y privados que administran recursos públicos.
Gerencia colegiada: grupo de directivos encargado de administrar y decidir los
distintos procesos que se presentan en la contraloría general de la república, como lo son los procesos de responsabilidad fiscal, entre otros.
Procesos de responsabilidad fiscal: El proceso de responsabilidad fiscal es el
conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado.
Gestión fiscal: se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades
Resumen
La contraloría general de la República es la autoridad definida por la Constitución, para llevar a cabo la vigilancia y el control de los recursos bajo administración fiscal, ya sea que los recursos públicos son administrados por personas u organismos del Estado; a los procesos dirigidos por dicho ente de control, que buscan decidir sobre los hallazgos con connotación patrimonial originados en virtud de las auditorías o denuncias, (según corresponda), se les denomina procesos de responsabilidad fiscal.
En cuanto a la vigilancia de los recursos públicos de la Nación gestionado modo descentralizado en diferentes niveles o entregado a las agencias estatales y en la que el ejercicio CGR prevalentes o control concurrente, la ley 1474 de 2011 en cada departamento y el Distrito Capital, estableció la configuración de un grupo colegiado, los jefes de departamento, que consta de un jefe de departamento y al menos dos contralores provinciales.
Mediante un análisis consecuente, se hace una crítica objetiva de la puesta en marcha del proceso de responsabilidad fiscal en Colombia, es complejo en un órgano de control intente materializar el principio de justicia cuando se pretende encargar en un asunto con relevancia pública, a las personas para adecuar las situaciones sin comprender el contexto que les rodea.
Abstract
The comptroller general of the republic is the authority defined by the constitution, to carry out surveillance and control of resources under fiscal management either that public resources are managed by individuals or state agencies; led processes to control such entity seeking to decide on the findings of heritage found connotation because of audits, or reports, as applicable, are called processes of fiscal responsibility.
Regarding the monitoring of public resources of the Nation managed mode decentralized at different levels or turned over to state agencies and on which the CGR exercise prevalent or concurrent control, law 1474 of 2011 decided that they were constituted in each department and the Capital District, collegial departmental managers, consisting of a departmental manager and at least two provincial comptroller.
Through a subsequent analysis, an objective critique of the implementation of the process of fiscal responsibility in Colombia is done, is complex in a supervisory body is try to realize the principle of justice when trying to order in a matter to people to adapt situations without understanding the context that surrounds them.
Introducción
Para tener un acercamiento adecuado y claro a la función de control fiscal en Colombia, es menester hacer algunas precisiones en cuanto a la razón de ser del ente de control de la gestión fiscal, su importancia en procura de cumplir con los fines esenciales del estado, y la especialidad del conocimiento necesario a la hora de fallar un proceso de responsabilidad fiscal; por tal motivo se hace necesario primero que todo hacer un breve bosquejo ilustrativo de lo que es el control fiscal relacionado con la gestión fiscal, y que es la contraloría general de la república, también muy posiblemente será objeto de análisis de personas que no se hallan vinculadas al estudio de las leyes, jurisprudencia y/o doctrina, entre otros, por tanto considero importante esbozar al lector una idea introductoria, corta pero precisa, de lo que se hace, para que se hace, y porque se le hace la crítica, máxime cuando estamos ante un movimiento que cada día toma más fuerza, de gran importancia para el mundo del derecho, como lo es el estudio crítico del derecho o por sus siglas en ingles CLS “critical legal studes”, en correspondencia a ello busco no solo exponer un punto de partida para comprender mejor el tema y así responder el interrogante planteado, sino también sugerir una posible solución o soluciones con base en lo analizado e investigado en el desarrollo de la temática.
En toda sociedad es necesario un control colectivo y combinado que garantice un mínimo orden que avale el adecuado funcionamiento en la convivencia de sus integrantes. Desde que las personas comenzaron a conformar grupos organizados que dieron origen a la sociedad humana, se hizo necesario un sistema de control que regulara en gran medida la distribución y gasto de recursos obtenidos por el conglomerado; Británico (en los cinco continentes), Romano (en Europa, parte de Asia y África), Otomano (en parte de Europa, África y Asia occidental); sea cual fuere el imperio, región y/o cultura, el proceso de vigilancia de recursos se hizo parte en cada uno de ellos, es así como con el paso del tiempo, en las diferentes civilizaciones los sistemas de revisión y vigilancia del patrimonio estatal fue evolucionando hasta tomar forma, siendo adaptado e implementado en los estados según las condiciones de cada uno.
Teniendo en cuenta que el funcionamiento de un estado social de derecho requiere de un conjunto sistemático y coordinado de instituciones que deben cumplir labores específicas, con el fin de concretar el cometido estatal para llevar a cabo los fines planteados en el artículo segundo de la constitución política; en Colombia se instauraron distintos órganos, cada uno con un objetivo concreto, en cuanto al control fiscal el objetivo de la contraloría general de la república no es otro que vigilar y controlar cada uno de los diferentes procesos de manejo de los recursos públicos desde su destinación pasando por etapas como la planeación y ejecución de recursos, hasta la terminación y puesta en funcionamiento de bienes y servicios de utilidad pública.
En Colombia a este sistema se le denomina control fiscal, concepto incluido en la constitución política y desarrollado por las leyes 42 de 1993 y 610 de 2000; a la ejecución de dicho control se encuentra la Contraloría General de la Republica.
Es así como la vigilancia y control fiscal requiere de un grupo interdisciplinario para llevar a cabo una mejor labor en procura de salvaguardar la correcta administración y ejecución de los recursos públicos, es procedente evidenciar que a pesar de ser un tema de gran importancia para la nación, la profundidad y alcance dados al control de la gestión fiscal en Colombia no encuentra una consolidación eficiente que permita mejorar la vigilancia y control de los recursos públicos, más aun cuando el uso del erario público repercute directamente en temas como el sistema de atención en salud, la prestación de servicios públicos domiciliarios, la educación, la seguridad, la alimentación, entre otros; asuntos tales que implican una trascendencia mayor, puesto que resultan en la materialización real de la aplicación de los derechos humanos. El grupo interdisciplinario será más eficiente y consistente en tanto halla una mejor distribución de funciones según sea el perfil del profesional que las desempeña.
Precisamente fue lo que en su momento quiso hacer el legislativo mediante la aprobación de la ley 1474 de 2011, en la cual se estructuro un cuerpo colegiado en cada gerencia, tal y como lo estipulan los siguientes artículos:
Ley 1474, art 128 parágrafo 7:
“Para la vigilancia de los recursos públicos de la Nación administrados en forma
desconcentrada en el nivel territorial o transferidos a las entidades territoriales y
sobre los cuales la Contraloría General de la República ejerza control prevalente o
concurrente, organícense en cada departamento gerencias departamentales
colegiadas, conformadas por un gerente departamental y no menos de dos
Capital una gerencia distrital colegiada”.
Artículo segundo de la resolución 6541 de 2012:
“Artículo 2°. Conformación. En el nivel desconcentrado, la organización y
funcionamiento de la Contraloría General de la República, queda conformada por
las Gerencias Departamentales Colegiadas en cada uno de los Departamentos de
Colombia.
Cada Gerencia Departamental Colegiada estará integrada por los Directivos
Colegiados y por los funcionarios en sus distintos niveles, de conformidad con la
planta de personal existente.
Serán Directivos Colegiados un (1) Gerente y no menos de dos (2) Contralores
Provinciales, según distribución realizada por el Contralor General de la
República.”
Perfil profesional para fallar procesos de responsabilidad fiscal.
La efectividad y alcance del control y vigilancia fiscal en Colombia no deben ser tomados como un simple formalismo procedimental de carácter administrativo, los recursos mal invertidos traen consecuencias nefastas para la nación, la falta de eficiencia en los recursos destinados a la salud está cobrando vidas humanas, la falta de una inversión social eficiente está reduciendo las oportunidades para que los niños y jóvenes colombianos sean mejor formados, la malversación, junto con la falta de una mejor y efectiva vigilancia de recursos públicos está permitiendo que muchos jóvenes en Colombia sean presa de la delincuencia, de la adicción a las drogas, del reclutamiento para la prostitución y la guerra, sin contar con las demás consecuencias económicas, sociales y culturales, que pueden colegir en una sociedad enferma. Un órgano hace parte integrante de un cuerpo, un todo, una estructura funcional, y la falla este puede generar graves daños; por tanto, se hace necesario preparar de la mejor manera a los diferentes órganos estatales de Colombia, entre ellas al órgano de protección y regulación de la inversión de los recursos públicos en Colombia, en otras palabras, a la entidad encargada de la vigilancia, control; y dado el caso de la recuperación de dichos recursos públicos.
En razón a lo precedente, la ley 42 de 1993 en parte de su articulado describe el proceso de responsabilidad fiscal en la forma de originarse, sus etapas corrientes y generalidades del mismo, en el artículo 74 establece que el proceso de responsabilidad fiscal puede iniciarse de oficio o a solicitud de parte; y hace alusión a los principales momentos del ejercicio de control, determinando dos etapas a saber: Investigación y Juicio Fiscal.
Paso seguido en el artículo 75 explica cada una de dichas etapas, donde la investigación es la etapa de preparación dentro del proceso que adelantan los organismos de control fiscal, indicando que es este el momento en el cual se pueden allegar y practicar las pruebas que sirven de fundamento a decisiones adoptadas en el P.R.F.
La pertinencia, conducencia y utilidad de las pruebas recaudadas en la investigación deben ser analizadas y sopesadas por el órgano colegiado encargado de tomar decisiones de fondo en el proceso de responsabilidad fiscal; es más es de tal relevancia la responsabilidad de dichos funcionarios, que según el parágrafo del artículo 75 de la Ley 42, quedan facultados para limitar derechos patrimoniales, puesto que instituye que durante la etapa de investigación se pueden decretar medidas cautelares sobre los bienes de las personas presuntamente responsables de un faltante de recursos del Estado. Poder que se equipara al otorgado a las autoridades judiciales para el cumplimiento de sus funciones, para lo cual podrán restringir los derechos relacionados con el domino, derechos consagrados en el código civil y amparados en el artículo 58 de la constitución política de Colombia.
físicos, un proceso que antes podía tardarse cuatro o cinco años, hoy se lleva a cabo en la mitad de tiempo, tal y como lo muestra en la rendición de cuentas la Contraloría General de la Republica con corte a mayo de 2014 (Contraloría, SIREF, 2014), el cuadro comparativo muestra el tiempo promedio entre la fecha de apertura y el fallo.
Figura 1. Resultado Oralidad, con corte Mayo de 2014
Fuente: SIREF, Contraloría General de la república.
En cuanto a su efectividad es viable decir que depende mucho de quienes intervienen como sujetos activos del proceso de responsabilidad fiscal, de ahí que es bueno plantear…
Si, Como consecuencia del ejercicio auditor de la CGR, en algunos casos se debe dar apertura a un P.R.F, expresión que se encuentra establecida a partir del artículo 72 de la ley 42 de 1993, desarrollada por la ley 610 de 2000; y ley 1474 artículos 97 al 120, el cual debe aplicar todas las garantías y derechos propios del procedimiento, como lo son el debido proceso, el derecho a la defensa, non bis in ídem, igualdad, legalidad, economía, preclusión y publicidad, entre otros.
Como ejemplo podemos citar el artículo 99 de la ley 1474 de 2011, el cual establece que actuaciones pueden llevarse a cabo en la audiencia de descargos de un proceso de responsabilidad fiscal verbal, por tal razón quien preside la audiencia debe conocer sobre la interpretación y aplicación en la misma audiencia de los siguientes temas:
- Ejercicio del derecho de defensa. - Presentación descargos a la imputación. - versión libre.
- Aceptación de cargos y proposición del resarcimiento del daño o la celebración de un acuerdo de pago.
- Notificación de medidas cautelares.
- Procedencia e Interposición de recurso de reposición. - Aporte Pruebas.
- Decretar o denegar la práctica de pruebas. - Declarar, aceptar o denegar impedimentos. - Formulación de recusaciones.
- Interposición y resolución de nulidades. - Vinculación de presuntos responsables. - Decisión sobre acumulación de actuaciones.
- Decisión sobre cualquier otra actuación conducente y pertinente.
En esta audiencia las partes tienen la facultad de controvertir las pruebas incorporadas al proceso en el auto de apertura e imputación, las decretadas en la Audiencia de Descargos y practicadas dentro o fuera de la misma, de acuerdo con lo previsto en el artículo
jurídica, que si bien, según las circunstancias y el momento procesal en que se planteen pueden ser o no ser resueltos fácilmente, de inmediato; pero si se toman a la ligera pueden desencadenar incluso en nulidades graves que incluso en dados casos terminan por destruir el esfuerzo de grupos auditores y de investigación, para crear un proceso que buscaba recuperar recursos malversados del estado.
En vista de que el proceso de responsabilidad fiscal compromete derechos patrimoniales, y derechos fundamentales como el buen nombre, el debido proceso, la igualdad, entre otros; es preciso establecer la importancia de las etapas del proceso de responsabilidad fiscal y la capacidad de valorar circunstancias relevantes en cada una de ellas.
En razón a lo anterior se hace necesario no solo conocer lo que significa cada principio y aplicarlo; también es preciso saber en qué momento aplicar unos y limitar otros verbigracia la contraposición del debido proceso entendido desde el derecho a la defensa y el principio de preclusión o eventualidad, una vez agotada una etapa procesal esta no debe ser reincidida salvo situaciones excepcionales establecidas expresamente por la ley, de no ser así la terminación de un proceso se tomaría en un ciclo de situaciones inagotables, de ello da cuenta la corte constitucional cuando en la sentencia T-213 de 2008 expresa que “el señalamiento de términos judiciales con un alcance perentorio, no sólo preserva el principio de preclusión o eventualidad sino que, también, permite, en relación con las partes, asegurar la vigencia de los principios constitucionales de igualdad procesal y seguridad jurídica, ya que al imponerles a éstos la obligación de realizar los actos procesales en un determinado momento, so pena de que precluya su oportunidad, a más de garantizar una debida contradicción, a su vez, permite otorgar certeza sobre el momento en que se consolidará una situación jurídica.”
contralores provinciales, quienes deben tomar decisiones trascendentales a lo largo de todo el ejercicio de control fiscal; A grosso modo podemos decir que, para llevar a cabo un ejercicio elemental como la aplicación de principios procesales debemos tener un conocimiento que nos permita materializar dichas premisas a través del adecuado análisis jurídico; ¡y esto es solo en principio!, ya que además de ser capaz de trazar límites y de estar al tanto sobre la convergencia o divergencia de principios dentro de un momento procesal, debe ser lo suficientemente hábil para poder dar cuenta de todo ello a veces en una misma audiencia; es más ¿cómo garantizar los derechos del implicado y a la vez defender los intereses patrimoniales de la nación? sino se tiene certeza sobre: qué decisiones pueden ser objeto de reposición o apelación, cuál es el momento procesal para interponerlos, cómo y en qué términos resolverlos; y al mismo tiempo hacer efectivas figuras jurídicas que a la vez son principios de la administración pública, como economía y celeridad; máxime cuando se deben tomar decisiones trascendentales en audiencia, teniendo en cuenta que los procesos de responsabilidad fiscal a partir de la entrada en vigencia de la ley 1474 de 2014, en su mayoría se vienen desarrollando mediante procedimiento verbal.
A efectos de resolver los interrogantes realizados en el párrafo anterior, es acertado comenzar por remitirse al artículo 102 de la ley 1474 de 2011; no sobra advertir que existen situaciones no previstas en la ley, de allí la importancia de tener capacidad de análisis jurídico y formación académica en derecho para saber solucionar en debida forma y en la marcha de las diferentes audiencias asuntos como el que acabo de mencionar.
caso no hay duda de que la autoridad competente será el juez ordinario, el cual luego de un acucioso ejercicio de análisis de pruebas y diligencia en los diferentes momentos procesales deberá fallar; ahora bien, hagamos el mismo ejercicio pero esta vez el sujeto B será alguna entidad del estado, y A será un ordenador del gasto; ¿porque en el caso de la empresa privada se exige un perfil concreto y mejor especializado en temas jurídicos y en el caso de la entidad estatal no?. Se hace necesario analizar y tratar de redefinir la importancia del proceso de responsabilidad fiscal en Colombia.
Está claro que el desarrollo del proceso fiscal debe ser construido a través de un juicio lógico con análisis de las circunstancias y pruebas allegadas, en cumplimiento de unas etapas y procedimientos propios, correspondiendo respetar los principios del derecho procesal, y en muchos casos debiendo interpretar diferentes tipos de norma.
Idoneidad del perfil profesional de los integrantes de las gerencias colegiadas de la CGR.
Si bien, algunos sectores han contemplado la posibilidad de implementar modelos de control y vigilancia de otros países a la gestión fiscal de Colombia, cabe resaltar que no se ha realizado el esfuerzo suficiente, puesto que, contra de la corrupción, la normatividad existente para el que control fiscal en Colombia no es la óptima, y no se ha avanzado mucho, muestra de ello se ve reflejada en el artículo 125 de la constitución nacional, el cual consagra que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, y las excepciones a dicha premisa se plasman en: los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley, es conveniente hacer claridad en que, los demás que determine la ley también debe ser tratado como una excepción; en el mismo articulado se hace referencia los funcionarios, el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes y en ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción.
decisiones de fondo en los procesos de las entidades de control fiscal debe ser abogado titulado y con experiencia; caso de chile (Contraloría general de chile, 1964), en donde mediante el artículo segundo de la ley Nº 10.336, se estipula:
“La Contraloría estará a cargo de un funcionario que tendrá el título de Contralor General de la República. Habrá también un Subcontralor, que reemplazará al Contralor en los casos de ausencia o vacancia y mientras se nombre, en este último caso, al titular. Para el desempeño de ambos cargos se requerirá el título de abogado”
Y en cuanto a los tribunales de segunda instancia la normatividad chilena hace referencia en cuanto a que “El Tribunal de segunda instancia estará integrado por el Contralor General quien lo presidirá y por dos abogados que se hayan destacado en la actividad profesional o universitaria.
En virtud de la observación hecha, se puede decir los miembros de las gerencias colegiadas ostentan un poder determinante respecto de la afectación al erario público, tal condición permite a su vez que ellos se conviertan en intérpretes de cada proceso que deben hacer juicios de valor estimando la relación de las normas propias del control fiscal, y las actuaciones de las personas que intervienen en la gestión fiscal; actuaciones que deben ser llevadas a cabo con un razonamiento jurídico-ético, evitando vacíos que conlleven a emitir juicios con simples preferencias o pareceres subjetivos, en razón a ello es viable estructurar un proyecto que permita optimizar el proceso de responsabilidad fiscal para brindar mejores resultados
Conclusiones
En relación a lo ya expresado, podemos decir que tal vez, sería adecuado trazar una coherencia entre la función desempeñada y el nivel competente necesario para fallar procesos de responsabilidad fiscal; hecho esto posiblemente llegaremos a la teoría de que una selección mediante un sistema que implemente un filtro adecuado en donde se evalúen los méritos de los aspirantes a ocupar dichos cargos, puede ser una opción apropiada.
Una propuesta adecuada sería entonces, establecer todos los cargos que impliquen el desarrollo y desempeño en procesos propios del control fiscal de la Contraloría General por mérito y no por nombramiento; ya que otras modalidades pueden prestarse para que medien intereses propios sin garantizar el bien común, lo que favorece una intervención viciada en las acciones misionales de la entidad, máxime cuando se pueden presentar sugerencias de nombramientos a conveniencia individual o de ciertos grupos, lo cual limita la independencia e imparcialidad del órgano de control.
En cuanto a lo anterior es importante advertir que dichas profesiones hacen referencia a asuntos que incluyen funciones de vigilancia y control, no a funciones administrativas necesarias para el funcionamiento de la entidad.
de fondo con consecuencias legales que dirimen intereses de un particular e intereses del estado.
Bibliografía
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