ANÁLISIS SOBRE EL PROCESO DE DESINSTITUCIONALIZACIÓN DE LA SUPRANACIONALIDAD EN LA COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES – CAN- ANTE LA INSTITUCIONALIZACIÓN INTERGUBERNAMENTAL DE LA
UNIÓN SURAMERICANA DE NACIONES –UNASUR-
Autor: Escobar del Villar, Juan David
Director del Trabajo de Grado: Vieira Posada, Edgar
Trabajo para optar el título de: Politólogo
Facultad: Ciencia política y relaciones internacionales Programa: Carrera de Ciencia Política
Nombre y apellidos del director del programa: Adriana Castro González Ciudad: Bogotá
Año de presentación del trabajo de grado: 2009 Número de páginas: 82
Tipo de ilustraciones: Ninguna
Software requerido para la lectura del documento: Adobe Reader PDF Número de archivos dentro del CD: Ninguno.
Descriptores o palabras claves en Español e Inglés:
Comunidad Andina de Naciones –CAN-; Unión Suramericana de Naciones – UNASUR-; Integración Latinoamericana; Integración Subregional Andina; Teorías de Integración.
Resumen del contenido en español e ingles:
Este trabajo académico se basa en el periodo comprendido entre mediados del siglo XX e inicios del XXI para la observancia y el análisis de los distintos intentos regionales y subregionales de la integración latinoamericana actual como una problemática recurrente. En la Comunidad Andina de Naciones –CAN- la integración se ha destacado por asumir decisiones y comportamientos institucionales similares a los alcanzados por el proceso de integración profundo en distintos niveles como lo es el europeo. En dicho sentido esta monografía, analiza la CAN desde teorías de integración europeas para establecer términos de afectación que tiene tanto el comportamiento institucional interno de la CAN en el enfoque supranacional así como el grado de afectación que genera el surgimiento de un proceso de integración con un enfoque intergubernamental como lo es el propuesto por la Unión Suramericana de Naciones -UNASUR-.
Desde las teorías europeas de integración se pretende llamar la atención, reflexionar y proponer vías de acción ante el cambio del enfoque institucional supranacional de la CAN. Lo anterior otorga una dinámica propositiva donde es la UNASUR quien puede ser entendida como la consolidación de un proyecto integracionista intergubernamental con raíces en los comportamientos de los miembros de la CAN. Siendo lo anterior un problema para los alcances y legitimidad de la integración en la región ya que el proceso subregional se entendía como referente necesario gracias a sus logros en materia de cesión de soberanía y profundización de la integración.
This investigation is funded between the half XXth century and the initiated XXIst for the observance and the analysis of the different attempts of latinamerica regional and subregional actual integration as a constant problematic. In the Comunidad Andina de Naciones –CAN- the integration process has been important as it decisions and institutional comportament are similar to the ones reached by the European process. This monography analyze the CAN from the european integration theories so one can establish terms of reference about the internal integration process from the supranational focus and at the same time the grade of affectation from the born of a interguvernamentalism propose in the Union Suramericana de Naciones –UNASUR- From the theories of the European integration it pretends to call the attention, make a reflection and propose ways of action according to the change of the institutional supranational focus for the integration of the CAN. The said words, give a proposal dynamic where is the UNASUR who can be understand as a interguvernamentalism integration process that has it bases in the process of the CAN. These panoramic becomes a problem of legitimacy and for it ancomplishments in the regional integration as the andina process is an important term of reference because it reached soverinity transfers and integration profundity.
Bogotá, D.C, 24 de Marzo de 2009
Trabajo de grado
Señores
BIBLIOTECA GENERAL Ciudad
Estimados Señores:
El suscrito Juan David Escobar del Villar, con C.C No. 80196413 de Bogotá D.C autor de la monografía de grado titulado ANÁLISIS SOBRE EL PROCESO DE DESINSTITUCIONALIZACIÓN DE LA SUPRANACIONALIDAD EN LA COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES –CAN- ANTE LA INSTITUCIONALIZACIÓN INTERGUBERNAMENTAL DE LA UNIÓN SURAMERICANA DE NACIONES –UNASUR- presentado y aprobado en el año 2008 como requisito para optar el título de politólogo; autorizo a la Biblioteca General de la Pontificia Universidad Javeriana para que con fines académicos, muestre al mundo la producción intelectual de la Universidad Javeriana, a través de la visibilidad de su contenido de la siguiente manera:
Los usuarios puedan consultar el contenido de este trabajo de grado en Biblos, en los sitios web que administra la Universidad, en bases de datos, en otros catálogos y en otros sitios web, Redes y sistemas de información del país y del exterior, con las cuales tenga convenio la universidad Javeriana.
Permita la consulta, la reproducción, a los usuarios interesados en el contenido de este trabajo, para todos los usos que tengan finalidad académica, ya sea en formato CD-ROM o digital desde Internet, Intranet, etc., y en general para cualquier formato conocido y por conocer.
Continúo conservando los correspondientes derechos sin modificación o restricción alguna; puesto que de acuerdo con la legislación colombiana aplicable, el presente es un acuerdo jurídico que en ningún caso conlleva la enajenación del derecho de autor y sus conexos.
De conformidad con lo establecido en el articulo 30 de la ley 23 de 1982 y el artículo 11 de la decisión andina 351 de 1993, “Los derechos morales sobre el trabajo son propiedad de los autores”, los cuales son irrenunciables, imprescriptibles, inembargables e inalienables.
_________________________________ Juan David Escobar del Villar
Nota importante: El autor certifica que conoce las derivadas jurídicas que se generan en aplicación de los principios del derecho de autor.
Bogotá, 30 de marzo de 2009
Señores
BIBLIOTECA GENERAL
Pontificia Universidad Javeriana
Ciudad
Respetados Señores,
Me permito presentar el trabajo de grado titulado Análisis sobre el proceso de desinstitucionalización de la supranacionalidad en la Comunidad Andina de Naciones –CAN- ante la institucionalización intergubernamental de la Unión Suramericana de Naciones –UNASUR-, elaborado por el estudiante de la Carrera de Ciencia Política Juan David Escobar del Villar, identificado con la Cédula de Ciudadanía No. 80196413, para que se incluya en el catálogo de consulta.
Cordialmente,
ADRIANA CASTRO GONZÁLEZ
ANÁLISIS SOBRE EL PROCESO DE DESINSTITUCIONALIZACIÓN DE LA SUPRANACIONALIDAD EN LA COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES – CAN- ANTE LA INSTITUCIONALIZACIÓN INTERGUBERNAMENTAL DE LA
UNIÓN SURAMERICANA DE NACIONES –UNASUR-
JUAN DAVID ESCOBAR DEL VILLAR
Pontificia Universidad Javeriana
Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales Carrera de Ciencia Política
ANÁLISIS SOBRE EL PROCESO DE DESINSTITUCIONALIZACIÓN DE LA SUPRANACIONALIDAD EN LA COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES – CAN- ANTE LA INSTITUCIONALIZACIÓN INTERGUBERNAMENTAL DE LA
UNIÓN SURAMERICANA DE NACIONES –UNASUR-
JUAN DAVID ESCOBAR DEL VILLAR
Trabajo de grado para optar el título de Politólogo
DIRECTOR
Edgar Vieira Posada
Doctor en Estudios Latinoamericanos de la Universidad de París III
Pontificia Universidad Javeriana
Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales Carrera de Ciencia Política
TABLA DE CONTENIDO
Página
INTRODUCCIÓN ………1
CAPÍTULO I
MARCO CONCEPTUAL ………6
• Supranacionalidad ………...7
• Intergubernamentalismo ……… 13
• Institucionalismo, instituciones e institucionalización ………… 18
CAPÍTULO II
LA CAN Y LA UNASUR: ANTECEDENTES Y PRESENTE INSTITUCIONAL 24
• Surgimiento e historia de la CAN ………24
• Protocolo de Trujillo ……… 25
• Sistema Andino de Integración -SAI- ……… 26
• Sistema Andino de Integración ……… 27
UNIÓN DE NACIONES SURAMERICANA –UNASUR- ……… 28
• Antecedentes y mandatos ……… 29
• Instituciones ………31
CAPÍTULO III
ANÁLISIS ENTRE LA CAN Y LA UNASUR ……… 33 Aspectos relevantes encontrados en el contraste entre la CAN
CONCLUSIONES ……… 48
BIBLIOGRAFÍA ………51
INTRODUCCIÓN
Los procesos de integración en América Latina han tenido lugar como intentos regionales y como iniciativas subregionales. Los primeros, surgieron en los inicios de la década del sesenta con el fin de consolidar la integración comercial en la región. En este contexto, aparece la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio -ALALC- , establecida con el Tratado de Montevideo. Dos décadas más tarde, se observó que no había sido posible consolidar los objetivos de integración trazados, y se decidió buscar la integración por medio de la Asociación Latinoamericana de Integración – ALADI-. Esta asociación surgió en 1980 como una alternativa al intento fallido de la ALALC, sin embargo, tampoco logró cumplir a cabalidad los objetivos de integración propuestos.
Debido a que la integración en la región suramericana no consolidó las expectativas y logros esperados por los Estados miembros, se decidió crear -en el marco de la ALALC- espacios subregionales que -enriquecieran el proceso de integración regional tales como Mercosur y la Comunidad Andina de Naciones –CAN-.
Después de múltiples intentos de integración a lo largo de la segunda mitad del siglo XX, los cuales fueron constantemente renovados y limitadamente consolidados, se conforma en 2004 la Comunidad Suramericana de Naciones – CSN- como el nuevo planteamiento de la región por lograr integrar los países del sur del continente americano. Más adelante, ésta cambió su nombre y se denominó Unión Suramericana de Naciones –UNASUR-, espacio donde convergen Mercosur y la CAN, como procesos subregionales, que dentro del marco de integración regional buscan acercarse bajo una misma normatividad y enfoque integracionista.
La problemática de la integración de los Estados suramericanos se ha abordado desde diferentes teorías de integración, basadas en el proceso llevado a cabo por la Unión Europea -UE-, ante la carencia de estudios teóricos propios -para América Latina- que acompañen o generen ideas sobre las particularidades de la integración en esta región. Europa es una referencia concreta de la viabilidad del proceso y de los aspectos positivos que trae consigo, y es debido a ello que referirse a los desarrollos teóricos europeos imprime fortaleza al carácter explicativo y analítico de un proceso de integración como el que se aborda en esta investigación.
El panorama actual, muestra el proceso subregional andino, representado en la CAN, visiblemente afectado por el desgaste propio de su constante incongruencia entre los objetivos comunitarios institucionales y acciones de los gobiernos miembros. Su viabilidad es incierta si se tiene en cuenta el comportamiento inercial histórico que ha tenido1
Actualmente, factores como las posiciones ideológicas y políticas de los gobernantes de turno, así como la constitución de un grupo de integración sudamericano como la UNASUR y los comportamientos recientes de los . La incongruencia entre los objetivos consagrados en los tratados y las voluntades políticas de los tomadores de decisión, debilitan ciertos elementos de supranacionalidad en el ámbito institucional, puntos necesarios de reflexión con el fin de fortalecer la integración subregional.
En ese marco la situación entre la UNASUR y la CAN es un choque de conceptos sobre la integración que nos plantea la necesidad de una reflexión con el fin de entender el escenario futuro al que se afronta el proceso de integración andino y regional.
1
miembros y ex-miembros, plantean escenarios críticos a la institucionalidad de la CAN donde la supranacionalidad y el intergubernamentalismo en el rol de las instituciones, marcará el tipo de integración a seguir o el debilitamiento definitivo de la misma.
Esta investigación pretende analizar el manejo de dos conceptos fundamentales, supranacionalidad e intergubernamentalismo, enmarcados en el enfoque neoinstitucional circunscrito a las teorías de integración. Lo anterior, permite entender la plataforma institucional de la CAN a partir de dichos conceptos. En ese sentido, el contraste existente entre las definiciones propuestas a partir del enfoque adoptado, dará lugar a comprender la institucionalidad afectada de la Comunidad Andina ante la institucionalidad de la UNASUR. Así, mediante el estudio del proceso europeo, la situación dual que se le plantea al institucionalismo supranacional de la CAN frente al institucionalismo intergubernamental dentro de sí misma, así como de la UNASUR con relación a ciertas teorías europeas de integración, se hará expresa con el fin de encontrar propuestas al respecto. Lo que se pretende, es hacer uso de algunas teorías de integración para reflexionar sobre la institucionalidad manejada en el proceso andino frente al suramericano.
La selección de los casos andino y suramericano obedece al proceso histórico de la integración en la región, el cual ha presentado transformaciones continuas y por ésta -entre otras razones- no ha logrado consolidarse. Lo anterior, debido a un cambio de perspectiva y a las transformaciones institucionales presentadas a mediados de la década de los ochenta.
Este análisis se llevará a cabo a partir de un estudio cualitativo mediante la aproximación a fuentes documentales tales como investigaciones, artículos, libros, y documentos oficiales de la CAN y de LA UNASUR.
El trabajo se llevará a cabo en cinco partes. En la primera, se establece el marco conceptual de la investigación con el fin de explicar los conceptos y el enfoque con los que se aborda el entendimiento del proceso de integración. En la segunda, se desarrollan dos apartes donde se pretende la explicación de la institucionalidad tanto en la CAN como en la UNASUR, dando con ello un carácter descriptivo bajo el marco conceptual ya expuesto. En el tercer acápite, se realizará un análisis entre los dos casos de institucionalidad presentados con miras a encontrar los puntos de contraste entre los procesos de integración con relación al enfoque planteado y los conceptos esbozados. Finalmente, se establecerán unas conclusiones donde se consideran algunas reflexiones y recomendaciones con base en el análisis respecto a la situación institucional que presenta el contexto integracionista de la CAN.
En ese sentido, la pregunta de investigación de la presente monografía es: ¿es posible afirmar que la desinstitucionalización de elementos de la supranacionalidad de la CAN se puede explicar a partir de procesos intergubernamentales institucionalizados en la UNASUR y las dinámicas institucionales internas del Sistema Institucional Andino?
De acuerdo a lo presentado anteriormente, el objetivo general del presente trabajo investigativo es analizar y reflexionar sobre el proceso de desinstitucionalización de la supranacionalidad de la CAN ante la institucionalización intergubernamental de la UNASUR. Y, de otra parte, los objetivos específicos son:
2. Explorar y analizar el tipo de institucionalidad desarrollado tanto en la CAN como en la UNASUR desde el neoinstitucionalismo en las teorías de integración europeas, con el fin de reflexionar sobre los avances y retrocesos de la integración en la subregión andina y la región latinoamericana.
CAPÍTULO 1 MARCO TEÓRICO
El marco conceptual de esta investigación se llevará a cabo desde dos conceptos: Supranacionalidad e Intergubernamentalismo, así mismo desde el enfoque neoinstitucional de las teorías de integración. Lo anterior, es abordado desde la Ciencia Política y la Economía, disciplinas que han sido fuentes principales, no las únicas, de las teorías sobre integración.
Múltiples autores y diferentes teorías de integración han trabajado dichos conceptos. Éstos se abordarán desde la perspectiva teórica, construida a partir de la institucionalidad europea, que sirve como referente al contexto andino y suramericano. En primer lugar, se expondrá la discusión sobre supranacionalidad desarrollada -en distintos enfoques de integración europeos- por autores como David Mitrany (funcionalista) y Ernst B. Haas (neofuncionalista) complementando a éstos se retoma a Roberto Salazar Manrique como estudioso del proceso jurídico del caso andino.
En segunda instancia, el concepto de intergubernamentalismo se trabajará fundamentalmente desde la teoría del mismo nombre con autores representativos como Stanley Hoffman y Andrew Moravscik.
Finalmente, desde el nuevo institucionalismo, como teoría política de integración, se conceptualizan las instituciones, la institucionalización y cómo será entendida la misma en el marco de la investigación desde Bulmer, Sandholtz y Stonesweet. Con lo anterior, se busca en igual sentido aclarar que los conceptos de supranacionalidad e intergubernamentalismo si bien tienden a estar presentes en distintas teorías, cada uno asigna unas funciones y estructuras institucionales propias del concepto.
1.3.1 Supranacionalidad
región y contribuir con ello a la reducción de éstos a nivel global. De allí se derivaba la idea de limitar la soberanía de los Estados transfiriendo decisiones cruciales, en ámbitos como la política exterior, defensa y economía a una autoridad supranacional europea2
En primera instancia, una visión hobbesiana enmarcada en que el sistema internacional se encuentra en estado de guerra donde la sociedad internacional se dinamiza a partir de la confrontación y competencia entre los actores -los Estados. Con lo anterior, el concepto de soberanía encuentra fuertes y mayores raíces, así como poder explicativo y argumentativo frente al concepto de supranacionalidad. En segunda instancia, en una visión Kantiana aparece como perspectiva comprensiva de dicha sociedad y la entiende como la búsqueda de unión y aproximación entre los Estados para lograr, con objetivos similares, construir un mundo sin Estados donde en sentido amplio, la supranacionalidad tendría una cabida propicia. Finalmente, la grosciana, que se posiciona en medio de las anteriores y destaca que si bien no se vive en un sistema de constante estado de guerra, tampoco se puede entender que los intereses sean iguales en su totalidad. Aquí, la tensión entre soberanía y
.
Dentro de esta discusión, surge la temática de la supranacionalidad que posteriormente se desarrolla en los enfoques federalistas, los cuales llevaron a cabo la propuesta anteriormente descrita y más adelante, en las teorías de integración, tomarían como insumo el concepto de supranacionalidad cada uno de acuerdo con su modelo interpretativo y analítico.
Es importante tener en cuenta que el referente de teorías sobre integración de manera independiente, como variable en el sistema internacional, es entendido desde la concepción de sociedad internacional. La comprensión del mismo, permite ubicar en el espectro integracionista el concepto de supranacionalidad en uno de ellos mientras que el concepto de soberanía cuenta con el trasfondo opuesto. Al respecto, autores como Hedley Bull clasifican la sociedad internacional en tres partes.
2
supranacionalidad es más clara, debido al contraste en el que por un lado, puede abordarse el primer concepto, pero por otro el segundo tendría mayor cabida. Así, los Estados buscan aproximaciones con diferencias propias entre ellos, comprendidas éstas en el marco de instituciones concretas3
Partiendo del pensamiento de Hobbes es imposible dar un lugar al concepto de supranacionalidad en el estudio de la integración. En contraste, la integración desde una perspectiva kantiana o grosciana, se puede entender a partir de una aproximación entre los Estados mediante espacios comunes en un sentido más acorde con elementos supranacionales. Lo anterior, debido a que el entendimiento de la sociedad internacional permite la convergencia de intereses, así como la aproximación entre los Estados materializados en organizaciones comunitarias. Lo cual siguiendo a Haas consistiría en la creación de organismos supranacionales como objetivo final de las teorías de integración
.
4
En este sentido, la estructura de la integración conlleva hacia la interdependencia de los miembros y ésta se encuentra expresada en las organizaciones supranacionales que representan a cada uno de ellos. De la dinámica de la función institucional, dependerá una integración concreta y ello se evidencia con los factores que atribuyen las características de autonomía, legitimidad, autoridad, participación y procesos de decisión
.
5
En el federalismo, el funcionalismo y sus nuevas corrientes, el punto central es el organismo supranacional que cuenta con características de autonomía. La estructura institucional supranacional es formada por las partes como resultado del proceso de integración expresado en el centro pluralista y policéntrico, con
.
3
Con relación a la filosofía que aborda distintas perspectivas como trasfondo de las explicaciones comportamentales de los Estados ver: Bull (2005).
4
Respecto al concepto de supranacionalidad en el marco de las teorías de integración explícitamente en el marco del neofuncionalismo y su exponente Ernst B. Haas ver: Haas (1958)
5
transferencia de autoridad-legitimidad y participación de los actores involucrados. El carácter circunstancial de participación por parte de distintos gobiernos no tiene lugar debido al establecimiento de una “soberanía ampliada” donde la vinculación del país a las decisiones comunitarias es elemento clave6
La soberanía
.
En lo descrito anteriormente se debe tener en cuenta que la supranacionalidad se configura desde organizaciones autónomas, centros de decisiones y políticas, según los objetivos y las lógicas internas de las diferentes teorías, así mismo como espacios con autoridad sobre los miembros del proceso de integración. Al respecto, Salazar Manrique destaca que la aplicación directa de la norma y prelación del Derecho Comunitario son elementos constitutivos del concepto de supranacionalidad (Manrique, 1998, Pp 200-203)
7
6
Al respecto los federalistas como Guy Héraud propusieron el concepto de dialéctica complementaria, ver (Mariscal, 2003, pg 54.) Roberto Salazar Manrique, opina a este respecto que “En el campo de las relaciones internacionales los órganos de una Comunidad Integracionista han llenado el vacío existente entre la internacionalización y la inexistencia de centros de decisión e interpretación desde la ley con alcance supranacional. En el orden legislativo, órganos como la Comisión de las Comunidades Europeas o la Comisión del Acuerdo de Cartagena, y en el orden judicial el Tribunal de Luxemburgo y el Tribunal Andino de Justicia”. Ver: (Manrique, 1998, P 195)
es un concepto que el federalismo y el funcionalismo destacan como una variable que se debe relajar con el fin de permitir la consolidación de órganos con características supranacionales y fortalecer con ello la integración (Mariscal, 2004 ,P 84). En la medida en que la soberanía se aferre a concepciones nacionalistas se presentaran confrontaciones entre Estados y no se podrá concebir organismos supranacionales con beneficios comunitarios para los miembros de la federación (Mariscal, 2004 ,P 85).
7
La supranacionalidad en el marco del funcionalismo de David Mitrany y el neofuncionalimso de Haas y Lindberg, es necesaria si se pretende la paz universal y una comunidad política institucionalizada con características supranacionales (Mariscal, 2003, Pp 38-39). Desde perspectivas de integración como el federalismo, neofederalismo, funcionalismo y neofuncionalismo, la soberanía debe ser abordada como un concepto con elementos limitados, en tanto se debe delegar sobre la variable de toma de decisión, en el marco del Estado-nación, para transferirla a organismos comunitarios, entendiendo que el contexto del sistema internacional debe buscar la unión o bien, cuenta con planteamientos diversos que no necesariamente deben aferrarse de modo realista a la soberanía.
La soberanía en el neofuncionalismo, comprende decisiones de los Estados que cuentan con ésto como derecho, pero llegan a acuerdos con el fin de alcanzar propósitos definidos y limitados en espacios ubicados más allá de la frontera dando lugar a elementos supranacionales(Haas, citado por Mariscal, 2003, p 134). Por otro lado, en el neofuncionalismo la voluntad politica es el soporte de la integración política, lo cual tiene como consecuencia la aproximacióión entre los Estados. Si bien la integración funcional se materializa en los sectores económicos y sociales, dichos procesos se encuentran ligados a acuerdos políticos enmarcados en la transferencia de autoridad-legitimidad a órganos supranacionales y no en la delegación de lealtades como lo propone el funcionalismo8
8
Al respecto puede aproximarse a las teorías de integración internacional en: (Vieira, 2008, Pp 157-215) Para una aproximación a los planteamientos del neofuncionalismo en respuesta a las consideraciones y limitaciones frente al funcionalismo ver (Mariscal, 2003, pgs 131-179)
En la perspectiva neofuncionalista, Haas entiende la supranacionalidad desde dos aspectos9
Ernst Haas igualmente realiza la diferenciación entre los conceptos de integración politica y comunidad política, lo que permite entender su obra como un análisis referente a la estructura supranacional
: (1) Como un término estructural, implica la existencia de autoridades que se ubican en un nivel mas allá del Estado puesto que abarca
un conglomerado más amplio que las fronteras territoriales estatales,
aproximándose a una federación más que a una organización internacional
siendo que mientras las características apuntan positivamente hacia la
federación, las limitantes en la capacidad de tomar decisiones y extender el alcance del sistema lo restringen a una organización internacional y (2) en
sentido de la acción, depende de los hombres en su comportamiento y de los
grupos que éstos hombres conforman; es para Haas en este último punto y en la dicotomía entre ambas, donde se define la supranacionalidad (Haas, 1958, p 59).
10
9
La definición del autor se encuentra comprendida en el marco de su investigación sobre la Comunidad Económica Europea -CEE- y la Comunidad Económica del Carbón y el Acero-CECA- para la década del cincuenta cuando realizó la investigación bajo el enfoque neofuncional en el libro TheUniting of Europe.
10
No es aleatorio que se tome el neofuncionalismo como referente al tema de la supranacionalidad, debido a que en términos de la integración política, se abordan los conceptos de soberanía y supranacionalidad. Esta teoría cuenta con un amplio interés en el aspecto político ya que éste es su insumo principal, su objetivo final y de donde se producen las integraciones económica y social.
Lindberg,11 otro autor destacado de la teoría neofuncional, indica cuatro condiciones para el proceso de integración política,12
El intergubernamentalismo busca explicar el proceso de integración como una dinámica basada en el accionar racional de los Estados. En este sentido, los gobiernos buscan maximizar los beneficios y reducir los costos de sus Estados, es debido a esto que se aproximan nacionales a otros miembros. De tal modo, las decisiones generadas en instituciones comunitarias, son producto de la convergencia de intereses entre las partes, que luego de fijar su posición, se encuentran en espacios de tipo comunitario para negociar en una lógica racional en términos de preferencias e intereses nacionales. Los acuerdos complementando con ello a Haas y afirma que consisten en: (1)el desarrollo de instituciones centrales que representen los intereses de los Estados centrales y ajusten los conflictos de intereses; (2) las tareas asignadas a esas instituciones deben ser relevantes y específicas; (3) deben tener una dinámica de spill over (desbordamiento) y finalmente (4) debe haber una continuidad de la percepción de los Estados miembros entre sus intereses y la organización iniciada. Para el autor el concepto fundamental de desbordamiento es: “la tarea inicial y la concesión de poder a las instituciones centrales que crean una situación o serie de
situaciones que solo pueden ser tratadas con ulteriores expansión de tareas y
concesión de poder. El desbordamiento implica que se ha desarrollado una
situación en la que la capacidad de un Estado miembro para lograr una meta
de política puede depender de la consecución por otro Estado miembro de una serie de sus metas de política” (Lindberg, 1963, p 6)
1.3.2 Intergubernamentalismo
11
El autor hace referencia a la teoría y la aborda desde una perspectiva de integración económica. Sin embargo, es útil en tanto hace uso de categorías como intereses de los actores y percepciones de los mismos. Para una aproximación del autor ver: Lindberg (1963)
12
finales y toma de decisión para vincularse o no a las políticas comunitarias, es parte de una constante negociación de acuerdo a la posición del Estado con relación a su percepción ante el escenario internacional13
Dentro del intergubernamentalismo, los gobiernos realizan directamente las decisiones y según su posición se incorporan o no con el pronunciamiento que se produzca luego de la negociación
.
14. Ubica la vinculación como dependiente de la decisión del gobierno del Estado miembro basado en características de soberanía como un elemento prioritario en una sociedad internacional anárquica15
Hoffman, en el intergubernamentalismo, asume que los gobiernos nacionales dan lugar a sus posiciones y que las decisiones se toman desde una perspectiva fijada desde tres categorías, a saber: la conciencia nacional, la situación nacional y el nacionalismo
.
16
Asi mismo, el autor afirma que la diversidad es un componente clave que lo diferencia de la perspectiva neofuncionalista y por tanto de la supranacionalidad como concepto explicativo de la integración. Lo anterior, debido a que ésta comprende en ciertos asuntos que la autoconfianza y la
.
13
Al Respecto es importante resaltar que la filosofía de trasfondo es el realismo. Así mismo, el punto central del análisis es el Estado y por tanto ello genera un comportamiento egoísta en tanto que se piensa exclusivamente en sí mismo y no encuentra lugar de manera clara, una expresión de crecimiento del conjunto como factor benéfico para los logros nacionales.
14
La dinámica de la negociación es abordada por Moravscik quien denota el institucionalismo intergubernamental como un proceso de decisión donde los gobiernos según preferencias establecidos en su país se encuentran en reuniones institucionales comunitarias y deciden sobre políticas comunitarias y sobre la vinculación del Estado representado respecto a dicha normativa. Al respecto ver: Moravscik (1998)
15
Cabe aclarar que el institucionalismo intergubernamental parte del intergubernamentalismo, el cual busca explicar el comportamiento que asumen las instituciones en un marco de integración, a partir de acepciones realistas y neorealistas aspecto que lo diferencia de los otros enfoques teóricos sobre integración. Para una lectura de la soberanía en el marco de la vigencia del Estado-nación como eje del sistema internacional desde una perspectiva realista ver Krasner (2001). Para encontrar explicación sobre los trasfondos de teoría de relaciones internacionales en las teorías de integración ver Hedley Bull (2005).
16
comprensión nacional permiten la coexistencia de decisiones de corte nacional y supranacional; por otro lado, el neofuncionalismo aborda la integración desde lo supranacional con el spill over y elimina con ello la diversidad dando lugar a una posible crisis de legitimidad (Hoffman, citado por Mariscal, 2004, pgs 205-207).
Se puede entender en Hoffman que el sistema internacional condiciona y con ello restringe el accionar estatal, también ello crea oportunidades puesto que no abandona al Estado como actor principal. Si bien el Estado-nación se puede encontrar en circunstancias de anarquía, la capacidad integradora puede funcionar en la lógica racional para actuar en el escenario internacional bajo ciertos parámetros que modifiquen dicha circunstancia.
El autor sostiene que los actores principales siguen siendo los Estados con sus gobiernos nacionales y que los espacios de supranacionalidad son lugares comunes donde dichos actores se encuentran, fijan sus posiciones y negocian acuerdos que de nuevo son productos con impacto nacional17
17
Según los razonamientos de Hoffman, el centro del análisis al encontrarse en los Estados, en el marco de democracias representativas, las dinámicas de decisión se dan en cada país. De tal forma, el ejercicio analítico comprende variables que no salen de la estatalidad, lo que implica limitaciones a dinámicas de negociación entre actores estatales con agentes externos, cuestión que es abordada por la teoría de la gobernanza multinivel desde la integración europea pero que ocurre incluso en escenarios con alcances de integración no tan avanzados como el subregional andino. En tal sentido, existen negociaciones entre pares de distintos Estados como lo son las realizadas por las Cámaras de Comercio de la región andina. Respecto al tema de la estructuración de posiciones de los gobiernos ver: (Hoffman, 1989, Vol 68, No 4, p 34)
encuentro entre los miembros de la comunidad como mecanismos de legitimidad de las acciones del gobierno nacional18
Los factores generadores de convergencia de preferencias en Moravscik son cuatro: “la acción autónoma de los mayores líderes políticos; el rol de las burocracias y tecnocracias estatales pro-europeas; el apoyo de los partidos
políticos de centro; la presión a favor de una liberalización coordinada surgida
como consecuencia del fracaso de las estrategias exclusivamente nacionales
de política económica”
.
Posterior a Hoffman, Andrew Moravcsik propone el institucionalismo intergubernamental. Esta corriente cuenta con tres componentes básicos “…negocociaciones entre los gobiernos, tendencia a la convergencia en el
mínimo común denominador y límites estrictos a futuras transferencias de
soberanía, enfatizando de este modo la autonomía e influencia de los lideres
nacionales frente a las instituciones comunitarias y la importancia de los
recursos de poder como determinantes de resultados de las negociaciones” (Moravscik, citado por Mariscal, 1998, p 211).
Del institucionalismo intergubernamental se puede destacar la convergencia de preferencias en un espacio comunitario, elemento que junto al poder relativo de cada Estado miembro explican el momento, contenido y proceso de la negociación de la integración, según los lineamientos de una dinámica donde las decisiones no cuentan con características de prelación de la norma y vinculación directa sino exigen la aprobación por parte de los cuerpos legislativos de cada Estado miembro. Con lo anterior, encontramos un punto de diferencia fundamental entre el intergubernamentalismo y la supranacionalidad.
19
18
Para profundizar sobre la construcción de preferencias en el marco del intergubernamentalismo ver: (Keohane y Hoffman, 1991, p 18)
19
Cabe destacar que el trabajo de Moravscik fue fundamentado en el Acuerdo de la Unión Europea – AUE- y por tanto su referencia “pro-europea” se refiere a la favorabilidad dada por ciertos actores hacia la aceptación de la integración. En este sentido, se puede entender que son actores en pro de la integración regional que para el caso del análisis de procesos no europeos como es el caso de esta investigación serian pro andinas o pro suramericanas.
comportamiento institucional en este marco de integración, donde afirma que en los intereses de los propios Estados se encuentra en la parte inicial de la integración y esto se conjuga con el poder relativo que cada uno lleva al espacio institucional designado como propio de la comunidad (Moravscik, 1998, Pp 67-85).
Las decisiones comunitarias tienen restricciones frente a las decisiones de los gobiernos debido al carácter no vinculante ni de exigibilidad como se observa anteriormente. El componente de soberanía, sobre los resultados dados en los marcos de decisión de las intituciones de integración propios de la comunidad a la que se pertenece, es una expresión de viabilidad para los actores y útil para decidir sobre asumir o no la decisión de la comunidad.
El autor desarrolló el intergubernamentalismo liberal con tres elementos escenciales, estos tres componentes, explicados por Mariscal son: “el presupuesto del comportamiento racional estatal, una teoría liberal de la
formación de la preferencia nacional y un análisis intergubernamentalista de la
negociación interestatal”20
Se puede entender en el marco del intergubernamentalismo que las instituciones comunitarias generan mayor poder a los gobiernos miembros por que reducen costos en las negociaciones interestatales, con ello incrementan la eficiencia (Moravscik, 1998, p 54-60); por otro lado, los grupos sociales nacionales encuentran una política menos fuerte frente a la de los políticos
.
20
nacionales debido a la situación de respaldo que implica la oganización, puesto que son éstos últimos quienes adquieren mayor fuerza por su voz en el espacio comunitario. Las instituciones comunitarias son espacios reductores de costos de transacción en los términos de ser respaldo para decisiones de gobierno según denotan un espacio que fortalece la actuación del gobernante debido a su carácter comunitario (Moravscik, 1998, p 54-60).
De igual forma, el espacio comunitario expresado en la institución intergubernamental, genera legitimidad y credibilidad de iniciativas gubernamentales y genera influencia al gobierno nacional sobre el ejercicio político doméstico (Mariscal, 2003, p 215).
En el libro The Choice for Europe escrito por Moravscik, se puede entender que en el intergubernamentalismo liberal las instituciones comunitarias conforman escenarios de encuentro de posturas similares y divergentes entre cada representante. Así, el autor coloca de relieve que “…la integración europea se explica mejor como una serie de elecciones racionales hechas por los líderes
nacionales. Estas elecciones respondieron a una serie de constricciones y
oportunidades procedentes de los intereses económicos de poderosos
constituyentes domésticos, el poder relativo de cada Estado en el sistema
internacional y el rol de las instituciones intrnacionales en reforzar la credibilidad de los compromisos interestatales” (Moravscik, 1998. P 18)
Institucionalismo, instituciones e institucionalización
El institucionalismo es una “metodología [que] busca asignar poder explicativo al rol de las instituciones en la configuración de la pauta de integración”21. Afirma igualmente que el enfoque teórico proviene de las ciencias sociales y de la política comparada.22
Son tanto las instituciones como las organizaciones y los procedimientos no institucionales internos y los tratados, lo que marca una clara referencia frente a las denominadas instituciones formales e informales
El nuevo institucionalismo, en el marco de las teorías políticas de integración, destaca que las instituciones se clasifican en formales e informales. En este mismo sentido, la eficiencia y la democracia de las instituciones son problemas y preocupaciones centrales de la integración (Mariscal, 2003, p 36).
Bulmer destaca igualmente que las instituciones cuentan como supuesto central de la aproximación metodológica. Aclaran igualmente que el abordaje de la metodología implica una amplia concepción de lo que son las instituciones puesto que engloba las formales, informales y convenciones, así como las normas y símbolos, instrumentos y procedimientos de políticas, finalmente las creencias, paradigmas, códigos, cultura y conocimiento como marco analítico (Bulmer, 1998, p 51).
23
Bulmer trabaja dos conceptos con el fin de explicar las relaciones entre el nivel interno de los Estados (con sus respectivas diferencias entre miembros de la
.
21
El institucionalismo en el marco de las teorías de integración es entendido como una metodología de análisis (Armstrong y Bulmer, 1998, P 7)
22
Es necesario aclarar que el concepto de institución se toma a partir del nuevo institucionalismo como enfoque teórico de la integración como se aclara posteriormente y que tiene incidencia directa en la construcción teórica de la integración desde la perspectiva de instituciones asumida como relevantes en el proceso de construcción, avance y profundización de la integración.
23
comunidad) y la comunidad como un nivel externo. El “estilo político”, es un concepto utilizado por Bulmer para explicar “la interacción entre la aproximación del gobierno a la elaboración política y la relación de éste con
otros actores del sistema político doméstico”24
Las instituciones de gobernanza pueden configurar la pauta de comportamiento político aunque ello no implique necesariamente que lo generen por sí mismas. La actividad de las fuerzas políticas como dinamizadoras del comportamiento político, son igualmente estructurantes de comportamientos
. El concepto de “política doméstica” compuesto por tres elementos, explicar (1) cómo la política de la comunidad como una elaboración, es afectada por los comportamientos dentro de los Estados miembros. Así mismo, este concepto aborda el (2) cómo cada Estado miembro tiene componentes internos que difieren entre los Estados y esto se encuentra en un entorno distinto en cada uno de estos. Igualmente este concepto aborda la (3) interdependencia de los Estados nacionales en el mundo (Bulmer, 1983).
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24
El trabajo de Bulmer como metodología que parte de la realidad de la UE para explicar sus dinámicas se puede consultar en: Bulmer,1983, Junio, P 351.
25
Respecto a cómo se estructura el comportamiento ver: Bulmer, 1994, Vol 13, No 4., Pp 353-354.
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De acuerdo a lo anterior, es pertinente aclarar que Bulmer toma cuatro puntos nucleares, referentes a que la centralidad del análisis se encuentra en las instituciones más que en los comportamientos o en los actores. Las instituciones formales e informales son estructurantes del comportamiento político de los actores. Con respecto al referente histórico, éste se enfoca en el sentido de que las elecciones previas restringen la subsiguiente acción política. Por último, los valores y normas se encuentran adscritos en las instituciones (Armstrong, K. y Bulmer, 1998, Pp 60-61).
Sandholtz, afirma que “Las instituciones de la Unión pueden y de hecho tienen un impacto más alla de la eficiencia de las transacciones, pueden conformar
intereses y definir vías de influencia, pueden devenir ellas mismas jugadores
políticos y pueden finalmente afectar el comportamiento político y los resultados” (Citado por Mariscal, 2003, p 315). Denotando en este último punto según la explicación ofrecida por Mariscal, en dos formas. La primera “deviniendo parcialmente actores políticos autonomos” haciendo referencia a que con la creación de organismos autónomos por parte de los Estados, éstos pierden control sobre la misma dando lugar a espacios independientes. Esto es lo que ocurre en la Unión Europea con la Comisión y el Tribunal de Justicia según Sandholtz (Citado por Mariscal, 2003, p 315).
La segunda, “creando para los actores nuevas opciones de elección de aliados y arenas” El juego político no es interestatal solamente sino multinivel. Los representantes persiguen objetivos nacionales en las instituciones de la UE pero en otra instancia, de acuerdo con la configuración de múltiples organizaciones con distintos intereses y objetivos, los órganos de la UE pueden establecer contacto y relaciones con las diferentes partes que conforman el gobierno nacional.
Sandholtz junto a Stone Sweet proponen una perspectiva donde “el creciente intercambio trasnacional produce acciones y comportamientos, que empujan a
Para indicar el incremento de la integración y el aumento de la institucionalización, los autores proponen un continuum en donde ubican en el extremo izquierdo el juego político intergubernamental y en el opuesto el supranacional. En tal sentido, el movimiento de izquierda a derecha indica aumento de la institucionalización y la integración. Así mismo, definen la integración como “…el proceso por el que los vínculos horizontales y verticales entre actores sociales, económicos y políticos emergen y evolucionan” estableciendo que el movimiento en el continuum inicialmente se produce en el lugar de partida que es la sociedad donde los actores se encuentran en transacciones y comunicaciones trasnacionales. Ello explica por qué la integración avanza de manera más rápida en algunos sectores y en otros no (Sandholtz citado por Mariscal, 2003, p 318). Los autores entienden que “Las instituciones son sistemas de reglas […] y la institucionalización el proceso por
el que las reglas son creadas, aplicadas e interpretadas, por aquellos que viven bajo ellas. Las instituciones están en constante evolución […]” De igual forma, Mariscal destaca que la lógica de la institucionalización es esencial para comprender el proceso de la integración (Sandholtz citado por Mariscal, 2003, p 318).
El “loop” o “círculo” de la institucionalización, ocurre cuando las instituciones y las reglas crean escenarios para el juego político generando estructuras que son un contexto para una integración posterior.
Por otro lado, los espacios políticos son “espacios sociales, en los que los actores hacen, aplican, interpretan y hacen cumplir las reglas que gobiernan las
subsiguientes interacciones. Sus estructuras y procedimientos formalizados
definen la creación y cumplimieno de reglas autoritativas, otorgando a los
actores roles formales en el proceso político y estableciendo el modo de producción de resultados” (Sandholtz y Stone Sweet citado por Mariscal, 2003, p 320)
CAPÍTULO 2
LA CAN Y LA UNASUR: ANTECEDENTES Y PRESENTE INSTITUCIONAL
Surgimiento e historia de la CAN
Finalizando la década de los cuarenta e inicios de los cincuenta, el modelo por el cual se buscaba un desarrollo industrial en América latina asumió la integración comercial, surgiendo ésta en contraste con la contemplada en Europa que partía de concepciones políticas para no recaer en conflictos bélicos entre Estados26
La década inmediata de los setenta, permitió en el marco de un desarrollo avanzado de la región, un fortalecimiento institucional. Lo relevante de lo descrito, se engloba en la capacidad y voluntad de los miembros del Grupo Andino por desarrollar un esquema institucional con características supranacionales. En tal sentido, la búsqueda del acoplamiento de los miembros con respecto a la normativa supranacional era y es aún un punto clave (Anexo 1). La consideración del sistema institucional, era establecer la vinculación de las constituciones hacia la normativa supranacional, con miras a que los resultados como marcos legales establecidos por la institucionalidad andina, tuviese legalidad constitucional en cada uno de los países miembros, dando lugar a la prelación de la norma y la vinculación directa de la misma
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La Comunidad Andina, inició formalmente en 1969 con el denominado Acuerdo de Cartagena bajo el nombre de Grupo Andino y por el cual se pretendía integrar los esfuerzos de los Estados miembros con el objetivo de alcanzar niveles más avanzados en materia económica y social (Anexo 1).
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Referente al surgimiento de la integración en Europa como ideal político con expresiones comerciales puede consultarse: (Cuaderno de análisis de la IEGAP, 2008 No 01/07, Pp 5-16) Respecto a la dinámica de iniciación del proceso de integración en América Latina y la región Andina se puede ver: Otero, José (1975). También puede consultarse: Vieira, (2004). Entre otros.
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Al respecto Roberto Salazar Manrique, esclarece los puntos mencionados como elementos de la supranacionalidad en un marco de integración con relación a la Comunidad Andina y referencias europeas. (Manrique, 1998, Pp 193-216)
Como lo destaca Salazar Manrique (1994, Pp 213-216), dicho esquema no se cumple aún en la mayoría de los países a excepción de Colombia denotando en la práctica un claro distanciamiento de los países de la CAN respecto a la legitimidad de los pronunciamientos y decisiones de la institucionalidad andina. De tal forma, en materia de supranacionalidad, la Comunidad Andina, se enmarca en espacios de entendimiento comunitario con decisiones28
En el Protocolo de Trujillo, se formalizó el direccionamiento del proceso en manos de los Presidentes de los Estados miembros e igualmente se modificó el nombre de Grupo Andino por el de Comunidad Andina como expresión e resultantes de la participación de representantes de los miembros andinos donde dichos resultados cuentan con los elementos de la supranacionalidad antes descritos (Manrique, 1998. Pp 187-216)
El Protocolo de Trujillo
En el séptimo Consejo Presidencial Andino surgió el Acta de Quito en 1995. En tal documento, se consignó la necesidad de una reestructuración institucional y de conformar un sistema articulado de dichas instituciones. Con tal objetivo, se creó el Sistema Andino de Integración -SAI- (Vieira, 2004, P 77).
En el siguiente Consejo Presidencial Andino, bajo el acta de Quito, surge el Protocolo de Trujillo, circunscrito a lo acordado en la reunión anterior. Éste otorgó a la estructura institucional de la CAN, un instrumento jurídico más sobre sus instituciones comunitarias. En dicho Protocolo, se creó el Sistema Andino de Integración –SAI- según el cual se intenta consolidar el proceso de integración mediante la “coordinación efectiva entre sí para profundizar la integración subregional andina, promover su proyección externa y robustecer las acciones relacionadas con el proceso de integración” (Anexo 1).
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intento por profundizar y avanzar más en la integración regional (Vieira, 2004. P 77).
En el siglo XXI, la continuación de los desacatos a las directrices dadas por la institucionalidad andina, denotan la continuidad de un proceso desentendido con bajos niveles de legitimidad por lo que si bien se continúa avanzando en aspectos como los comerciales, por otro lado las negociaciones bilaterales han fraccionado aún más el proceso. A lo anterior, se suma el retiro de Venezuela en 2006 debido a factores político-ideológicos del Presidente Hugo Rafael Chávez Frías lo que ubicó a la CAN en un escenario crítico debido a que Venezuela era uno de los motores del proceso.
En este escenario comprometedor para la actualidad y el devenir de la CAN, el retiro de uno de sus miembros implica, de acuerdo al contexto político regional, ciertas circunstancias que muestran un escenario prospectivo de capitulación para la CAN, de acuerdo al surgimineto de un nuevo planteamiento regional más prometedor para las perspectivas políticas y de integración según lo exprsado porlas determinaciones decisorias de los gobiernos representantes de los mimebros comunitarios.
Sistema Andino de Integración –SAI-
El SAI está compuesto por las siguientes instituciones: Consejo Presidencial Andino; Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores; Comisión de la Comunidad Andina; Secretaría General de la Comunidad Andina; Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina; Parlamento Andino (Anexo 1).
con componentes de supranacionalidad respecto a las decisiones institucionales29
En la subregión andina, el sistema de integración se encuentra expresado en una estructura institucional que refleja según sus alcances, funciones y objetivos, esquemas intergubernamentales y supranacionales según el manejo que tienen los miembros respecto a la decisión producto de la negociación de
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El SAI, compuesto por seis instituciones, es el dinamizador de la integración regional (Anexo 1). El Consejo Presidencial Andino, El Consejo De Ministros de Relaciones Exteriores y la Comisión, son instituciones de carácter intergubernamental según los alcances de éstas. Es destacable que respecto a ciertos elementos de supranacionalidad, como la prelación de la norma ésta no es parte de los alcances de las mismas. En tal sentido, las decisiones derivadas de la negocicación llevada a cabo en el marco de estas instituciones, no cuentan con normas que las vinculen directamente con los países miembros.
La Secretaría General y el Tribunal Andino de Justicia actúan y deciden de manera intergubernamental debido a que las conforman funcionarios de los gobiernos que se encuentran en representación de sus respectivos países. Lo decidido por dichas instituciones, se traduce en documentos que una vez publicadas en la gaceta oficial, son normas supranacionales de aplicación directa y preeminencia de la norma. En ambos espacios, las decisiones cuentan con elementos de supranacionalidad que les otorga el derecho comunitario (Manrique, 1998, P 195)
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cada institución del SAI. En tal panorama, es de resaltar la función del Parlamento Andino, que como legislador de la comunidad, debería contar con lineamientos supranacionales asumidos por los gobiernos (Anexo 1). Sin embargo, aspectos como la no elección directa por medio de un sufragio universal de sus parlamentarios y la legislación limitada que ellos producen, limitan su razón de ser que no puede ser dearrollada bajo el principio de supranacionalidad30
A nivel latinoamericano la integración se buscó consolidar con la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio –ALALC- con el Tratado de Montevideo en 1960
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El SAI, se compone de instituciones que denotan la existencia de mecanismos intergubernamentales y supranacionales para la aplicación de la norma según el derecho comunitario andino, expresión de la existencia concreta de la integración subregional. De tal forma, es necesario analizar las tendencias en las que se encuentra el proceso subregional según las circunstancias, dinámicas y acciones llevadas a cabo por los gobernantes con relación a las instituciones, a modo de reflexionar sobre la dinámica interna que afronta el SAI ante el surgimiento de la LA UNASUR.
UNIÓN DE NACIONES SURAMERICANAS –LA UNASUR- Antecedentes y mandatos
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La dinámica de construcción legislativa en el proceso andino es limitada debido a la falte de vinculación supranacional que tienen sus decisiones con relación a los gobiernos de los países miembros. En tal sentido, es pertinente destacar que si bien la institución cuenta con un carácter intergubernamental, luego del proceso decisorio, sus leyes como producto institucional, no determinan en varios casos un comportamiento comunitario y su institucionalización supranacional va en detrimento de su funcionalidad en el marco de la integración andina.
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Modificado por el Protocolo de Caracas y el Plan de acción para el periodo 1970-1980 donde comprendía aspectos sobre la Lista Común, la zona de libre comercio, las listas nacionales, reducciones arancelarias, los acuerdos de complementación industrial. Sin embargo, esto no produjo los alcances pretendidos y se entiende la aún así limitada comprensión y desarrollo de la integración regional. Tomado de Otero (1975).
Esta fue el resultado de un intento fallido que se remonta desde finales de la década de los cuarenta por establecer una integración económica en la región de América Latina.
En ese entendimiento, la Comunidad Suramericana de Naciones –CSN- surgió como una propuesta en el año 2000 como resultado de los constantes intentos integraconistas en América Latina a modo de expresar la continuidad de dichos procesos de forma más profunda y avanzada. Cuatro encuentros presidenciales se pueden establecer como marcos políticos de la CSN y como antecesores de la UNASUR, a saber, la Cumbre de Brasil (2000), la Cumbre de Ecuador (2002), la Cumbre de Perú (2004) y la Cumbre de Brasil (2005) (Anexo 2).
El objetivo general de la UNASUR es construir un espacio de integración con carácter multidimensional, otorgando al aspecto político una preponderancia asi como a la educación, la eliminación de la desigualdad socioeconómica y enmarcando todos estos puntos en el aspecto escencial del fortalecimiento de la soberanía y la independencia de los Estados (Anexo 2).
A partir de las declaraciones de Cuzco y Ayacucho como cimientos de la UNASUR en el año 2008 en Brasilia se consagró a la UNASUR como un proceso de integración a partir de su documento fundacional el cual, permite entender la propuesta que el proceso pretende. Allí mismo, se consigna una justificación sobre la necesidad de un proceso de integración expresado de la siguiente manera “Se hizo necesario definir sus alcances a los fines de garantizar la construcción de un nuevo modelo de integración, que aproveche
efectivamente las experiencias positivas de los mecanismos de integración subregional existentes, como el CARICOM, la CAN y el Mercosur” (Anexo 2).
El carácter económico de la UNASUR, se encuentra implícito en los dictámenes que lo establecen como proceso de integracion. Éste documento espera aún para ser ratificado por algunos países del hemisferio. Sin embargo, según los planteamientos del mismo proceso, éste tiene claros intereses políticos en materia de integración, aunque denotan un carácter imperativo de la soberanía como componente escencial en el desarrollo del mismo y con ello un claro ejercicio de la participación de los miembros en un sentido gubernamental y estatal no de carácter supranacional.
Entre los objetivos específicos, se destaca la búsqueda de consolidar el proceso como un organismo con presencia internacional mediante el diálogo interno de los miembros para lograr la concertación y establecer un posicionamiento en el escenario global. Por otro lado, se destaca la búsqueda de mecanismos concretos y efectivos a modo de encontrar una forma de reducir las diferencias entres los miembros y con ello acceder a una integración más equitativa (Anexo 2).
Instituciones
Las instituciones que conforman la UNASUR son el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno; el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores; el Consejo de Delegadas y Delegados; la Secretaría General (Anexo 2).
Si se tiene en cuenta la institución prioritaria del proceso que se centra en los jefes y jefas de Estado, espacio donde se dictan los parámetros y decisiones que comprometen o absuelven a los Estados de hacer parte de las decisiones allí dispuestas. Con lo anterior, se puede entender la lógica gubernamental que dirige el proceso que pretende la UNASUR.
miembros aprueben dicho procedimiento (Anexo 2). En igual sentido, es necesario aclarar que mientras no se haya incorporado en el sistema jurídico de los respectivos Estados miembros, el resultado del proceso decisorio no será de obligatorio cumplimiento. De tal modo, se observa que los resultados no tienen carácter vinculante en tanto no se cumpla lo anteriormente descrito, como tampoco cuenta con una aplicación directa de la norma según lo mencionado, aspectos propios de un carácter supranacional no contemplados en la esfera intergubernamental de la UNASUR (Anexo 2).
CAPÍTULO 3
ANÁLISIS ENTRE LA CAN Y LA LA UNASUR
En la CAN existe una fuerte tendencia hacia la institucionalización intergubernamental. El análisis tiene múltiples determinantes en la medida que se establece una tendencia de la dinámica intergubernamental a partir de comportamientos incongruentes entre los gobiernos como actores y la normativa institucional comunitaria con elementos supranacionales.
La relevancia de las instituciones en la CAN es clara. Según el Acuerdo de Cartagena, tienen como funciones la dinamización y profundización de la integración subregional (Anexo 1). Con relación a dichos objetivos, los gobiernos optan por la integración desde dos perspectivas. Al abordar las instituciones subregionales como estructurantes del comportamiento de los gobiernos éstas tienden a enmarcarse en dicha lógica.
Por otro lado, al tomar el concepto de las fuerzas políticas como componente dinamizador de la integración, se puede encontrar un factor explicativo más claro con respecto a las tendencias integracionistas de los gobiernos de la CAN. La poca importancia que refleja el respaldo de la opinión pública con relación a las decisiones de sus gobernantes frente a temáticas referentes a la integración subregional es un factor importante32
En la relación entre lo nacional y lo supranacional, encontramos entonces que existe una vinculación entre las fuerzas políticas locales y comunitarias donde como una determinante explicativa de la tendencia integracionista en la subregión. En tal contexto, la legitimidad parece estar dada por claros componentes intergubernamentales como el interés nacional, la soberanía y las fuerzas sociales que determinan y respaldan las decisiones de gobierno y permiten avances en las decisiones las cuales distan de la institucionalidad supranacional andina.
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predominan los intereses nacionales y los componentes del intergubernamentalismo hacia la determinación de comportamientos contrastados con elementos de la supranacionalidad.
La estructuración del comportamiento a partir de las instituciones comunitarias en el marco de lo mencionado anteriormente, permite afirmar que no cuentan con un carácter dinamizador de la integración subregional desde las instituciones hacia los gobiernos pero sí en sentido contrario, es decir, existe una capacidad por parte de los gobernantes para modificar las instituciones comunitarias hacia la preferencia establecida por fuera de la supranacionalidad.
Las instituciones intergubernamentales del SAI funcionan de acuerdo a su principio. En contraste, los elementos de supranacionalidad tienden a ser afectadas en un proceso de desintitucionalización que surge desde el interior de la CAN y es fortalecida por el respaldo encontrado en los otros gobiernos – subregionales y regionales- con el surgimiento de la propuesta de la UNASUR.
En dicho contexto, la institucionalización de lo supranacional encuentra vacíos si denotamos que según la acción de los gobernantes, el éxito de tal estructura de integración en la CAN, no es ampliamente asumido ya que ellos abordan comportamientos intergubernamentales33
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Al respecto, varios fallos del Tribunal responden a desacatos por parte de miembros de la CAN (Vieira, 2004, p 78). En su trasfondo la dualidad constitucional de Venezuela o las características de desvinculación de las constituciones respecto al Derecho Comunitario de la CAN (Manrique, 1998, P 213). Con relación a ello, encontramos comportamientos de los gobiernos que no generan implicaciones legales al interior de sus Estados representados y por tanto, el desacato de dichos fallos ha sido una secuencia de acciones que puede entenderse como variable explicativa de la favorabilidad en las preferencias de los gobiernos hacia la integración intergubernamental siguiendo a Moravscik.
Desde el punto de vista de la voluntad política, las preferencias de los miembros, alineadas en comportamientos de preferencia individual por parte de los gobiernos, otorgan relevancia al accionar estatal en el marco del intergubernamentalismo dando lugar a cambios institucionales en la CAN de lo comunitario a lo nacional. El Estado encuentra en este escenario un rol caracterizado por la preponderancia de los elementos gubernamentales como la soberanía, el nacionalismo y el interés nacional que la institucionalidad comunitaria no logra modificar dando lugar a la tendencia intergubernamental.
De tal forma, al analizar la institución del Consejo Presidencial Andino, como una autoridad gubernamental, es verificable que éste funciona como directriz del proceso de integración como eje de los elementos intergubernamentales. Denota, un espacio circunstancial con respecto a decisiones que deben ser aprobadas por cada gobierno en distintos periodos y momentos. Si se observa que los gobiernos varían según las elecciones en cada país miembro, la probabilidad de una rotación constante de preferencias con relación a la decisión institucional de la comunidad, genera constantes cambios en la forma de abordar la temática y objetivos de la integración. Con lo anterior, probablemente genere continuos avances y retrocesos conllevando a una integración tendiente a su estancamiento o disolución debido a su ambigüedad. Lo anterior, es una clara expresión de las dificultades que se presentan ante la pérdida de equilibrio entre las instituciones al interior de la CAN y con el surgimiento de la UNASUR como una clara expresión de las preferencias e intereses de los gobiernos subregionales y regionales para abordar la integración.
La necesidad de continuos ejercicios de soberanía e interés nacional en el marco de cada dinámica decisoria es expresa. Así, puede implicar cambios constantes o sustanciales en políticas de Estado frente al acuerdo comunitario, comprometiendo la institucionalización de las políticas integracionistas generadas desde la esfera institucional. A ello, se puede sumar el desacato34
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continuo o la desvinculación de los miembros respecto a decisiones trascendentales producto del SAI que denota un comportamiento claro de distanciamiento y voluntad política institucionalizando una lógica intergubernamental.
Al tomar el contexto descrito y colocarlo en perspectiva con la UNASUR, es claro un lineamiento de integración con preponderancia hacia la desinstitucionalización supranacional de la CAN. Luego de encontrar indicadores de tendencia de la integración andina hacia el intergubernamentalismo, desdibujando los logros de lo subregional en materia supranacional, se puede afirmar que la CAN a partir de los componentes supranacionales encuentra dificultades debido al surgimiento de la UNASUR como una propuesta distinta a los logros supranacionales. La voluntad política de los gobiernos alineada con el intergubernamentalismo, encuentra mayor capacidad de estructuración sobre el SAI denotando un proceso de institucionalización hacia la izquierda del espectro propuesto por Sandholtz y Stone Sweet. Las preferencias de los gobernantes en materia de integración, apuntan hacia una institucionalización intergubernamental según la cual, a pesar de que las decisiones son supranacionales, el problema se centra en la tendencia intergubernamentalista de los gobiernos andinos a desconocer dichos pronunciamientos. Con ello generan un desplazamiento hacia la UNASUR dando lugar a que la institucionalidad supranacional de la CAN se encuentre un escenario de capitulación.
Según lo analizado, al tomar el concepto de política doméstica se puede observar que la incidencia de la política interna de los Estados en la política comunitaria como una elaboración cuenta como una fuerte variable explicativa de las tendencias integracionistas, expuestas en la UNASUR, afectando la institucionalización supranacional del SAI al interior de la CAN.
Se puede destacar que lo supranacional es afectado por la lógica de la variación entre las decisiones de un gobernante y otro con relación al cambio de gobernantes en las democracias. De tal forma, las medidas anteriores de un gobernante no encuentran necesariamente alineamientos con las de un gobierno presente. De igual modo, las del gobierno actual pueden no encontrar espacio en las de quién lo prosiga. Con lo anterior, obtenemos una lógica circunstancial que relativiza los avances en materia integracionista, limitándose a una dinámica que puede implicar fuertes cambios según el gobierno de turno. Una respuesta a lo anterior, es mantener la democracia como una forma para generar la rotación del poder pero en un modelo donde no afecte los avances institucionales en materia de integración. Por tanto, es importante que la política doméstica favorezca la integración en el sentido de Estados con preferencias establecidas en el marco de la integración y no de gobiernos que según su variación de preferencias contraigan los progresos con respecto a los objetivos institucionales.
Siguiendo a Sandholtz y Stonesweet, el continuum que se presenta denota claramente la desinstitucionalización de elementos supranacionales en la CAN. La contracción de la supranacionalidad en materia de integración regional, cuenta con elementos dinamizadores como expresión de la intención integracionista de los gobiernos claramente establecida en la UNASUR. Esto lleva a pensar sobre la favorabilidad que cuenta la UNASUR ante la CAN.
Los procesos de decisión regionales se enmarcan desde la institucionalización de la UNASUR. Dicha institucionalización se expresa en el Documento Constitutivo por el cual se pronuncia la flexibilidad y el núcleo duro de la soberanía como componente clave de la integración regional. De igual modo, se puede leer el avance intergubernamental desde la CAN como una de las bases del proceso regional.
