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La crisis de los misiles de Cuba 50 años después
Lecciones para la actual política exterior estadounidenseGraham Allison
Hace 50 años, la crisis de los misiles de Cuba llevó al mundo al borde del desastre nuclear. Durante el enfrentamiento, el presidente John F. Kennedy pensó que la probabilidad de una escalada a la guerra era de “entre el 30% y el 50%”, y lo que hemos aprendido en las décadas posteriores no ha modificado esa probabilidad. Ahora sabemos, por ejemplo, que además de misiles balísticos nucleares, la Unión Soviética había movilizado cien armas nucleares tácticas a Cuba, y el comandante soviético local podría haber lanzado este tipo de armas sin necesidad de códigos adicionales o de órdenes de Moscú.
El ataque aéreo y la invasión que Estados Unidos había programado para la tercera semana de la confrontación probablemente habrían provocado una respuesta nuclear contra los buques y las tropas estadounidenses, y quizá incluso contra Miami. La guerra resultante podría haber causado la muerte de cien millones de estadounidenses y de más de cien millones de rusos.
El argumento principal de la crisis es conocido. En octubre de 1962, un avión espía estadounidense descubrió a la Unión Soviética tratando de infiltrar misiles con cabezas nucleares a Cuba, a 145kilómetros de la costa de Estados Unidos. Kennedy determinó desde el principio que esa situación era inaceptable. Después de una semana de deliberaciones secretas con sus asesores de mayor confianza, anunció el descubrimiento al mundo e impuso un bloqueo naval para evitar envíos adicionales de armas a Cuba. El bloqueo evitó que ingresara material militar adicional, pero no pudo impedir que los soviéticos pusieran en operación los misiles que ya estaban allí. Después de una tensa segunda semana durante la cual Kennedy y el Primer Ministro soviético Nikita Kruschev se enfrentaron, ninguna de las partes retrocedió.
El sábado 27 de octubre fue el día decisivo. Gracias a las grabaciones secretas que Kennedy hizo de las deliberaciones, podemos ser testigos de lo que se dijo: se puede escuchar a los miembros del Comité Ejecutivo Presidencial especial del Consejo de Seguridad Nacional (o ExComm) mientras debaten sobre las opciones que sabían que podrían llevar a un apocalipsis nuclear. En el último momento, la crisis se resolvió sin guerra, ya que Kruschev aceptó una oferta final de Estados Unidos en la que se comprometió a no invadir Cuba a cambio del retiro de los misiles soviéticos.
los formuladores de políticas públicas a comprender lo que deben hacer —y lo que no deben hacer— con respecto a China, Corea del Norte, Irán y, en general, ayudar al Presidente a tomar decisiones.
¿QUÉ HARÍA KENNEDY?
La actual confrontación entre Estados Unidos e Irán se parece a la crisis de los misiles de Cuba en cámara lenta. Los acontecimientos se suceden, al parecer inexorablemente, hacia un enfrentamiento en el que el Presidente de Estados Unidos se verá forzado a elegir entre un ataque militar o aceptar que Irán tenga armas nucleares.
Ésas fueron, en esencia, las dos opciones que sus asesores le dieron a Kennedy ese último sábado: atacar o aceptar misiles nucleares soviéticos en Cuba. Pero Kennedy rechazó ambas. En lugar de elegir entre ellas, elaboró una ingeniosa alternativa con tres componentes: un acuerdo público en el que Estados Unidos se comprometía a no invadir Cuba si la Unión Soviética retiraba sus misiles, un ultimátum privado que amenazaba con atacar a Cuba en 24 horas, a menos que Kruschev aceptara dicha oferta, y un elemento secreto endulzante que prometía el retiro de los misiles estadounidenses de Turquía, 6 meses después de que se resolviera la crisis. El endulzante se mantuvo tan secreto que incluso la mayoría de los miembros del ExComm que deliberaron con Kennedy la noche final lo ignoraban, y no supieron que, durante la cena, el Presidente había enviado a su hermano Bobby a entregarle este mensaje al embajador soviético.
Si se analizan hoy ambas opciones —aceptación pasiva o ataques aéreos—, las dos son poco atractivas. Una bomba iraní podría desencadenar una cascada de proliferación que haría más probable un conflicto devastador en una de las regiones más críticas en el aspecto estratégico y económico. Un ataque aéreo preventivo podría demorar el avance nuclear de Irán en lugares identificados, pero no borraría el conocimiento y las habilidades arraigadas en la mente de muchos iraníes. La verdad es que cualquier desenlace que no logre evitar que Irán tenga una bomba nuclear le dejará aún la capacidad para fabricar una en el futuro, pues Irán ya ha cruzado la mayoría de los “límites” más importantes para la proliferación: ha dominado el arte de enriquecer uranio y de construir una bomba en secreto. Hoy, la mejor esperanza para una tercera opción, como las presentadas por Kennedy, es una combinación de restricciones acordadas sobre las actividades nucleares de Irán que podrían retrasar el desarrollo de la bomba, medidas de transparencia que aumentarían al máximo la posibilidad de descubrir cualquier trampa, amenazas claras (quizá comunicadas en secreto) de un ataque que cambiaría el régimen si no se cumple el acuerdo, y el compromiso de no atacar si el acuerdo se cumple. Tal combinación mantendría a Irán con escasas posibilidades de construir una bomba durante el mayor tiempo posible.
(Por ejemplo, cuando Kruschev anunció el retiro de los misiles, Castro le envió un mordaz mensaje en el que le pedía que lanzara los misiles que ya estaban en Cuba.) Pero, precisamente porque la Casa Blanca reconoció que los cubanos se podían convertir en un comodín, los dejó fuera del juego. Kennedy le informó al Kremlin que lo haría responsable de cualquier ataque contra Estados Unidos surgido de Cuba, sin importar cómo empezara. En su primer anuncio público dijo: “La política de este país será considerar cualquier misil nuclear lanzado desde Cuba contra cualquier Estado del Hemisferio Occidental como un ataque de la Unión Soviética a Estados Unidos, que requerirá una respuesta de represalia total contra la Unión Soviética”.
Hoy, la amenaza de un ataque aéreo israelí fortalece la mano del presidente Barack Obama para presionar a Irán con el fin de persuadirlo para que haga concesiones. Sin embargo, la posibilidad de que Israel realmente lance un ataque aéreo unilateral sin la aprobación de Estados Unidos seguramente pone nervioso a Washington, pues esto hace que la crisis sea mucho más difícil de manejar. Si la situación interna de Israel reduce la posibilidad de un ataque israelí independiente, los formuladores de políticas públicas estarán felices.
LOS INCENTIVOS VAN MEJOR CON AMENAZAS
Cuando a Kennedy se le presentó información de inteligencia que mostraba misiles soviéticos en Cuba, el Presidente confrontó públicamente a la Unión Soviética, exigió que fueran retirados y reconoció que una confrontación podía iniciar una guerra. En contraste, como respuesta a las provocaciones de Corea del Norte de los últimos años, los presidentes de Estados Unidos han levantado la voz, pero sus amenazas se han quedado cortas. Ésta es una de las razones por las que la crisis cubana no se ha repetido, mientras que las crisis norcoreanas han reincidido en varias ocasiones.
Al confrontar a Kruschev, Kennedy ordenó medidas que él sabía que aumentarían el riesgo no sólo de una guerra convencional, sino de una guerra nuclear. Elevó el estado de la alerta nuclear de Estados Unidos a defcon 2, consciente de que esto reduciría el control de las armas nucleares del país y aumentaría la posibilidad de que las medidas que otros individuos tomaran iniciarían una cascada que él no podría controlar. Por ejemplo, aviones de la Organización del Tratado del Atlántico Norte con pilotos turcos cargaron bombas nucleares activas y pasaron a un estado de alerta en el que cada piloto podía haber despegado, volado a Moscú y soltado una bomba. Kennedy pensó que era necesario aumentar el riesgo de ocurrencia de una guerra en el corto plazo con el fin de disminuirlo en el largo plazo. No sólo estaba pensando en Cuba; también pensaba en la siguiente confrontación, que probablemente surgiría en Berlín Occidental, un enclave libre en el interior de Alemania Oriental, el Estado títere. Si hubiera tenido éxito en Cuba, Kruschev se habría sentido tentado a resolver la situación de Berlín en sus propios términos, forzando a Kennedy a elegir entre aceptar el dominio soviético en la ciudad y utilizar las armas nucleares para tratar de salvarla.
estadounidenses y surcoreanos han evitado tales riesgos, y demuestran que la amenaza de Corea del Norte de destruir Seúl en una segunda guerra coreana los ha amedrentado. Los líderes norcoreanos han aprovechado este temor para desarrollar una eficaz estrategia de chantaje. Comienza con una provocación extrema al cruzar descaradamente un límite impuesto por Estados Unidos, además de amenazar con una respuesta que produciría un “mar de fuego”. Una vez que han aumentado las tensiones, un tercero, generalmente China, interviene para proponer que “todas las partes” retrocedan y recapaciten. Poco después, Corea del Sur o Japón o Estados Unidos le hacen pagos compensatorios a Corea del Norte, lo que conduce a la reanudación de las conversaciones. Después de meses de negociaciones, Pyongyang se compromete a aceptar más pagos a cambio de la promesa de abandonar su programa nuclear. Algunos meses más tarde, Corea del Norte viola el acuerdo, Washington y Seúl se muestran sorprendidos y prometen no dejarse engañar de nuevo, y luego, después de un tiempo prudente, el ciclo comienza de nuevo.
Si la peor consecuencia de esta farsa fuera únicamente la frustración de ser derrotado por uno de los países más pobres y aislados de la Tierra, entonces las repetidas crisis coreanas serían un espectáculo secundario. Sin embargo, durante décadas, los Presidentes de Estados Unidos han declarado que es “intolerable” e “inaceptable” que Corea del Norte tenga armas nucleares. Le han advertido en repetidas ocasiones a Pyongyang que no puede exportar armas nucleares o tecnología nuclear sin enfrentar “consecuencias más graves”. En 2006, por ejemplo, el presidente George W. Bush declaró que “la transferencia de armas o material nucleares de Corea del Norte a entidades estatales o no estatales se consideraría una amenaza grave para Estados Unidos, y Corea del Norte sería totalmente responsable de las consecuencias”. Luego, Corea del Norte le vendió a Siria un reactor para la producción de plutonio que, de no haber sido destruido por Israel, ya habría producido suficiente plutonio para la primera bomba nuclear siria. La respuesta de Washington consistió en ignorar el incidente y reanudar las conversaciones 3 semanas después.
Una lección de la crisis de los misiles de Cuba es que si no se está preparado para arriesgarse a una guerra, incluso a una guerra nuclear, un adversario hábil puede lograr que se retroceda en confrontaciones sucesivas. Si se tienen límites que llevarían a la guerra si se cruzan, entonces es necesario comunicarlos de manera convincente a los adversarios y respaldar dichos límites o arriesgarse a que estas amenazas sean desestimadas. Si Corea del Norte les vende una bomba nuclear a unos terroristas, que a su vez la utilizan contra un objetivo estadounidense, se desencadenarían represalias devastadoras por parte de Estados Unidos. Pero, dado que tantos límites anteriores se han cruzado impunemente, ¿se puede confiar en que dicho mensaje se haya recibido de manera clara y convincente? ¿En verdad Kim Jong-un (el nuevo líder de Corea del Norte) y sus asesores pensarán que se podrían salir con la suya?
LAS REGLAS
anunciado que “el primer día de mi presidencia estableceré que (China) es un manipulador de divisas y tomaré las medidas correspondientes”. La respuesta del statu quo político y económico ha sido un rechazo prácticamente unánime a tales declaraciones, pues son calificadas como retórica irresponsable que corre el riesgo de provocar una guerra comercial catastrófica. Sin embargo, si no hay circunstancias en las que Washington esté dispuesto a arriesgarse a llegar a una confrontación comercial con China, ¿por qué los líderes chinos no aplicarían algunas de las estrategias de Corea del Norte? ¿Por qué no continuarían, en palabras de Romney, “manipulando a Estados Unidos, mientras se dirigen sonrientes al banco” manipulando su divisa, subsidiando a sus productores, protegiendo sus propios mercados y haciéndose con la propiedad intelectual mediante el robo cibernético?
La economía y la seguridad son ámbitos diferentes, pero las lecciones aprendidas en uno se pueden aplicar en el otro. El desafío geopolítico definitorio de los próximos 50 años será manejar la relación entre Estados Unidos como superpotencia dominante, y de China, como potencia emergente. Al analizar las causas de la guerra del Peloponeso hace más de dos milenios, el historiador griego Tucídides argumentó que “el aumento del poder de Atenas, y la alarma que ha producido en Esparta, hicieron que la guerra fuera inevitable”. Durante la crisis de los misiles de Cuba, Kennedy consideró que la audacia de Kruschev violaba lo que Kennedy llamó las “reglas del precario statu quo” de las relaciones entre dos superpotencias nucleares. Estas reglas habían evolucionado a lo largo de crisis previas y la resolución del impasse en Cuba ayudó a restablecerlas y reforzarlas, lo que permitió que la Guerra Fría terminara con un quejido y no con un estallido.
Estados Unidos y China tendrán que desarrollar sus propias reglas para poder escapar de la trampa de Tucídides. Estas reglas tendrán que dar cabida a los intereses centrales de ambas partes, buscando una vía entre el conflicto y la pacificación. Reaccionar de manera exagerada ante las amenazas percibidas sería un error, pero también lo sería ignorar u ocultar los comportamientos inaceptables con la esperanza de que no se repitan. En 1996, después de algunas acciones de Taipéi que Beijing consideró provocadoras, China lanzó varios misiles contra Taiwán, lo que provocó que Estados Unidos enviara dos grupos de batalla aerotransportados a una situación peligrosa. El resultado final fue un mejor entendimiento sobre los límites de ambas partes con respecto a Taiwán y una región más tranquila. La relación quizá necesita más momentos aclaratorios para manejar una transición precaria, ya que el sostenido auge económico de China y su nuevo estatus se reflejan en una mayor capacidad militar y una postura de política exterior más robusta.
DEBIDO PROCESO
filtrarse?” McGeorge Bundy, su asesor de Seguridad Nacional, pensó que tardaría una semana como máximo. Con esa información en mano, el Presidente se tomó 6 días en secreto para deliberar, cambiando de idea más de una vez en ese lapso. Como observara posteriormente, si se hubiera visto forzado a tomar una decisión en las primeras 48horas, habría optado por el ataque aéreo en lugar del bloqueo naval, algo que pudo haber desencadenado en una guerra nuclear.
En el Washington actual, la semana que Kennedy se tomó en secreto para deliberar se habría considerado una reliquia de una época pasada. La vida media de un secreto candente no sólo no se mide en días, sino que se mide en horas. Obama aprendió esto de una manera dolorosa en su primer año en el cargo, cuando se enteró de que las deliberaciones de su gobierno sobre su política para Afganistán se ventilaban en público, lo que eliminó gran parte de la flexibilidad para elegir o incluso considerar opciones no convencionales. Esta experiencia lo obligó a pedir un nuevo proceso de toma de decisiones sobre seguridad nacional dirigido por un nuevo asesor de Seguridad Nacional. Uno de los frutos de esa estrategia revisada fue un flujo mucho más controlado de la información, que fue posible gracias a una reducción sin precedentes del círculo interno de toma de decisiones. Esto permitió que las discusiones sobre la manera de manejar el descubrimiento del paradero de Osama bin Laden se llevaran a cabo de manera lenta y sensata; de esta manera, la historia más atractiva de Washington se mantuvo en secreto absoluto durante 5 meses, hasta que el gobierno mismo la reveló después del ataque al complejo de bin Laden en Abbottabad.
