Manual de Gestión Social
Preparado por:
Mariella Bautista Ascue
Renée Ménard
Proyecto PERCAN
Consorcio Roche, Golder, ACCC
Tel: (+51-1) 618-8760
Preparado: 2011-07-05
Oficina PERCAN
Ministerio de Energía y Minas Av. De Las Artes Sur 285 San Borja, Lima 41 Tel.: (51-1) 618-8760
Í
NDICE
ÍNDICE ... II
INTRODUCCIÓN ... 1
1 GESTIÓN SOCIAL EN EL MEM... 5
1.1 Conceptos Básicos y Principios ... 7
1.1.1 Desarrollo Sostenible ... 7
1.1.2 Gestión Ambiental ... 7
1.1.3 Gestión Social ... 8
1.1.4 Viabilidad Social ... 10
1.1.5 Participación ciudadana ... 10
1.1.6 Equidad ... 11
1.1.7 Inclusión Social ... 11
1.1.8 Principios de gestión social... 11
1.2 Oficina General de Gestión Social (OGGS) ... 12
1.2.1 Ejes y Lineamientos Estratégicos de Gestión Social de OGGS ... 13
1.3 Operativización de la Gestión Social ... 15
1.3.1 Participación ciudadana ... 15
1.3.2 Identificación de actores sociales involucrados ... 17
1.3.3 Análisis de las dinámicas sociales ... 19
1.3.4 Relacionamiento entre actores involucrados ... 20
1.3.5 Seguimiento de compromisos ... 21
1.3.6 Desarrollo de capacidades... 22
1.4 Retos de la Gestión Social en el Subsector Minero ... 24
2 CONFLICTOS Y CRISIS EN EL ÁMBITO MINERO ... 28
2.1 Conceptos básicos ... 29
2.1.1 Conflicto ... 29
2.1.2 Posición ... 30
2.1.3 Interés ... 30
2.1.4 Necesidades ... 30
2.1.5 Conflicto Social ... 31
2.1.6 Conflicto Ambiental ... 31
2.1.7 Conflicto Socio Ambiental ... 31
2.1.8 Controversia ... 31
2.1.9 Disputa... 32
2.1.10 Desacuerdo ... 32
2.1.11 Crisis ... 32
2.1.12 Comunicación ... 32
2.2 Principales Fuentes de Conflictos en el Sector Minero ... 33
2.3 El Manejo de Conflictos: Enfoques, Estrategias y Técnicas ... 35
2.3.1 Enfoques para el manejo de conflictos ... 37
2.3.2 Estrategias para el manejo de conflictos ... 38
2.3.3 Técnicas y herramientas para el manejo de conflictos ... 46
2.4 Crisis en el Ámbito Minero... 54
2.4.1 Pautas para el manejo de crisis ... 55
2.4.2 La comunicación de crisis ... 59
3 DESARROLLO SOSTENIBLE Y RESPONSABILIDAD SOCIAL ... 62
3.1 Conceptos Básicos ... 64
3.1.1 Desarrollo Sostenible ... 64
3.1.2 Bien común ... 65
3.1.3 Impacto Ambiental ... 66
3.1.4 Impacto Social ... 66
3.1.5 Responsabilidad Social ... 66
3.1.6 Responsabilidad Social Estatal ... 67
3.1.7 Responsabilidad Social Empresarial ... 68
3.1.8 Principios de Desarrollo Sostenible y Responsabilidad social. ... 72
3.2 Normatividad y Desarrollo Sostenible en el Subsector Minero ... 76
3.2.1 Canon Minero... 76
3.2.2 Declaración Jurada de Compromiso Previo – (D.S N° 042-2003-EM/DM y D.S N° 052-2010-M042-2003-EM/DM) ... 80
3.2.3 Regalía Minera – Derecho de extracción de recursos no renovables (2004) ... 85
3.2.4 Fondos Sociales (2004) ... 86
3.2.5 Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo – Aporte Voluntario ... 88
3.2.6 Seguimiento de las inversiones para con el desarrollo sostenible – Recomendaciones ... 91
3.3 Convivencia Sustentable y Desarrollo Sostenible ... 98
3.4 Responsabilidad Social y Desarrollo Sostenible en el Subsector Minero ... 102
3.4.1 Razones para asumir la Responsabilidad Social Empresarial ... 103
3.4.2 Ejemplo de contribución del subsector minero al desarrollo local sostenible ... 106
3.4.3 Promoviendo la RS en el subsector minero ... 110
CONCLUSIÓN ... 122
BIBLIOGRAFÍA Y REFERENCIAS ... 124
ABREVIATURAS ... 127
ANEXOS
Anexo 1 Enfoque dialógico
Anexo 2 Tipos emblemáticos de crisis sociales
PRESENTACIÓN
Hoy en día se requiere conseguir, además de la viabilidad económica y ambiental, la viabilidad social de la actividad minera. Los numerosos conflictos en torno a esta actividad económica, en diferentes zonas del país, demuestran claramente la álgida importancia de conseguir la aceptación de la población, incluyendo a las autoridades locales del área en la cual se realiza dicha actividad. Por ende, tanto el MEM, como promotor de la actividad, como las empresas mineras, realizadoras de la actividad, necesitan conseguir y mantener la viabilidad social en el entorno donde quieren desarrollar la actividad.
Si bien es cierto esta aceptación no constituye una garantía del éxito empresarial, sí contribuye a crear las condiciones para el establecimiento de relaciones de buena vecindad que facilitan la gestión social y ambiental.
Dadas las condiciones socioeconómicas que caracterizan a muchas de las áreas donde se desarrollan las actividades mineras, lograr la viabilidad social requiere del MEM y de los titulares mineros que tengan en cuenta desde el inicio de la actividad que la viabilidad social requiere de un compromiso sostenido en el tiempo. Este debe reflejarse en los esfuerzos invertidos, tanto por el MEM como por los titulares mineros, en la planificación de acciones de relacionamiento y apoyo con la población local y sus autoridades.
La aceptación de la actividad minera por parte de la población local no es un proceso natural, por lo se requiere desarrollar esfuerzos específicos, bien pensados, planificados y que cuenten con los recursos (financieros, técnicos y personal idóneo) suficientes para lograrlo. Idealmente estos esfuerzos deberían permitir desarrollar alianzas estratégicas entre la comunidad, las autoridades locales y las empresas que se concreten en la identificación, definición e implementación de proyectos de desarrollo sostenible local.
El presente “Manual de Gestión Social” es una herramienta de apoyo a la Oficina General de Gestión Social (OGGS). Contiene conceptos básicos acerca de lo que es la gestión social, la gestión de conflictos, la responsabilidad social, el desarrollo sostenible y la comunicación, entre otros, con el fin de establecer un nivel de conocimiento estandarizado que contribuya a la formulación de estrategias de gestión social que permitan compatibilizar el desarrollo local, el bienestar de la población y el éxito empresarial.
No obstante que el usuario primario del manual sea el funcionario de la OGGS, el manual puede ser de gran utilidad para todos los funcionarios, de cualquier nivel (nacional, regional y local), que interactúan con los diferentes actores involucrados en el subsector minero. Asimismo, el manual puede proporcionar una ayuda adicional a los titulares mineros y personal encargado de realizar la gestión social de la actividad minera en el marco de sus actividades empresariales.
I
NTRODUCCIÓN
El Perú es un país que cuenta con una gran riqueza de recursos naturales. Hoy, dada la creciente preocupación a nivel mundial por lograr un desarrollo económico compatible con el desarrollo sostenible, la implementación de las actividades extractivas en un marco de excelencia ambiental y social es un requisito para la competitividad empresarial.
La gran cantidad de recursos mineros que posee el Perú ha permitido que este sector económico se convierta en el principal contribuyente a los ingresos por divisas del país. Así por ejemplo en diciembre 2010 las exportaciones mineras alcanzaron US$ 2,345 millones, mayores en 31.3% a lo obtenido en diciembre 2009. Las exportaciones de los productos mineros tradicionales representaron en el 2009 el 60.9% del total de exportaciones a nivel nacional.
A pesar de esta importante contribución de la actividad minera a nivel macroeconómico la actividad minera tiene que enfrentarse, algunas veces, al rechazo por parte de la población. Este rechazo tiene su base en la percepción que existe en la población de que el desarrollo de la actividad afecta recursos críticos como el agua y el suelo, intensifica los niveles de pobreza, genera desigualdades socioeconómicas a nivel local, afecta de manera negativa directa o indirectamente sus medios de subsistencia y altera las dinámicas de relaciones al interior de la comunidad. Asimismo, malas experiencias de comunidades con la presencia de pasivos ambientales o el inadecuado relacionamiento de la empresa con la población y sus autoridades en algunos casos ha influido en el rechazo a la actividad minera.
Los conflictos en el sector minero han ido aumentando en frecuencia e intensidad en los últimos años. Por ejemplo, lo ocurrido con Tía María demuestra lo inadecuado de muchos procesos de comunicación entre población, titular minero y autoridades y cómo la falta de información adecuada (a tiempo y pertinente para tener una opinión informada) y la manipulación sociopolítica pueden llegar a dificultar seriamente el desarrollo de la actividad minera.
Las situaciones antes mencionadas requieren de un manejo especial para lograr su transformación hacia procesos que redunden en beneficio de la sociedad en general. La implementación de estrategias eficaces de gestión social puede hacer posible esta transformación. Entendiéndose en términos generales la gestión social como el proceso de interacción entre los principales involucrados en un marco de equidad e inclusión que permita tomar decisiones para promover el desarrollo sostenible.
de influencia de las actividades mineras. Por su parte, la población espera que la empresa minera le provea de empleo masivo y eleve su calidad de vida, mejorando su acceso a servicios básicos como infraestructura vial, electricidad, sistemas de agua y desagüe, salud y educación.
Dadas las características del proceso minero, las oportunidades de empleo para toda la población local en la misma actividad minera son reducidas. El empleo que se ofrece, especialmente en la etapa de construcción del proyecto, es temporal. Además dado el nivel de especialización que se requiere para trabajar directamente en la actividad minera, es poco probable que la oferta local pueda acceder a dichos empleos. A menos que la empresa capacite a la población de su entorno. Finalmente, lograr la generación de empleo indirecto depende también de la calidad de los bienes y servicios requerida y de la capacidad de la comunidad para ofrecerla.
Por otro lado, existe la percepción de parte de la población, de creer que a través de la inversión social el titular minero reemplace al Estado en su obligación de proporcionar desarrollo y bienestar para la población asentada en su área de influencia. Esta situación es fuente permanente de conflictos. No solo porque no es la responsabilidad primaria del titular minero proporcionar desarrollo y bienestar al conjunto de la población donde realiza sus actividades, sino porque a veces la inversión social que realiza el titular no responde a las necesidades de la población y no contribuye a generar un desarrollo local sostenible que llegue a beneficiar al conjunto de la población local a mediano y largo plazo.
Cuando los beneficios que se esperan de la minería no responden a las expectativas de los interesados, los conflictos surgen. Legítimos o no, estos afectan seriamente la viabilidad y sostenibilidad de los proyectos mineros que se encuentran inmersos en tales conflictos, pudiendo eventualmente poner en riesgo el desarrollo de la actividad minera en el país.
Por ende, el Estado dentro de su rol de promotor de la actividad minera debe también incluir la responsabilidad de proveer las condiciones para el establecimiento de buenas relaciones entre todos los involucrados.
Por ello el Estado, y en particular el MEM como entidad pública rectora del sector minero energético, debe asumir la responsabilidad de:
• Definir reglas claras para el desarrollo de la minería respecto a los aspectos sociales y
ambientales
• Fiscalizar oportunamente el que estas reglas sean cumplidas
Además, dadas las condiciones de desigualdad que existen entre las poblaciones locales, sus autoridades y las empresas mineras, es pertinente que el Estado asuma como buena práctica de responsabilidad social:
Comprometerse con el desarrollo humano y formación de capital social creando un entorno en el cual las relaciones que se establezcan entre empresas, poblaciones y el Estado se den en condiciones de equidad y puedan ser beneficiosas para todos los involucrados.
el quehacer del MEM en todas sus dependencias así como en las relaciones que establezca intersectorialmente.
El enfoque de gestión del MEM tiene que apostar hacia una promoción de la inversión privada compatible con el desarrollo sostenible. Es decir una inversión social empresarial que facilite el desarrollo de relaciones armoniosas y productivas entre los involucrados y alineada con los objetivos nacionales de superación de la pobreza.
Lograr el éxito de este enfoque de gestión por parte del MEM requiere de ciertas condiciones previas como el ejercicio pleno de los derechos ciudadanos, sin exclusión y en equidad; el respeto a la diversidad cultural; y el desarrollo de una activa conciencia ciudadana, entre otras. La ausencia de estos factores dificulta incluso la difusión y comprensión de la información relativa a la actividad minera entre los diferentes actores involucrados en el subsector. Es importante reconocer que en el Perú estas condiciones son aún débilmente implementadas y se requiere que todos los actores involucrados contribuyan decididamente en fortalecerlas.
A ello se debe agregar la diversidad de intereses que existen entre los actores involucrados, incluso dentro de una misma localidad y la poca costumbre de escuchar, dialogar para optar por formas alternativas de resolución de discrepancias distintas al conflicto y a la violencia. A pesar de los avances en la normatividad, como el Reglamento de Participación Ciudadana (PC) y la obligatoriedad de implementación de algunos de sus mecanismos, la posibilidad de generar espacios de diálogo y una genuina participación ciudadana (PC) está aún en proceso.
La implementación de una eficaz gestión social en el MEM se constituye en una herramienta importante para apoyar el desarrollo de relaciones armoniosas, el fortalecimiento de la sociedad civil y el desarrollo local sostenible. De ahí la importancia que la OGGS, como órgano de asesoramiento encargado de promover las relaciones armoniosas entre las empresas del sector y la sociedad civil, lidere el proceso de cambio en el sector, donde la gestión social no sea un compromiso solo de la OGGS sino de todas las dependencias del sector (MEM y DREMs) y demás actores involucrados. Este “Manual de Gestión Social”, es un esfuerzo inicial por proveer las bases para resaltar la importancia de la gestión de los asuntos sociales en el sector minero, presenta conceptos y temas básicos relacionados con la gestión social así como algunas técnicas y herramientas. En fin es un documento de base que los funcionarios del sector podrán utilizar según sus necesidades.
El presente manual se divide en tres capítulos.
El Capítulo 1 aborda de manera general la gestión social en el MEM. Se presentan conceptos básicos, los roles y funciones en relación a la implementación de la gestión social en el MEM así como los ejes, lineamientos estratégicos y objetivos operativos que orientan el quehacer de la OGGS. Al finalizar el capitulo se incluyen algunas recomendaciones para la operativización de la estrategia de gestión social por parte de la OGGS.
El Capítulo 2 ahonda en la temática del manejo de los conflictos y crisis en el ámbito minero. Se presentan nuevamente conceptos básicos, se identifican las fuentes más comunes de conflictos en el subsector minero y se presentan enfoques, estrategias, pautas, técnicas y herramientas para el manejo tanto de conflictos como de crisis.
el Estado está orientando la contribución de la actividad minera hacia el desarrollo local sostenible. El capítulo contiene además recomendaciones de buenas prácticas que podrían apoyar la implementación de una eficaz gestión social en el MEM.
Para la elaboración del presente “Manual de Gestión Social” se utilizaron como marco de referencia las siguientes normas y documentos:
• Ley del Canon Minero, Ley Nº 2756 - 2001, Ley Nº 28077 – 2003
• D.S. N° 042-2003-EM, Compromiso previo como requisito para el desarrollo de actividades mineras
• Ley de Regalía Minera Ley Nº 28258 y Reglamento D.S. Nº 157 -2004
• R.M. N° 324-2007-MEM/DM Creación Comisión Sectorial para el seguimiento del “Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo” y su modificatoria R.M. N° 356-2007-MEM/DM
• Plan Estratégico de la Oficina General de Gestión Social 2007-2011
• Fondo Social D.L. Nº 0996 y Reglamento D.S. Nº 082-2008-EF
• R.M. N° 192-2008-MEM-DM, Formato de declaración jurada anual de actividades de desarrollo
sostenible a que se refiere el D.S. N 042-2003-EM
• D.S. N° 028-2008-EM, Reglamento de participación ciudadana en el subsector minero
• R.M. N° 304-2008-MEM/DM, Normas que regulan el proceso de participación ciudadana en el
subsector minero
• D.S N° 052–2010-EM, Modificación del D.S. N° 042-2003-EM, Declaración jurada anual de actividades
de desarrollo sostenible (Anexo IV de la DAC)
1
GESTIÓN
SOCIAL
EN
EL
MEM
El desarrollo de la actividad minera en los últimos años no ha estado exento de problemas para obtener y mantener una viabilidad social y ambiental, además de la financiera, en las zonas donde se realiza. Incluso en casos donde se considera que existe un buen desempeño para alcanzar la viabilidad social de sus operaciones los titulares mineros han tenido que enfrentar en ciertos momentos el rechazo de la población y de las autoridades locales donde se asientan sus actividades.
Los principales argumentos para dicho rechazo han sido: i) los posibles efectos negativos que pudieran afectar la población local, principalmente en cuanto al acceso a y la calidad de la tierra y del agua; ii) la percepción, por parte de los pobladores que no logran aprovechar las oportunidades que trae la actividad minera como empleo, compra de bienes y servicios, compensación y/o compra de terrenos superficiales y que la minería es responsable de profundizar su nivel de pobreza; y iii) la percepción de un limitado impacto positivo de la actividad minera para con el desarrollo sostenible del conjunto de la comunidad.
Estas percepciones de la población son agudizadas por una condicón estructural en el país, la historia de inequidad y consecuente exclusión vivida por una parte de la población y por la deficiente comunicación entre la empresa y la población del entorno.
A su vez el deficiente manejo de percepciones por parte del Estado y de los titulares mineros posibilita la manipulación interesada por parte de algunos sectores que se oponen a la actividad minera al margen de si se realiza dentro de estándares de excelencia ambiental y social. Todo lo anterior hace muy difícil que la población pueda acceder a información que le permita entender cómo la actividad minera impactará en su vida cotidiana, siendo por lo tanto difícil lograr la viabilidad social de los proyectos mineros en el Perú.
Es mediante una eficiente gestión social que las autoridades competentes del subsector minero, MEM y DREM, pueden promover el cambio de la situación actual de rechazo y/o conflicto hacia una dinámica en la cual se promueva la inversión minera a la vez que se proteja los derechos de las poblaciones asentadas en las áreas de influencia de un proyecto minero.
El ente rector del desarrollo de las actividades mineras en el Perú es el Ministerio de Energía y Minas (MEM). En su declaración de visión, misión y objetivos estratégicos resalta la necesidad de armonizar el crecimiento de la actividad minera con el aprovechamiento responsable de los recursos naturales del país en un marco de desarrollo sostenible.
Tiene entre sus objetivos: 1
• Promover el desarrollo sostenible, racional y competitivo del sector minero, priorizando la inversión
privada y fomentando las relaciones armoniosas entre las empresas del sector minero y la sociedad civil
• Promover la preservación y conservación del medio ambiente por parte de las empresas del sector energía y minas, en el desarrollo de las diferentes actividades sectoriales fomentando las relaciones armoniosas entre las empresas del sector energético y la sociedad civil
• Contar con una organización transparente, eficiente, eficaz y descentralizada que permita el cumplimiento de su misión a través de procesos sistematizados e informatizados, con personal motivado y altamente calificado y con una cultura de planeamiento y orientación a un servicio de calidad al usuario
Por otro lado, “Corresponde a la OGGS definir los lineamientos para el proceder socialmente responsable del MEM y servir, de manera general, de orientadora para el comportamiento con responsabilidad social de los actores en el sector minero-energético, siempre destacando que la meta última es el desarrollo sostenible local y la participación ciudadana genuina, como propulsores de relaciones colaborativas y de confianza” (Plan Estratégico de la Oficina General de Gestión Social - 2007-2011).
Dicha responsabilidad forma parte de un sistema integrado de gestión a largo plazo. Este sistema de gestión social debe permitir desde la propuesta de normas y políticas hasta la adecuada orientación de los procesos de comunicación y de relacionamiento entre los diversos actores involucrados con el fin de generar un clima de confianza y colaboración. Debe además permitir un adecuado seguimiento de los casos de conflictos y de los compromisos sociales asumidos por el titular minero. Asimismo, el sistema de gestión debe contemplar la integración de prácticas sistemáticas de retroalimentación que permita al MEM revisar y adecuar las estrategias y políticas sociales que se requiere para cumplir con su misión.
La aplicación de prácticas estandarizadas de gestión social de parte de las autoridades competentes del subsector minero (MEM y DREM) es necesaria. Estas prácticas deben responder a las estrategias definidas en el plan estratégico elaborado por OGGS. A su vez estas estrategias han requerido el desarrollo de políticas encaminadas a lograr el bienestar de la población que se encuentra asentada en las zonas donde se desarrolla la actividad minera. Dichas políticas que abarcan temas como la inclusión, la lucha contra la pobreza y el compromiso de los titulares con el desarrollo local sostenible se han plasmado en la promulgación de normas como el reglamento y normas de Participación Ciudadana, la Declaración Jurada Anual sobre el compromiso previo de los titulares mineros (Anexo IV de la DAC), o la creación de una comisión sectorial para realizar el seguimiento del Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo, entre otros.
Los aportes que las empresas mineras realizan mediante el canon minero, las regalías, los fondos sociales, las inversiones sociales (Anexo IV de la DAC) en su área de influencia y el Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo (PMSP) o Aporte Voluntario (PSMP) deben contribuir al cumplimiento de los objetivos de las políticas sociales de lucha contra la pobreza promovidas por el Estado. La sostenibilidad de este bienestar requiere del compromiso de todos los actores competentes (sector público y privado) para cubrir las necesidades básicas de la población e invertir en el desarrollo humano de las poblaciones locales.
Para lograr la implementación de estas estrategias y políticas se necesita fortalecer el desarrollo de capacidades de los funcionarios del subsector minero para que puedan realizar una eficaz gestión social; alcanzando un óptimo desempeño en su rol de promotor de la actividad, orientador de las inversiones para con el desarollo local sostenible y facilitador de relaciones armoniosas entre población y empresas del rubro.
1.1
Conceptos Básicos y Principios
Una de las tareas principales de la gestión social en el MEM debe ser la de establecer relaciones armoniosas entre la población y la empresa minera, que permitan la viabilidad de la actividad minera y el desarrollo sostenible. Para lograrlo es necesario primero que todos los funcionarios compartan los mismos objetivos y conceptos. Aquello los ayudará a entender y asumir los esfuerzos a desarrollar en el cumplimiento de sus funciones. A continuación se presentan algunos conceptos básicos a fin de proveer a los funcionarios del subsector minero un lenguaje común que facilite la comunicación en el ejercicio de sus funciones.
1.1.1 Desarrollo Sostenible
Según el informe “Nuestro Futuro Común” (1987), preparado por la Comisión Brundtland se entiende el desarrollo sostenible como: “(…) el desarrollo que satisface las necesidades actuales de las personas sin poner en peligro la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer sus propias
necesidades”2
Esta definición tiene como base el reconocimiento de las necesidades de todos, de la urgencia de la protección del medio ambiente, del uso cuidadoso de los recursos naturales y de un crecimiento económico estable. De ahí la exigencia de cuidar la explotación de los recursos renovables y no renovables para alcanzar el bienestar de las generaciones actuales y no perjudicar el de las generaciones futuras.
El desarrollo sostenible requiere del equilibrio de tres dimensiones: la económica, la ambiental y la social. En el Capítulo 3 se presentará con mayor detalle este concepto básico.
1.1.2 Gestión Ambiental
Como se ha visto en la sección anterior, el desarrollo sostenible requiere tener en cuenta la dimensión ambiental al momento de desarrollar actividades económicas. Dicha dimensión necesita por ende que los actores económicos comprometidos con el desarrollo sostenible implementen una eficaz gestión ambiental de sus actividades.
Se puede entender de manera general que la gestión ambiental “Es el conjunto de acciones encaminadas a lograr la máxima racionalidad en el proceso de decisión relativo a la conservación, defensa, protección y mejora del Medio Ambiente, basándose en una coordinada información multidisciplinaria y en la participación ciudadana”3
El entorno legal para la gestión ambiental está definido por la legislación ambiental, establecida en cada país a nivel de su Constitución, de leyes, reglamentos, procedimientos, permisos, entre otros. No obstante lo anterior, existen también acuerdos internacionales que son suscritos voluntariamente por algunos países como el Pacto Mundial (“Global Compact”), los Principios del Ecuador, o
estándares de desempeño y buenas prácticas como las que propone el Banco Mundial (BM) y el Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM por sus siglas en inglés). (Para mayor información revisar referencias en la bibliografía que se encuentra al final del manual).
Una eficaz gestión ambiental en el ámbito minero no es solamente de índole técnica sino que debe reconocer la interrelación que podría existir entre lo técnico y los aspectos económicos, sociales y culturales que podría incidir en la actividad minera. De esta manera un proponente debería desarrollar sus actividades aprovechando racionalmente los recursos naturales, desarrollando esfuerzos específicos para proteger el medio ambiente que al fin y al cabo en un bien común. Ello implica la definición de planes, el establecimiento de políticas de protección del ambiente y el diseño de mecanismos y herramientas que permitan normar y vigilar sus acciones de tal manera que se puedan cumplir con los objetivos económicos y al mismo tiempo preservar la calidad del ambiente y de la vida de la población.
En resumen, la gestión ambiental debe orientar el desarrollo de acciones que permitan prevenir el deterioro del medio ambiente, que controlen y mitiguen los daños causados (medidas) y que rehabiliten el medio ambiente en su condición original cuando sea posible. Además de lo mencionado anteriormente una eficaz gestión ambiental debería desarrollar acciones encaminadas a la gestión ambiental realizada también por parte de las poblaciones locales.
No obstante lo anterior, el hecho de desarrollar una gestión ambiental adecuada por parte de los proponentes de la actividad minera no garantiza la ausencia de conflictividad en el subsector. Para ello, es necesario tomar en cuenta, además de la dimensión ambiental de la actividad, aspectos sociales que pueden incidir positiva o negativamente sobre el desarrollo económico exitoso de la actividad minera. Por ende, tanto el Estado, como promotor de la actividad minera, como los titulares mineros, como ejecutores de la actividad, deben integrar también una gestión social a sus actividades de promoción y de producción en pos de conseguir la viabilidad social, además de técnica, ambiental y económica, de la actividad minera.
1.1.3 Gestión Social
De acuerdo a la UNESCO la Gestión Social es: “(...) el proceso completo de acciones y toma de decisiones que hay que recorrer, desde el abordaje de un problema, su estudio y comprensión, hasta el diseño y operación de propuestas en la realidad. Proceso que implica un aprendizaje conjunto y continuo para los grupos sociales, que les permite incidir en los procesos de la toma de decisiones dentro de la dimensión política. Es por esta razón que el adjetivo social califica a la gestión.
Aclaramos con esto que nuestro concepto de gestión no se limita a la gestión administrativa.” 4
El término gestión hace referencia a gestionar o administrar, lo que implica el desarrollo de ciertas acciones específicas encaminadas al logro de objetivos concretos. En el caso de la gestión social estas acciones se orientan a la creación de espacios de interacción social en el cual los actores involucrados puedan definir acciones y tomar decisiones para atender necesidades y resolver problemas sociales. En el caso del sector minero esta interacción se refiere al diálogo que debe establecerse entre la población, las organizaciones civiles, las autoridades locales, las empresas y el Estado para lograr la viabilidad social de la actividad minera donde esta se asienta. Dicha viabilidad social requiere que
todos los involucrados trabajen hacia un enfoque de bienestar común, lo cual requiere desarrollar importantes esfuerzos para cambios, dadas las dinámicas sociales que enmarcan la actividad minera en la actualidad.
Acorde a ello la OGGS expresa la siguiente definición de gestión social en su Plan Estratégico 2007 – 2011:
Gestión social: es el proceso que promueve el desarrollo sostenible de las poblaciones involucradas en las actividades minero-energéticas, en el marco de la participación, equidad e inclusión mediante la formulación de políticas de responsabilidad social y la promoción de las relaciones armoniosas entre los actores.
Integrando las definiciones anteriores en el presente manual cuando se hable de la gestión social se estará refiriendo a lo siguiente:
Gestión social: es el proceso de acciones y toma de decisiones que tiene por objeto promover el desarrollo sostenible y lograr la viabilidad social de la actividad económica. Este proceso implica un aprendizaje conjunto para todos los grupos sociales involucrados.
Es importante mencionar que la gestión social eficaz se sostiene en un conocimiento actualizado del entorno social para diseñar y operativizar propuestas de manejo social. Asimismo, se debe implementar mecanismos de retroalimentación constante mediante la evaluación de lo que funciona y lo que no y la implementación de los ajustes requeridos para el mejoramiento continúo de su gestión social.
En la siguiente figura se presenta de manera esquematizada los principales componentes que deberían incluir una gestión social eficaz para lograr la meta que permitirá la promoción de la actividad minera con menor conflictividad.
que expresen su visión de desarrollo y se hagan responsables de su consecución mediante la implementación de políticas (autoridades locales) y/o decisiones (autoridades locales y población involucrada) dirigidas a mejorar su calidad de vida y reducir los niveles de pobreza.
Se entiende por participación activa el proceso en el cual la población accede a información de manera oportuna; puede entenderla, opinar sobre ella y proponer alternativas sobre asuntos que le conciernen, enriqueciendo de esta manera la toma de decisiones de la autoridad competente. Esta participación es a la vez una responsabilidad y un derecho para el empoderamiento de la población y sus autoridades en manifestar sus preocupaciones y necesidades y en esforzarse por lograr consensos en pro del bien común.
1.1.4 Viabilidad Social
El logro de la viabilidad social de los proyectos mineros es una forma a través de la cual se expresa la calidad del relacionamiento establecido con la población del área de influencia de un proyecto minero. La necesidad de lograr la viabilidad social en el subsector minero ha ido tomando mayor importancia a medida que la participación ciudadana se ha ido fortaleciendo.
En consecuencia tiene relevancia la implementación de procesos de participación ciudadana eficaces en los cuales la población sea partícipe de los procesos que la afectan. La viabilidad social no depende de la participación masiva de la población, sino más bien está en relación directa a la comprensión que tenga la población sobre los beneficios que podrá obtener con el desarrollo de la actividad minera.
Dentro de estos procesos de participación ciudadana se debe considerar el desarrollo de procesos de comunicación con la población más allá de la implementación formal de los requisitos de la norma sobre participación ciudadana. Dichos procesos deberán desarrollarse teniendo en cuenta las visiones, expectativas e intereses de la población así como las dinámicas que se desarrollan al interior de las comunidades con el objetivo de comunicar eficazmente cuáles serán los beneficios derivados de la actividad así como las medidas que se tomarán para controlar los impactos negativos.
El conocimiento acerca de la población, la identificación de posibles fuentes de conflicto, la posibilidad de exploración conjunta de alternativas de cambio a las propuestas originales puede fortalecer la viabilidad social del proyecto.
Además de ello, para lograr la sostenibilidad de la viabilidad social los actores involucrados deberían definir mecanismos a través de los cuales se pueda comprobar el avance o el cumplimiento de los beneficios prometidos. Ello enriquecerá el proceso de participación ciudadana transformándolo en una fuente de generación de confianza.
1.1.5 Participación ciudadana
“La participación ciudadana es un proceso público, dinámico y flexible que, a través de la aplicación de variados mecanismos, tiene por finalidad: poner a disposición de la población involucrada información oportuna y adecuada respecto de las actividades mineras proyectadas o en ejecución; promover el diálogo y la construcción de consensos; conocer y canalizar las opiniones, posiciones, puntos de vista, observaciones o aportes respecto de las actividades mineras para la toma de
decisiones de la autoridad competente en los procedimientos administrativos a su cargo.” Artículo
La participación para que sea eficaz debe darse en un marco de equidad e inclusión, entendiendo por ello que el MEM se debe preocupar por establecer las condiciones necesarias para facilitar la participación de la población y en especial de los grupos más vulnerables.
Estas condiciones pueden generarse a través de la promulgación de políticas públicas (por ejemplo el Reglamento de PC y sus normas), del desarrollo de capacidades y mediante el fortalecimiento de la presencia del Estado como garante del ejercicio del derecho a la participación ciudadana, entre otros (para mayor información referente a la PC en el subsector minero se puede consultar la “Guía de Participación Ciudadana en el subsector minero – MEM 2010”.
1.1.6 Equidad
“Significa que todas las personas tengan condiciones equivalentes y similares. Es la búsqueda constante de una sociedad para superar las disparidades que limitan su desarrollo. Se basa en valores éticos y los principios que como personas asumimos para valorar nuestra vida y la de otras personas.”(PNUD – Guía Equidad, 2004)
La equidad en el subsector minero se refiere a la redistribución de la riqueza obtenida de la actividad minera. Es decir que el éxito económico de la actividad se refleje en el desarrollo económico y social de la localidad en la que se desarrolla.
1.1.7 Inclusión Social
“Proceso que asegura que aquellos en riesgo de pobreza y exclusión social, tengan las oportunidades y recursos necesarios para participar” (European Foundation, 1995:4).
Cuando se dice que el subsector minero debe asumir la inclusión social como objetivo significa que se realizarán los esfuerzos necesarios para facilitar la participación y la expresión de los sectores más vulnerables y necesitados. Implica a su vez generar las condiciones para el desarrollo de capacidades de la población que hagan fácil la accesibilidad, y en condiciones de igualdad, a los diferentes beneficios de la sociedad.
1.1.8 Principios de gestión social
Los principios son preceptos o pautas que guían la conducta de los seres humanos y cuyo objetivo es mejorar la convivencia entre los seres humanos. En lo que se refiere a la gestión social en el MEM los principios que se presentan a continuación facilitarían su eficaz implementación.
• Transparencia, en cumplimiento al derecho de la población a ser informada
• Inclusión social, facilitando el acceso a los beneficios de la sociedad de toda la población, en especial de los más necesitados.
• Diálogo fluido y permanente, como forma de relacionamiento y fuente generadora de confianza • Participación y vigilancia ciudadana, promoviendo el respeto al ejercicio del derecho al acceso a
información oportuna, a dar opinión y vigilar el cumplimiento de compromisos asumidos por las prtes
• Respeto a la vida y al medio ambiente, desarrollando una gestión social y ambiental de excelencia en
un enfoque de desarrollo sostenible
• Gobernabilidad e institucionalidad, fortaleciendo la presencia del Estado y las relaciones de cooperación y respeto con los diferentes actores de la sociedad
El éxito de la gestión social, en el sentido de lograr el desarrollo local sostenible, depende de la identificación clara de las necesidades y problemáticas de la comunidad y su adecuada priorización a través de la participación de todos los actores involucrados, teniendo en cuenta sus potencialidades, limitaciones y su visión de desarrollo. De igual forma depende de la definición de los mecanismos necesarios para realizar un eficaz monitoreo y seguimiento de las estrategias de gestión social. Por ende, se requiere que se asuma la corresponsabilidad entre Estado, empresas y sociedad civil, en la identificación, selección e implementación de las acciones necesarias como condición para lograr una gestión social exitosa.
1.2
Oficina General de Gestión Social (OGGS)
En el Ministerio de Energía y Minas la OGGS “es el órgano de asesoramiento encargado de promover las relaciones armoniosas entre las empresas minero energéticas y la sociedad civil, incluidos los gobiernos locales y regionales, de propiciar el manejo de mecanismos de diálogo y concertación en el Sector y de colaborar en el diseño de programas de desarrollo sostenible” (Artículo 50° del Reglamento de Organización y funciones del MEM)
En el Plan Estratégico de la Oficina General de Gestión Social - 2007-2011 se declara la siguiente misión:
“La OGGS está comprometida a facilitar, promover y acompañar en la formulación de políticas, estrategias y planes de desarrollo sostenible en el Sector, mediante mecanismos de responsabilidad social, participación inclusiva, excelencia en el manejo social y ambiental y la optimización en el uso de los recursos generados por las actividades energéticas y mineras. Las actividades extractivas promovidas por el MEM contribuyen al desarrollo sostenible y al mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones involucradas en sus áreas de influencia.”
Es importante resaltar que tal como se expresa líneas arriba, el rol del MEM como promotor de la actividad minera se ha enriquecido. Se hace hincapié en la importancia del desarrollo de las actividades extractivas, en armonía con el medio ambiente, y orientadas al logro de comportamientos socialmente responsables por parte de las empresas mineras.
De acuerdo al “Manual de Organización y Funciones del MEM”, la OGGS tiene las siguientes funciones:
• “Formular políticas y colaborar en el diseño
de programas de desarrollo sostenible a favor de las poblaciones asentadas en el área de influencia de las actividades minero energéticas
• Promover el fortalecimiento de las
relaciones armoniosas entre las empresas minero energéticas, los gobiernos regionales y locales, la sociedad civil y otros, fomentando la suscripción de acuerdos entre las partes
Normas legales que apoyan el trabajo de la OGGS en el subsector minero:
D. S. N° 066-2006-EM Creación de la Dirección General de Gestión Social
•D. S. N° 031-2007-EM Reglamento de Organización y Funciones del MEM (Creación de la OGGS)
•D. S. N° 028-2008-EM Reglamento de Participación Ciudadana en el Sub sector Minero •R. M. N° 304-2008-MEM/DM Normas que regulan
el proceso de Participación Ciudadana en el Sub Sector Minero.
•D. S. N° 042-2003-EM Compromiso previo como requisito para el desarrollo de actividades mineras.
•R. M. N° 192-2008-MEM/DM que aprueba el Formato de Declaración Jurada Anual de Actividades de Desarrollo Sostenible
•D. S. N° 052-2010-EM Modificación del D. S. N° 042-2003-EM.
•D. S. N° 042-2003-EM Compromiso previo como requisito para el desarrollo de actividades mineras.
• Promover la prevención y solución de conflictos, a través de la formulación de políticas, la propuesta
de normas legales y el uso adecuado de mecanismos de diálogo y concertación entre las empresas del sector y las poblaciones locales
• Asesorar a la alta dirección y emitir opinión en los asuntos referidos a las relaciones de las empresas mineras con la sociedad civil
• Efectuar el seguimiento a los compromisos sociales que asumen las empresas con las poblaciones involucradas en coordinación con otras direcciones
• Impulsar y ejecutar programas de información, entrenamiento y capacitación, dirigidos a los diferentes actores involucrados
• Promover la realización de estudios sociales necesarios para el desarrollo y crecimiento responsable
de las actividades del sector”
Para el cumplimiento de estas funciones, la identificación de las mejores prácticas de gestión social así como su institucionalización, a través de la formulación de normas y políticas sectoriales, constituyen un camino privilegiado para lograr una mayor eficacia en la promoción de comportamientos responsables de parte del titular minero y de la población. Dichos comportamientos deben conducir a que se logre el desarrollo local sostenible en las áreas donde se desarrollan actividades mineras.
1.2.1 Ejes y Lineamientos Estratégicos de Gestión Social de OGGS
Los ejes y lineamientos estratégicos definidos por la OGGS tienen por objeto lograr la mejor contribución del subsector minero en la lucha contra la pobreza. La definición de los ejes centrales responde a la necesidad de definir los elementos sobre los cuales girará el análisis de la realidad social, económica y cultural del subsector minero, así como a fijar las metas de los asuntos sociales.
Ejes y Lineamientos Estratégicos de la Gestión Social de OGGS
El eje estratégico “Formulación de Políticas Sociales” tiene como objetivo fortalecer la presencia del Estado a través de la formulación de normas y reglas claras que faciliten la participación y vigilancia de la población. Con esta acción se busca fortalecer el liderazgo de la comunidad y promover su acción organizada en beneficio del desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza de su localidad. Este eje, como se puede observar en el diagrama anterior, está compuesto por dos lineamientos estratégicos.
EJES CENTRALES
Formulación de Políticas Sociales
Promoción de la Gestión Social
Participación Ciudadana
Relaciones Armoniosas
Implementación del Proceso de Gestión Social en OGGS
EJE TRANSVERSAL Comunicación e Información
1.Participación Ciudadana: que tiene como objetivo fortalecer la presencia del Estado y aumentar su eficiencia en la respuesta a las necesidades de la población. Para ello busca promover la participación de la población como un derecho y una responsabilidad. Es a través de la expresión de sus preocupaciones y observaciones que se puede enriquecer la calidad de las decisiones de la autoridad competente.
2. Desarrollo Sostenible: cuyo objetivo es obtener de parte del titular minero una contribución concreta, eficaz y sostenible para con el bienestar de las poblaciones asentadas en su área de influencia. Además del control o mitigación de cualquier impacto negativo, ambiental o social, que el desarrollo de su actividad empresarial pueda provocar.
Lo importante a tener en cuenta en relación al avance que se logre en estos dos aspectos es que depende: i) del apoyo que la OGGS obtenga de la alta dirección del MEM; ii) de la capacidad de OGGS de convocar y mantener personal con las capacidades necesarias para implementar las estrategias; y iii) de su capacidad de convocatoria a nivel interinstitucional.
El eje estratégico “Promoción de la Gestión Social” tiene como objetivo fortalecer la capacidad de implementación y gestión sectorial de los aspectos sociales, para lo cual OGGS ha definido dos lineamientos estratégicos.
1. Relaciones armoniosas: cuyo objetivo es fortalecer la confianza y credibilidad entre los principales actores a través de un diálogo fluido y oportuno para asegurar la sostenibilidad de la actividad minera y el desarrollo de la comunidad.
2. Implementación del proceso de gestión social en la OGGS: cuyo fin es mejorar los procesos del manejo social, ordenando, sistematizando e institucionalizando prácticas que eleven la calidad de vida de las comunidades en donde se desarrolla la actividad minera.
Finalmente, la gestión adecuada de la comunicación permitirá un mejor relacionamiento del MEM con su entorno en la búsqueda de consensos. Para lo cual es necesario que MEM responda y adapte mecanismos de comunicación de acuerdo a las características de los destinatarios de los mensajes, a fin de que estos puedan hacer buen uso de dicha información.
El progreso del MEM y en particular de la OGGS en el manejo de los aspectos sociales en el sector minero favorecerá el desarrollo de las capacidades de la población, la sostenibilidad de los mecanismos de PC, y la presencia del Estado como garante del ejercicio del derecho a la participación de la población.
La OGGS propone que el manejo de los asuntos sociales forme parte de un sistema integrado de gestión del sector, es decir que se convierta en una estrategia transversal, en una visión de largo plazo, coherente y sistemática. Para ello la OGGS se ha trazado los siguientes objetivos:
• Promover la unidad sectorial dinamizando e integrando la gestión social como parte esencial del
desarrollo sostenible de la actividad extractiva
• Realizar un manejo eficiente de casos con miras a impulsar una cultura de prevención y cooperación por
vías pacíficas, sustentadas en las relaciones armoniosas de los actores del sector
• Institucionalizar y fortalecer mecanismos y procedimientos de gestión social, manejo de casos y
En la actualidad la dinámica de la oficina ha estado marcada por las intervenciones reactivas en torno a los conflictos ocurridos en el sector. Para lograr los objetivos que se encuentran plasmados en su Plan Estratégico, la OGGS necesita reenfocar parte de los esfuerzos desplegados actualmente en el manejo de conflictos y crisis para incorporar paulatinamente prácticas de manejo preventivo y así implementar una gestión social integral en el MEM. En la siguiente figura se presentan algunas pautas para iniciar este proceso de transformación.
Los factores clave para que la OGGS pueda desarrollar una actitud y prácticas más proactivas y sostenibles son: la posibilidad de contar con los recursos suficientes, tanto humanos como materiales, la voluntad política de las autoridades del sector, y la valorización de la importancia que tiene el adecuado manejo de los asuntos sociales para el sector.
1.3
Operativización de la Gestión Social
Para alcanzar los objetivos operativos identificados en su Plan Estratégico, la OGGS requiere desarrollar una suma ordenada de acciones que le permitan contar con procesos de gestión social coherentes y uniformizados.
Implementar eficazmente la gestión social implica conocer a los destinatarios de dichas acciones, es decir entender sus necesidades, intereses y potencialidades. Asimismo requiere también informar a cada uno de los actores involucrados sobre sus derechos y deberes. Además, requiere establecer una estrategia de relacionamiento respetuosa de sus costumbres así como estrategias de información y comunicación pertinentes y oportunas que buscan fomentar la participación activa de la población. A continuación se menciona algunos aspectos a tener en cuenta para lograr alcanzar los objetivos operativos identificados en el plan estratégico de la OGGS.
1.3.1 Participación ciudadana
Es importante señalar que si bien es cierto puede darse el caso de que una comunidad no esté de acuerdo con el desarrollo de un proyecto minero, esta expresión de su posición no implica el veto al proyecto. Esta responsabilidad es de la autoridad competente quien tomará la decisión final en función del bien común.
Entender la importancia y los alcances de la PC, como derecho y como responsabilidad, requiere del cambio de actitud de todos los actores involucrados, para que a través del diálogo constructivo y el enfoque en el beneficio mutuo se puedan identificar puntos de encuentro en los cuales la viabilidad social del proyecto minero se haga posible.
En el ámbito minero los actores involucrados deben aprender que las soluciones o alternativas que se generen sobre aspectos que son posibles fuentes de conflicto, o que ya son fuente de conflicto, no pueden ceñirse exclusivamente a lo que requiere la ley o en función a especulaciones, supuestos o prejuicios. Para ello los actores involucrados deberán superar varios obstáculos que dificultan el resolver discrepancias de manera pacífica; algunos de los cuáles pueden leerse en la siguiente figura.
La superación de estos obstáculos depende de la capacidad de los actores involucrados en plantear soluciones a largo plazo, que permitan establecer relaciones duraderas entre ellos. El objetivo del diálogo es que los diferentes actores intercambien información, exploren nuevas visiones y alternativas y puedan conocerse y generar lazos de confianza. En el diálogo lo que interesa es la calidad de la interacción que se produce entre los actores involucrados. Esta preocupación se sustenta en los principios rectores del Enfoque Dialógico. En el Anexo 1 puede revisarse el concepto general de este enfoque.
Este intercambio, cuando se hace de buena fe y en el entendimiento de que los intereses de ambas partes puedan coexistir, facilita el desarrollo de la confianza entre los diferentes actores involucrados. La confianza es fundamental, ya que es la condición para que el diálogo crezca y fomente la disposición para desarrollar propuestas de beneficio mutuo.
A continuación se presentan algunas recomendaciones, a modo de buenas prácticas, para generar confianza entre las partes involucradas.
• Entender que el solo hecho de establecer procesos de comunicación no evitará o resolverá, de por sí, los conflictos
• Estar dispuestas a dejar de lado prejuicios o juicios de valor y entrar a un proceso de diálogo con
una mente abierta
• Recordar que la forma en la que se establece la comunicación es tan importante como lo que se
dice
• Recordar permanentemente que el objeto superior del diálogo es establecer relaciones duraderas y generar un clima de confianza
• Ser coherentes con cómo se actúa y con lo que se dice
• Promover la participación de especialistas de necesitar una opinión técnica
• Equilibrar el poder entre los involucrados y reconocer los deberes y derechos de cada parte
• Garantizar el cumplimiento de los acuerdos logrados
Durante el proceso de PC hay que cuidar muchos aspectos. Por ejemplo, hay que desarrollar convocatorias para promover la participación de la mayor cantidad de involucrados directos posibles y hay que definir con claridad los objetivos del proceso, la agenda a desarrollar y cuidar que se cumpla. De igual forma es muy importante también definir con claridad las normas que guiarán el comportamiento de los participantes, entre las que destacan: i) respeto permanente en gestos y palabras, ii) establecimiento de turnos de intervención y no interrupción, iii) designación, en caso de ser necesario, de representantes, iv) acuerdo referente a cómo se tomarán las decisiones, y v) definición de la forma en la que se resolverán las controversias.
1.3.2 Identificación de actores sociales involucrados
En el contexto de la actividad minera, se entiende que un actor social es cualquier individuo, grupo o institución que puedan verse afectados, positiva o negativamente, por el desarrollo de la actividad o que tienen o tendrán alguna influencia sobre ella. En la figura a continuación se presentan a modo de referencia algunos de ellos.
Población en general
Grupos con un interés
especial
Estado
Principales actores involucrados en la actividad
Es importante tener presente que la identificación de los actores sociales involucrados parte de definir claramente la situación específica en la que se establecen las relaciones entre ellos y como se influencian mutuamente.
Factores a considerar para identificar a los actores involucrados
Factores Descripción
Contexto general Orientado a identificar las características generales de la comunidad: creación, número de habitantes, características demográficas, presencia de etnias. Además de ello, es importante conocer sus experiencias anteriores con la actividad minera y sus preocupaciones principales a fin de identificar sus requerimientos y necesidades.
Características económicas
Permite identificar niveles y fuentes de ingreso, tipo de actividades económicas, formas de tenencia de la tierra, formas de organización económica, entre otros. Además de ello es posible identificar la percepción que tiene la población sobre su propia situación y sobre sus posibilidades de acceso a recursos necesarios para su subsistencia. Esta identificación es importante ya que puede influenciar la relación que se establezca con la empresa minera. De acuerdo a la experiencia, a mayor pobreza y vulnerabilidad mayor priorización de exigencias de corto plazo a fin de resolver sus condiciones inmediatas de supervivencia.
Características sociales y culturales
Permite identificar formas de organización social y productiva, sus interrelaciones, estilo de toma de decisiones, percepción de cómo se verá afectada su vida social y económica por el posible desarrollo de la actividad minera. Permite además conocer y comprender su cultura y valores, así como los significados que le asignan a elementos como la tierra y el agua. Es importante recordar que a mayor vulnerabilidad o pobreza es posible que se genere mayor temor o una actitud de rechazo a cualquier cambio que pueda poner en peligro la estabilidad de su ya precaria situación.
A su vez esta información y conocimiento debe servir para iniciar y mantener un relacionamiento entre los actores involucrados en el desarrollo de la actividad minera. Dicho relacionamiento debe concebirse en base al largo plazo y no como un mero medio para un fin a corto plazo, como por ejemplo para obtener la aprobación de los estudios ambientales (EA).
Una vez identificados los principales actores involucrados, el paso siguiente es identificar el tipo de relaciones que se establecen entre ellos ya que ello permite una mejor definición de las estrategias de intervención de parte de las autoridades del sector o de relacionamiento por parte del titular minero.
1.3.3 Análisis de las dinámicas sociales
Dado que se logra con el paso anterior un conocimiento general de la población, el objetivo del análisis es identificar la naturaleza de las relaciones establecidas entre los diferentes actores sociales así como la intensidad de su relación. Es decir, se busca identificar si existen relaciones colaborativas, competitivas o de sumisión, entre otras, e identificar si su estilo de resolver diferencias es a través de la construcción de consensos o de la confrontación.
En el desarrollo del análisis es importante ir dando respuestas a algunas preguntas como:
¿Qué tipo de poder posee determinado grupo o persona? ¿Qué recursos posee? ¿Cuáles son sus objetivos? ¿Qué hace o puede hacer para influenciar positiva o negativamente sobre el proyecto? ¿Logra involucrar a otros actores? ¿A través de qué tipo de relaciones? ¿Tienen intereses comunes? ¿Cuáles son sus intereses comunes? ¿Cuáles son sus intereses antagónicos? ¿Existe experiencia previa de formación de coaliciones?
En el desarrollo de este análisis hay que tener cuidado con prestar atención únicamente a aquellos actores que son visibles o a los que poseen algún cargo formal o mayor poder dentro de la estructura interna de la comunidad. Esta actitud podría dar como resultado el dejar de lado a importantes líderes de opinión o que se excluya a grupos vulnerables o no representados en la comunidad. Contar con información sobre las estructuras de poder hace posible identificar a los grupos más influyentes, la posible concentración de la potestad de tomar decisiones en algunos grupos y los estilos de decisión.
Asimismo, es importante tener en cuenta que cuando existen desequilibrios de poder, reflejados especialmente en el acceso a recursos críticos para la sobrevivencia de la población, las relaciones que se pudieran establecer entre la empresa minera y la población pueden distorsionarse. Estas distorsiones pueden expresarse en el desarrollo de las siguientes actitudes:
Sumisión, dada la situación de dependencia hacia la empresa, aceptando a veces situaciones o decisiones con las que no se está de acuerdo solo para no perder algún beneficio otorgado por parte de la empresa.
Confrontación, que pudiera expresarse a través de exigencias en beneficio de la comunidad a cambio de la aprobación de alguna actividad importante para la empresa. Es evidente que estas dos situaciones son negativas, pues generan situaciones de conflicto latente y/o manifiesto. Cuando en el desarrollo de la dinámica social, los actores se perciben y son percibidos a su vez en un plano de igualdad, es posible desarrollar una actitud más productiva como la:
Negociación, en la cual las partes buscarán acuerdos mutuamente beneficiosos. Esta relación es posible siempre y cuando se haya establecido un diálogo fluido y transparente entre los involucrados en un plano de equidad y respeto.
El conocimiento y comprensión de estas dinámicas es importante no solo para las autoridades y funcionarios con competencias en el subsector, como parte de su estrategia de gestión social, sino que lo es también para el titular minero ya que ello le permitirá establecer mejores formas de relacionamiento e identificar grupos con los cuales construir alianzas estratégicas en pro del beneficio mutuo.
1.3.4 Relacionamiento entre actores involucrados
Lograr un adecuado relacionamiento entre los actores involucrados es uno de los objetivos de la gestión social, pero debe quedar claro que ello no sólo es responsabilidad de las autoridades competentes o del titular minero sino que lo es también de la población, dado que el propósito final de un adecuado relacionamiento entre los diversos involucrados es lograr la viabilidad social de la actividad minera y el consiguiente desarrollo sostenible local.
Un aspecto necesario a desarrollar es la conciencia de construir consensos de parte de la población y del titular minero, los cuales se definan en una visión de largo plazo. Es decir, no buscar ni ofrecer soluciones inmediatas que resuelven carencias de manera momentánea pero que no tienen sostenibilidad sin la contribución permanente de la empresa minera o el compromiso efectivo de la población.
y normas claras así como realizar la inversión en infraestructura y la atención a las necesidades básicas de la población.
La claridad en las políticas y estrategias de gestión social de la OGGS no solo permitirá un mejor desempeño de sus propios funcionarios, sino que facilitará su réplica en otras instituciones y el desarrollo de relaciones con otras entidades del Estado y el sector minero.
Una gestión social eficaz del MEM creará un mejor relacionamiento con la población. La OGGS debe hacer de la gestión social la herramienta de relacionamiento con la población, sus autoridades y el titular minero, tal como se expresa en su plan estratégico. Para ello es necesario el desarrollo de técnicas y la elaboración de herramientas que permitan la operativización de las estrategias de gestión social.
La implementación de estas técnicas y herramientas permitirá ir elevando paulatinamente el nivel de desempeño de los funcionarios del sector así como la calidad de las relaciones que se establezcan con las poblaciones y sus autoridades en términos de confianza y gobernabilidad.
Uno de los aspectos más álgidos en cuanto a la generación de confianza y gobernabilidad en el subsector minero es el cabal cumplimiento de los compromisos adquiridos por las partes involucradas en el desarrollo de la actividad.
1.3.5 Seguimiento de compromisos
La OGGS, tal como se mencionó anteriormente, tiene como una de sus funciones más importantes hacer el seguimiento a los compromisos sociales establecidos entre las empresas, la población asentada en su área de influencia y las autoridades locales.
Dichos compromisos se hallan plasmados en diversos documentos como los estudios ambientales que contiene el protocolo de relacionamiento, el plan de participación ciudadana, el plan de relaciones comunitarias, entre los más importantes. (Para mayor información sobre el contenido de los documentos mencionados se recomienda consultar la “Guía de Participación Ciudadana en el Subsector Minero” – MEM-OGGS 2010 o los procedimientos regionales en la página web del MEM.) Para la elaboración de estos compromisos en el D.S. Nº052-2010-MEM/DM y la R.M Nº167-2008-MEM/DM que aprueba los términos de referencia comunes para las actividades de exploración minera categorías I y II, se han dado pautas específicas sobre en qué etapas y cómo deben ser definidos los compromisos sociales y ambientales que asume el titular minero, como se puede observar en el Artículo Nº. 3 del D.S. Nº052-2010-MEM/DM.
“Artículo 3.- Del cumplimiento de los principios en los estudios ambientales. Los estudios ambientales para la realización de actividades mineras deberán contener los planes o programas a través de los cuales se detallen las actividades para el cumplimiento de los compromisos señalados en el artículo 1 del presente decreto supremo. Las propuestas y el detalle de las actividades a desarrollar estarán en función a las características y alcance del proyecto y a las características de la población, considerando una clara identificación de la población involucrada, cronogramas de ejecución, responsabilidades y montos estimados de inversión. El Ministerio de Energía y Minas establece criterios más específicos en las Guías Ambientales o de Relaciones Comunitarias correspondientes”.
Seguimiento: Son las acciones sistemáticas para verificar el cumplimiento de los compromisos sociales. El proceso de seguimiento permite a la autoridad competente realizar coordinaciones multi-actores, recabar la información necesaria para emitir opinión y determinar el grado de cumplimiento de los compromisos sociales en el sector energético-minero.
De acuerdo con esta definición, el seguimiento implica recoger información sobre los acuerdos y avances así como el análisis de la información contenida en los medios de comprobación, e informar sobre el nivel de cumplimiento. El objetivo del seguimiento es identificar oportunamente situaciones que pudieran convertirse en fuentes potenciales de conflicto y tomar las acciones necesarias para prevenir su aparición. Es decir, implementar un manejo social preventivo.
Para realizar un adecuado seguimiento a los compromisos asumidos por los titulares es necesario que en la definición de los contenidos de los mismos sea posible identificar la información básica tal como:
• Definición clara de sus objetivos y metas
• Fecha de inicio y de culminación del proyecto, acuerdo o convenio
• Cronograma de ejecución de compromisos
• Responsables • Monto de inversión
• Identificación precisa de la localidad en la que se ejecutará • Número de beneficiarios
• Indicadores que permitan su seguimiento • Medios de verificación
Teniendo en cuenta la información disponible en la página web del MEM acerca de los procedimientos regionales en el caso de la pequeña minería y minería artesanal, la documentación a consultar para realizar el seguimiento a los compromisos asumidos por el titular minero son los EIAsd y la DIA (para mayor información revisar la página web MEM).
Un aspecto fundamental en la prevención de conflictos, que a la vez es uno de los retos más importantes de la OGGS, es el seguimiento adecuado de los compromisos.
1.3.6 Desarrollo de capacidades
Para poder cumplir su misión, tanto el MEM como la OGGS, necesitan de recursos humanos y financieros para ejercer eficientemente sus funciones, así como fortalecer sus capacidades para mejorar su desempeño. Sin embargo, asumir proactivamente su rol requiere del Estado una reflexión y un análisis sobre sus capacidades actuales a nivel central y a nivel regional.