La toma de decisiones de la política exterior colombiana hacia la República Popular de China 2005-2010

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LA TOMA DE DECISIONES DE LA POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA HACIA LA REPÚBLICA POPULAR DE CHINA 2005-2010

LUIS GUILLERMO BAQUERO ROJAS

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES

CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA BOGOTÁ D.C.

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LA TOMA DE DECISIONES DE LA POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA HACIA LA REPÚBLICA POPULAR DE CHINA 2005-2010

LUIS GUILLERMO BAQUERO ROJAS

TRABAJO DE GRADO PARA OPTAR EL TÍTULO DE POLITÓLOGO

DIRECTOR

EDUARDO VELOSA PORRAS Magíster en Relaciones Internacionales

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES

CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA BOGOTÁ D.C.

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ÍNDICE

I. INTRODUCCIÓN 1

A. JUSTIFICACIÓN 3

B. PROPUESTA METODOLÓGICA 3

C. ESTRUCTURA DEL TRABAJO 4

II. MARCO TEÓRICO 5

III. CONTEXTUALIZACIÓN DE LA POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA HACIA CHINA 2005-2010. 14

A. IMPORTANCIA DE CHINA EN EL SISTEMA INTERNACIONAL. 14

B. INICIOS Y ANTECEDENTES DE POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA HACIA CHINA. 16

C. LINEAMIENTOS DE POLÍTICA EXTERIOR HACIA CHINA 2002-2010. 19

D. INTERCAMBIO COMERCIAL ENTRE COLOMBIA Y CHINA 21

IV. LOS ACTORES Y SUS POSICIONES 25

A. ¿QUIÉN JUEGA? 25

B. ¿QUÉ DETERMINA LA POSICIÓN DE LOS JUGADORES? 32 V. EL PODER Y EL JUEGO 40

A. ¿QUÉ DETERMINA LA INFLUENCIA RELATIVA DE CADA JUGADOR 40

B. ¿CUÁL ES E JUEGO? 43

VI. CONCLUSIONES 47

VII. BIBLIOGRAFÍA 51

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I. INTRODUCCIÓN.

A partir de los la década de los ochenta las relaciones entre China y Colombia se han desarrollado de manera amistosa y sin ningún tipo de problemas o conflictos. Ambas naciones han llevado a cabo un intercambio permanente de visitas de alto nivel y un fortalecimiento de cooperación bilateral. Así mismo, se han apoyado mutuamente y han cooperado de manera conjunta en asuntos internacionales, tales como el apoyo de Colombia al ingreso de China en la Organización Mundial del Comercio (OMC) y al Banco Interamericano de desarrollo (BID), así como el hecho que en las reuniones del Consejo de Derechos Humanos de la ONU, Colombia se ha abstenido de votar a favor de movimientos occidentales anti-China. De la misma forma, China apoyó a Colombia para ser elegido como miembro no permanente del Consejo de Seguridad de la ONU para el período 2001-2002.

Sumado a lo anterior el intercambio económico entre China y Colombia ha aumentado, así las exportaciones de Colombia hacia China pasaron de US$ 29,4 millones en el año 2000 a US$1,330 millones en el primer semestre de 2010, mientras que las exportaciones de China a Colombia en 2009 alcanzaron casi los 3.5 billones de dólares. Lo anterior, se evidencia en el hecho que China se ha posicionado como el primer socio de Colombia en Asia Pacifico, razón por la cual el intercambio de visitas de funcionarios de alto nivel y la suscripción de acuerdos comerciales, financieros y de cooperación con este país se ha incrementado en los últimos años.

En ese contexto el presente trabajo de investigación pretende analizar el proceso decisional de la política exterior colombiana hacia la República Popular de China en el periodo 2005-2010. Para ello se elaborará un estudio de las causas de este fenómeno político, con el fin de establecer cómo el desarrollo del proceso decisional influye sobre el direccionamiento de la política exterior colombiana hacia la República Popular de China (en adelante China).

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entre los dos países. Así, este año es de vital importancia, pues a partir de este momento se empezó a dar un proceso de formulación de una nueva política exterior hacia China por parte del gobierno colombiano. Sin embargo, es necesario tener en cuenta algunos sucesos que han tenido lugar desde el año 2002 con el fin de entender y contextualizar el presente estudio.

El análisis de este proceso va a estar enmarcado por el Modelo de Política Gubernamental de Graham Allison (Modelo III) el cual es explicado en su libro

La esencia de la decisión: Análisis explicativo de la crisis de los misiles en Cuba. Este modelo explica la política exterior a partir de un juego político o un proceso decisional entre los diferentes actores nacionales y sus respectivas preferencias. Es decir, el Estado no es un actor unitario, está compuesto por una serie de actores, los cuales poseen preferencias divergentes sobre la decisión que debe tomarse frente a un asunto particular. Es así como cada actor ejerce un rol importante en el proceso decisional e intenta imponer su punto de vista sobre el de los demás actores.

Siguiendo lo anterior, la pregunta que guiará los criterios de investigación es: ¿Cómo el desarrollo del proceso de toma de decisiones influyó en el direccionamiento de la política exterior de Colombia hacia la República Popular de China en el periodo 2005-2010?

De una primera aproximación a esta pregunta se plantea la hipótesis de que el desarrollo del proceso de toma de decisión de la política exterior colombiana hacia China en el periodo 2005-2010, responde a un juego político donde las concepciones de los agentes representantes del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo lograron imponer sus visiones en la negociación con los demás actores, y determinaron las principales características y directrices de esta política.

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estos agentes nacionales en cuanto a la política exterior hacia China; establecer el poder de cada uno de los agentes en el proceso de toma de decisiones; identificar las reglas de juego del proceso decisional; identificar el medio donde se desarrolló el juego político; establecer la estructura de dicho juego; explorar los canales de acción presentes en el proceso decisional; y establecer la relación entre el direccionamiento de la política exterior colombiana con la manera en que se desarrolló el proceso de toma de decisiones.

Es imperante aclarar que el proceso de recolección de información para la consecución de estos objetivos fue bastante complejo, dado que la información con respecto al proceso de toma de decisiones de la política exterior hacia China es de carácter reservado, por tal motivo se hizo imposible la obtención de algunos datos y documentos requeridos. Sin embargo, se logró obtener una serie de documentos y entrevistas que permitieron cumplir el objetivo general de la presente investigación.

A. JUSTIFICACIÓN.

La problemática de investigación del análisis de proceso decisional de la política exterior colombiana hacia la República Popular de China en el periodo 2005-2010, presenta un vacío importante debido a la inexistencia de investigaciones que desde la Ciencia Política y las Relaciones Internacionales proporcionen herramientas de base para así iniciar nuevos estudios. Desde estos dos campos de investigativos no se ha realizado intento alguno por explorar el proceso decisional de una política exterior colombiana hacia China en algún periodo específico. La mayoría de estudios1 sobre política exterior y

1 En la revisión del estado del arte, se encontró que la mayoría de tesis o monografías de

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relaciones bilaterales entre China y Colombia centran su atención en las dinámicas de intercambio comercial y económico. Con referencia a los resultados de la política exterior hacia China, lo encontrado se remite básicamente a impactos económicos expresados en términos monetarios o efectos macroeconómicos. Por tanto, se considera pertinente iniciar una línea de investigación para construir categorías de análisis capaces de articularse en orden a desarrollar hipótesis o modelos analíticos en torno una temática, la cual no ha sido explorada; como lo es el proceso decisional.

Vale la pena resaltar el aporte que puede hacer la presente investigación al campo de estudio de la Ciencia Política y las Relaciones Internacionales, debido a que en este trabajo no se pretenden estudiar los intercambios comerciales y económicos, sino el proceso político por el cual se configuró una política exterior con un direccionamiento específico2.

B. PROPUESTA METODOLÓGICA.

La metodología que se utilizará en la presente investigación es cualitativa, en tanto que los fenómenos a los que se pretende aproximar, así como las categorías de análisis que se construyen alrededor de los mismos exigen un estudio donde se compara bibliografía sobre teorías de análisis de política exterior, relaciones internacionales y de política exterior colombiana.

Para la obtención de información acerca de la toma de decisiones en la política exterior colombiana hacia China, se aplicaron entrevistas estructuradas y semiestructuradas a diferentes funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores y de Comercio, Industria y Turismo, que tuvieran conocimiento del proceso de toma de decisión de ésta política exterior. De igual forma, se realizaron entrevistas a académicos y personas expertas en el tema de China. Adicionalmente, fue de gran utilidad el uso de fuentes secundarias tales como artículos académicos, documentos oficiales y distintas obras, las cuales hicieron parte de la revisión documental necesaria para hacer una primera aproximación a este fenómeno político.

2 Diego Cardona en su libro Colombia: una política exterior en transición resalta la necesidad

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C. ESTRUCTURA DEL TRABAJO.

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II. MARCO TEÓRICO.

A. CONCEPTOS CLAVES.

En primer lugar es necesario partir del concepto de política exterior dado que

es el fenómeno que se pretende estudiar. Cordell y Wolff abordan este término a partir de algunos autores como Mark Webber y Michael Smith los cuales consideran que la política exterior se compone de “la búsqueda de objetivos, valores establecidos, decisiones y acciones adoptadas por los Estados y los gobiernos nacionales en su nombre, en el contexto de relaciones exteriores de sociedades nacionales” y que establecen “un intento para diseñar, manejar y controlar las relaciones internacionales de las sociedades nacionales”3.

Dejando claro lo anterior, se establece que el proceso de elaboración de política exterior “se refiere a la forma, al cómo y quién (o quiénes) hacen la

política exterior. Sin embargo, éstas son sólo parte de una totalidad mucho mayor que incluye pautas de comportamiento, objetivos, intereses, estilos, percepciones e incluso no decisiones” 4.

El análisis de política exterior estudia la manera como los Estados

construyen su política exterior. Los académicos que han trabajado este tema se han concentrado en la comprensión del “policymaking” con el objetivo de entender el papel que juegan los actores en la política mundial. Estos han explorado diferentes niveles de análisis -factores individuales, insumos en el proceso de decisión, factores institucionales, culturales y sociales- que convergen para dar forma a una política exterior específica. Los trabajos de Richard Snyder5, James Rosenau6, Alexander George7, Graham Allison8 e

3 Cordell, K. Wolff, S. (2005), Germany´s foreign policy towards Poland and the Czech Republic. Ostpolitik revisited, Nueva York, Routledge Taylor & Francis Group, p.6.

4 Lasagna, Marcelo, Cambio institucional y política exterior: un modelo explicativo, en Revista

CIDOB d’ Afers Internacionals, N° 32, Barcelona, 19 96. p. 47.

5 Snyder, Richard C., Henry W. Bruck, Burton Sapin. (1962), Foreign Policy Decision Making.

New York: Free Press.

6 Rosenau, James. (1968), Comparative Foreign Policy: Fad, Fantasy, or Field? International

Studies Quarterl. 12:296-329.

7 George, Alexander. (1997), From Groupthink to Contextual Analysis of Policymaking Groups en Beyond Groupthink: Political Group Dynamics and Foreign Policy-making, editado por Paul 't Hart, Eric K. Stern and Bengt Sundelius. Ann Arbor: University of Michigan Press.

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Irving Janis9 han resaltado la importancia de conocer el proceso detrás de las decisiones de política exterior y además se han convertido en el punto de partida para que nuevas generaciones creen un conjunto de lentes y enfoques para abordar este fenómeno político10.

Finalmente se debe dejar claro que el análisis de política exterior es un proceso complejo y con múltiples variables, por lo tanto la presente investigación se centrará únicamente en el proceso decisional.

B. MODELO DE POLÍTICA GUBERNAMENTAL (MODELO III).

El análisis del proceso decisional de la política exterior colombiana hacia China en el periodo 2005-2010 va a estar enmarcado por el Modelo de Política Gubernamental de Graham Allison (Modelo III).

En su libro La esencia de la decisión: análisis explicativo de la crisis de los

misiles en Cuba presenta un estudio analítico de toma de decisiones, cuyo eje

central radica en el comportamiento estatal, organizacional y burocrático. Este autor plantea un análisis metodológico basado en tres modelos que permiten interpretar estos procesos para la comprensión final de la decisión de política exterior.

A continuación se explicará el modelo de política gubernamental que va a servir como marco teórico de la presente investigación.

La siguiente cita es el punto de partida para entender y explicar el modelo:

El modelo de la política gubernamental (o Burocrática) no considera a un actor unitario sino a varios actores como jugadores, jugadores que no solo atienden cuestiones estratégicas específicas, sino también diversos problemas intra-nacionales; jugadores que actúan no en base a un conjunto consistente de objetivos estratégicos, sino de acuerdo a variadas concepciones relativas a fines nacionales, organizacionales y personales; jugadores que toman decisiones gubernamentales no a través de una elección única y racional, sino a través del tire y afloje característico de la política11.

9 Janis, Irving. (1989), Crucial Decisions: Leadership in Policymaking and Crisis Management.

New York: Free Press.

10 Jean A. Garrison, Juliet Kaarbo, Douglas Foyle, Mark Schafer, Eric K. Stern Source. (Junio

2003), Foreign Policy Analysis in 20/20: A Symposium en International Studies Review, Vol. 5, No. 2, p. 155.

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El modelo de Política Gubernamental de Allison establece que la toma de decisiones en política exterior es el resultado de un juego político12, en el cual participan una serie de agentes o jugadores impulsados por diversos intereses y preferencias. “Nos encontramos con hombres que comparten poder; con hombres que difieren con respecto a lo que debe hacerse. Este contexto reclama que las decisiones y acciones gubernamentales resulten de un proceso político”13. En el resultado de este proceso puede que un grupo de jugadores con sus respectivos cursos de acción triunfen sobre otros jugadores que poseen uno diferente.

La toma de decisión es el resultado de la mezcla de aquellos cursos de acción triunfantes en el proceso de negociación. “Distintos grupos empujando en distintas direcciones producen un resultado, o mejor una resultante –una mezcla de las preferencias conflictivas del poder desigual detentado por diversos individuos – que no refleja los propósitos de persona o grupo alguno”14.

Este modelo ha sido objeto de críticas de académicos como Jonathan Bendor y Thomas H. Hammond15, los cuales consideran que el modelo debe ser reformulado. Para estos autores el modelo interpreta erróneamente la naturaleza de la toma de decisiones de la Rama Ejecutiva, pues cuestionan el postulado que los jugadores o tomadores de decisiones siempre tienen intereses divergentes. Además, rechazan una de las ideas principales de Allison, para estos la toma de decisiones en política exterior no es el resultado de un tire y afloje entre los actores presentes en la negociación, dado que el presidente escoge a jugadores que compartan sus valores para dirigir las agencias burocráticas.

En contraposición a estas críticas, se puede establecer que el hecho que el presidente escoja a sus ministros no significa que estos compartan todas sus

12 El concepto de juego político es adoptado por Graham Allison, con el objetivo de establecer

el escenario en el que confluyen los diferentes actores políticos con el fin de tomar decisiones en el ámbito nacional e internacional.

13 Allison, G. Op.cit. p. 214. 14 Ibid.

15 Bendor, J. Hammond, T (Junio de 1992). Rethinking Allison's Models en American Political

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preferencias y posiciones. Sumado a lo anterior, el presidente no puede escoger a otros funcionarios de gobierno que también son importantes en la formulación de la política exterior. En este punto se puede hacer referencia a Ester Lozano y Marulanda quienes establecen que “la política exterior es el resultado de la interacción de grupos y personalidades que conforman la burocracia”16. Por ello, el presidente no tiene la capacidad para escoger e imponer su posición sobre todo ese cuerpo burocrático que hace parte de la toma de decisiones de política exterior.

Aunque este modelo ha sido objeto de críticas y se hayan planteado nuevos estudios sobre el proceso decisional en política exterior, el trabajo de Allison continúa siendo útil y válido para estudiar y entender este fenómeno de gran importancia para las ciencias sociales y en particular para la ciencia política. Por tal motivo, se justifica17 la utilización del modelo de política gubernamental para el análisis del proceso decisional de la política exterior colombiana hacia China.

Dejando claro lo anterior, Allison establece una serie conceptos organizadores del Modelo III, los cuales pueden ordenarse con base en las respuestas de cuatro preguntas

C. ¿Quién juega?

D. ¿Qué determina la posición de cada jugador?

E. ¿Qué determina la influencia relativa de cada jugador?

F. ¿Cómo se combinan las posturas, influencias y movimientos de los jugadores para resultar en decisiones y acciones gubernamentales?

A. ¿QUIÉN JUEGA?

Allison establece que “el actor gubernamental no es un agente unitario ni un conglomerado de organizaciones, sino un conjunto de jugadores individuales.

16 Lozano de Rey, E. Marulanda de Galofre, P.(1982), Cómo se hace la política exterior colombiana. Bogotá. Ediciones Tercer Mundo. pp. 18-19.

17 Se debe aclarar que aunque toma de decisiones de la política exterior en Colombia no sea

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Grupos de dichos jugadores constituyen el agente de decisiones y acciones gubernamentales particulares”18.

En el juego político se presentan como actores: Los jefes, conformado por el presidente y su gabinete; los miembros de equipo, donde están los auxiliares inmediatos de cada jefe; los indios, quienes ocupan cargos políticos y funcionarios de gobierno permanentes dentro de cada uno de los departamentos y agencias; y los jugadores ad hoc, donde se encuentran los representantes de la prensa, portavoces de los grupos de interés más importantes y los sustitutos de cada uno de esos grupos.

Si se aplica el Modelo dentro del proceso colombiano utilizando este marco de referencia, la estructura sería la siguiente: los jefes serían el Presidente y los Ministros de Relaciones Exteriores y Comercio, Industria y Turismo. Los

miembros de equipo serían los directores de las oficinas de los Ministerios

encargados y especializados en el tema, como es la Oficina de Asia, África y Oceanía del Ministerio de Relaciones Exteriores y la Oficina de Relaciones Comerciales del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Los Indios serían los otros funcionarios de estas direcciones; y los jugadores ad hoc serían los medios de comunicación y los portavoces de los diferentes grupos de interés, como gremios industriales y académicos.

Estos actores hacen parte del juego dado que sus acciones e intereses tienen efecto sobre el proceso decisional. Además, tienen la capacidad de movilizar recursos con el objetivo de lograr que sus posiciones sean determinantes en la formulación de la política exterior.

Las posiciones de los jugadores definen tanto lo que estos pueden como lo que deben hacer. Es así como se generan las ventajas y “handicaps” que cada uno de los jugadores puede hacer valer en los juegos. Este punto es de gran importancia para la comprensión del modelo, pues aquí es donde se establecen las jerarquías del juego.

Aunque la Constitución de 1991 en el artículo 189 establece que es el presidente el encargado de dirigir las relaciones internacionales, y nombrar y separar libremente a los Ministros del despacho, no necesariamente es este

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quien toma la decisión, pues esta es resultado de un proceso político. “En dicho proceso el jefe de Estado desempeña un rol de gran importancia, dado que es quien cuenta con el principal poder en la materia. Sin embargo, detrás de su decisión se encuentran otros participantes, entre los cuales vale destacar aquellos que Allison denomina jugadores de posición”19.

En el caso de la política exterior hacia China, el gobierno Uribe la construyó por medio de un proceso de negociación entre varios agentes nacionales que intervinieron e influyeron en el proceso de toma de decisión y en el direccionamiento de esta política exterior. En el diseño de la política exterior colombiana participan diferentes actores, tanto estatales como no-estatales. El Ejecutivo tiene la función de tomar las decisiones de política exterior y hay otros actores que participan en otras etapas del proceso de formulación de política exterior20.

B. ¿QUÉ DETERMINA LA POSICIÓN DE CADA JUGADOR?

Cada jugador se encuentra condicionado por una serie de factores que lo llevan a adoptar cierta posición frente a una situación o problemática. Las percepciones y prioridades parroquiales son los primeros determinantes de la postura de los jugadores, estas hacen referencia a los factores y orientaciones personales que tienen cada uno de los actores, que ejercen presión sobre ellos a la hora de tomar una posición específica frente a una problemática o situación.

Seguido a esto, se encuentran los fines e intereses, los cuales incluyen los intereses relativos a intereses organizacionales, intereses nacionales e intereses personales, “la postura de un jugador depende de sus intereses personales y de la concepción que tenga acerca del rol que está llamado a desempeñar”21.

En tercer lugar, se encuentran las apuestas y posturas:

19 Puyana, J. (2008), Los diplomáticos colombianos y la toma de decisiones de la política exterior de Colombia en La toma de decisiones de la política exterior colombiana, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, p.45.

20 Ardila, M. (2008), El Congreso y la política exterior colombiana. A propósito de la comisión segunda en La toma de decisiones de la política exterior colombiana, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, p.13.

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Los juegos se desenvuelven para determinar decisiones y acciones. Pero estas se adelantan y estorban las concepciones que los jugadores se forjan acerca del interés nacional, gravitando también sobre sus intereses organizacionales, sobre los programas específicos con los que se sienten comprometidos, sobre el bienestar de sus amigos y sobre intereses personales. Todas estas instancias superpuestas constituyen las apuestas en base a las cuales se desenvuelven los juegos. Dichas apuestas constituyen una agrupación de los intereses individuales relativos a las cuestiones del momento22.

Finalmente, los jugadores adoptan sus posturas con base en los plazos y acontecimientos contextuales que surgen en el proceso político. En el caso de la política exterior colombiana, los jugadores adoptaron sus posiciones influenciados por la importancia de China en el sistema internacional, dado su crecimiento económico y su posicionamiento como potencia.

C. ¿QUÉ DETERMINA LA INFLUENCIA RELATIVA DE CADA JUGADOR?

El poder de cada actor, entendido como “la influencia efectiva sobre las decisiones y acciones gubernamentales”23, es determinante para tener éxito en el proceso de “tire y afloje” con los demás jugadores. Allison establece que el poder es una mezcla de los siguientes elementos:

Ventajas para la concertación de pactos; destreza y voluntad de usar esas ventajas; y percepciones que otros jugadores tienen de los ingredientes recién mencionados. Las fuentes de las ventajas en cuestión incluyen la autoridad y la responsabilidad formales (sustentadas en posiciones); el control efectivo sobre los recursos necesarios para llevar a cabo las acciones; la experiencia y el control sobre la información que posibilita definir el problema. Identificar las opciones y estimar las factibilidades; la capacidad para afectar los objetivos de los otros jugadores en otros juegos, incluidos los juegos políticos; la capacidad de persuasión (proveniente de las relaciones y el carisma personal); por último, el acceso y la influencia sobre los jugadores poseen ventajas para concertación en esferas más altas (basadas en las relaciones interpersonales). El empleo inteligente del poder refuerza la reputación de efectividad, un empleo erróneo la socava24.

En el caso del proceso de negociación colombiano, el poder de los actores va a estar determinado por los cargos y funciones de estos en sus respectivos ministerios y la experticia y conocimiento que tengan en el tema de Asia y China.

El carisma y la capacidad de negociación que posea cada uno de los actores dentro del proceso decisional de la política exterior colombiana va a ser definitivo para que sus preferencias sean parte de la construcción final de la

22 Ibíd.

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política. Cabe aclarar que las respuestas a estos interrogantes se van a precisar a medida que avance la investigación.

D. ¿CÓMO SE COMBINAN LAS POSTURAS, INFLUENCIAS Y MOVIMIENTOS DE LOS JUGADORES PARA RESULTAR EN DECISIONES Y ACCIONES GUBERNAMENTALES?

Cada uno de los actores es importante en el proceso de toma de decisiones dado que intenta imponer su respectiva posición condicionado por la destreza y carisma que tengan para negociar con los demás actores. Por ello, las decisiones y acciones de política exterior son el resultante de compromisos y conflictos entre estos funcionarios con intereses e influencias asimétricas. Es así como la conducta nacional en políticas exterior se concibe como una serie de juegos intrincados entre los jugadores, pero para poder explicar cómo funciona este proceso se debe exponer una serie de canales regulares que lo condicionan y estructuran.

En primer lugar es necesario definir los canales de acción, los cuales Allison define como: “los medios regularizados de tomar acciones gubernamentales con respecto a un cuestión específica”25. Estos canales estructuran el juego a través de la pre-selección de los principales jugadores, de la determinación del momento en el que empezarán a jugar y de la distribución de ventajas y desventajas específicas, así mismo, determinan quiénes serán los encargados de ejecutar la decisión final. En este punto habría que reflexionar acerca de cuál sería el canal de acción para la formulación de la política exterior colombiana hacia China en el periodo 2005-2010.

Sumado a lo anterior, se debe tener en cuenta las reglas del juego, en el caso del proceso decisional de la política exterior colombiana, se deben tener en cuenta las reglas de juego establecidas en las reglas formales e informales. Estas reglas (las cuales pueden ser explícitas o implícitas, claras o confusas, estables o irregulares) son las que determinan las posiciones, el poder de cada una de éstas y las acciones gubernamentales consideradas aceptables. Además estas actúan como sancionadoras ante cualquier estrategia inapropiada o ilegal.

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En este sentido, es importante tener presente la acción como resultante

política. Las características del medio donde se desarrolla el juego:

incertidumbre y desorden acerca de lo que debe hacerse; necesidad de hacer algo; y consecuencias a partir de lo que se haga en definitiva. Seguido a esto,

el ritmo del juego, el cual establece si se están llevando a cabo cientos de

cuestiones, diversos juegos o múltiples circuitos.

La estructura del juego hace referencia a la existencia de un poder compartido

y responsabilidades separadas. La ley del juego es aquella que presiona a los jugadores a adoptar una posición y a mostrarse seguro con la misma. Por último, la recompensa del juegodetermina el impacto sobre los resultados.

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III. CONTEXTUALIZACIÓN DE LA POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA HACIA CHINA 2005-2010.

A. IMPORTANCIA DE CHINA EN EL SISTEMA INTERNACIONAL

Antes de contextualizar la política exterior colombiana hacia China en el periodo 2005-2010 es imperante mencionar la importancia de este en el sistema internacional. Lo anterior con el objetivo de comprender la razón por la que se ha vuelto atractivo e importante para que una serie de jugadores en posición del gobierno colombiano adoptaran posiciones concretas frente a la manera como se debían establecer los lineamientos de política exterior hacia China.

La irrupción y la emergencia de China26 está constituida bajo el crecimiento económico, político27 y militar basado en el proceso de inserción y apertura con los demás países del sistema internacional iniciado en la década de 1970 en la que introdujeron cuatro reformas modernizadoras28 las cuales generaron una serie de impactos sobre el sistema económico mundial. Adicionalmente, se hace necesario destacar que la política exterior de China también tuvo una evolución dirigida a mostrar este Estado como menos conflictivo y bélico en el sistema global, lo cual contribuyó para su ascenso.

Las reformas se dieron en 3 fases29: la primera de 1978 a 1992. Deng Xiaoping introdujo una serie de incentivos con la meta de lograr un mejoramiento en la productividad agrícola. El objetivo principal de esta reforma fue acabar con la falta de alimentos y la hambruna de un país sobre poblado. Además, iniciaron

26 La siguiente contextualización no es un ejercicio exhaustivo en la medida que el objetivo de

la investigación no es indagar de manera profunda a China. De esta forma solo se busca señalar algunos elementos importantes del posicionamiento de China en el sistema internacional.

27 Jorge E. Malena (2010) establece que China ha sido desde el s. XIX un importante actor de

la comunidad de Estados (en principio por su extenso territorio, su enorme población y sus ricos recursos naturales), pero a partir de 1978 –cuando las reformas económicas lanzadas por Deng Xiaoping la ubicaron la ubicaron en un derrotero que transformó rápidamente en poder real su potencial latente– ha alcanzado un protagonismo inusitado, no sólo en Asia sino también en el mundo. Actualmente China es un actor internacional con mayor poder, lo anterior se puede evidenciar en los campos de la economía, las organizaciones intergubernamentales el poder blando, y la capacidad militar.

28 Deng Xiaoping introdujo cuatro reformas modernizadoras en los sectores agrario, militar,

tecnológico y comercial.

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la transformación industrial mediante la implementación de una política comercial, de inversiones y de mejoramiento tecnológico.

Durante este mismo periodo, China comenzó la transición hacia una fuerza militar más moderna y flexible bajo la hipótesis de un conflicto inesperado e intenso a lo largo de las fronteras y territorios marítimos. Dicho cambio significó una transición desde una guerra de guerrillas hacia un modelo militar que incorporaba la utilización de armamento moderno y de fuerzas combinadas30. Actualmente el ejército chino es el más numeroso del mundo con más de dos millones de efectivos, Adicionalmente el gasto militar de China en 2009 fue el 2%31 del PIB32.

En la segunda etapa comprendida desde mediados de los noventa hasta 2001, China introdujo una serie de reformas que incluían cambios en el sistema de gestión de finanzas públicas, en el sistema fiscal, en la modernización industrial, en la adquisición tecnológica, en la reforma de las empresas estatales y en la desregulación del sector financiero. En este periodo, China consolidó su inserción en el sistema económico mundial.

A partir de noviembre de 2001, con el ingreso a la OMC, y hasta el presente, han implementado compromisos de apertura inversora hacia el capital externo, la caída de barreras al comercio, la adaptación legislativa y la flexibilización del mercado laboral.

Estas reformas económicas y políticas se vieron reflejadas a partir de la década de los ochenta, donde el PIB chino registró una tasa de crecimiento anual promedio de aproximadamente 9%. Actualmente es la segunda economía más grande del mundo con un PIB (2010) de USD$5.74533 trillones.

Es importante establecer que China como potencia poblacional tiene la necesidad de abastecerse de materias primas con el fin de satisfacer la demanda interna de recursos energéticos, minerales y agrícolas. En el caso de

30 Ibíd., p. 146-147.

31 World Bank. World Development Indicators (WDI), [en línea], disponible en:

http://data.worldbank.org/indicator, recuperado: 18 de abril de 2011.

32 Con base a los datos del Banco Mundial, en 2009 el PIB nominal de China fue USD$ 4.909

trillones.

33 Central Intelligence Agency CIA. The World Fact Book, [en línea], disponible en: web

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las relaciones de América Latina con China, estas han estado mediadas por la necesidad de China de obtener estos recursos naturales. Por ello, “las mayores inversiones de China en la región se orientan al petróleo (Venezuela), minería de hierro (Perú), minería de hierro y producción de acero (Brasil) y textiles (México)”34.

Además, China tiene el objetivo de estrechar lazos políticos con la región lo cual se expresa en el interés político enfocado a la promoción de multipolaridad y democratización de las relaciones internacionales, y en el interés diplomático dirigido hacia la aceptación de todos los países de la región del principio de “Una sola China”35.

B. INICIOS Y ANTECEDENTES DE LA POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA HACIA CHINA

Tomando en cuenta el contexto anterior, el gobierno colombiano se ha propuesto estrechar vínculos políticos y económicos con China con el objetivo de aprovechar las ventajas de su ascenso económico. “…en la actualidad y debido a la firme presencia de Beijing en Sudamérica la diplomacia colombiana se ha puesto en alerta ante la evidencia de las oportunidades que hay en el hecho de fundar intereses recíprocos con China”36.

Los contactos bilaterales son históricos y afectivos aunque sin mucha profundidad. En este contexto las relaciones diplomáticas entre China y Colombia se establecieron el 7 de febrero de 1980. Esta determinación la tomó el gobierno de Julio Cesar Turbay Ayala al considerar la importancia de China en el sistema internacional. “El doctor Turbay juzgó deber suyo prometerle al electorado durante su campaña de candidato presidencial la formalización de relaciones con China. Y, a los dieciocho meses de haber asumido la presidencia de la República, cumplió su palabra. Fue oportuno, puesto que para entonces Colombia ya quedaba circunscrita a un rezagado grupo, si acaso mayor de una decena, de países representativos que todavía le

34 Perez, M. (2006, mayo-junio), China y América Latina: estrategias bajo una hegemonía transitoria, en Revista Nueva Sociedad [en línea] núm. 203, disponible en http://www.nuso.org/revista.php?n=203, recuperado: 18 de abril de 2011.

35 Ibid.

36 Cardozo, G. Colombia por la senda del dragón, [en línea], disponible en:

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daban la espalda a la evidente realidad china ante el mundo”37. Seguido a eso, se acordó la creación de la embajada Colombiana en la RPC, ateniéndose al principio de “Una sola China” (Hong-Kong, Macao y Taiwán son parte de China), teniendo en cuenta que la aceptación de este principio era clave para el establecimiento de las relaciones con China. Es importante destacar que en ese momento ya Estados Unidos había reconocido el principio de “Una sola China”.

El 10 de abril de 1971 nueve jugadores estadounidenses, cuatro funcionarios y dos de sus cónyuges, acompañados por diez periodistas, cruzaron un puente desde Hong Kong hasta China continental y dieron paso a la era de la “diplomacia del ping-pong”. La aventura de ocho días señaló́ un deseo común de relajar las viejas tensiones entre Washington y Pekín (…) En 1971, el asesor de Seguridad Nacional Henry A. Kissinger realizó dos visitas secretas a China para establecer un acercamiento y ese verano, tras la buena voluntad generada por la diplomacia del ping-pong, el presidente Richard M. Nixon anunció que él también viajaría a China el año siguiente para iniciar conversaciones oficiales con la finalidad de normalizar las relaciones entre los dos países. El 21 de febrero de 1972, Nixon se convirtió en el primer presidente estadounidense en visitar China38.

Este acontecimiento tuvo influencia en la toma de decisión por parte de Colombia para establecer las relaciones diplomáticas con China, dado que le dio vía libre39 para poder iniciar relaciones diplomáticas con China.

El presidente Turbay, junto a su ministro de relaciones exteriores, Diego Uribe Vargas, firmaron en New York el protocolo para la formalización de las relaciones diplomáticas con China, y fue así como se dieron inicio a las relaciones sino-colombianas con un gran interés a tal punto que Turbay sorprendió con la designación como primer embajador en Pekín, al reconocido empresario e industrial Julio Mario Santodomingo: “el mensaje que dicho nombramiento llevaba implícito era axiomático. Revelaba claramente las intenciones para el país del presidente Turbay de entrar pisando fuerte ante el

37 Infante, J. (2005), Un cuarto de siglo de Relaciones Colombo Chinas, [en línea], disponible

en: http://www.usergioarboleda.edu.co/asia/china_colombia.htm, recuperado: 6 de Septiembre de 2010.

38 Estados Unidos, Departamento de Estado de Estados Unidos, Acontecimientos importantes en las relaciones exteriores de Estados Unidos, [en línea], disponible en: http:// www.america.gov/esp/publications/ejournalusa/0406.html, recuperado: 12 de septiembre de 2010.

39 Es importante aclarar que Estados Unidos dio vía libre a Colombia, dado que en el marco de

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reto sin precedentes históricos que implicaba nuestra aproximación inicial a la China grande”40.

El hecho que nombraran a Julio Mario Santodomingo -uno de los hombres más ricos e influyentes de Colombia- como embajador en China no fue en vano. Este no era diplomático, era un empresario exitoso de la industria colombiana, así se puede establecer que desde sus inicios el gobierno colombiano tenía como objetivo principal cimentar una relación comercial y de negocios con el gigante asiático al elegir a un gran estratega de este sector en la embajada de Colombia en China41.

Desde entonces, estas relaciones han experimentado un crecimiento continuo y estable en temas de cooperación internacional e intercambio comercial. Es así como se han firmado una serie de acuerdos entre ambas naciones. (Ver Anexo 1). Cabe destacar que los temas políticos, diplomáticos, comerciales y económicos han sido los que más se han trabajado en la agenda bilateral Colombia-China. Así, desde la década de los ochentas hasta la actualidad se han suscrito tres acuerdos, un tratado, un protocolo, un comunicado y tres memorandos de entendimiento en los temas políticos y diplomáticos. Mientras que en el tema económico y comercial se han suscrito dos convenios, dos acuerdos y un protocolo. Finalmente, es importante establecer que la mayoría de estos acuerdos fueron firmados en la década de los ochenta y noventa.

Desde esa fecha (febrero de 1980) el trato ha sido amistoso, sin que por ello se haya llegado a conformar un núcleo de asuntos de alto interés compartido por ambas partes. Si bien los tres últimos presidentes colombianos han realizado visitas oficiales, nunca un primer ministro, un presidente o un secretario general del partido chino en ejercicio ha visitado Colombia, aunque sí lo han hecho con cinco países de América Latina. La relación política se mantiene en un grado aceptable de compromiso mutuo, del lado chino de apoyo en los asuntos de incumbencia especial para Colombia como lo son el tema de los derechos humanos, los derechos laborales y la política contra los narcóticos (con compromisos mutuos en los organismos multilaterales); además, China ha mostrado simpatía y apoyo frente a la aspiración de Colombia al ingreso a la Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC)42.

40 Infante, J. Op. Cit.

41 El hecho que el gobierno colombiano desde sus inicios formulara una política exterior hacia

China con un componente económico, no quiere decir que esto fuese una especie de “pauta dependencia” que influyera para que siempre se tomara una decisión de formular lineamientos con las mismas características. De esta forma lo que se quiere dejar claro es que en el gobierno Uribe si se dio un juego político para la formulación de una política exterior específica y con características particulares frente a China.

42Friedrich Ebert Stiftung en Colombia – FESCOL. (2006), Policy Paper 24: ¿ Que podemos

hacer cuando China despierte?. [en línea], disponible en:

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Colombia y China se han apoyado mutuamente y han cooperado de manera conjunta en asuntos internacionales, tales como el apoyo de Colombia al ingreso de China en la Organización Mundial del Comercio (OMC) y al Banco Interamericano de Desarrollo (BID), así como el hecho que en las reuniones del Consejo de Derechos Humanos de la ONU, Colombia se ha abstenido de votar a favor de movimientos occidentales anti-China. De la misma forma, China apoyó a Colombia para ser elegido como miembro no permanente del Consejo de Seguridad de la ONU para el período 2001-200243.

Sin embargo, cabe destacar que en 2009, el vicepresidente de la República Popular de China Xi Jinping, presidió una delegación de alto nivel de funcionarios chinos y representantes de varias de las más grandes empresas chinas a Colombia.

C. LINEAMIENTOS DE POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA HACIA CHINA 2005-2010

Si bien el periodo a estudiar empieza en 2005, es imperante tener en cuenta los lineamientos de política exterior que se formularon hacia Asia y China desde 2002 con el Plan de Desarrollo y con la Estrategia de Política Exterior de 2003-2006. Estos contribuirán para identificar algunas de las características de esta política y la manera como estas se formularon.

Así pues, el gobierno de Uribe elaboró una estrategia nacional que tenía como objetivo crear condiciones que permitieran la paz, la prosperidad, la seguridad, la estabilidad económica y el fortalecimiento de la democracia. Para ello, la política exterior era un instrumento esencial para alcanzar estas metas.

En ese sentido, desde 2002, la política exterior estaba orientada hacia los siguientes objetivos44:

1) Mejorar la comprensión de la realidad del país en el entorno internacional.

2) Apoyo a las políticas nacionales.

3) Consolidar las Relaciones de Integración, Cooperación y Desarrollo con los

43 Ibíd.

44 “La política exterior de Colombia en el marco de la seguridad democrática”. Discurso

pronunciado por Carolina Barco, Ministra de Relaciones Exteriores de Colombia el 12 de

diciembre de 2002.[en línea] disponible

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países vecinos y con la región.

4) Desarrollar y consolidar relaciones estratégicas bilaterales.

5) Reflejar y proyectar los intereses nacionales en el escenario multilateral.

6) Fortalecer los vínculos con las comunidades colombianas en el exterior.

7) Fortalecer la capacidad de gestión del Ministerio de Relaciones Exteriores.

Se puede establecer que los encuentros y reuniones entre ambas naciones (ver anexo 2) eran un medio para cumplir el objetivo de consolidar relaciones bilaterales estratégicas, donde fortalecer las relaciones bilaterales y de cooperación económica regional con Asia y el Pacífico era relevante para estos lineamientos. Colombia y China han intensificado el diálogo institucional. El gobierno de Álvaro Uribe ha optimizado las relaciones diplomáticas con China por medio de reuniones de alto nivel. En la visita del mandatario colombiano a China indicó: “Colombia quiere avanzar en la integración económica con los países vecinos y los de otros continentes. Asia es prioritaria, y el liderazgo chino es fundamental”45.

El objetivo de consolidar el objetivo de consolidar las relaciones estratégicas bilaterales se puede evidenciar en el Plan Estratégico de política exterior 2003-2006 donde se establece que “El Fortalecimiento de las relaciones bilaterales con países estratégicos de Asia y de la Cuenca del Pacífico (Japón, China, Corea, Malasia, Australia e India) mediante la promoción de visitas de alto nivel y reuniones especializadas”46.

En el Plan de Desarrollo 2002-2006 “Hacia un Estado Comunitario”47 plantean consolidar la inserción de Colombia en la Cuenca del Pacífico, promover los intereses económicos y comerciales, así como atraer inversión y avanzar en los proyectos de cooperación en materia tecnológica y agrícola principalmente. Además proponen la búsqueda de una efectiva inserción de Colombia en la Cuenca del Pacifico, a través de la labor de las embajadas regionales, y el ingreso de Colombia a APEC.

45 Cardozo, G. (1988), Op.cit. recuperado: 16 de febrero de 2011.

46Colombia, Ministerio de Relaciones Exteriores (2003), Plan Estratégico 2003 – 2006

[documento de trabajo].

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De igual manera, en el plan de desarrollo 2006-2010 “Estado Comunitario: desarrollo para todos”48 proponen desarrollar una estrategia para estimular el avance de las relaciones comerciales con la región asiática que permita, tanto la apertura de nuevos mercados como el fortalecimiento de la inversión asiática en Colombia. En la misma línea, plantean una participación activa del país en el Sistema Regional de Cooperación, compuesto por los foros: Asia Pacific

Economic Cooperation (Apec), Pacific Economic Cooperation Council (Pecc),

Pacific Basin Economic Council (Pbec) y, más recientemente, el Foro de

Cooperación América Latina-Asia del Este (Focalae).

D. INTERCAMBIO COMERCIAL ENTRE CHINA Y COLOMBIA

China se ha posicionado como el primer socio comercial de Colombia en Asia Pacífico. En los últimos años, China y Colombia han incrementado el comercio y la inversión bilateral. Las exportaciones de Colombia hacia China pasaron de USD $ 236 millones en el año 2005 a USD$1,966 millones en el 2010, mientras que las exportaciones de China a Colombia en este mismo periodo pasaron de USD$ 968 millones a USD$ 5,477 millones. El acumulado de inversión extranjera directa (IED)49 de China en Colombia 2000- 2010 es de 17,4 millones de dólares50.

A partir del año 2006, los resultados de la promoción de la inversión China en Colombia se empezaron a consolidar. En efecto, la segunda petrolera China, SINOPEC, realizó una inversión por más de 400 millones de dólares en Colombia, adquiriendo los activos de la empresa Americana Omimex. En 2007, la empresa china Capital Airports Holding, obtuvo la concesión para administrar seis aeropuertos en Colombia entre los que se destacan el aeropuerto José María Córdoba y el Olaya Herrera de Medellín. En 2009, pese al panorama financiero internacional, la empresa china número uno de petroquímicos, SINOCHEM, ingresó al país con una inversión superior a los

48 Colombia, Departamento Nacional de Planeación (2002), Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 Estado Comunitario: desarrollo para todos [documento oficial].

49 El FMI establece que La Inversión Extranjera Directa (IED) se da cuando un inversionista

residente («inversionista directo»), tiene como objetivo obtener una participación duradera en una empresa residente en otra economía o país.

50 Colombia, PROEXPORT. Generalidades Inversiones, Exportaciones y Turismo con China,

[en línea], disponible en: www.proexport.gov.co/.../DocNewsNo10290DocumentNo9049.PDF.

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300 millones de dólares, al centralizar en Colombia sus negocios para la región andina51.

2009 fue muy productivo para el posicionamiento de Colombia en China. En febrero, se inició el año con la visita del Vicepresidente Chino Xi Jinping a Colombia, en la cual se otorgó el Destino Turístico Aprobado (instrumento muy importante para promover a Colombia como destino turístico en China). En el mes de Noviembre del mismo año se llevó a cabo la III Cumbre Empresarial China – América Latina, el evento de promoción de comercio e inversión más importante entre China y la región, en donde se contó con la presencia de altos miembros de gobierno chino y de más de 300 empresarios a Colombia52.

Así, se establece que aunque la decisión de relanzar las relaciones con China se dio en abril de 2005, el gobierno de Uribe ya había empezado a formular una serie de lineamientos frente a Asia y China desde 2002. Sin embargo, se puede indicar que estos lineamientos fueron discutidos y pasaron bajo un proceso de toma de decisiones a partir de este año, cuando intentaron poner en marcha una política exterior un poco más activa hacia China. Esto se puede evidenciar en el hecho que todos los acuerdos bilaterales entre China y Colombia en el gobierno de Álvaro Uribe fueron firmados a partir del año 2005 (Ver Anexo 1).

Con base a la información presentada anteriormente, se puede indicar cómo la política exterior de Colombia hacia China en el periodo 2005-2010 tenía como objetivo primordial desarrollar y consolidar las relaciones estratégicas bilaterales con este país. Esta consolidación se estructuró principalmente con instrumentos y estrategias económicas y comerciales, con el objetivo de promover los intereses de Colombia en estas dos áreas (económico y comercial), así como de la atracción de inversión y el avance en los proyectos de cooperación.

Lo anterior se puede demostrar con el hecho que la mayoría de las visitas de los funcionarios de rango alto del gobierno de Álvaro Uribe estuvieron dirigidas a estrechar lazos de integración económica, comercio e inversión (Ver anexo

51 Colombia, Embajada de Colombia en la República Popular de China (2010), Colombia y China: Relaciones Bilaterales. [documento de trabajo].

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2). De igual forma es importante destacar que estas encuentros de alto nivel se realizaron con mayor frecuencia después de abril de 2005, tras el relanzamiento de las relaciones bilaterales.

Por otro lado, el objetivo de mejorar la comprensión de la realidad del país y conseguir el apoyo a las políticas nacionales, se hace explícito en los acuerdos sobre Asistencia Militar entre el Ministerio de Defensa Nacional de Colombia y de la República Popular China firmados en 2005 y 2007. Tomando en cuenta la importancia de la Política de Seguridad Democrática del gobierno de Uribe la cual tenía como meta consolidar la presencia institucional a lo largo y ancho del territorio en aras de completar el proceso de recuperación del control del mismo y de mejorar la seguridad de todos los colombianos. Por ello, el fortalecimiento de las Fuerzas Militares eran unas de las herramientas preventivas y ofensivas frente al accionar de los grupos ilegales. Así estos dos acuerdos se firmaron con el objetivo de apoyar la consecución de los objetivos de la Política de Seguridad Democrática.

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IV. LOS ACTORES Y SUS POSICIONES.

A. ¿QUIÉN JUEGA?

En el marco de la formulación de la política exterior de Colombia hacia China, los jugadores en posición a “quien pertenecen los intereses y acciones que tienen efectos importantes sobre las decisiones y acciones del gobierno”53 en el direccionamiento de esta política se organizan de la siguiente manera:

Jefes: Estos actores son aquellos “que están dotados de recursos de poder y

pueden alterar el curso de los acontecimientos”54. En ese sentido, en la presente investigación los jefes son: El Presidente Álvaro Uribe Vélez y sus Ministros de Relaciones Exteriores y Comercio, Industria y Turismo.

En una entrevista no oficial55 con un funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores en la que se indagó acerca de la participación de los demás Ministerios dentro del proceso decisional, éste sostuvo que China envolvía una amplia temática donde se podían mencionar agricultura, defensa, medio ambiente, terrorismo y tecnología. Lo anterior hace necesario la participación de otros agentes de otros Ministerios, aumentando el número de jugadores.

No obstante, la presente investigación no va a abordar todos los agentes sino aquellos que poseen mayor poder en el juego (presidente, agentes del Ministerio de Relaciones Exteriores y Comercio, Industria y Turismo). Se considera que los agentes del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (en adelante MCIT) son los más importantes porque la política exterior colombiana hacia China se compone de lineamientos y guías mayoritariamente económicas y comerciales. Adicionalmente, los agentes del Ministerio de Relaciones Exteriores tienen la función de coordinar y ser el enlace de política exterior con las posiciones e intereses de los demás agentes de los ministerios e instituciones estatales.

Por tanto, así hayan otros agentes de otros ministerios con intereses en China, los agentes del Ministerio de Relaciones Exteriores y MCIT son aquellos con mayor poder de decisión e injerencia en el manejo de las relaciones bilaterales.

53 Allison, G. (1988), Op.cit., p.239. 54 Ibíd. p. 240.

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Dejando claro lo anterior, el Artículo 189 de la Constitución Política de 199156 establece que le corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa nombrar y separar libremente a los ministros del despacho y a los directores de departamentos administrativos, dirigir las relaciones internacionales, nombrar a los agentes diplomáticos y consulares, recibir los agentes respectivos y celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso.

Allison se remite a Neustadt para establecer que “la acción presidencial se refiere a una acción como resultante de un tire y afloje donde el presidente juega como un “superpoder” entre otros poderes más bajos”57. De esta forma se puede evidenciar cómo el presidente Uribe era quien representaba la mayor autoridad en el direccionamiento de esta política dado sus recursos de poder y capacidad para nombrar el gabinete ministerial.

Adicionalmente y con base a la Constitución de 1991, el presidente Uribe era el encargado de dirigir las relaciones internacionales. Sin embargo, con su estilo de gobierno personalista58 se acentúo aún más la dirección de la política exterior en su figura de líder carismático.

Por otro lado, el Artículo 208 de la Constitución Política de 199159 establece que los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley.

Las funciones del Ministro de Relaciones Exteriores60 son formular y proponer al Presidente de la República la política exterior del Estado colombiano, hacer seguimiento a la ejecución de la política exterior y las relaciones

56 Colombia, (2010), Constitución Política, Bogotá, Legis. 57 Allison, G. (1988), Op.cit., p.158.

58 González, F. (2006), El fenómeno político de Álvaro Uribe Vélez. Instituto de Investigación y

Debate sobre la Gobernanza. En línea: http://www.institut-gouvernance.org/fr/analyse/fiche-analyse-245.html. Recuperado: Mayo 1 de 2011.

59 Colombia, (2010), Constitución Política, Bogotá, Legis.

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internacionales del país, realizar su evaluación y proponer los ajustes y modificaciones que correspondan. Así mismo, representar, junto con el Presidente de la República, al Gobierno de Colombia en la ejecución de todos los actos relativos a la celebración de instrumentos internacionales. Aprobar y dirigir los planes, programas y proyectos a cargo del Ministerio e impartir las instrucciones necesarias para su adecuada implementación en la entidad, y ejercer como interlocutor, coordinador y enlace para todas las gestiones oficiales que se adelanten entre las entidades gubernamentales y los gobiernos de otros países, así como con los organismos y mecanismos internacionales.

En este sentido, se puede señalar cómo el canciller es el encargado de dirigir la formulación de los lineamientos de política exterior y de liderar la coordinación de la cancillería con los otros ministerios y entidades para construir esta política hacia China.

En este punto es importante destacar el papel del Consejo de Política Exterior61 integrado por el Presidente, el Vicepresidente y los Ministros del despacho, dado la función que tiene de apoyar en la orientación de los lineamientos de política exterior, en concordancia con los planes de desarrollo, las políticas públicas sectoriales, los instrumentos normativos internacionales, los convenios y tratados de carácter bilateral y multilateral. Es importante aclarar que este no es un organismo que tome decisiones pero sí es determinante para orientar y apoyar al Presidente y al Canciller de la decisión final que se adopte.

A su vez, el Ministro de Comercio, Industria y Turismo62 como líder de esta cartera tiene como objetivo primordial dirigir, formular, adoptar, dirigir y coordinar las políticas generales en materia de desarrollo económico y social del país, relacionadas con la competitividad, integración y desarrollo de los sectores productivos de la industria, la micro, pequeña y mediana empresa, el comercio exterior de bienes, servicios y tecnología, la promoción de la inversión

61 Colombia, Ministerio de Relaciones Exteriores (2008, 6 de agosto), Decreto número 2884 del 6 de agosto de 2008, por medio del cual se organiza el Sistema Administrativo Nacional de Política Exterior y Relaciones Internacionales, en Diario Oficial, núm. 47.073, 6 de agosto de 2008.

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extranjera, el comercio interno y el turismo; y ejecutar las políticas, planes generales, programas y proyectos de comercio exterior.

Con base en una entrevista no oficial63 con un funcionario del MCIT es imperante resaltar el papel del Consejo Superior de Comercio Exterior64 en el proceso decisional de la política exterior hacia China dada su función de organismo asesor del Gobierno Nacional en todos aquellos aspectos que se relacionen con el comercio exterior y la competitividad de las empresas del país. Según el funcionario fue este Consejo65 quien estableció que China debía ser una prioridad y un objetivo para Colombia como socio comercial. Adicionalmente, en el 2009 emitieron el documento “Agenda de Negociaciones Comerciales de Colombia: Actualización de 2004” donde China aparecía como uno de los países con los que se debía consolidar y adelantar negociaciones comerciales para el país.

Los miembros de equipo. “Auxiliares inmediatos de cada jefe”66: Los

directores de las oficinas de los Ministerios encargados y especializados en el tema, como es la Oficina de Asia, África y Oceanía de la Cancillería y la Dirección de Relaciones Comerciales del MCIT.

Estos funcionarios manejan un nivel medio de poder comparado con el de los Jefes, porque aunque no sean quienes encabezan los Ministerios, sí mantienen un nivel de influencia importante dentro del proceso decisional, dada su capacidad para insertar sus iniciativas o posiciones y las de sus respectivas direcciones dentro de la agenda colombiana hacia China.

El Director de la Oficina de Asia, África y Oceanía67 es quien lidera la misión de esta oficina en la consolidación y búsqueda de nuevos espacios de inserción para el país en las regiones de mayor importancia en el sistema internacional

63 Entrevista realizada el 21 de febrero de 2011.

64 Colombia, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (1999, 23 de diciembre), Decreto número 2553 del 23 de diciembre de 1999, por medio del cual se modifica la estructura del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial núm. 43.827, 23 de diciembre de 1999.

65 El consejo de Comercio Exterior esta compuesto por el Ministro de Comercio, Industria y

Turismo, Relaciones Exteriores, Hacienda y Crédito Público, Agricultura y Desarrollo Rural, Ministro de Minas y Energía, Ministro de Transporte, Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Director del Departamento Nacional de Planeación y el Gerente del Banco de la República.

66 Allison, G. (1988), Op.cit. p.140.

67 La Oficina de Asia, África y Oceanía estuvo encabezada dentro del periodo de estudio por

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actual, dada su incidencia geopolítica y su peso en la dinámica de los flujos de bienes, servicios, capitales, conocimiento y energía, tales como Asia. Este jugador tenía como objetivo avanzar en el desarrollo de la nueva política hacia la Cuenca del Pacífico lanzada en abril de 2008 conjuntamente con el Ministerio de Comercio Industria y Turismo. Esta iniciativa se dio como resultado de una mesa de trabajo permanente liderada por esta dirección con la Oficina de Relaciones Comerciales del MCIT.

El director de la Oficina de Relaciones Comerciales68 del MCIT69 tiene como objetivo liderar el diseño y ejecución de la política comercial de Colombia en sus relaciones bilaterales. Estas políticas comerciales se basan en el desarrollo de la firma de acuerdos comerciales para la creación de espacios para la libre circulación de bienes y servicios de producción en la OMC y con Asia, Europa, África, Oceanía. Este agente es trascendental en la coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores para los proyectos de acuerdos y convenios comerciales con China y los demás Estados y Organismos Comerciales.

Con base en las entrevistas realizadas estos dos jugadores eran muy importantes en el proceso decisional, dado el conocimiento y la experticia que tenían frente al tema de China y Asia en el ámbito político y comercial. Por tanto eran quienes le transmitían directamente a sus respectivos Jefes Ministros sus posiciones y puntos de vista de la manera como se debían diseñar los lineamientos de política exterior hacia China.

Los Indios: “Los que ocupan cargos políticos y los funcionarios de gobierno

permanentes dentro de cada uno de los departamentos y agencias”70:

Estos agentes son funcionarios de apoyo, secretarios y asesores de la Oficina de Asia, África y Oceanía y la Oficina de Relaciones Comerciales. Estos son el nivel más técnico de los integrantes del juego político para la formulación de la política exterior hacia China.

68 La Oficina de Relaciones Comerciales estuvo encabezada dentro del periodo de estudio por:

Juan Guillermo Castro Benetti y Juan Carlos Cadena Silva.

69 Colombia, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (1999, 23 de diciembre), Decreto número 2553 del 23 de diciembre de 1999, por medio del cual se modifica la estructura del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial núm. 43.827, 23 de diciembre de 1999.

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Se establece que al ser el nivel más técnico, se convierten en los jugadores con menor poder de incidencia en el juego político, por tanto al tener tan poco poder no van hacer parte del presente análisis. Sin embargo no se puede desconocer que estos agentes tuvieron cierta participación.

Jugadores ad Hoc: “Los actores que amplían el juego gubernamental, estos

son los portavoces de los grupos de interés más importante, y los sustitutos de cada uno de esos grupos”71

: Los académicos y los portavoces de los diferentes

grupos de interés, como gremios industriales y comerciales.

Dentro de los grupos de interés de mayor relevancia se encuentra el grupo ProAsia el cual tiene como objetivo contribuir a la internacionalización de Colombia con Asia. Este grupo busca incluir a esta región como a una a las que Colombia debe prestarle mayor atención, dado su papel estratégico dentro del contexto actual.

El papel de los agentes representantes de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia – ANDI, considerado el gremio empresarial más importante de Colombia (integrado por un porcentaje significativo de empresas pertenecientes a sectores como el industrial, financiero, agroindustrial, de alimentos, comercial y de servicios) es relevante para la formulación de la política exterior hacia China, dada la trascendencia del tema comercial y económico en la relación bilateral y su objetivo de apoyar los procesos que a nivel nacional se emprendan para la inserción económica de Colombia en la Cuenca del Pacífico, siempre y cuando estos sean favorables para los intereses de los industriales nacionales.

Finalmente los agentes de la Federación Nacional de Comerciantes (FENALCO) también deben ser incluidos como jugadores Ad Hoc. Su objetivo de defender y representar los intereses de los afiliados en el proceso de intercambio comercial de Colombia con China los hace importantes. Sus afiliados siempre se van afectados de forma positiva o negativa dependiendo del sector cuando se implementan políticas y se firman acuerdos con el objetivo de fortalecer las relaciones comerciales con China.

Teniendo en cuenta los jugadores que se presentaron en el capítulo anterior, a

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continuación se presenta una figura que resume la posición de cada uno de los jugadores . La posición que se les da en la gráfica no implica mayor o menor poder de incidencia. Esta variable se definirá en el próximo capítulo cuando se aborde el tema del poder de incidencia de los jugadores.

Figura 1. Posición de los Jugadores

Fuente: Elaboración propia con base a los datos investigados

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Figura 1. Posición de los Jugadores

Figura 1.

Posición de los Jugadores p.34

Referencias

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