Distribución regional de las regalías directas en Colombia y sus efectos sobre el desarrollo socioeconómico entre regiones receptoras y no receptoras de regalías

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MAESTRÍA EN ECONOMÍA TRABAJO DE GRADO

Distribución regional de las regalías directas en Colombia y sus efectos sobre el desarrollo socioeconómico entre regiones receptoras y no

receptoras de regalías

Laura Juliana Tamayo Amador

Maestría en Economía

Manuel Guillermo Bonilla

Director

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2 A Dios y a mi familia, por su eterna compañía, aliento y apoyo incondicional; A mi director de tesis por sus enseñanzas, paciencia, guía comprensiva y

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3 Contenido

INTRODUCCIÓN ... 5

1. MARCO DE REFERENCIA. Algunas hipótesis de la relación entre regalías y desarrollo regional ... 8

2. CONTEXTO DEL SISTEMA DE REGALÍAS, Colombia 1994 – 2011 ... 11

4. IMPACTO ECÓNOMICO Y SOCIAL EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES RECEPTORAS DE REGALÍAS DIRECTAS ... 24

a. El Método... 24

b. Los Datos... 28

c. El estimador de Propensity Score Matching – PSM en estudios observacionales. .... 28

i. La estrategia de identificación - GC ... 30

ii. Vector X: Variables explicativas y pruebas de correlación ... 31

iii. Modelo de determinación del p-score ... 34

iv. Verificación de supuestos ... 35

v. El Método Combinado Propensity Score Matching y Diferencias en Diferencias – DIDPSM ... 36

vi. Emparejamiento ... 38

vii. Definición de variables de impacto ... 39

d. Resultados ... 40

5. CONCLUSIONES PRINCIPALES. ... 51

6. ÁPENDICES ... 56

Apéndice 1: Estadísticas descriptivas variables explicativas ... 56

Apéndice 2: Modelo probit para la determinación del p-score ... 56

Apéndice 3: Pruebas de Falsificación – Variables financieras de Resultado ... 57

Recaudo Tributario ... 57

Inversión per cápita ... 57

Predial per cápita ... 58

Industria y Comercio per cápita ... 58

Apéndice 4.: Nota metodológica - Algoritmos de emparejamiento ... 59

Estimador PSM por vecino más cercano. ... 59

Emparejamiento de distancia máxima ... 59

Estimador PSM por estratificación ... 59

Emparejamiento por Kernel ... 59

Apéndice 5: Resultados ATT – Cuatro algoritmos. ... 61

Variables Fiscales ... 61

Variables Socioeconómicas ... 65

7. Bibliografía ... 73

Lista de Tablas Tabla 1. Distribución de Regalías por RNNR ... 12

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Tabla 3. % de la población del municipio que en 1999 vivía en otros municipios/ países. 22

Tabla 4. Resultado Prueba de Spearman ... 33

Tabla 5. Impacto promedio sobre los tratados (ATT). Totalidad de municipios receptores de regalías directas vs municipios No-receptores. ... 50

Tabla 6. Variables del vector x. ... 56

Lista de Gráficas Gráfica 1. Ubicación geográfica Municipios Receptores de regalías directas ... 16

Gráfica 2. 95% acumulado de Regalías Directas (1993 – 2005 y 2006 – 2010) “vs” Número de municipios receptores ... 17

Gráfica 3. Ingresos tributarios/ Ingresos Totales 1993 – 2005. Municipios GT ... 19

Gráfica 4. Proporción Impuesto Industria y comercio/ Ingresos tributarios (1993-2005) – GT ... 20

Gráfica 5 Proporción Impuesto predial /Ingresos tributarios (1993-2005) – GT ... 20

Gráfica 6. Población total – 1993 y 2005 (GT) ... 21

Gráfica 7. Línea de Miseria 1993 y 2005 - GT ... 22

Gráfica 8. Analfabetismo – 1993 y 2005 (GT) ... 23

Gráfica 9. Tasa de mortalidad infantil 1993 y 2005 – GT ... 24

Gráfica 10. Región de soporte común ... 36

Gráfica 11. Evolución de variables fiscal entre t=1985 y 2005. ... 38

Gráfica 12. Entidades NO – Certificadas, Grupo de Tratamiento ... 48

Lista de Recuadros Recuadro 1. Descripción general del Nuevo esquema del SGR ... 14

Recuadro 2. Resultados Variable Recaudo Tributario ... 41

Recuadro 3. Resultados Impuesto predial per cápita e Industria y comercio per cápita .... 42

Recuadro 4. Resultados Variable Inversión per cápita ... 43

Recuadro 5 Resultados variables línea de miseria ... 44

Recuadro 6. Resultados Variable Tasa de mortalidad infantil ... 45

Recuadro 7. Resultados variable Asistencia Escolar de 7 a 11 años ... 46

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5 INTRODUCCIÓN

En términos generales, las regalías derivadas de la explotación de recursos naturales no renovables (RNNR) corresponden a los pagos que realizan las compañías mineras/ petroleras por el derecho a explotar los yacimientos de recursos no renovables; el monto será un porcentaje sobre el valor de los recursos explotados de acuerdo a la cotización de los precios internacionales y de otros procesos metalúrgicos, transporte y fundición, vinculados directamente al proceso de producción.

La distribución de dichos beneficios varía entre países productores1: La mayoría de países pequeños, como Noruega y Ecuador, tienden a centralizar los recursos de regalías dado que sus gobiernos locales no tienen responsabilidades importantes en el gasto o tienen, en general, otras fuentes de financiamiento2; en México por ejemplo el 100% de la renta generada se queda en poder del Estado y/o empresa estatal3; en Venezuela y Ecuador la renta que queda en poder del Estado es del 74% y 59% respectivamente, por nombrar algunos casos internacionales; el caso de Colombia es sui-generis: es mucho más regulado que los demás, se concentra más en los productores que la mayoría y una bajísima proporción de los recursos llegan al gobierno central4.

Independientemente al modelo centralizado o descentralizado que se adopte, la explotación de recursos naturales constituye una parte substancial del total de los ingresos de los gobiernos5, siendo ideal que los excedentes energético mineros se puedan convertir en una fuente de recursos privilegiada para consolidar el desarrollo y avanzar en el logro de la equidad inter-generacional, social y regional.

Para responder a estos fines, los gobiernos adoptan estrategias tales como la creación de fondos fundamentalmente pensados para suavizar el flujo de ingresos

1 CEPAL (2008). Humberto Campodónico. Renta petrolera y minería en países seleccionados en América Latina.

2 Oil revenue assignments. Fondo Monetario Internacional (2002).

3 Países federales asignan bases de impuestos al petróleo a los gobiernos sub-nacionales en lugar de distribuir las regalías recolectadas en el nivel central.

4Uno de los propósitos de la Constitución de 1991 consistió en la consolidación de una República unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales; el régimen también aplica a los recursos de regalías directas por explotación de RNNR.

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derivados de la explotación de RNNR, permitir su uso de forma anti-cíclica y ahorrar ingresos para generaciones futuras. Aun así, varios estudios sostienen que aquellos modelos con políticas fiscales no pertinentes no parecen beneficiarse de la creación de fondos especializados6.

En general, los fenómenos derivados de la gestión de los recursos de regalías ha sido objeto de estudio tanto a nivel nacional como internacional; Colombia cuenta recientemente con algunos estudios a nivel departamental y regional que analizan la evolución, impactos directos y capacidades locales para la gestión de la inversión con recursos provenientes de las regalías.

Bajo este contexto, evaluar el impacto del sistema de regalías vigente durante las últimas dos décadas resulta relevante no sólo por la pertinencia del momento político y la significancia de los recursos para las entidades territoriales receptoras y con mayor dependencia, sino porque en últimas la dinámica transcurrida durante el periodo en mención determinará en qué condiciones se encuentra hoy la Entidad Territorial y cuáles serán sus más grandes retos en el aprovechamiento de los recursos de la bonanza de acuerdo a la nueva norma.

Así, el presente estudio se propone reunir elementos analíticos para evidenciar que históricamente, durante el periodo comprendido entre 1993 y 2005, las regalías directas no han repercutido en un desarrollo positivo para las regiones receptoras de dichos recursos, dando respuesta al siguiente interrogante: ¿Los ingresos que reciben los municipios beneficiarios de regalías directas han marcado un factor diferencial en la dinámica de las variables socioeconómicas, fiscales y de condiciones de vida de la población en comparación con aquellas entidades que vieron marginadas de la distribución de la riqueza proveniente de la explotación de los RNNR?.

Inicialmente, para determinar las fortalezas y debilidades de la aplicación de los diversos métodos de evaluación surgen varios interrogantes relacionados con el tipo de política sujeto de evaluación; para el caso particular de la política de regalías directas en Colombia resulta conveniente abordar preguntas como las condiciones que determinan que un municipio sea receptor o no ¿Es un evento puramente aleatorio?, ¿Está únicamente sujeto a la existencia de recursos naturales explotables o que sea municipio portuario? ¿Existen variables adicionales a la existencia de recursos naturales que determinan la condición de municipio receptor? ¿Los montos de regalías percibidos, están determinados

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únicamente por la cantidad de recursos naturales que se explotan o se transportan?, una adecuada aproximación a estos interrogantes permitirá determinar, a partir de los diferentes métodos aplicados, cuáles resultados deben considerarse como los más relevantes.

A partir de éstas consideraciones, el ejercicio remite como marco de referencia a la teoría de la evaluación de impacto, la cual es relativamente actual, tiene una apropiación mundial creciente y es propicia en un enfoque de resultados de las políticas públicas. Por lo tanto, el presente ejercicio se aborda a partir de la aplicación de un modelo cuasi-experimental basado en observables.

La fortaleza de ésta técnica es que reconoce que pueden existir factores endógenos que afectan la probabilidad de que determinado municipio, aun teniendo recursos naturales no perciba regalías por situaciones que afectan la decisión de explotarlos o no, o también por la existencia de un marco constitucional y normativo para la liquidación, distribución y giro de los recursos de regalías. Entre los métodos observacionales más extensamente usados se destacan tres diferentes procedimientos: i. El estimador “matching” y el cálculo del “propensity score”; ii. El estimador de “diferencias en diferencias”, y; iii. Variables instrumentales. En el presente ejercicio se aplicó el primero de los métodos, a través de la técnica combinada Propensity Score Matching y Dobles Diferencias Emparejadas.

Al finalizar el ejercicio se pretende contar con evidencia del bajo desempeño, en su mayoría, de los municipios receptores de regalías directas en términos de algunas variables de resultado; hallazgos similares a los encontrados en una vasta cantidad de estudios, como se mostrará más adelante.

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8 1. MARCO DE REFERENCIA. Algunas hipótesis de la relación entre

regalías y desarrollo regional

La creciente participación de la minería en la economía de algunos países constituye un punto central en el análisis del desarrollo económico regional en la medida en que el sector tiene gran importancia como fuente generadora de ingresos, tanto en países cuyos modelos de distribución son centralizados (Chile y Noruega), como en aquellos con modelos descentralizados (Colombia, Perú, Canadá). Una revisión de la literatura permite identificar diversos argumentos sobre el impacto de la explotación de RNNR en el desarrollo económico.

Una de las vertientes conceptuales se enfoca en los efectos macroeconómicos que puede generar el auge del sector sobre el resto de la economía: enfermedad holandesa, pereza fiscal, endeudamiento y volatilidad en los precios de los commodities7. Sachs y Warner (1997) muestran que, controlando por otros factores, el crecimiento de las economías abundantes en recursos naturales no renovables, en el mediano plazo, es menor al de aquellas economías con baja dependencia hacia éstos recursos; Sanguinetti (2009) sugiere que un aumento de los recursos de regalías puede generar, dependiendo de la economía política existente, una caída en los ingresos tributarios de la entidad territorial y un aumento en los gastos: pereza fiscal. Ross (2003) concluye que los países con gran riqueza natural tienden a crecer lentamente, poseen inusuales altas tasas de corrupción y sufren de bajos grados de democratización8.

Otra vertiente conceptual se enfoca en las diversas condiciones económicas, políticas e institucionales de las diferentes Entidades Territoriales (ET) que recibieron los beneficios en forma de regalías. Collier y Goderis (2007) exploran los diversos canales donde actúa el flujo de recursos por concepto de regalías; los autores encuentran que la maldición se convierte en bendición si los países cuentan con instituciones sólidas que permiten una buena gobernabilidad9, resultado similar al que llegan autores como Mehlun, Moene, Torvik (2005)10 y, Desai (2003)11 quién ilustran cómo las regiones de Rusia que reciben recursos “no

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PERRY, Guillermo., OLIVERA, Mauricio., “”El impacto del petróleo y la minería en el desarrollo regional en Colombia”. Fedesarrollo (2009).

8 ROSS, Michael., “How does mineral wealth affect the poor?”. Working paper. UCLA 2003. 9 Implementan el índice de gobernabilidad del

“International Country Risk Guide” (ICRG). 10 Fedesarrollo (2008)

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ganados” provenientes de la explotación de RNNR sufren el “efecto voracidad” al generar una competencia por estas rentas entre diferentes grupos de interés.

En Colombia, se han realizado algunas investigaciones sobre los efectos provenientes de los recursos de regalías de las entidades beneficiarias. Entre los más destacados se encuentran el de Viloria de la Hoz (2002)12, quien estudia el impacto económico y social de las regalías en los municipios de Barrancas y Tolú durante la década de 1990 y encuentra que el flujo de mayores recursos generó despilfarro, desorden en la contratación de obras civiles, sobre-endeudamiento e incluso corrupción en entidades receptoras; Adolfo Meisel (2007) realiza un análisis de los montos de regalías que recibe el departamento de La Guajira por la explotación de carbón y gas, principalmente, y encuentra que el atraso económico del departamento antes de recibir regalías era tan pronunciado que el rápido desarrollo de un solo sector no logró ser suficiente para dinamizar toda la economía y aumentar el nivel de bienestar de sus habitantes13.

Adicionalmente, a partir de uso de técnicas econométricas Fedesarrollo (2008)14 se propuso evaluar el impacto de la minería en el desarrollo para una muestra departamental para Colombia con el fin de determinar si existe o no una evidencia estadística que permita afirmar que la minería contribuye al crecimiento territorial; entre los principales hallazgos encuentra evidencia a favor de que la minería tiene un efecto positivo sobre el desempeño económico de los departamentos siempre y cuando éstos cuenten con otros factores tales como capital humano de calidad y buenas instituciones. En otro estudio Fedesarrollo (2009)15 determina el impacto de la explotación de hidrocarburos y minerales sobre el desarrollo local y regional, e igualmente, concluye que las entidades territoriales con fortalezas institucionales y estrategias de buen gobierno presentan mayores niveles de PIB per cápita en comparación con los departamentos que no se han beneficiado de estos recursos.

Desde otra perspectiva, se encuentran análisis que se enmarcan en lo que se denomina las “teorías sobre la maldición de los recursos naturales”; éstas, incluyen las de corte económico, relacionadas con el fenómeno de la “enfermedad holandesa”, y aquellas de corte político que sugieren que la disponibilidad de cuantiosas “rentas” puede conducir a uso ineficiente de los recursos, enfrentamientos violentos, corrupción y presencia de instituciones débiles16.

12

“Riqueza y despilfarro: La paradoja de las regalías en Barrancas y Tolú”.

13 MEISEL, Adolfo. “La Guajira y el mito de las regalías redentoras”. Centro de Estudios Económicos regionales – Banco de la República. (Cartagena de Indias, 2007).

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Estudios recientes sobre descentralización han mostrado que recursos como las transferencias o las regalías generan “incentivos perversos”: ante la presencia de un flujo continuo de recursos que llega a los municipios sin ningún esfuerzo, el comportamiento más probable y racional es que los gobernantes locales prefieran disminuir el recaudo de sus recursos propios, evitando conflictos políticos y desgaste ante la comunidad con el tema de los impuestos locales17; éste fenómeno se conoce en la literatura como “Pereza fiscal”, la cual aparece cuando las autoridades locales prefieren financiarse a través de transferencias en lugar de ingresos recaudados en el ámbito local18 (Raich 2001). Además, una vez que el gasto aumenta es muy difícil reducirlo; las regalías estimulan el mayor gasto en inversión sin que, probablemente, se mejoren notablemente las condiciones de vida de los hogares19, flypaper effect.

Por otro lado, desde la perspectiva política, otros estudios han encontrado evidencia de la existencia de una trampa de desigualdad: La producción mineral produce altas desigualdades entre la población, las cuales conducen al conflicto violento y desvían los flujos de inversión de la entidad territorial; como resultado, las entidades son incapaces de diversificar su economía y disminuir el riesgo de conflicto interno. De acuerdo a Ross (2007), países como Argelia, Angola, Colombia, la República Democrática del Congo y Nigeria han caído en la trampa de desigualdad generada por la explotación de RNNR20; el estudio llega a tres conclusiones relevantes: i. Los países más dependientes de la industria extractiva, con más bajos niveles de ingresos, con la mayor parte de su geografía conformada por cadenas montañosas o que se encuentran en las periferias corren el mayor riesgo de que se genere un conflicto violento; ii. Instituciones democráticas estables previenen que las disputas locales se tornen violentas, y; iii. La promoción de la transparencia, el diálogo y la protección de los derechos humanos propicia el escenario apto para la buena gestión de beneficios derivados de los RNNR.

En resumen, es evidente la existencia de varios estudios que concluyen que el crecimiento demográfico, la inestabilidad política, la presencia de grupos al margen de la ley, el bajo control social y las deficiencias en la capacidad

17 Íbid.

18 Las fuentes tributarias de financiación del municipio pueden ser de naturaleza directa e indirecta; los de naturaleza directa corresponden a gravámenes establecidos por ley que consultan la capacidad de pago y recaen sobre la renta, el ingreso y la riqueza de las personas naturales y/o jurídicas y por tanto no son trasladables a otros actores económicos, por ejemplo, el impuesto predial.

19 Ibíd.

20 ROSS, Michael L.,

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administrativa y de planeación de las administraciones locales, propician el crecimiento desordenado de los municipios receptores, la ineficiencia en el uso del recurso, la inexistencia de una adecuada priorización y focalización de inversiones (y sus beneficiarios), que en definitiva neutralizan el impacto de las regalías.

2. CONTEXTO DEL SISTEMA DE REGALÍAS, Colombia 1994 – 2011

Hasta la década de los noventa el sistema de regalías en Colombia no incluía todos los recursos no renovables explotados; algunos pagaban impuestos, otros regalías, otros ambos; no existía un sistema unificado de administración ni claridad sobre la recaudación y uso de los recursos. La Constitución de 1991 organizó y unificó el sistema, instituyó la propiedad estatal del subsuelo y estableció el marco institucional, que funcionó por casi dos décadas hasta diciembre de 2011, de regalías directas e indirectas de acuerdo la participación de las entidades territoriales y la destinación de las mismas (Art. 360 y 361).

La explotación de un recurso natural no renovable causará a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte. Los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones

Paralelamente, la ley buscó discriminar los procedimientos de liquidación, distribución, recaudo y giro de los recursos de regalías de acuerdo al recurso explotado y el volumen de producción del mismo, para el caso de hidrocarburos21 y carbón22; para el caso de otros minerales los porcentajes asignados son independientes del nivel de producción, como se muestra a continuación:

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Tabla 1. Distribución de Regalías por RNNR

RNNR Producción

Entidad Depto.

Productor Municipio productor Municipio portuario FNR23

Hidrocarburos 10 mil 0 – 10 mil BPMD – 20 mil BPMD Mayor a 20 mil BPMD

52% 47.5% 47.5%

32% 25% 12.5%

8% 8% 8%

8% 19.5%

32% Carbón Mayor de 3 mill. TA Menor de 3mill. TA 42% 45% 32% 45% 10% 10% 16% -

Níquel N.A 55% 37% 1% 7%

Hierro N.A 50% 40% 2% 8%

Cobre N.A 20% 70% 2% 8%

Sal N.A 20% 60% 5% 15%

Calizas, yesos, arcillas, gravas,

etc. N.A 20% 67% 3% 10%

Los recursos de regalías percibidos por los gobiernos sub-nacionales son girados mensualmente a las entidades territoriales receptoras y consignadas en el presupuesto de la entidad dentro de la cuenta de transferencias nacionales. Las transferencias de los gobiernos sub-nacionales son constituidas principalmente por recursos del Sistema General de Participaciones – SGP24 - y de las Regalías, constituyendo su principal fuente de financiación. Los recursos provenientes del SGP son de carácter regular ya que su periodicidad es anual, el monto de recursos no disminuye en términos reales, no han estado sometidas al vaivén del ciclo económico ni tampoco a las prioridades coyunturales del Ministerio de Hacienda. Por su parte, las regalías son regulares mientras sea posible la explotación del subsuelo, es volátil al ciclo económico, al nivel de producción y a los precios internacionales de los minerales e hidrocarburos extraídos.

Por otro lado, el grado de discrecionalidad del uso de recursos de regalías no es flexible: fue establecido que aquellos departamentos receptores cuyos niveles de coberturas básicas no han sido alcanzados, de conformidad con lo previsto en el Decreto 1747 de 199525, deben destinar por lo menos el 60% de las regalías a dicho propósito; para el caso de los municipios26 por lo menos el 75%. Sobre el

23 Fondo Nacional de Regalías

– Regalías Indirectas.

24 Los departamentos y municipios colombianos reciben cerca de la mitad de los ingresos corrientes de la nación y tienen la responsabilidad básica por la provisión de los servicios sociales y de infraestructura local (DNP – 2001).

25 Establece los niveles máximos de mortalidad infantil y las coberturas mínimas para salud, educación, agua potable y alcantarillado, hacia las cuales los montos por concepto de regalías deben ser direccionados: Mortalidad infantil – DANE (16,5); Cobertura mínima en salud de la población pobre – Ministerio de la Protección Social (100%); Cobertura mínima en Educación básica – Ministerio de Educación Nacional (100%), Cobertura mínima en agua potable (Superintendencia de servicio públicos domiciliarios) 91,50%; Cobertura mínima en alcantarillado (Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios) 85,80%.

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particular, ninguna de las entidades territoriales beneficiarias ha logrado cumplir todas las coberturas mínimas establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010 en los sectores básicos que se enuncian27.

En cuanto al control y vigilancia de éstos recursos, la Dirección de Regalías del Departamento Nacional de Planeación a partir de los artículos 3 y 10 de la Ley 141 de 1994 y en concordancia con lo dispuesto en los Decretos 149 y 195 de 2004, 4355 de 2005 y 416 de 2007, son delegadas a ejercer la vigilancia y el control financiero y administrativo del uso correcto de los recursos provenientes de regalías través de las Interventorías Administrativas y Financieras (IAF); la Contraloría General de la Nación y las veedurías ciudadanas también participan como entes controladores. Paralelamente, la función correctiva se encontraba a cargo de la Subdirección de Procedimientos Correctivos del DNP, la cual a partir de informes de irregularidades reportados28 imparte medidas correctivas tales como la suspensión de giros o el cambio de ejecutor del contrato.

Bajo este sistema, durante el periodo comprendido entre 1993 – 2010, las regalías se distribuyeron en promedio de la siguiente manera: aproximadamente $43.5 billones de pesos por regalías directas y $6 billones por regalías indirectas29; derivadas principalmente por la explotación de hidrocarburos y, en los últimos años por la explotación de carbón y níquel. Así, las regalías directas provenientes de la explotación de RNNR se han constituido en una importante fuente de financiación del gasto de las entidades territoriales receptoras30, particularmente en las ET de categorías inferiores [categorías cinco y seis]31.

Es evidente que en Colombia la gestión de los recursos de regalías, dentro del sistema en mención, involucra numerosos actores, entre los que se encuentran las empresas y compañías que pagan regalías, el Ministerio de Minas y Energía que

27

Exposición de motivos al Congreso (2011). “Ley de regalías”.

28 De acuerdo al DNP, Las IAF han reportado más de 20 mil presuntas irregularidades entre las vigencias 2005 y 2010, el 57% atribuido a las faltas en la contratación y el 18 % en problemas en la documentación (DR - DNP, 2010).

29 Fuente: Departamento Nacional de Planeación. Cálculos propios. (cifras en pesos constantes de 2010).

30“Política de Saneamiento Fiscal y financiero de los entes territoriales”. Contraloría General de la República (Febrero de 2009)

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realiza las liquidaciones para el pago de las regalías; la Agencia Nacional de Hidrocarburos que recauda los pagos, realiza las retenciones de ley y posteriormente transfiere los recursos a las entidades públicas en los porcentajes establecidos en la ley; las entidades territoriales receptoras de dichos recursos de regalías directas, el Ministerio de Hacienda que recauda y administra los recursos destinados al Fondo Nacional de Regalías; el Departamento Nacional de Planeación que coordina el registro y control de los proyectos financiados por este Fondo y la Contraloría General de la República que ejerce el control fiscal. Aunque el proceso de gestión de estos recursos es complejo y concierne a diferentes actores, el debate se concentra en la utilización y el control a las mismas en el nivel local y no es gratuito, ya que durante mucho tiempo estos recursos han estado mediados por múltiples escándalos de corrupción32.

Así, con un objetivo de política económica de mayor alcance dirigida a mejorar la equidad en la asignación y asegurar un flujo más permanente de ingresos en el tiempo a través del fortalecimiento de los mecanismos de ahorro, la actual administración propuso y logró la aprobación por parte del Congreso de una nueva reforma estructural al régimen de regalías. Esta modificación se materializó con la entrada en vigencia del Acto Legislativo 05 de 2011, modificatorio de los artículos 360 y 361 de la Constitución Política con los cuales se crea el Sistema General de Regalías - SGR, se suprime el FNR y se crean tres nuevos fondos para la asignación y manejo de los recursos. Los principales elementos del nuevo Sistema General de Regalías, están en proceso de desarrollo y reglamentación y se presentan en el siguiente recuadro.

Recuadro 1. Descripción general del Nuevo esquema del SGR

La reforma constitucional se fundamenta en cuatro principios: 1) Ahorro para el futuro; 2) Equidad regional, social e inter-generacional; 3) Competitividad regional y 4) Buen gobierno. En desarrollo de estos objetivos se creó el nuevo SGR y una Comisión Rectora del mismo. El SGR estará conformado por la totalidad de las regalías percibidas por el Estado las cuales se distribuirán de la siguiente manera:

 Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación: (10%)

 Fondo de Ahorro Pensional Territorial: (10%)

 Fondo de Ahorro y Estabilización - FAEP: (25% el primer año, Máx 30% anual)

 Hasta un 2% de los recursos del SGR se destinara a fiscalizar la exploración y la explotación de los yacimientos y a profundizar en el conocimiento y la cartografía del subsuelo.

 2.5%: Sistema de Monitoreo, Seguimiento, control y Evaluación (0,7%), Funcionamiento del SGR (1,3%), Municipios Río Magdalena y Canal del Dique (0,5%)

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15 Los recursos restantes se distribuirán así:

 Asignaciones Directas (Entidades productoras, portuarias, etc.): 50% - Primer año, 35% - Segundo año, 25% - Tercer año y 20% - Próximos años.

 Fondos (Plazo de 30 años, Criterios de Asignación: Niveles de pobreza, desempleo y población); 50% - Primer año, 65% - Segundo año, 75% - Tercer año y 80% - Próximos años.

1. Fondo de Compensación Regional. (60%): Busca favorecer a las regiones más pobres del país.

2. Fondo de Desarrollo Regional (40%): Busca dar cumplimiento al principio de equidad regional.

Con excepción de las asignaciones directas, los recursos del SGR no harán parte del Presupuesto General de la Nación y se regirán por un sistema presupuestal propio de carácter bianual. El manejo de los recursos de los fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; Desarrollo Regional y Compensación Regional será adelantado por Órganos colegiados de Administración y Decisión – OCAD, integrados por representantes del gobierno nacional, gobernadores y un número representativo de alcaldes. Los rendimientos del Fondo de Ahorro y Estabilización serán administrados por el Banco de la República y las zonas productoras tendrán el manejo de las asignaciones directas.

En el periodo de transición (2012 – 2014), se garantizará un mínimo del 50% de los niveles actuales de las regalías y el SGR se destinará hasta un 20% de los recursos del FAEP para completar las asignaciones directas.

Fuente: Exposición de motivos, Acto Legislativo 123 de 2010 (Cámara de Representantes); 13 de 2010 (Senado).

El nuevo SGR entró en vigencia a partir de enero de 2012, y sólo hasta mediados de mayo de 2012, los decretos reglamentarios fueron publicados; el sistema es un esquema en construcción.

3. STATU QUO – ENTIDADES RECEPTORAS DE REGALÍAS

DIRECTAS

La presente sección se propone esbozar la situación de los municipios receptores de regalías durante los últimos años desde el punto de vista fiscal y socioeconómico. A continuación algunas precisiones:

De acuerdo con las cifras disponibles, durante el periodo comprendido entre 1994 y 2010 del total de municipios del país33 el 57.7% son o han sido beneficiarios de regalías directas mientras que el 42.3% no ha recibido pago alguno por este concepto. En principio, y tal como se observa la gráfica 1, si bien más del 50%de

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los municipios del país han recibido algún desembolso por concepto de regalías directas, solamente 34 municipios han acumulado el 80% de los recursos girados durante las últimas dos décadas34 y apenas 4 departamentos concentran casi el 50% de los mismos35. La distribución inequitativa de las regalías, tanto entre regiones como entre personas, ya había sido diagnosticada desde mediados de los noventa36, la Contraloría advertía que las regalías se distribuyen de tal manera que terminan recibiendo más las regiones que ya tienen más.

Gráfica 1. Ubicación geográfica Municipios Receptores de regalías directas (1994 – 2010)

**Municipios receptores de regalías directas (1994 – 2010)

Fuente: Departamento Nacional de Planeación

Paralelamente, tal y como se observa en la gráfica 2 es evidente la conglomeración de regalías en unas pocas entidades territoriales, más aún, la tendencia creciente a acumular cada vez más recursos y concentrarse en un menor número de municipios a medida que transcurre el tiempo: como puede apreciarse, mientras que entre 1993 - 2005 fueron girados 6 billones de pesos de los cuales el 95% de los recursos se concentró en 113 entidades territoriales37, para el periodo más reciente (2006 – 2010) el monto girado se cuadruplicó a 26 billones de pesos y el 95% de estos recursos se concentró en menos entidades territoriales en comparación con el periodo inmediatamente anterior (75 ET).

34 Departamento Nacional de Planeación

– Cálculos propios. 35 Por orden de recepción: Casanare, La Guajira, Meta y Córdoba. 36 Ver, por ejemplo, CGR (1995, 2002), Corredor (1995).

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17 Gráfica 2. 95% acumulado de Regalías Directas (1993 – 2005 y 2006

–2010) “vs” Número de municipios receptores

** El tamaño de las esferas determina las diferencias en los montos girados a municipios receptores de periodo a periodo.

Fuente: DNP - Elaboración propia

Por otro lado, es importante precisar que el criterio de recepción de “algún desembolso por concepto de regalías” (Gráfica 1) sin tener en cuenta su periodicidad ni monto no es un criterio objetivo, pues no proporciona la evidencia para afirmar que efectivamente el desempeño en la entidad territorial se atribuye a ese desembolso; por tal razón, el presente ejercicio considera “Entidades Territoriales (ET) receptoras de regalías directas” a todos aquellos municipios cuya relación de dependencia a las regalías directas (1993 – 200538) respecto a su recaudo propio es cercana o superior al 50% (≥ 40%). En la definición del indicador se incluyen todas las transferencias resultantes de la extracción de minerales e hidrocarburos que generan los recursos como proporción del acumulado del recaudo neto del municipio (Ingresos corrientes), para el periodo de análisis. El motivo de caracterizar de esta manera el Grupo de Tratamiento (GT) es en últimas considerar a las ET receptoras cuya principal fuente de financiación son los recursos de regalías; lo anterior con el propósito único de aislar de manera más precisa el efecto neto de la intervención (recepción de regalías directas). Se identifican 140 ET que cumplen con ésta condición (GT).

Si bien la manera como se definió el tratamiento podría sesgar las estimaciones relacionadas al tema de tributación y por consiguiente las hipótesis de pereza fiscal, se hace claridad de que el rubro ingresos corrientes del municipio, de acuerdo con el Departamento Nacional de Planeación (fuente directa de donde fueron extraído los datos) no solamente incluyen los recaudos por ingresos

38 El análisis se efectúa hasta el año 2005 considerando que este es el último período para el que se dispone información a nivel censal de indicadores socioeconómicos para cada uno de los municipios del país.

0 20 40 60 80 100 120 140

0 5 10 15 20 25 30 35

#

de

M

un

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ipi

os

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pt

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e

s

Acumulado Regalías Directas (Billones de pesos constantes 2010)

RG Directas 2006 - 2010 RG Directas

(18)

18

tributarios y no tributarios, también otros recursos por transferencias del Sistema General de Participaciones de libre destinación y otras transferencias corrientes de fuentes diferentes de uso libre presupuestadas durante la vigencia39; así las cosas, es posible que la manera como se definió el tratamiento podría incidir, no radicalmente, en las posibles estimaciones de pereza fiscal.

Teniendo en cuenta lo anterior, al caracterizar el conjunto de municipios que conforman el GT fue posible observar algunas características comunes (Tabla 2): i. La mitad de los municipios se encuentran localizados en la Región Caribe, ii. Los 25 municipios de la región Orinoquía son quienes concentran la mayor proporción de recursos y iii. En su gran mayoría son municipios pequeños en términos poblacionales y fiscales (Categoría 640). Ésta primera caracterización facilitó la definición de variables que podrían explicar la recepción del tratamiento, lo que más adelante se abordará en el modelo econométrico.

Tabla 2. Universo de entidades receptoras de regalías directas (1993 – 2010) – Dependencia >40%

Región Categoría municipal

Región # de

ET

Regalías 1993 - 2005 (Precios

Corrientes)

Categoría # de

ET

Regalías 1993 - 2005 (Precios Corrientes)

Región Caribe 64 2,080,438,176,504 1 1 239,163,010,669 Región Central 36 1,347,527,211,926 2 1 241,350,478,524 Región Orinoquía 25 2,605,809,752,177 3 1 140,478,385,785 Región Pacífica 9 104,791,727,437 4 7 998,681,911,275 Región Amazonía 6 94,859,421,737 5 4 453,476,260,169

Total 140 6,233,426,289,781 6 126 4,160,276,243,359

Total 140 6,233,426,289,781

Fuente: Departamento Nacional de Planeación.

De acuerdo a la información recaudada, desde el punto de vista fiscal los municipios que reciben regalías presentan una baja relación entre los ingresos tributarios y los ingresos totales; ésta medida es una forma de expresar la alta dependencia de las regalías y el bajo recaudo tributario: Solamente 15 de los 140 municipios del GT tienen una participación de ingresos tributarios superior al 20%; esto significa que si la dependencia de las regalías es alta los ingresos tributarios podrían perder relevancia. La gráfica 3 confronta el indicador obtenido en el año

39

“Técnicas para el análisis de la gestión financiera de las Entidades Territoriales”. Departamento Nacional de Planeación (2008), página 24.

40

(19)

19

1993 y 2005; como se observa, durante los años transcurridos no se evidencia una mejora sustantiva en el indicador, más bien se identifica un relativo estancamiento y, en el mejor de los casos, pobres crecimientos marginales. Pese a lo anterior, un gran número de entidades territoriales para el año 2005 se ubican sobre la línea trazada de 90o que, como se verá más adelante, se atribuye a la eficiente recaudación del impuesto de industria y comercio.

Gráfica 3. Ingresos tributarios/ Ingresos Totales 1993 – 2005. Municipios GT

Fuente: DNP – Elaboración propia.

Análogamente, de manera gráfica se observó la dinámica de los impuestos tributarios municipales de industria y comercio e impuesto predial. Para el primer caso (gráfica 4) se evidenció una tendencia creciente, sin embargo el diagrama de dispersión no evidencia un comportamiento homogéneo en las entidades que conforman el GT. Para el segundo caso (gráfica 5) no se destacó la misma dinámica, pues la tendencia presentó una inclinación menos pronunciada y un gran número de entidades territoriales se ubican debajo de la línea trazada de 90o, lo anterior sugiere que la dependencia a las transferencias derivadas de la industria extractiva desestimula el recaudo de tributos generados por la existencia de predios en las entidades territoriales receptoras: Impuesto predial.

y = 0.2541x + 0.0774

0.00 0.10 0.20 0.30 0.40 0.50 0.60

0.00 0.10 0.20 0.30 0.40 0.50 0.60

Y

t

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but

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Y

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l

2

0

0

5

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20 Gráfica 4. Proporción Impuesto Industria y comercio/ Ingresos

tributarios (1993-2005) – GT

Gráfica 5 Proporción Impuesto predial /Ingresos tributarios (1993-2005) – GT

Fuente: Departamento Nacional de Planeación – Cálculos propios

Esta constatación es importante porque muestra que - en sentido estricto - el esfuerzo fiscal de este tipo de municipios sería menor que el observado en las estimaciones usuales. Más adelante se evidencia que desde el punto de vista econométrico se constata una relación positiva entre el monto de regalías y el ICA per cápita. En este contexto, el predial per cápita es un mejor indicador proxy del esfuerzo fiscal, ya que es independiente del ICA que, como se mencionaba anteriormente, puede estar muy marcado por la actividad energético-minera y, en este sentido, no es tan independiente; el predial es más autónomo.

Por otro lado, desde el punto de vista socioeconómico se observan algunas tendencias interesantes, una de ellas corresponde a la variable poblacional, que de acuerdo con los datos y como se puede observar en la gráfica 6, la explotación de recursos naturales y las dinámicas económicas de las zonas de explotación

y = 0.3517x + 0.1272

0.00 0.10 0.20 0.30 0.40 0.50 0.60 0.70 0.80 0.90

0.00 0.20 0.40 0.60 0.80 1.00

Im pu e st o IC A / I ng re sos t ri bu ta ri os 2 0 0 5

Impuesto ICA/ Ingresos tributarios 1993

y = 0.2504x + 0.1369

0.00 0.20 0.40 0.60 0.80 1.00 1.20

0.00 0.20 0.40 0.60 0.80 1.00 1.20

Im pue st o pr e di a l/ I ng re sos t ri but a ri os 2005

(21)

21

han generado procesos migratorios importantes a las entidades territoriales tratadas pues se evidencia un gran número de entidades receptoras ubicadas por encima de la línea trazada de 90o, lo que se traduce en cambios importantes del número de pobladores de periodo a periodo. De manera consistente, al calcular las dinámicas de la población en municipios tratados se observó que en efecto la tasa de crecimiento promedio anual, entre 1993 y 2005, es tres veces superior a la tasa del promedio nacional (1.2% contra 0.4%, respectivamente41).

Gráfica 6. Población total – 1993 y 2005 (GT)

Paralelamente se observó de manera estratificada, a partir de las categorías municipales de la Ley 617 de 2000, el comportamiento de la variable censal “lugar de residencia hace 5 años”42; el propósito de esta constatación es observar el grado de recepción de población externa al municipio durante el periodo de análisis 1999 – 2005 a partir de la variable “porcentaje de población que vivía en otro municipio/ país en t=1999 sobre el total de la población municipal en t=2005”; como se observa en la tabla 3, se encontró que para el año censal los municipios tratados pertenecientes a las categorías 1, 3, 5 y 6 (especialmente) reportaban, en promedio, mayores porcentajes de inmigrantes en comparación con el promedio nacional.

41Fuente: Proyecciones de población total municipal (1993

– 2010), tasa de crecimiento anual promedio. Departamento Administrativo Nacional de Estadística.

42Censo 2005, pues no se contó con información para el año 1993.

0 50000 100000 150000 200000 250000 300000 350000 400000

0 50000 100000 150000 200000 250000 300000

P

o

b

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o

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l

2

0

0

5

(22)

22 Tabla 3. % de la población del municipio que en 1999 vivía en otros municipios/ países.

Categoría Promedio Nacional GT Entidades tratadas

1 9.72% 14.71% 1

2 11.73% 7.46% 1

3 11.14% 11.37% 1

4 7.98% 4.49% 7

5 8.82% 11.15% 4

6 6.31% 6.45% 126

Fuente: DANE – Censo de 2005. Cálculos propios.

Lo anterior puede explicar en parte la dinámica encontrada en la variable “porcentaje de la población viviendo en la línea de pobreza”43 (gráfica 7): sí bien las entidades tratadas no presentan un comportamiento uniforme, se evidencian leves incrementos en el indicador entre los años censales para un importante número de entidades territoriales. Más adelante mediante la aplicación del modelo econométrico se aproximará a estimaciones más concisas.

Gráfica 7. Línea de Miseria 1993 y 2005 – GT

Fuente: Departamento Nacional de Planeación – Cálculos propios

A continuación algunas hipótesis sobre éste posible resultado:

i. Dada la actividad minero – energética y las nuevas oportunidades laborales que se derivan de la industria extractiva, la recepción de mano

43 El Indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) se constituye en un indicador

compuesto por 4 situaciones de carencia expresados en indicadores simples, a saber: i. Viviendas inadecuadas (características físicas inapropiadas de la vivienda); ii. Viviendas con hacinamiento crítico (niveles críticos de ocupación de los recursos de la vivienda); iii. Viviendas con servicios inadecuados (el no acceso a condiciones vitales y sanitarias mínimas); iv. Viviendas con alta dependencia económica (jefe de hogar con máximo dos años de educación primaria y que tenga a su cargo tres personas del hogar) y; v. Viviendas con niños en edad escolar que no asisten a la escuela (necesidades educativas mínimas para la población infantil). Se que clasifica como pobre a aquellos hogares que estén, al menos, en una de las situaciones de carencia expresada por los indicadores simples; en situación de miseria los hogares que tengan dos o más de los indicadores simples de necesidades básicas insatisfechas.

0.00 0.20 0.40 0.60 0.80 1.00 1.20

0.00 0.10 0.20 0.30 0.40 0.50 0.60 0.70 0.80

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2

0

0

5

(23)

23

de obra no calificada propicia el desborde poblacional y genera menos oportunidades para la población en general, repercutiendo negativamente en los principales indicadores de calidad de vida de la población.

ii. Municipios receptores podrían resultar atractivos para otras poblaciones, en términos de oferta de servicios públicos y de primera necesidad, así los efectos per cápita de las políticas sociales de estos municipios se verían difuminados por un aumento en el número de beneficiarios.

Por otra parte, los sectores de educación y mortalidad infantil son considerados como prioritarios en la política del sistema de regalías; sobre el particular, las siguientes gráficas ilustran el comportamiento de las variables para los años de estudio: Para el caso educativo se observaron dinámicas favorables con disminuciones importantes en la variable de analfabetismo durante los años transcurridos, lo que sugiere que el sistema educativo puede estar llegando a mayores pobladores, especialmente a las regiones rurales donde las deficiencias educativas son más pronunciadas.

Gráfica 8. Analfabetismo – 1993 y 2005 (GT)

Fuente: Departamento Nacional de Planeación – Cálculos propios

Para el caso de tasa de mortalidad infantil, definida como el número de muertes de niños menores a 1 año por cada 1000 nacidos vivos, el panorama es diferente, pues al comparar los resultados obtenidos en los censos correspondientes a los años de estudio se observaron ligeros aumentos en el indicador (gráfica 9), lo que advierte sobre la cobertura y calidad de la prestación de los servicios de salud a la entidad territorial; pese a esto, una importante proporción de entidades receptoras se ubica por debajo de la línea trazada de 90o, evidenciando avances favorables en el indicador en otras entidades receptoras.

0.00 0.10 0.20 0.30 0.40 0.50 0.60 0.70 0.80

0 20 40 60 80 100 120 140 160

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0

5

(24)

24

En la siguiente sección a partir de la aplicación del ejercicio econométrico se evidenciará, que en efecto, para el tema de mortalidad infantil el desempeño de las entidades del GT en promedio, no es muy favorable.

Gráfica 9. Tasa de mortalidad infantil 1993 y 2005 – GT

De la generalidad de este procedimiento descriptivo se obtienen algunas premisas que sirven como antesala a la definición de los impactos encontrados en el modelo econométrico de la siguiente sección.

4. IMPACTO ECÓNOMICO Y SOCIAL EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES RECEPTORAS DE REGALÍAS DIRECTAS

Para corroborar la hipótesis central del ejercicio según la cual el acceso de las regiones a los recursos de regalías no necesariamente ha traído consigo mayor desarrollo económico y calidad de vida de los ciudadanos, en la presente sección se desarrollará un ejercicio de evaluación de impacto a partir de la aplicación de metodologías cuasi-experimentales. El apartado se divide en cuatro secciones: La primera hace alusión al método implementado, la segunda a los datos, la tercera a la técnica combinada de Propensity Score Matching – Diferencias en Diferencias y la cuarta a los resultados derivados de la metodología aplicada.

a. El Método

La utilización de metodologías cuantitativas para medir impactos de programas sociales ha sido considerada como un elemento fundamental de la formulación de políticas públicas basadas en evidencias44 ya que permiten identificar relaciones

44 BERNAL, Raquel., PEÑA, Ximena.,

“Guía Práctica para la evaluación de impacto”. Universidad de los Andes. (2011).

0.00 10.00 20.00 30.00 40.00 50.00 60.00 70.00

0 20 40 60 80 100 120 140 160

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2

0

0

5

(25)

25

de causalidad entre la intervención del proyecto, programa o política particular y los resultados en las variables de interés45. La técnica se basa en la estimación de un escenario contrafactual en ausencia de intervención que permite aproximar el efecto causal de la misma; para tales propósitos, la teoría estadística recomienda establecer dos grupos para efectuar dicho análisis: el grupo de tratamiento (GT) conformado por quienes efectivamente son intervenidos, y el grupo de control (GC) por quienes pueden ser elegibles pero no son intervenidos.

Lo anterior consiste en seguir una estrategia de análisis contrafactual, donde se estima como habrían estado los beneficiarios de un programa en el escenario de ausencia de la intervención, es decir la diferencia entre lo que realmente ocurrió (la situación con regalías) y lo que hubiera ocurrido en ausencia de éstas sobre una variable de resultado determinada46, la magnitud y signo del efecto neto determinará el impacto total del programa.

Desafortunadamente, encontrar el efecto neto no es sencillo ya que surgen tres limitaciones principales que dificultan satisfacer este propósito: i. La imposibilidad de observar directamente en qué situación se encontrarían los beneficiarios en el escenario sin intervención; ii. La diferencia existente entre los tratados y los nos tratados aún en ausencia de la intervención; y, iii. La posible existencia de eventos contemporáneos a la intervención que pueden afectar simultáneamente a las variables de resultados en consideración.

El primer punto hace referencia al problema fundamental de la evaluación de impacto. Primero, se define el efecto neto de la intervención como la diferencia cuantificable entre la variable de resultado del individuo (i) cuando éste ha sido tratado (Di =1, entidad territorial receptora - R) y la variable de resultado del mismo individuo cuando no ha sido tratado (Di =0, entidad territorial No – Receptora - NR), el efecto neto es definido como:

(e.1)

Lo anterior, implica comparar la misma entidad territorial en un mismo momento del tiempo, lo que en la realidad no es posible ya que sólo puede obtenerse uno de los dos resultados. Por tal razón, y siguiendo la metodología de escenario

45 GERTLER. Paul., MARTINEZ. Sebastián., PREMAND, Patrick., RAWLINGS, Laura.,

VERMEERSH, Christel, “La Evaluación de impacto en la práctica’”. Banco Mundial (2011).

(26)

26

contrafactual de Rosenbaum y Robin (1983)47, para el caso particular del presente ejercicio el análisis se concentra en el impacto promedio sobre los tratados ( 48 , siendo ésta la medida más utilizada en la metodología de evaluación de

impacto. Definiendo, nuevamente, el impacto neto de la intervención:

El (ecuación 3) corresponde a los primeros dos términos del lado derecho de la ecuación (2), y se define como la diferencia entre las medias de la variable de resultado con intervención y sin intervención del Grupo de tratamiento a partir del escenario contrafactual. Indudablemente, la confiabilidad del grupo de control que se identifique resulta ser el punto neurálgico que posibilita o no el éxito de la estimación del impacto.

(e.3)

Una de las limitantes principales es que tanto las entidades tratadas (Receptoras) como las no tratadas (No receptoras) generalmente son diferentes aún en la ausencia del programa49; ésta limitación se conoce como sesgo de selección:

E Sesgo de Selección

Presumir que las diferencias preexistentes que generan el sesgo se anulan es un supuesto demasiado fuerte; el cumplimiento o no del mismo se comprueba al regresionar la variable de resultado contra la variable de tratamiento (Di) y al observar la correlación entre ésta última con el término del error: el supuesto de independencia condicional. Sin embargo, dado que existen características observables y no observables en el término del error que explican tanto la recepción del tratamiento como las variables de resultado, la variable de tratamiento (Di) podría estar correlacionada con el término ui, y el efecto neto del programa podría resultar sobreestimado o subestimado, de acuerdo a la naturaleza de los no observables. El gran reto consiste en la determinación de una metodología que permita obtener estimaciones consistentes e insesgadas aún en presencia del sesgo de selección.

47Transformación de la ecuación (1) a partir de adicionar y sustraer la ecuación de escenario

contrafactual: ± E [Yi (0 )|Di = 1].

48 Average Treatment on the Treated.

(27)

27

Para este propósito deben ser tenidas en cuenta algunas consideraciones:

i. Teniendo claridad sobre las reglas de funcionamiento del “antiguo” sistema de regalías, puede pensarse que la situación de recepción de las mismas se constituye como un evento esencialmente exógeno al comportamiento económico y fiscal de las entidades territoriales: estos recursos se materializan de acuerdo a la existencia de RNNR, las decisiones de inversiones privadas y otros factores tales como la facilidad de acceso a pozos y minas, el costo de la operación, el riesgo (local y país), el orden institucional, contratos de explotación, fórmulas empleadas en las liquidaciones, etc.

ii. Teniendo en cuenta que el ejercicio se enmarca en una evaluación retrospectiva, es decir se examina el impacto del programa después de su implementación, implica una generación del GT y GC de carácter ex – post; en programas consolidados la teoría recomienda la utilización de métodos cuasi – experimentales, de acuerdo a la naturaleza del tratamiento y de la información.

Así, asumiendo como marco de referencia las anteriores premisas, para el caso particular del presente estudio surge un primer interrogante y es: ¿En qué medida sería posible la aplicación de un modelo puramente experimental si se considerara la existencia de regalías como un proceso aleatorio al ser estas condicionadas por un evento natural como lo es la existencia de recursos naturales explotables en la entidad territorial?; en contraste, como se mencionó anteriormente, aunque la presencia de recursos naturales podría considerarse como un evento puramente experimental50, su explotación así como la generación y distribución de las regalías no es un hecho aleatorio ya que depende de otros criterios que pueden depender de variables observables y no observables que generan sesgos de selección y que implican abordar la metodología de impacto desde un modelo cuasi - experimental51. La fortaleza de la aplicación de un modelo con estas características es que reconoce factores de naturaleza endógena que afectan la probabilidad para que determinado municipio, aún teniendo recursos naturales, no perciba regalías, y por tanto se hace necesario construir un grupo de comparación más depurado en términos de su similitud con los receptores.

50 Asignación a la participación al programa de manera aleatoria.

(28)

28

Si bien la metodología ofrece un acervo de posibilidades a implementar, el problema medular corresponde al problema de identificación de un Grupo de Control creíble; si se logra una satisfactoria aproximación, la estimación permitiría una medición válida del impacto del programa y sólo ese programa en municipios receptores. Las siguientes son algunas de las metodologías cuasi - experimentales disponibles:Propensity Score Matching, variables instrumentales, regresión discontinua, funciones de control, modelos estructurales, análisis de intensidad; la pertinencia de cada uno de ellos depende de la calidad de los datos y de las características del programa.

b. Los Datos

Se cuenta con datos de carácter geográfico, demográfico, fiscal y socioeconómico, para los dos grupos de entidades territoriales: un grupo de entidades que recibieron regalías (tratamiento) y otro grupo que no recibió (control). El año escogido para esa línea de base es 1993, año del Censo y muy cercano a 1994, año en que comenzó la explotación de los principales pozos petrolíferos52 y el funcionamiento del Fondo Nacional de Regalías (Regalías indirectas).

Para algunas de las variables, de carácter fiscal particularmente, se cuentan con datos longitudinales desde 1984. Para el caso de variables de resultado (impactos en los sectores determinados en la Ley 1747 de 1995: Salud, educación, mortalidad infantil, acueducto y alcantarillado, y algunos indicadores fiscales) se cuentan con datos de corte transversal dado el carácter censal de las mismas.

Para el ejercicio fueron utilizadas fuentes oficiales de información secundaria:

Departamento Nacional de Planeación – DNP, Departamento Administrativo

Nacional de Estadística – DANE, Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC, Ministerio de Educación Nacional, Ministerio de la Protección Social, Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, entre otras.

c. El estimador de Propensity Score Matching – PSM en estudios observacionales.

Habiendo realizado un repaso conceptual sobre las metodologías mencionadas y teniendo en cuenta la naturaleza de los datos y las principales características del funcionamiento de la intervención, una posible estrategia de identificación consiste en la aplicación de la metodología cuasi-experimental de Propensity Score

(29)

29

Matching - PSM. La estrategia busca construir un grupo de comparación confiable a partir del cual se pueda inferir el impacto promedio de la situación de recepción de regalías en los municipios receptores mediante el emparejamiento de unidades de tratamiento y de control. Lo anterior supone un marco de análisis en donde, para el caso de la situación de regalías, las decisiones de exploración y explotación dependen de características observables a partir de las cuales se lleva a cabo el emparejamiento53.

Los métodos de emparejamiento utilizan técnicas estadísticas basadas en características observables, de ésta manera para cada unidad tratada se identifica con otra sin tratamiento que posee características muy similares. El método permite computar la probabilidad de participación en el programa mediante un vector de elementos observables X, a partir de la estimación de un modelo logit o probit. Ésta estrategia intenta reproducir la asignación aleatoria de los GT y GC mediante la selección de las unidades del GC con una propensión similar (p-score) a las del GT. Una vez p(X) es conocido y se lleva a cabo el emparejamiento54 en la región de soporte común, es posible determinar el impacto promedio del programa sobre los tratados (

ATT ).

Como se mencionó en la sección anterior, el GT está conformado por las Entidades Territoriales (ET) receptoras de regalías directas cuya relación de dependencia “regalías directas/ Ingresos corrientes (1993 – 200555)” es mayor o igual al 40%. Así, bajo este marco de análisis deben considerarse los siguientes supuestos, los cuales serán abordados más adelante.

1. Independencia condicional de la media: Implica que la recepción de regalías no está determinada por variables no observables.

2. Existencia de una región de soporte común56: se satisface la condición de que individuos con el mismo vector de variables tengan una probabilidad positiva (p-score) de ser tanto participantes (receptores) como no participantes (no receptores); formalmente:

53DEHEJIA Rajeev, WAHBA Sadek. “Propensity Score Matching methods for nonexperimental causal studies”. Columbia University y Morgan Stanley, respectivamente. Enero de 2001.

54 Existen diversos métodos de emparejamiento: Vecino más cercano, Emparejamiento de distancia máxima, Emparejamiento por Kernel. (Ver además Apéndice 4.)

55 El análisis se efectúa hasta el año 2005 considerando que este es el último período para el que se dispone información a nivel censal de indicadores socioeconómicos para cada uno de los municipios del país.

(30)

30

3. Se asume que no hay efectos de equilibrio general, lo que supone una situación de ceteris paribus en variables que no están consideradas directamente en el análisis.

i. La estrategia de identificación - GC

El método PSM propone sintetizar las características observables previas al tratamiento para cada unidad en una única variable (p-score), ésta es definida como la probabilidad condicional de recibir regalías directas dado un vector de características observables X; el uso de la probabilidad estimada de participación en el programa puede llevar a cabo el emparejamiento:

D corresponde al indicador de exposición al tratamiento, es decir la recepción de regalías directas. El vector de variables X corresponde a aquellas características observables en el año t = 0 (1993) que pueden explicar la recepción de regalías y que actúan como variables de control pero no están determinadas por la participación dentro del programa (Heckman 1999)57; de esta manera, el clon adecuado para cada individuo del GT será aquel del GC con una probabilidad de participación en el programa suficientemente cercana.

La metodología es apropiada para este caso particular, pues ha sido diseñada para evaluar el impacto de políticas públicas donde la separación de la población de interés entre grupo de tratamiento y grupo de control no se haya realizado de forma aleatoria, sino por el contrario haya seguido algún criterio específico que genere selección de beneficiarios por parte del programa. Un ejemplo simple, sería por ejemplo emparejar los municipios receptores y no receptores de regalías de acuerdo a su ubicación geográfica; así, los municipios ubicados en la costa atlántica se compararían únicamente con municipios no tratados de esa misma ubicación geográfica. Aunque el ejemplo anterior es ilustrativo, en la práctica no hay una única variable para calcular la probabilidad de similitud; por el contrario, una amplia gama de variables observables, excluyendo las variables de impacto, serán eventualmente comunes con municipios no receptores. En este sentido,

(31)

31

será necesario emparejar a los municipios a partir del mayor número de variables no relacionadas con el impacto (múltiples dimensiones).

ii. Vector X: Variables explicativas y pruebas de correlación

Bajo la lógica expuesta anteriormente, se construyó la matriz X a partir de cuatro categorías de variables explicativas:

a. Variables Geográficas. Relevantes por la correlación entre éstas y la presencia del RNNR58: la complejidad de la extracción condiciona el

desarrollo endógeno de los municipios (al facilitar el acceso a bienes y servicios): Índice de fertilidad promedio, Presencia de RNNR, Área Km2.

b. Variables Demográficas. Garantizan que se comparen municipios que para 1993 tenían poblaciones de tamaño similar, igual densidad por kilómetro cuadrado y nivel de urbanización (porcentaje de la población total que reside en la cabecera urbana).

c. Indicadores Fiscales y Variables Socioeconómicas. Capturan características del nivel de desarrollo municipal, de manera que podrían “predecir” la extracción/no extracción de RNNR. Es probable que las compañías mineras y petroleras al enfrentar disyuntivas sobre donde iniciar una explotación, den prioridad a municipios con mayor nivel de desarrollo: Ingresos totales per cápita, esfuerzo fiscal, recursos del Sistema General de Participaciones como porcentaje de los Ingresos corrientes.

d. Variables de ubicación espacial. Toman en consideración las diferencias regionales entre los municipios del país, que pueden no ser capturadas por las otras variables incluidas en el análisis: Distancias a Bogotá, Medellín, Cartagena, Cali, Buenaventura y Barranquilla59.

Para la definición de variables a incluir en el vector X se deben tener en cuenta únicamente aquellas que afecten la decisión de participación y la variable de resultado de manera simultánea y que junto con el conocimiento del funcionamiento del programa, puedan estar determinando la situación de recepción de regalías (Ver Apéndice 1). Sobre el particular, fueron consideradas las siguientes variables en t0 = 1993:

Esfuerzo fiscal. Definido como el cociente entre impuesto predial e ingresos tributarios. El indicador permite inferir acerca de la eficacia de los instrumentos de recaudación propia de las administraciones municipales. Estudios han demostrado

58 Recurso Natural No Renovable.

Figure

Tabla 1. Distribución de Regalías por RNNR ...........................................................................

Tabla 1.

Distribución de Regalías por RNNR ........................................................................... p.3
Tabla 1. Distribución de Regalías por RNNR

Tabla 1.

Distribución de Regalías por RNNR p.12
Tabla 2. Universo de entidades receptoras de regalías directas (1993 – 2010) –

Tabla 2.

Universo de entidades receptoras de regalías directas (1993 – 2010) – p.18
Tabla 3. % de la población del municipio que en 1999 vivía en otros municipios/ países

Tabla 3.

% de la población del municipio que en 1999 vivía en otros municipios/ países p.22
Tabla 4. Resultado Prueba de Spearman

Tabla 4.

Resultado Prueba de Spearman p.33
Tabla 5. Impacto promedio sobre los tratados (ATT). Totalidad de municipios receptores de regalías directas vs municipios No-receptores

Tabla 5.

Impacto promedio sobre los tratados (ATT). Totalidad de municipios receptores de regalías directas vs municipios No-receptores p.50
Tabla 6. Variables del vector x.

Tabla 6.

Variables del vector x. p.56

Referencias

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