ANEXO 1
Carta de Presentación Director del Programa
Bogotá, abril 09 de 2015
Señores
BIBLIOTECA GENERAL
Pontificia Universidad Javeriana Ciudad
Respetados Señores,
Me permito presentar el trabajo de grado titulado “Implicaciones de la reforma al Sistema General de Regalías (SGR) para la planeación del desarrollo local en municipios no productores: Silvania, Cundinamarca”, elaborado por el estudiante David Felipe Pérez Prieto identificado con la Cédula de Ciudadanía No. 1014230744, para que se incluya en el catálogo de consulta.
Cordialmente,
SEBASTIÁN LIPPEZ DE CASTRO
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CARTA DE AUTORIZACIÓN DE LOS AUTORES (Licencia de uso)
Bogotá, D.C., 9 de Abril de 2015.
Señores
Biblioteca Alfonso Borrero Cabal S.J.
Pontificia Universidad Javeriana
Cuidad
Los suscritos:
David Felipe Pérez Prieto , con C.C. No 1014230744
En mí (nuestra) calidad de autor (es) exclusivo (s) de la obra titulada:
Implicaciones de la reforma al Sistema General de Regalías (SGR) para la planeación del
desarrollo local en municipios no productores: Silvania, Cundinamarca
(por favor señale con una “x” las opciones que apliquen)
Tesis doctoral Trabajo de grado X Premio o distinción: Si No X cual:
presentado y aprobado en el año 2014 , por medio del presente escrito autorizo
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En consecuencia, las atribuciones de usos temporales y parciales que por virtud de la presente licencia se autorizan a la Pontificia Universidad Javeriana, a los usuarios de la Biblioteca Alfonso Borrero Cabal S.J., así como a los usuarios de las redes, bases de datos y demás sitios web con los que la Universidad tenga perfeccionado un convenio, son:
AUTORIZO (AUTORIZAMOS) SI NO
1. La conservación de los ejemplares necesarios en la sala de tesis y trabajos de grado de la Biblioteca.
X 2. La consulta física o electrónica según corresponda X 3. La reproducción por cualquier formato conocido o por conocer X 4. La comunicación pública por cualquier procedimiento o medio físico o
electrónico, así como su puesta a disposición en Internet X 5. La inclusión en bases de datos y en sitios web sean éstos onerosos o
gratuitos, existiendo con ellos previo convenio perfeccionado con la Pontificia Universidad Javeriana para efectos de satisfacer los fines previstos. En este evento, tales sitios y sus usuarios tendrán las mismas facultades que las aquí concedidas con las mismas limitaciones y condiciones
X
6. La inclusión en la Biblioteca Digital PUJ (Sólo para la totalidad de las Tesis Doctorales y de Maestría y para aquellos trabajos de grado que hayan sido laureados o tengan mención de honor.)
X
De acuerdo con la naturaleza del uso concedido, la presente licencia parcial se otorga a título gratuito por el máximo tiempo legal colombiano, con el propósito de que en dicho lapso mi obra sea explotada en las condiciones aquí estipuladas y para los fines indicados, respetando siempre la titularidad de los derechos patrimoniales y morales correspondientes, de acuerdo con los usos honrados, de manera proporcional y justificada a la finalidad perseguida, sin ánimo de lucro ni de comercialización.
De manera complementaria, garantizo en mi calidad de estudiante y por ende autor exclusivo, que la Tesis o Trabajo de Grado en cuestión, es producto de mi plena autoría, de mi esfuerzo personal intelectual, como consecuencia de mi creación original particular y, por tanto, soy el único titular de la misma. Además, aseguro que no contiene citas, ni transcripciones de otras obras protegidas, por fuera de los límites autorizados por la ley, según los usos honrados, y en proporción a los fines previstos; ni tampoco contempla declaraciones difamatorias contra terceros; respetando el derecho a la imagen, intimidad, buen nombre y demás derechos constitucionales. Adicionalmente, manifiesto que no se incluyeron expresiones contrarias al orden público ni a las buenas costumbres. En consecuencia, la responsabilidad directa en la elaboración, presentación, investigación y, en general, contenidos de la Tesis o Trabajo de Grado es de mí competencia exclusiva, eximiendo de toda responsabilidad a la Pontifica Universidad Javeriana por tales aspectos.
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es un acuerdo jurídico que en ningún caso conlleva la enajenación de los derechos patrimoniales derivados del régimen del Derecho de Autor.
De conformidad con lo establecido en el artículo 30 de la Ley 23 de 1982 y el artículo 11 de la Decisión Andina 351 de 1993, “Los derechos morales sobre el trabajo son propiedad de los autores”, los cuales son irrenunciables, imprescriptibles, inembargables e inalienables. En consecuencia, la Pontificia Universidad Javeriana está en la obligación de RESPETARLOS Y HACERLOS RESPETAR, para lo cual tomará las medidas correspondientes para garantizar su observancia.
NOTA: Información Confidencial:
Esta Tesis o Trabajo de Grado contiene información privilegiada, estratégica, secreta, confidencial y demás similar, o hace parte de una investigación que se adelanta y cuyos
resultados finales no se han publicado. Si No X
En caso afirmativo expresamente indicaré (indicaremos), en carta adjunta, tal situación con el fin de que se mantenga la restricción de acceso.
NOMBRE COMPLETO No. del documento
de identidad FIRMA
David Felipe Pérez Prieto. 1014230744 David Felipe Pérez Prieto.
FACULTAD: Ciencia Política y Relaciones Internacionales.
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BIBLIOTECA ALFONSO BORRERO CABAL, S.J.
DESCRIPCIÓN DE LA TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO FORMULARIO
TÍTULO COMPLETO DE LA TESIS DOCTORAL O TRABAJO DE GRADO
Implicaciones de la reforma al Sistema General de Regalías (SGR) para la planeación del desarrollo local en municipios no productores: Silvania, Cundinamarca
SUBTÍTULO, SI LO TIENE
AUTOR O AUTORES
Apellidos Completos Nombres Completos
Pérez Prieto David Felipe
DIRECTOR (ES) TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO
Apellidos Completos Nombres Completos
Lippez de Castro Sebastián
FACULTAD
Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales.
PROGRAMA ACADÉMICO
Tipo de programa ( seleccione con “x” )
Pregrado Especialización Maestría Doctorado X
Nombre del programa académico
Ciencia Política
Nombres y apellidos del director del programa académico
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TRABAJO PARA OPTAR AL TÍTULO DE:
Politólogo
PREMIO O DISTINCIÓN (En caso de ser LAUREADAS o tener una mención especial):
CIUDAD AÑO DE PRESENTACIÓN DE LA TESIS O DEL TRABAJO DE GRADO
NÚMERO DE PÁGINAS
Bogotá 2014 50
TIPO DE ILUSTRACIONES ( seleccione con “x” )
Dibujos Pinturas Tablas, gráficos y
diagramas Planos Mapas Fotografías Partituras X
SOFTWARE REQUERIDO O ESPECIALIZADO PARA LA LECTURA DEL DOCUMENTO
Nota: En caso de que el software (programa especializado requerido) no se encuentre licenciado por la Universidad a través de la Biblioteca (previa consulta al estudiante), el texto de la Tesis o Trabajo de Grado quedará solamente en formato PDF.
MATERIAL ACOMPAÑANTE
TIPO DURACIÓN
(minutos) CANTIDAD
FORMATO
CD DVD Otro ¿Cuál?
Vídeo Audio Multimedia Producción electrónica Otro Cuál?
DESCRIPTORES O PALABRAS CLAVE EN ESPAÑOL E INGLÉS
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Borrero Cabal S.J en el correo biblioteca@javeriana.edu.co, donde se les orientará).
ESPAÑOL INGLÉS
Planeación del Desarrollo Local Development Planing
Descentralización Descentralization
Sistema General de Regalías Royalities’ General System
Ordenamiento Territorial Land Managment
Autonomía Territorial Territorial Autonomy
RESUMEN DEL CONTENIDO EN: ESPAÑOL E INGLÉS (Máximo 250 palabras - 1530 caracteres)
Resumen:
La modificación de los artículos 360 y 361 de la Constitución Política mediante el acto legislativo 05 de 2011 y posterior sanción de la ley 1530 de 2012 enmarcó la transición del manejo, administración e inversión de los recursos del provenientes de las Regalías.
El aumento en la asignación de estos recursos a las entidades territoriales no productoras fijó un escenario en el cual los municipios y departamentos contaban con mayores recursos de inversión, al tiempo que se evidenciaban dificultades para la formulación y ejecución de proyectos con cargo al SGR.
La presente investigación inicia realizando un recuento teórico, jurídico y jurisprudencial del concepto de descentralización, las competencias de las entidades territoriales y las herramientas de planeación del desarrollo local contempladas en Colombia para dar paso al estudio de caso con municipio de Silvania (Cundinamarca). En éste se realiza un análisis de las prioridades de inversiones sectorizadas fijadas en su Plan de Desarrollo Municipal y Plan Plurianual de Inversiones frente al sector en el que se circunscriben los proyectos de inversión presentados y aprobados en su OCAD, este análisis permite identificar si existe una conexidad entre los ejes estratégicos del Plan de Desarrollo Municipal y su inversión con cargo al SGR.
Página 8 de 66 Abstract:
Modifications of articles 360 and 361 of Colombian Political Constitution through 05 of 2011 Constitutional Amendment and the subsequent Law 1530 of 2012, set the transition of the management, administration and investment of resources from Royalties.
This new setting meant a significant increasing in resources for investment for non-producer municipalities, but their administrative ability showed shortcomings in process for building public policies and investing in projects financed with Royalties’ General System.
This research presents a theoretical, legal scrutinizing about the concept of decentralization, capacities of Colombian Departments and Municipalities, and main tools that the Law Colombian Framework give to the Municipalities to manage their local development. I took as a case study the municipality of Silvania (Cundinamarca), and I analyzed the investment priorities contemplated in its Municipality Development Management and Investment Plan. Then, I compared all projects approved by the local OCAD in that municipality with the Investment Plan in order to find disparities and priorities among them.
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IMPLICACIONES DE LA REFORMA AL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS (SGR) PARA LA PLANEACIÓN DEL DESARROLLO LOCAL EN MUNICIPIOS NO
PRODUCTORES: SILVANIA, CUNDINAMARCA.
DAVID FELIPE PÉREZ PRIETO.
TRABAJO DE GRADO PARA OPTAR EL TÍTULO DE POLITÓLOGO
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA
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IMPLICACIONES DE LA REFORMA AL SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS (SGR) PARA LA PLANEACIÓN DEL DESARROLLO LOCAL EN MUNICIPIOS NO
PRODUCTORES: SILVANIA, CUNDINAMARCA.
DAVID FELIPE PÉREZ PRIETO.
TRABAJO DE GRADO PARA OPTAR EL TÍTULO DE POLITÓLOGO
DIRECTOR DEL TRABAJO DE GRADO SEBASTIÁN LIPPEZ DE CASTRO.
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PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA
BOGOTÁ D.C. 2014.
Agradecimientos.
El presente trabajo es el fruto de cinco años de esfuerzo y dedicación constante. El apoyo permanente de mis padres Elsa Patricia, Giovanni, mi prima María Andrea, mis abuelos y tíos fueron la principal fuente de fortaleza y disciplina para llevarlo a cabo.
A quienes se han convertido en mi segunda familia en la Universidad Javeriana, Daniela Fernanda, Wendy, Daniel, Julián, Stefania, Maria Alejandra y Lina les debo las horas de dedicación y aprendizaje de calidad humana en este ciclo de la vida que concluye. La vida nos depara grandes retos para aportar al desarrollo de nuestro país. Finalmente al cuerpo docente de la Facultad, en especial a Sebastián Lippez por guiarme en la realización de esta investigación, le agradezco.
A mi principal fuente de inspiración: Natalia.
Página 12 de 66 Tabla de contenido
INTRODUCCIÓN ... 13
1. Aproximación Conceptual: Descentralización y Planeación del Desarrollo Local en el Municipio Colombiano. ... 17
1.1. Conceptos de Descentralización, Autonomía y Desarrollo. ... 18
1.2 Antecedentes del proceso de descentralización en Colombia. ... 23
1.3 La Autonomía Municipal y los Instrumentos para Planeación del Desarrollo Local en Colombia. ... 24
2. El nuevo Sistema General de Regalías: aproximación a la reforma. ... 30
2.1 Funcionamiento del Antiguo Régimen de Regalías. ... 30
Figura 1.1. Diagrama de Distribución del Antiguo Régimen de Regalías. ... 31
2.2 Transición al Nuevo SGR: Características Generales. ... 31
Figura 1.2. Representación Gráfica de la estructura de la Ley 1530 de 2012 realizada por los ponentes... 33
3. La Incorporación del Presupuesto Asignado del SGR para Inversión Estratégica: El Caso de Silvania, Cundinamarca. ... 34
3.1 Plan de Desarrollo Municipal “Organización para el Desarrollo Humano” 2012-2015: Estructura y Prioridades de Inversión. ... 35
Tabla 1.1. Estructura de Sectores, Programa y Proyectos del Plan de Desarrollo 2012- 2015. ... 35
Gráfico. 1.2 Diagrama de distribución por cantidad de Programas y Proyectos de cada eje Estratégico ... 37
Gráfico 1.3 Plan de Inversión Total Sectorial 2012-2015. ... 39
Gráfico. 1.4 Plan de Inversión Sectorial 2012- 2015 con recursos SGP. ... 42
Gráfico 1.5. Plan de Inversión Sectorial 2012-2015 con Recursos Propios. ... 43
3.2 Sinergias del Gasto de Inversión Municipal con los recursos del SGR. ... 44
Tabla 1.2. Comparativo Sectores de Inversión del Plan de Desarrollo y Temática de proyectos aprobados por el OCAD municipal. ... 45
4. El Proceso de Planeación Municipal: Análisis de Caso. ... 47
4.1 El concepto de Planeación planteado en la Ley 152 de 1994. ... 48
4.2 El Proceso de Planeación de Proyectos de Inversión en Silvnia: Autoridades e Instancias.49 Reflexiones y Consideraciones Finales. ... 57
Página 13 de 66 INTRODUCCIÓN
.Mediante el Acto Legislativo 05 de 2011 el Congreso de la República de Colombia modificó los artículos 360 y 361 de la Constitución Política, eliminando el antiguo régimen de regalías y constituyendo el nuevo Sistema General de Regalías (SGR), (Congreso de la República, 2011) Con esta reforma constitucional y su desarrollo mediante la Ley 1530 de 2012 se reordenó la forma de distribuir las contraprestaciones económicas a favor del Estado provenientes de la explotación de recursos naturales no renovables, o regalías
Los recursos por concepto de Regalías se calcularon en $COP 46,6 billones de pesos entre 2000 y 2011, así mismo se calcula que entre 2012 y 2020 el Estado Colombiano recaude un aproximado de $COP 86,7 Billones. (DNP, 2012) Solo para el año 2014 se proyecta en $COP 10 billones el recaudo por regalías, lo que representa el 21,4% del total de la inversión del Presupuesto General de la Nación.
De acuerdo los principios generales de la ley 1530 de 2012 la reforma tuvo por objeto la adopción de principios de equidad regional, promoción de la competitividad, desarrollo, buen gobierno e inversión social en todos los departamentos y municipios del país (Congreso de la República, (2012).
En materia institucional y organizacional el Acto Legislativo 05 de 2011 suprimió el Fondo Nacional de Regalías (FNR), y en su remplazo creó seis fondos de financiación de proyectos de inversión, dando base jurídica a la Ley 1530 de 2012 que especifica el funcionamiento del SGR, la composición de sus órganos internos, el proceso de elección de proyectos y las competencias de las entidades territoriales (Congreso de la República, (2012).
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Por ello, el proceso de formulación y aprobación del Acto Legislativo y del proyecto de Ley estuvo marcado por el inconformismo de diversas autoridades municipales y departamentales, especialmente de entidades productoras, dadas las implicaciones que se anticipaban para sus entidades. Entre otros argumentos se exponían la grave afectación a las rentas disponibles para la ejecución de políticas y proyectos, dado que con la reforma se espera que estos disminuyan considerablemente en los próximos cuatro años (Vanguardia Liberal, 2010). “Analistas como Eduardo Verano De La Rosa han calificado el SGR como “re-centralizador del país”, argumentando que si bien la reforma contribuye en una distribución más equitativa de los recursos, también afecta considerablemente la autonomía en la asignación de recursos de las entidades territoriales1 y la ejecución de proyectos propios (Semana, 2012)). Sin
embargo, voces calificadas en el tema como Jaime Castro (2013) consideran ésta reforma como oportuna, dado que “resulta totalmente inequitativo (refiriéndose las transferencias por regalías directas) que apenas 80 municipios, de los 1110 que hay en el país, y 8 de los 32 departamentos recibieran regalías (80% de los recursos)” ( p. 7).
La transición al nuevo SGR significó la disminución paulatina de los recursos disponibles para la inversión de los municipios productores de hidrocarburos2 en contraste con los recursos disponibles para los municipios no productores del país. (Banco de la República, 2014). De allí que tanto municipios productores como no productores se enfrentan ante un nuevo escenario de retos para la gestión de los asuntos en sus territorios. Sin desconocer entonces los retos que deben enfrentar las entidades denominadas productoras o transportadoras por la reducción de las regalías directas, este documento se propone revisar los retos que deben enfrentar las entidades territoriales no productoras, es decir, aquellas que no solían recibir recursos de regalías directas, pero a quienes el SGR les asegura de forma
1
. Se reglamenta en el Artículo 2, parágrafo transitorio 2 del Acto Legislativo 05 de 2011. la reducción en materia de asignaciones directas a municipios y departamentos productores. En un plazo de tres años a partir de la vigencia de la ley se reduce a 25% los recursos disponibles por concepto de asignaciones directas.
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automática unos cupos de gasto. En el centro del análisis entonces, se encuentra la preocupación por la capacidad de estas entidades para aprovechar dichos recursos y articularlos con sus prioridades de inversión para el desarrollo local. En tal sentido, el objetivo general de este trabajo consiste en identificar la medida en que las entidades territoriales “no productoras” hacen un uso estratégico de los recursos del SGR y del tipo de obstáculos u oportunidades que se encuentran en el territorio para alcanzar los objetivos de la reforma.
Se consideró entonces que una metodología cualitativa a través del estudio de caso podría ofrecer insumos apropiados para ganar en la comprensión de este nuevo escenario y sus retos para los gestores públicos territoriales. Ello es así porque el ejercicio de identificar los retos a los que se enfrentan los gobiernos locales, en este caso aquellos que no tenían acceso a las regalías directas por no desarrollarse en su territorio la explotación de un recurso natural no renovable o no transportarlo pero que ahora tienen acceso garantizado a un determinado monto de recursos derivado de dicha actividad, supone acercarse con cierta profundidad a los territorios mismos y a sus procesos de gestión. Más aún, revisar la capacidad de los gobiernos locales para hacer un uso estratégico de estos recursos, es decir, revisar su capacidad para articularlos a las prioridades del desarrollo local, sólo es posible a partir de la comprensión de las necesidades y prioridades del desarrollo en los territorios mismos. De allí que, nuevamente, se haya optado por adelantar un estudio de caso que proporciona esas posibilidades.
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necesidades y de sus prioridades de desarrollo, así como de sus capacidades; por lo que se espera que los resultados puedan ayudar a revisar el caso de Silvania y puedan, en la medida de lo posible, dar luces para otros territorios en los que las conclusiones puedan ser pertinentes, más aun considerando que todos los municipios se encuentran sujetos a un mismo marco regulatorio.
Para alcanzar estos fines la investigación contó con dos grandes etapas, durante la primera se analizaron documentos estratégicos del municipio como el Plan de Desarrollo Municipal 2012- 2015, algunos planes sectoriales, el Plan de Inversiones, y actas de reunión y votación del OCAD municipal. La fuente principal en materia financiera es el Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo Municipal dado que permite la comparabilidad en los sectores de inversión en los 4 años de gobierno, algo que el Formulario Único Territorial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público no permite en tanto que estos se hacen por trimestre de ejecución. Por su parte, la segunda etapa de la investigación consistió en la realización de entrevistas semiestructuradas a funcionarios de la Alcaldía Municipal encargados de la gestión de gobierno, entre ellos se encuentran el Jefe de la Oficina de Planeación, el Asesor en tema de SGR, el Director de la UMATA, el Director de enlaces con las JAL, el Director de la Oficina de Cultura y Deportes, algunos Concejales, el Personero, miembros del Consejo Territorial de Planeación y el Señor Alcalde Municipal.
Expuesto lo anterior es pertinente cuestionar ¿Cómo es el proceso de Planeación del Desarrollo Local del Municipio de Silvana en lo que respecta a la gestión de los recursos asignados por el SGR frente a los postulados de planeación de la ley 152 de 1994? De esta forma se pretende comprender el proceso de Planeación del Desarrollo al que acude Silvania para aprovechar los recursos asignados por el SGR. Para ello, es preciso describir el contexto institucional general en el que se enmarca la gestión de los asuntos territoriales en Colombia. Por tal razón, en el primer capítulo parte de una aproximación teórica a los conceptos de descentralización, autonomía local y desarrollo; y se realiza un segmento introductorio a la autonomía territorial y los
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Adicionalmente, es indispensable describir en detalle el proceso de transición del antiguo régimen de regalías al nuevo Sistema General de Regalías, lo cual se aborda en el segundo capítulo.
Posteriormente, en el tercer capítulo se adelanta el estudio de caso a partir de las fuentes documentales mencionadas antes, particularmente mediante el análisis del Plan de Desarrollo Municipal 2012-2015 denominado “Organización Para el Desarrollo Humano”. El acercamiento se hace a través dela identificación de los pilares del Plan y de los otros instrumentos, así como de la estructura de las inversiones proyectadas en la vigencia 2012-2015, de tal manera que se hagan evidentes las prioridades de inversión y desarrollo local. Todo ello con el propósito posterior de identificar la congruencia de los proyectos presentados y aprobados en el OCAD municipal con respecto a lo señalado como prioritario o estratégico en el PDM.
Por su parte, en el cuarto capítulo se adelanta el análisis del caso a partir de la articulación entre los propuesto en teóricamente respecto a la descentralización, la autonomía territorial y los instrumentos de la planificación del desarrollo territorial en Colombia expuestos en el marco teórico. En particular, en este capítulo se contrasta el proceso deliberativo y participativo en la formulación de proyectos presentados al OCAD con lo planteado para la planeación de desarrollo territorial en general.
Finalmente se realizan unas conclusiones tendientes a reflexionar acerca de los retos del gobierno local en el marco del nuevo SGR para el aprovechamiento de los recursos del SGR.
1. Aproximación Conceptual: Descentralización y Planeación del Desarrollo Local en el Municipio Colombiano.
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conceptuales al lector para que comprenda las competencias y capacidades del municipio como agencializador de desarrollo en su territorio.
1.1.Conceptos de Descentralización, Autonomía y Desarrollo.
La descentralización es un proceso que tiene por finalidad la transferencia de poder de un centro político, administrativo y económico a una periferia o región. El proceso de descentralización en américa latina empezó a desarrollarse desde la década de 1980, este proceso está estrechamente ligado a la transición democrática en el continente, como es el caso de Argentina, Chile y Brasil gobernados por dictaduras militares hasta los 80 (Moulini, citado en Restrepo; 2006).Justamente estos tres países son quienes han desarrollado un mayor grado de descentralización en la región, dado que son republicas federales, es decir, son republicas que han alcanzado el grado máximo de descentralización reconocido teóricamente (Moulini, citado en Restrepo; 2006)
Otros países del continente como Colombia y Perú han introducido procesos de descentralización sin llegar a constituir repúblicas federales. En consecuencia, estos países han adoptado un modelo de Estado unitario descentralizado3 en donde se
conserva un centro político ejercido por el Gobierno Nacional, y se avanza hacia la descentralización administrativa, financiera y espacial en los niveles regionales de gobierno, en donde se realiza elección de autoridades para entidades territoriales con cierta capacidad de gestión regional y local de sus intereses. Es decir, en los procesos de descentralización de Estados de carácter unitario descentralizados se
otorga una relativa autonomía a los niveles inferiores de gobierno (Robledo, 2010, p. 34), por medio de transferencia de competencias4.
3
Así es reconocido en sus respectivas Constituciones. 4
La Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) 1454 de 2011 reconoce como finalidad del Ordenamiento territorial el diseño de instrumentos para la gestión de las entidades territoriales, dentro de su artículo 3 de define la Descentralización como “…la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales y demás problemas asociativos de realizará trasladando el correspondiente poder de decisión de los órganos centrales del Estado hacia el nivel territorial pertinente de tal manera que promueva una mayor capacidad de
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Dicho lo anterior, en Estados democráticos como el Colombiano se puede hablar de autonomía de los niveles regionales y territoriales de gobierno, esto está consagrado en la Constitución Política en sus artículos; 1, 287 y 288, en donde además de reconocer la autonomía de las entidades territoriales también se dan lineamientos para la materialización de este concepto a través de las competencias municipales o departamentales y de “gestión de sus derechos”
En la teoría de descentralización se pueden encontrar tres grandes argumentos mediante los cuales se construye la idea de porqué este proceso de transferencia de poder debe ser una prioridad en el ejercicio contemporáneo de gobierno. El primer argumento está ligado a la cercanía que el gobierno local tiene con el ciudadano, dado que convive a diario en su territorio, esto lleva a que interprete de mejor manera sus necesidades y de respuestas más rápidas y eficientes. El segundo argumento está ligado a la apertura democrática, los gobiernos locales son la posibilidad de la administración del gobierno por parte de fuerzas medianas u/o alternativas a los grandes partidos a nivel nacional. El tercer argumento está ligado al desarrollo local, dado que se presupone que el gobierno local, mediante la oferta de políticas públicas diseñadas con un conocimiento cercano a las problemáticas de la ciudadanía generará mayor impacto entendido en términos de desarrollo que el que pueda hacer un gobierno central alejado de la cotidianidad de sus ciudadanos (DNP, 2002,).
Las teorías de la democratización fundamentadas en la filosofía política liberal han tenido un debate en donde se discute la relación existente entre los conceptos:
descentralización y autonomía local (o territorial), este no ha llegado a conclusiones
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Gerge Jellinek (citado en Silva, 2010, p.27) define la autonomía como “la capacidad
de darse leyes propias, de actuar conforme a ellas dentro de los límites que estas imponen” por su parte para Santi Romano (citado en Silva, 2010, p.29) es “la capacidad de crear su propio ordenamiento jurídico, aunque este sea derivado del poder soberano”. Al contrastar estas dos definiciones teóricas se pueden identificar
elementos claros frente a la naturaleza de autonomía en Colombia; las entidades territoriales no tienen la competencia de darse su propio ordenamiento jurídico (facultad exclusiva del Congreso de la República). Sin embargo, estas si tiene la capacidad de autogobernarse y –como lo consigna el artículo 287 de la Constitución Política- “gestionar sus propios intereses”, es decir, el concepto de autonomía reconocido constitucionalmente en el país está más cercano a lo propuesto por Romano, en el sentido de que este se deriva de un poder soberano (Gobierno Nacional) y esta autonomía le permite a las entidades disponer de un aparato burocrático y proferir actos administrativos (decretos, acuerdos, ordenanzas) acordes a la constitución en su jurisdicción territorial (Colombia (2013), Constitución Política, Bogotá, Legis).
Ahora bien, el concepto de autonomía territorial tiene dos vertientes históricas importantes en las cuales se desarrollaron elementos que hoy se retoman en la definición de autonomía para el municipio Colombiano.
La segunda gran vertiente es el desarrollo de la noción de autonomía local francesa
mediante el concepto pouvoir municipal, cuyas raíces están en el liberalismo doctrinal
que considera “al municipio como realidad natural formada por una asociación política de vecinos a quienes les corresponde la administración de sus intereses” (Robledo,
2010, p. 95). Estas ideas generales se retoman en la Construcción de los numerales 1 y 2 Art 287 de la CP, aunque acotadas o contrastadas por el carácter unitario del Estado.
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capacidad de los gobiernos de orden local para tener autonomía, responsabilidad y representatividad de sus intereses bajo los límites que otorgaba la Corona Británica, luego, el desarrollo local británico también estaba sujeto a la voluntad del nivel central (Robledo, 2010, p.105). Lo que resulta, guardando las proporciones, relativamente similar a lo establecido en la carta política colombiana.
Así las cosas, en general se puede decir que el concepto de autonomía avalado en el ordenamiento jurídico colombiano parte de la base que existe un poder central superior, por lo que es precisamente en este en quién recae la responsabilidad para definir los límites de la autonomía municipal, particularmente el Congreso de la República por medio de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (en adelante LOOT) de acuerdo a lo consagrado en el artículo 288 de la CP:
“La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley.” (Colombia (2013), Constitución Política, Bogotá, Legis).
Sin embargo, los límites definidos tienen que respetar los pilares básicos consagrados en el artículo 287 y el espíritu descentralizador de la Carta Política:
“Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1) Gobernarse por autoridades propias; 2) Ejercer las competencias que les correspondan.; 3) Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; 4) Participar en las rentas nacionales.” (Colombia, 2013, Constitución Política, Legis).
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cercano al Desarrollo Local que trabaja la escuela Keynesiana es el de Desarrollo Endógeno (Vásquez, 2000, p. 95).
Este enfoque teórico suscita la superación de la crisis de una economía cíclica por medio del aumento en la demanda del mercado, esto se realiza por medio de la intervención del Estado ejecutando gasto público (inversión) en sectores estratégicos para que estos apalanquen la recuperación. Es decir, se centra en: la asignación de recursos, la generación de bienestar colectivo, la correcta eficiencia en el gasto y el complimiento de objetivos de distinta índole a lo largo del tiempo (Pérez y Carrillo, 2000, p. 42).
El desarrollo endógeno implica la promoción de las ventajas comparativas de una región (o localidad) para fortalecer su sistema productivo y crear aprendizaje organizacional, lo que termina por consolidar un Capital Humano5 que contribuya al mejoramiento del bienestar social en términos macro. Sin embargo, existen tres factores transversales que caracterizan la diferenciación del desarrollo a una simple mejora cuantitativa de la calidad de vida, según Antonio Vásquez el desarrollo endógeno implica “el desarrollo económico (en términos de capital humano), cultural y sostenible” (Vásquez, 2000, p. 95) es decir que en términos generales, el crecimiento
económico (entendido desde la Escuela Clásica) es una condición necesaria pero no suficiente para el desarrollo endógeno, en tanto que el desarrollo es un proceso humano de mejoramiento cualitativo y cuantitativo de calidad y condición de vida.
Así las cosas, los anteriores pilares intelectuales fundamentan la definición que desde las teorías herederas del pensamiento Keynesiano del Desarrollo Local han sustentado este concepto, por lo que se puede concluir que: “El desarrollo local es un proceso de crecimiento y cambio cultural que afecta una comunidad territorialmente definida y se concentra en la mejora en el nivel de vida (y crecimiento de capital
5
Luis Hierro en su texto Desarrollo Local de el Marco de la Eco o ía define el Capital Humano como el
conjunto de cualificaciones del factor de trabajo de las que dispone la población económicamente activa y desde una perspectiva meramente intuitiva, es fácilmente concebible que en cuento sea mayos cualificación de trabajo
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humano) de sus habitantes” (Vásquez, 2000, p. 62).A ello el desarrollo constitucional
colombiano consignado en el artículo 311 le ha asignado al municipio la función de propiciar las bases para catalizar el desarrollo local y el mejoramiento de la calidad de vida:
Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes. (Colombia (2012), Constitución Política, Bogotá, Legis)
En el anterior enfoque se circunscribe la conceptualización manejada por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) el cual define la planeación del
desarrollo como: “un proceso sistemático, continuo, permanente y flexible, mediante el cual se ordenan las etapas de una intervención para alcanzar determinado objetivo”
(DNP, 1996, p. 9)
Si bien las dos vertientes que trabajan el concepto de planeación lo hacen desde “mesas separadas”, existen puntos en convergen. La temporalidad del concepto es el
primer punto en común, en los tres constructos teóricos se evidencia la necesidad que un proceso de planeación se realice ex ante y en medio de la ejecución de proyectos, además que es un proceso a largo plazo. La pretensión de sostenibilidad la cual se ve
reflejada en la rama económica se trabaja la sostenibilidad financiara y social de la intervención pública.
Finalmente, la planeación la planeación del desarrollo supone la mejor utilización de recursos. En el caso de la vertiente económica se refiere a recursos humanos, competitivos, financieros y administrativos.
1.2 Antecedentes del proceso de descentralización en Colombia.
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1960 con la institucionalización de la transferencia de recursos económicos a los territorios por parte del gobierno central, siguió en 1986 mediante el Acto Legislativo 01 que introdujo la figura de elección popular de Alcaldes, quienes hasta ese momento, eran funcionarios designados por los gobernadores del departamento, que a su vez… La elección popular de alcaldes permitió, dentro de muchas otras cosas, que líderes locales de fuerzas políticas distintas a las de los Gobernadores y el Presidente de la República, se convirtieran en autoridades locales; lo que necesariamente obligaba a un diálogo y una distribución clara del poder.(Banco de la República, 2007)
El siguiente paso en el proceso de descentralización se dio apenas cinco años después (1991) con el trabajo de los constituyentes en la Asamblea Nacional de ese año. Por medio de las discusiones y debates de los constituyentes se moldeó el marco normativo que hoy define las directrices de descentralización en Colombia. La Constitución Policía reconoce en su artículo 1 como pilar fundamental del Estado Colombiano la descentralización, además define en su artículo 211 al municipio como
entidad por excelencia fruto de la descentralización político-administrativa en Colombia, con autonomía dentro de los límites contenidos dentro del artículo 288 de la misma Carta Política. Es decir, el proceso político que es la descentralización se convierte en uno de los ejes del Estado de Derecho Colombiano. (Colombia (2013), Constitución Política, Bogotá, Legis).
1.3 La Autonomía Municipal y los Instrumentos para Planeación del Desarrollo Local en Colombia.
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político-administrativa del Estado colombiano (Colombia (2013), Constitución Política,
Bogotá, Legis).
Por lo anterior las disposiciones constitucionales establecen que el Municipio es el
ejecutor de la inversión pública por excelencia dada su cercanía al ciudadano. Luego, lo entendido por la Carta Política como autonomía está asociado a los pilares teóricos que fundamentan la descentralización en el sentido que la otorga para responder de la mejor manera a las necesidades ciudadanas mediante la gestión de los intereses locales.
Ahora bien, ¿Qué entiende el ordenamiento jurídico colombiano por autonomía? De acuerdo con el artículo 287, 288, y la jurisprudencia desarrollada por la corte constitucional6la autonomía es el ejercicio de las competencias conferidas por la Ley 1554 de 2012 o “LOOT”. El ejercicio de estas competencias le permite al Municipio gestionar sus intereses para hacerse a la cabeza del desarrollo de su localidad. Así lo reza el espíritu doctrinario de sentencias como la 017/93, 219/94, 195/97 y C-1191/01 en las cuales se dispone como limite al ejercicio de la autonomía la terminación de la competencia de la entidad territorial delegada en escenarios específicos (Robledo, 2010, p. 408).
Sin embargo, constitucionalistas como Paula Robledo y Carlos Gaviria coinciden en afirmar que los constituyentes al establecer en la Carta Política (artículo 287) los aspectos mínimos e inviolables de la autonomía municipal, pero no hacer lo propio
con los máximos de autonomía, delegándole al legislador esa función por medio de la LOOT, ha generado que la autonomía pueda ser inestable y sujeta a la modificación de esta ley. (Robledo, 2010).
La Corte Constitucional Colombiana por medio de la Sentencia T-1015/01 reconoce tres tipos de autonomía para el municipio (Corte Constitucional, M.P Araujo Rentería, Bogotá): El primer tipo de autonomía –la cual es la base de todas las tipologías de
6
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autonomía- que reconoce la jurisprudencia es la política. Noción que implica el
ejercicio (no soberano) de transferencia de poder expresado desde la ejecución de sus competencias constitucionalmente definidas; introducida en el artículo 287 de la CP establece como derecho el “A gobernarse por autoridades propias” (Colombia
(2013), Constitución Política, Bogotá, Legis) y ratificada mediante el espíritu doctrinal de sentencias como la C-517/92, C-535/96 y C579/01 que apuntan a reconocer la legitimidad de los municipios para decidir sobre sus planes, proyectos y asuntos que afectan su vida.
El segundo tipo de autonomía reconocida en el ordenamiento jurídico es la
administrativa, que de acuerdo con el artículo 313 CP consiste en “determinar la
estructura municipal y las funciones de sus dependencias”; competencia exclusiva del Concejo y la Alcaldía Municipal que se expresa en la libertad para organizar internamente la administración municipal (Colombia (2013), Constitución Política,
Bogotá, Legis)
El tercer tipo de autonomía es la financiera. Existen dos clases de recursos
financieros: exógenos y endógenos, las entidades territoriales solo tienen plena autonomía frente a los recursos endógenos, de acuerdo al artículo 317 de la CP (Colombia 2013, Constitución Política, Bogotá, Legis) estos son fruto de la capacidad de gravar la propiedad inmueble, u otra actividad económica que le signifique la generación de ingresos tributarios por su propio esfuerzo administrativo.
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decir que los recursos de regalías en cualquiera de los dos regímenes estaban sujetos a destinación del Gobierno Nacional en tanto que su naturaleza era exógena.
Además la jurisprudencia constitucional en sus sentencias: C-219/91 y C-1191/01 deja en claro que los recursos exógenos están sujetos a las limitaciones de la autonomía que establezca el legislador dado que el titular de la regalía es el Gobierno Nacional, lo que indica que la entidad territorial está fuera del derecho y la competencia de disponer sobre su destinación. Reduciendo su labor a la correcta ejecución.
Dicho lo correspondiente a los alcances de la autonomía municipal previstos en el ordenamiento jurídico colombiano, se profundizará en la identificación de los principales instrumentos de planificación del desarrollo con que cuentan las entidades territoriales dado que es gracias a ellos que los municipios pueden gestionar de sus intereses y hacerse participes en la generación de desarrollo local.
El ordenamiento jurídico Colombiano establece tres instrumentos para la planificación del desarrollo local. El primero es el Marco de Solvencia para el Endeudamiento; el segundo se centra en el Ordenamiento Territorial; y el tercero enmarca las etapas de construcción del Plan de Desarrollo. Estos le permiten a las administraciones municipales ordenar gasto y promover la generación de desarrollo desde una perspectiva territorial.
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El segundo instrumento recae en la ley 388 de 1997 mediante el cual se establecen y unifican los lineamientos generales para la formulación de los Planes de Ordenamiento Territorial (en adelante POT). En este sentido la ley dispone las facultades que tiene el municipio para definir el uso de suelos. (Congreso de la República, 1997) Complementando ésta ley también se han desarrollado disposiciones jurídicas para profundizar la integración espacial teniendo como base la autonomía del municipio frente al ordenamiento territorial, entre estas se encuentra la ley 1454 de 2011 (Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial-LOOT) en la cual se formalizan los escenarios asociativos de integración para las distintas entidades territoriales del país con el objeto de aprovechar las ventajas regionales (Congreso de la República, 2011)
El tercer instrumento que prevé el ordenamiento jurídico es el dispuesto en la Ley 152 de 1994 mediante la cual se establece el proceso de construcción del Plan de Desarrollo y el proceso de planeación participativa en todos los niveles de gobierno (Congreso de la República, 1994).El Plan de Desarrollo es la carta de navegación de los gobiernos (Nacionales, Departamentales y Municipales), en él se incorporan los compromisos que los Alcaldes adquieren en materia de diseño, ejecución y evaluación de políticas, programas y proyectos. El municipio colombiano maneja un Plan de Desarrollo Municipal (PDM), que empieza a regir antes del primer trimestre del primer año de gobierno de la nueva administración (DNP; 2002).
El PDM es de suma importancia en tanto que es donde se formalizan las prioridades de inversión y las líneas estratégicas en las que se concentrará la administración municipal en los próximos cuatro años. El artículo 39 de la Ley 152 de 1994establece que “El Alcalde o Gobernador elegido impartirá las orientaciones para la elaboración de los planes de desarrollo conforme al programa de gobierno presentado al inscribirse como candidato.” (Congreso de la República, 1994) Por su parte el artículo
31 indica alrededor del contenido del PDM:
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de manera general reglamenten las Asambleas Departamentales y los Concejos… siguiendo los
criterios de formulación, establecidos en la presente Ley (Congreso de la República, 1994). La parte estratégica del plan contiene los sectores prioritarios para el diseño de políticas y la generación de desarrollo local, es decir, está compuesta por las políticas, estrategias, programas y proyectos que se ejecutarán en cada sector a lo largo del periodo de gobierno. Como se dijo, el PDM contiene un plan de inversiones que explica los montos y fuentes de recursos con los que planea financiar las inversiones previstas en la parte estratégica. Por su parte el Esta sección es conocida como el plan plurianual de inversiones y , en consecuencia, indica el costo anual y sectorizado del Plan de Desarrollo, indicando detalladamente las fuentes de financiación con las que se cuentan y posibles operaciones de crédito a realizar para ampliar la base de gasto de inversión del municipio. (DNP; 2007).
Así mismo la ley 152 de 1994 establece el proceso de planificación en la elaboración del PDM. Como se mencionó se parte del Plan de Gobierno del candidato vencedor en las elecciones, pero este debe ser sujeto a socialización y modificaciones por parte de los miembros de las autoridades de planeación conformadas por el Alcalde y su
Consejo de Gobierno, del cual hacen parte los secretarios de despacho.
Finalmente, en sus artículos 31, 32 y 34 la ley citada reconoce como instancias de planeación al Concejo Municipal y el Consejo de Planeación Territorial. El primero es
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Lo anterior muestra que el proceso de Planeación del Desarrollo Local en los municipios colombianos –en el marco de esta ley- supone una actividad plural y participativa que concreta o socializa transparentemente las actividades de inversión, de acuerdo con las necesidades esbozadas por el candidato ganador y por la comunidad, en la perspectiva de avanzar hacia prioridades de desarrollo concertadas.
2. El nuevo Sistema General de Regalías: aproximación a la reforma.
2.1 Funcionamiento del Antiguo Régimen de Regalías.
Como se mencionó, en el periodo 2011-2012 mediante el acto legislativo 05, y la ley 1530, se fundamentó la transición jurídica al SGR. A pesar de la dimensión política y administrativa de la reforma, esta no modificó de forma estructural las características entre los dos sistemas, dado que mantuvo las principales metodologías de asignación de recursos, y amplió espacios de elegibilidad de proyectos para la financiación con regalías.
El antiguo régimen tenía como prioridad principal la compensación a las entidades territoriales productoras, tal como lo establecen las disposiciones contenidas de los artículos 13 al 27. De acuerdo con el esquema planteado por la ley 141 de 1994, del total de las regalías a favor del Estado Colombiano, el 80% le era transferido directamente a los departamentos y municipios productores, así como a los municipios portuarios y quienes participaban en la actividad de transporte de los recursos explotados, las entidades participantes por este concepto se encuentran especificadas en el capítulo IV de la ley citada; en tanto que el 20% restante era administrado por el Fondo Nacional de Regalías(en adelante FNR) y todas las entidades territoriales, productoras o no, podían acceder a estos recursos a través de la presentación de proyectos de inversión (Congreso de la República, 1994)
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[image:31.612.132.537.301.463.2]estaban sujetos a destinación específica ya que las asignaciones debían alcanzar las coberturas en servicios públicos domiciliarios, salud, educación e infraestructura social del Plan de Nacional de Desarrollo. Áreas como saneamiento básico y ambiental, inversión en salud y equipamiento social eran las principales destinaciones a las cuales se le dedicaba entre el 75 y 90% de los recursos. (Universidad de los Andes, 2012). El resto se destinaba a inversión en áreas definidas libremente por la entidad territorial. La Figura 1.1 muestra la forma de repartición empleada por el antiguo régimen de regalías.
Figura 1.1. Diagrama de Distribución del Antiguo Régimen de Regalías.
Fuente: Revista Económica Supuestos Universidad de Los Andes.
2.2 Transición al Nuevo SGR: Características Generales.
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El periodo de transición hacia el nuevo SGR se dio en 2012, para este año se tomaron medidas especiales como la excepcionalidad en la vigencia presupuestal entre 2012 y 2013 emitiendo el presupuesto por tan solo 1 año fiscal, algo que desde el 1 de enero de 2013 no se repetirá, además dado el proceso de liquidación del FNR se diseñó un proceso de transición para disminuir paulatinamente las asignaciones directas en cerca del 70% a estas entidades, este régimen especial acaba en 2015. Finalmente se autorizó la creación de una oficina asesora por parte del DNP para apoyar en la pedagogía de la Metodología General Ajustada de formulación y registro de proyectos en el Banco de Proyectos del SGR.
La Ley 1530 de 2011 creó cuatro fondos de inversión, a los que se destinaron la totalidad de recursos recaudados por concepto de regalías (Fondo de Compensación Territorial 10%; Fondo de Pensiones de las Entidades Territoriales 10%; Fondo de Ciencia y Tecnología 10%; Fondo de Ahorro de las Entidades 30%; y fondos de inversión territorial 50%). El rubro destinado a la inversión territorial (50% del total) se dividió en dos conceptos: Fondos Regionales 80% y asignaciones directas 20%7. Es decir que las asignaciones establecidas por el antiguo régimen disminuyeron el 70% aproximadamente. La Figura 1.2 ilustra la distribución de los recursos en los fondos creados con el nuevo SGR.
Existen dos Fondos Regionales: Fondo de Compensación Regional (FCR) y Fondo de Desarrollo Regional (FCR). El primero se centra en la financiación de proyectos a las entidades más pobres del país, para la superación de sus condiciones de pobreza; el segundo fondo (FDR) se centra en los proyectos que catalizarán la competitividad y productividad territorial.
Uno de los aspectos más relevantes de la reforma es la creación de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD). De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 6 de la ley 1530 de 2012, los OCAD tienen por competencia la priorización,
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evaluación, elección y designación de ejecutor de proyectos con cargo a recursos de regalías (Congreso de la República, 2012).
[image:33.612.133.539.253.493.2]Son estos organismos entonces, los encargados de la elegibilidad y asignación de recursos de proyectos de inversión para ser sujetos de financiación con los cupos asignados del SGR para cada entidad territorial del país.
Figura 1.2. Representación Gráfica de la estructura de la Ley 1530 de 2012 realizada por los ponentes.
Fuente: Acto Legislativo 05 de 2011, elaboración de los ponentes.
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La metodología para la elegibilidad de proyectos de inversión se hace en tres fases. En la primera etapa se hace una solicitud formal por parte del Municipio para programar sesión del OCAD con la finalidad de reunir a los representantes del Departamento y de la Nación para presentar formalmente el proyecto de inversión, este debe contar con estudios financieros preliminares que sustenten la pertenecía y viabilidad del proyecto. La segunda etapa consta de la deliberación por medio de la cual los representantes de los tres niveles de gobierno analizan la pertenecía de la inversión, evalúan los rubros comprometidos, periodo de ejecución, asignan un ejecutor, y realizan consideraciones técnicas las cuales pueden o no ser tomadas en cuenta por el proponente. Finalmente se pasa a la tercera etapa en la cual se vota el proyecto por parte de los tres representantes de los niveles de gobierno, si la propuesta de inversión obtiene como mínimo 2 de 3 votos positivos el proyecto pasa a ser sujeto de inversión.
3. La Incorporación del Presupuesto Asignado del SGR para Inversión Estratégica: El Caso de Silvania, Cundinamarca.
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3.1 Plan de Desarrollo Municipal “Organización para el Desarrollo
Humano” 2012-2015: Estructura y Prioridades de Inversión.
En el siguiente segmento se muestran los resultados del análisis de dos variables: ejes estratégicos del PDM y presupuesto de inversión. La primera se hizo mediante una técnica de conteo de programas, subprogramas y proyectos del acuerdo municipal y el segundo mediante la tabulación del plan de inversiones.
En el caso de Silvania, su plan de desarrollo “Organización para el Desarrollo
Humano” tiene por objeto principal “lograr el desarrollo Integral humano, que garantiza el uso eficiente y transparente de los recursos destinados al mejoramiento de la calidad de vida de cada uno de sus habitantes.”(Alcaldía
Municipal, 2012) la apuesta fundamental de la Alcaldía para los próximos 8 años es la de crecimiento económico, esto –de acuerdo al PDM- apalancará el
desarrollo humano de una forma progresiva. La visión del municipio indica que:
“Para el año 2020 Silvania será el Municipio con mayor crecimiento socioeconómico de la región del Sumapaz y uno de los primeros del Departamento de Cundinamarca “(Alcaldía Municipal, 2012).
[image:35.612.83.591.674.706.2]Hay 5 ejes estratégicos dentro del Plan de Desarrollo: Desarrollo Humano; Desarrollo Económico; Territorio Sostenible; Desarrollo Institucional y el eje transversal bajo la premisa de Silvania Región. Estos definen cada uno los sectores de inversión que los componen. La siguiente tabla muestra la composición del Plan de Desarrollo, con los sectores definidos y el número de programas y proyectos registrados en el PDM.
Tabla 1.1. Estructura de Sectores, Programa y Proyectos del Plan de Desarrollo 2012- 2015.
Líneas Estratégicas Sector Programas Subprogramas Proyectos
Página 36 de 66 para el Desarrollo
Humano. Educación 10 17 0
Vivienda 1 9 9
Población Desplazada 9 0 0
Adulto Mayor 9 16 0
Familia 5 6 0
Discapacitados 12 0 0
Sector Cultural 4 21 59
Recreación y Deportes 21 0 0
Juvenil 6 9 0
Desarrollo Agropecuario 14 25 0
Eje Económico. Silvania municipio de oportunidades.
Silvania Emprendedora 2 11 0
Turismo para el
Desarrollo 38 22 36
Medio Ambiente y Desarrollo Productivo y
Sostenible 28 0 0
Eje Territorial. Silvania territorio sostenible.
Gobernabilidad
Ambiental 7 0 0
Ordenamiento Territorial 1 5 2
Desarrollo Urbano 3 5 1
Gestión Integral del
Riesgo 5 2 0
Adaptación y Mitigación
al Cambio Climático 1 0 0
Biodiversidad y
Conservación 0 0 1
Silvania Ciudad Amable
y Dinámica 3 7 0
Eje de Desarrollo
Institucional. Silvania al servicio de la gente.
Movilidad 3 6 0
Gobierno 6 8 2
Gobierno Participativo 3 2 1
Todos 0 0 0
Eje Transversal. Silvania Región. Todos 0 0 0
Fuente: Plan de Desarrollo Silvania 2012-2015 “Organización para el Desarrollo Humano”. Elaboración propia.
Realizando un análisis descriptivo del Plan de Desarrollo mediante el conteo de programas y proyectos que sustentan la consecución de los objetivos sectoriales del cuatrenio, se encontró que: existen 215 Programas, 172 Sub programas y 111 proyectos mediante los cuales se pretende ejecutar el Plan “Organización Para el
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contiene el eje Social; el eje Económico concentra el 30%; el Territorial el 12%; y el Institucional el 8% restante. En el Grafico 1.2 se muestra esta relación.
Gráfico. 1.2 Diagrama de distribución por cantidad de Programas y Proyectos de cada eje Estratégico.
Fuente: Plan de Desarrollo Silvania 2012- 2015 “Organización para el Desarrollo Humano”. Elaboración propia.
Esta revisión indica una cierta preponderancia de los ejes Económico y Social frente a los demás, ya que contienen el 80% de los programas y proyectos del PDM, lo que además coincide con lo establecido en la visión del municipio. En cuanto a las estrategias de inversión se puede observar una situación particular que indica esfuerzo administrativo de innovación para la optimización de recursos, dado que la cantidad de programas es superior a la cantidad de proyectos, esto indica el diseño de estrategias integrales de acción (programas), mediante pocas intervenciones (proyectos) en el municipio. Es decir, que la ejecución de los proyectos está enfocada en generen un avance simultáneo en varios programas a la vez.
Ahora bien, el conteo de programas y proyectos es un indicador que determina la preponderancia que la administración le da a cada eje estratégico de su PDM, sin embargo, este dato es más enriquecedor si es cotejado con otro tipo de información que denote el interés de la administración en sectores específicos de su municipio.
50%
30%
12% 8% 0
Programas, Subprogramas y Proyectos
por Eje Estratégico.
Eje Social
Eje Económico
Eje Territorial
Eje Institucional
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Para este caso, se acude como segunda fuente de información a las proyecciones realizadas por el PDM en materia de inversiones sectoriales en el periodo de gobierno.
El Gráfico 1.3 muestra la distribución de los recursos dispuestos para el gasto de inversión sectorizado en el cuatrienio contenido en el Plan de Inversiones del PDM, en este se observa que: los sectores de Salud (38,37%), Agua potable y saneamiento básico (8,07%), Educación (5,74%), Vías (5,18%) y Servicios públicos (3,40%)8 son los que concentran el 60,77% del gasto, lo que representa cerca de COP $ $21.648.068.064,00.
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Gráfico 1.3 Plan de Inversión Total Sectorial 2012-2015.
Fuente: Plan de Inversiones, Plan de Desarrollo Municipal. Elaboración propia.
Claramente, al contrastar los sectores de inversión que más gasto prevén en el cuatrienio con los que componen las líneas estratégicas con mayor número de programas y proyectos hay cierta coherencia. Tan solo el sector de Vías y transporte al que se le destina el 5,18% del gasto está fuera del eje social del PDM. No obstante
0,00% 5,00% 10,00%15,00%20,00%25,00%30,00%35,00%40,00% Salud
Gastos de Funcionamiento Agua Potable y Saneamieto Básico Educación Vias y Transporte Servicios Públicos Sector Agropecuario Sector Justicia Grupos Vulnerables Deporte y Recreación Cultura Población Desaplazada Prevención de Desastres Fortalecimiento Institucional Medio Ambiente Desarrollo Comunitario Sector Equipamiento Vivienda Turismo Sector Fondo de Seguridad
38,37% 24,78% 8,07% 5,74% 5,18% 3,40% 3,36% 3,22% 1,88% 0,98% 0,94% 0,78% 0,72% 0,61% 0,53% 0,52% 0,39% 0,39% 0,13% 0,09%
Plan de Inversión Total 2012-2015.
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sectores como turismo, cultura y deporte que están estrechamente ligados al desarrollo de la visión del municipio solo concentran el 1,7% de la inversión.
Sin embargo, si se analiza más en profundidad, Silvania al ser un municipio de sexta categoría reviste un alto grado de dependencia del sistema de recursos transferidos desde el nivel central para la ejecución de sus políticas locales. De acuerdo con las cifras manejadas por el Plan de Inversiones del PDM, cerca del 76,6% de los recursos que maneja la Administración Municipal tienen como fuente el Sistema General de Participaciones (SGP), es decir, que son recursos exógenos los cuales tienen, en su mayoría, destinación específica.
Lo anterior indica que es necesario disgregar el presupuesto de inversión del PDM para entender las prioridades de inversión reales del municipio y separarlas de las prioridades de inversión impuestas por las transferencias. Esto permitirá identificar dos aspectos: el primero tiene que ver con los sectores clave para la administración definidos de forma autónoma, para así contrastarlos con la temática de los proyectos sujetos a financiación con recursos SGR; el segundo aspecto radica en evaluar la congruencia de los sectores autónomos de inversión definidos por la Administración.
En el Gráfico 1.4 se muestran los montos de inversión sectorizados previstos en el PDM cuya fuente de financiación son los dineros del SGP, es decir, muestra los sectores para los cuales el municipio es tan solo el ejecutor del presupuesto, dado que no tiene la competencia para definir su destino en los sectores de inversión9.
De acuerdo con el Plan de Inversiones Municipal para el periodo 2012-2015 se realizará gasto cercano a los COP $27.119.616.176,00 con cargo al SGP, lo que representa el 76,12% de las inversiones totales previstas en esta administración, luego, de acuerdo con la fórmula que mide la autonomía fiscal propuesta por Lippez
De Castro10 el municipio de Silvania tendría COP $8.317.726.019,00 como monto de
9
Salvo el 11,6% previsto por Propósito General. 10
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recursos autónomos, es decir, un índice de autonomía del 23,35% sobre el total de los recursos que invierte.
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Gráfico. 1.4 Plan de Inversión Sectorial 2012- 2015 con recursos SGP.
Fuente: Plan de Inversiones, Plan de Desarrollo Municipal. Elaboración propia.
Finalmente, se puede identificar, que por obvias razones los ejes estratégicos del PDM son congruentes con el gasto de inversión manejado desde la asignación SGP.
No obstante, es pertinente realizar un análisis similar que permita identificar los sectores estratégicos en materia de inversión con los recursos propios, ¿hay sinergias entre las prioridades reales de inversión del municipio efectuadas con recursos
Salud Gastos de Funcionamiento Agua Potable y Saneamieto Básico Educación Vias y Transporte Sector Agropecuario Sector Justicia Deporte y Recreación Grupos Vulnerables Prevención de Desastres Cultura Fortalecimiento Institucional Sector Equipamiento Vivienda Desarrollo Comunitario Medio Ambiente Población Desaplazada Sector Fondo de Seguridad Servicios Públicos Turismo 50,15% 13,98% 10,35% 5,94% 4,91% 4,36% 4,22% 1,20% 1,04% 0,94% 0,90% 0,69% 0,52% 0,52% 0,29% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
Inversión con Recursos SGP 2012-2015.
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propios y recursos exógenos?, ¿hasta qué punto los proyectos presentados y aprobados por el OCAD municipal obedecen a las prioridades reales de inversión de Silvania identificadas mediante el ordenamiento de gasto con recursos endógenos?
Gráfico 1.5. Plan de Inversión Sectorial 2012-2015 con Recursos Propios.
Fuente: Plan de Inversiones, Plan de Desarrollo Municipal. Elaboración propia.
El Gráfico 1.5 muestra la tendencia disgregada de inversión sectorial con los recursos propios (endógenos) que establece el Plan de Inversiones del PDM.
En total los recursos propios ascienden a COP $8.536.872.547,00 en el cuatrienio, cerca del 23,96% del total de los recursos destinados a la inversión. Es interesante la tendencia que muestra el Gráfico 1.5 dado que revela el orden de preferencias en
Agua Potable y Saneamieto Básico Cultura Deporte y Recreación Desarrollo Comunitario Educación Fortalecimiento Institucional Gastos de Funcionamiento Grupos Vulnerables Medio Ambiente Población Desaplazada Prevención de Desastres Salud Sector Agropecuario Sector Equipamiento Sector Fondo de Seguridad Sector Justicia Servicios Públicos Turismo Vias y Transporte Vivienda 59,02% 14,18% 6,00% 5,10% 4,53% 3,27% 2,20% 1,25% 1,09% 0,82% 0,82% 0,55% 0,37% 0,37% 0,27% 0,16% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
Inversión con Recursos Propios 2012-2015.
