Regulación económica en Chile : la opción por un enfoque no estructural

La

0

..

.

Regulaci6n Econ6mica en Chile:

ipci6n por un Enfoque No Estructurd

M O O

PAREDES

M.

.

y Ph.D. en iencias Eco-

Agradezco 10s comentarios de Harald BeyerJlejandro Jadresic, Felipe MomdC y Rodrigo Vegara; la eficiente ayuda de Rblo Rims M. y el financimiento par- cia1 de Fondecyt, proyecto 1950318. Los errores que penistan son de mi ex-

Regulaci6n Econ6rnica en Chile

I

157

RICARDO PWS M.

I.

INTRODUCCIdN

Las reformas implementadas en Chile en materia de regulaci6n econ6mica

no han tenido la misma difusi6n que las reformas macroeconomicas de mediados de 10s aiios 70. Sin embargo, estas reformas han repercutido en las bases m9s pro- fundas de la estructura econbmica, lo que ha sido importante no s610 porque han perdundo en el tiempo y en g n n medida han sido seguidas en otros paises, sino porque, en materia de regulaci6n, la pllictica de alguna manera liden 10s avances tebricos, y eso hace del cas0 chileno un tema de estudio obligado para investiga- dores y politicos. Por cierto, las lecciones que se pudieran derivar de un cas0 de estudio tienen que tomarse con cuidado. N o basta un conjunto de leyes para que se afecten las conductas de la manera que el legislador desea. Tampoco las leyes se determinan en forma absolutamente ex6gena. sino que muchas instituciones harto m9s sutiles que las reformas que anali7.mos en este trabajo pueden tener una mayor importancia en el desamllo de 10s sectores. No obstante, mucho de la institucionalidad en Chile se ha ido generando y se ha ido asimilando con las re- formas -entre otras legales- que describimos en lo que sigue'.

La secuencia de reformas en regulaci6n en Chile se inicio con un conjun- to de medidas que situaron al Estado en un rol menos intewentor en materia prw ductiva, focalizindolo en 10s aspectos de regulaci6n antimonopolios.

En

esta fase, que ocurri6 entre 1974 y 1980, lo central fue entregar una clam seiial en el senti- do de que lo que se estaba realizando tenia una motivaci6n econ6mica. era con- secuente y seda irreversible; es decir, no dependena de las condiciones externas, de las presiones de p p o s ni de la sensibdidad del ministro de turno. Seguidamente, a comienzos de 10s aiios 80 se realizaron una serie de reformas legales e institu- cionales en sectores caracterizados historicamente como monopolios naturales. Se reformaron las leyes de telecomunicaciones, de electricidad, de bancos, de socie- dades an6nimas y se reestructuraron las empresas estatales para abordar ciertos problemas de la organizaci6n industrial. La tercera etapa fue la primti7aci6n de las empresas tradicionalmente consideradas monopolios naturales, lo que se ini- ci6 en la segunda mitad de la dtcada de 10s 80.

La descripci6n del proceso de reformas en regulaci6n es una tarea que puede enfocarse de distintas maneras. Desde luego, una serie de trabajos han abor- dado aspectos puntuales de la regulaciGn, como por ejemplo el anklisis de 10s pro- blemas de transmisi6n elkctrica, de 10s derechos de agua p de la reciprocidad atrea. Sin duda, esa visi6n es util, pero al centnrse en 10s problemas existentes, genera una visi6n que adolece de perspectiva p termina por listar otros problemas que sesgan la visidn de conjunto p reducen su relevancia.AdemBs, esta visi6n termina siendo muy poco prktica, pues descubrir errores en regulaci6n ex post es sim- ple y no se orienta a alternativas de acci6n.

'

Stone, Levy y W d e s (19%) eSNdian empiricamente la importancia de hctores iflstimcb

La Transfonacih Econ6mim de Chile

158

I

FFUE IMRAfS B. 9 RODRJG~ VOLGUU DI.

El prop6sito de este trabajo es realizar una descripcidn y ewluaci6n global de 10s principales aspectos regulatorios que caracterizan globalmente la economia chilena desde mediados de 10s 80. La descripci6n se basa en aspectos generales, que cruzan distintas industrias y permiten tener una idea global del funcionamiento de las industrias en Chile. El trabajo incluye seis secciones, aparte de esta intro- ducci6n.

En

la segunda secci6n se describen 10s cambios estructurales mis impor- tantes y que proveen el context0 a las modificaciones de regulaci6n que siguieron. En la tercera secci6n se presentan 10s elementos de regulaci6n fundamentales que estin presentes en todos 10s sectores. Las secciones cuarta y quinta analizan regu- laciones y sus efectos en dos industrias tradicionalmente reguladas, telecomunica- ciones y electricidad. En la sexta secci6n se analiza el cas0 de las concesiones de infraestructura, lo que es una opci6n distinta de regulaci6n tipica, pero que la in- volucra. La tesis que se desarrolla es que en Chile 10s sectores lideres en el proce- so de inversi6n y desempeiio han mantenido altos indices de concentnci6n industrial y ello no ha mermado la posibilidad de un desempeiio muy exitoso. En tal sentido, se destaca la opcion tomada en Chile en distintos sectores, que es pri- vilegiar una evaluaci6n del desempeiio industrial en lugar de una evaluaci6n y preocupaci6n por la estructura industrial. La siptima secci6n concluye ewluando en tirminos muy generales, y a partir de 10s casos analizados, el proceso chileno y plantea algunos desafios pendientes.

11.

LIS G W E S REFORMS: MARC0 PARA M PARTICIPACI6N PRlVADA

Los cambios estructurales de la economia chilena que se empezaron a pro- ducir a mediados de 10s aiios 70 tienen como elemento central el mayor papel que se les otorg6 a la iniciatim privada y a 10s mercados, contnponiindose a la ten- dencia que venim observando el pais y el resto de h i r i c a Lqtina. En tal contex- to, surgen ideas de privatizaci6n y un cambio del infasis que tenia el Estado desde el 1-01 de productor hacia el de generador de igualdad de oportunidades y de re-

gulador de distorsiones econ6micas (Muiioz, 1993). Dos son las etapas de refor- mas que por su naturaleza cabe distinguir. Primeramente, reformas que en lo esencial diemn un vuelco a la tendencia intervencionista que prevaleci6 hasta 1973.

Regulaci6n

Econ6mim

en

Chile

I

159

Rml p m F 5 A!.

i.1.

Las

reformas de

10s 70:

nfasis en

la inidativa privada

y econ6mico que prevaleci6 en Chile hasta 1973 se

c L n l y c ~ u

..

u c a a I I u I I I I .JS aiios 30. La gran depresi6n fue probablemente el fac-

tor mis determinante del rol que el Estado tendna en la economia en 10s pr6xi- mos cuarenta aiios, ya que cambi6 la orientaci6n de la politica econ6mica desde una visi6n promotora del comercio a o t n orientada a la economia interna. Sin em- bargo, el crecimiento experimentado por el Estado, reflejado en la importancia del empleo publico, en la cantidad y tamafio de las empresas creadas y luego contro- ladas por el organism0 impulsor de un E..tado productor, la COMO, no s610 llev6 a una progresim descoordinaci6n e ineficiencia del sector publico, sino que tam- biPn fue un freno a la hiciatit2 priwda, In que en lugar de buscar espacios p a n reducir costos, tntaba de afectar 10s precios, impuestos y annceles que se le apli- caba, ademis de buscar ciertas concesiones de exclusividad'.

El sector p6blico alcanz6 su miximo tamaiio a comienzos de 10s aiios 70.

Asi, ese aiio, cuando Allende asumi6 la Presidencia, el Estado tenia 68 empresas y

en 1973, cuando fue derrocado, tenia mis de 200.Adicionalmente. en 1973 habian 325 firmas que, intervenidas ilegalmente, estaban bajo control estatal. De esta for- ma, el Estado tenia una importancia de casi un 4006 del PGR en 1973 (ver capitu- lo 4 en este volumen). Mis aun, bajo el gobierno de Allende, el sector bancario se encontnba casi completamente estatimdo y como la cuenta de capitales estaba virtualmente cernda, el financiamiento de las firmas dependia de la autoridad ad- ministntiw.

Aparte del @-an nlimero de firmas bajo algunas formas de control, mis de tres mil precios, incluyendo la tasa de inter& y el tip0 de cambio, e n n regulados por medio de decretos administntivos. Las tarifas anncelarias alcanzaban a 105% en promedio y mostraban una p a n dispersih, la que obedecia fundamentalmen- te a la presi6n de p p o s de inter& @%mer, 1988).Asimismo, 10s servicios socia- les, tales como educacibn, seguridad social y salud, virtualmente se proveian, en condiciones monop6licas. por el Estado.

Como consecuencia del caos econ6mico. politico y social, que alcanz6 su mixima tensi6n a mediados de 1973, una junta militar derroco al Presidente Allen- de. El prognma econ6mico del nuevo gobierno revirti6 la tendencia intervencio- nista, partiendo por la devoluci6n de las empresas ilegalmente intervenidas, la reducci6n de activos estatales prescindibles y una ddstica reducci6n del deficit fiscal, lo que ademis de corregir fuertes distorsiones microecon6micas inici6 el control de la inflaci6n (Lamin, 1988).

Distintas reformas siguieron hasta fines de 10s afios setenta.

En

su conjun- to, &as condujeron a una apertun significativa y a la reducci6n de las distorsie nes microecon6micas.

En

particular, la desregulaci6n de precios y la degnwci6n

160

h Transfomacih Econ6rnica de Chile

I

F€lIP€ B. RODRlGO \‘ERUt M.

arancelaria e impositiva fueron las mis notables, pues tuvieron elementos que die- ron enorme coherencia a la politica implementada.

En

particular, el gobierno ad- quiri6 un compromiso real, mis creible, de que no accederia a modificaciones que hienn product0 de presiones grupales que, hasta la fecha habian sido extremada- mente habituales.

En

concreto, ello ocurri6 al rebajarse 10s aranceles a una tasa pareja y al sustituirse un @-an nhnero de impuestos a las tnnsacciones por uno parejo de 20% a1 valor agregado. Bo o t o g 6 inercia y credibilidad al sistema, en tirminos que al menos no sena ficil l o w r excepciones a la ’regla de la igualdad” por medio de presiones individualeg.

h r t e de esta coherencia politica y econ6mica se consigui6 tambiin con la promulgaci6n de una nuem legislaci6n antimonopolios en la primen etapa de reformas. un cambio fundamental que permiti6 reducir la presi6n de postergar la desregulaci6n de precios y redujo el temor al control privado de las empresas. Con ella se asegunba que las firmas privadas no actuarian en forma abusiw, temor que prevalecia ampliamente en la poblacion que, en definitiva, no tenia la experiencia de vivir en una economia de mercado*.

11.2.

Reformas en

10s 8 0

E s t r u m

industrial

e institucionalidad

regulatoria

La orientaci6n general hacia la iniciativa priwda marc6 una tendencia im- portante y sent6 bases p a n un proceso de privatizacion que, a juicio de analistas como Sigmund (1990). ha sido el m i s importante en la historia moderna. La pri- vatizacion fue el elemento central en 10s cambios regulatorios subsecuentes que se produjeron en Chile. Sin embargo, la causilidad privatizacion-reguIaci6n, en el cas0 de Chile, no esti claramente identificada. Desde luego, muchas de las refor- mas regulatorias ocurrieron previo a la pri\ati7;lci6n, pero, por otra parte, la nece- sidad de regulaci6n parecio m i s apremiante despuis de la privatizacibn. De cualquier forma, ambos cambios se lleiaron a cabo en 10s aiios 80, y aunque es el conjunto el que cabe evaluar, un anilisis de la cronologia tiene cierta rirtud.

a) Privatizaci6n

Regulacidn Econ6mim en Chile

I

161

RH;ww, PAREDS M.

En Chile se pueden distinguir dos olas de privatizaciones. Un primer gru-

PO de privatizaciones comprendia empresas que hist6ricamente habian sido pri- vadas, pero que fueron intervenidas por el gobierno socialista de Allende. Esta primera etapa de privatizaciones empez6 en 1974 y dur6 hasta 1978, y en ella el gobierno devolvi6 325 de las firmas ilegalmente intervenidas a 10s dueiios origi- nales y vendi6 20 firmas y bancos, todos considerados potencialmente competiti- vos, es decir que no tenian ninguna cancten'stica de monopolio natural. En esta etapa no se fij6 un set de regulaciones para las empresas privadas. Ello porque 10s controles aplicados a monopolios naturales no eran necesarios para las firmas que se privatiziron, ni tampoco estaba en el p r o p m a gubernamental privatizar firmas con caracten'sticas de monopolio. Mis aun, dunnte esta fase el gobierno, si bien no la alent6, al menos no cuestion6 la concentraci6n de la propiedad de las fir- mas, y no objet6 su venta en paquete. En esa kpoca el Ejecutivo tampoco visuali-

26 aIg6n problema en relaci6n con la creaci6n de conglomendos. a 10s que dej6 consolidarse. La h i c a preocupacih que mostnba en cuanto a la estructun in- dustrial se refen'a a la eficiencia economics, por lo que en tal context0 opt6 por la politica de dejar hacer.

Lo anterior explica por que en esa etapa de privatizaci6n hayan emergido criticas a la falta de preocupacih en fijar adecuadamente 10s precios de 10s acti- vos que se estaban privatizmdo. Un mercado de capitales pequeiio e imperfecto, un limitado nlimero de oferentes (el capital extranjero, en ese tiempo, e n muy cau- teloso para ingresar a Chile), las firmas vendidas en paquetes y, en particular, el que existiera una profunda recesion. son argumentos que indican que 10s precios en que se vendieron las empresas pudieron haber sido bajos5.

Mis importante, sin embargo. es que hay un acuerdo relativamente alto en la profesi6n en torno a que la primera etapa de privatizaci6n present6 algunos p m blemas asociados a la falta de regulacidn financiera. Harberger (1985) argumenta que la magnitud de la crisis bancaria en 10s principios de 10s aiios 80 obedeci6 principalmente a la hlta de regulaci6n bancaria para que se reconocieran 10s cr-5 ditos incobrables. En efecto, la prictica contable no requen'a consolidar balances. Esto hacia posible formar conglomerados con inversiones bursitiles que podn'an incrementar notablemente el riesgo que enfrentaban. Adicionalmente, las pdcti- cas de eludir y evadir el espiritu de la regulaci6n de valores para incrementar el endeudamiento permitieron exceder el endeudamiento hasta limites indeseables. Sin duda, las consecuencias de esas pricticas agravaron el impacto de la crisis de principios de 10s 80 y sensibilizaron acerca de la necesidad de implemen- tar regulaciones, las que se llevaron a efecto en la primen mitad de esa dkada. Aparte de las regulaciones bancaria y bursitil, donde se introdujeron sevens res- tricciones a 10s crkditos relacionados y obligaciones pan entregar informaci6n. tam- bitn se dio un amnce importante para genenr marcos regulatorios para las em- presas phblicas. Estos marcos, que rigen en la actualidad, independientemente de

162.

I

la

Transformacih Econ6mim de Chile

L4RRki B. RODRlGO VmcUU M.

si h er o n inspirados para aplicarse en empresas administradas por el gobierno o en futuras empresas privatizadas, han sido aplicados en ambos contextos. El plan- teamiento inicial para regular no consider6 la eventual privatizaci6n de Ins empre-

sas. lo que fue muy positivo, pues no enturbi6 el debate, que hasta ese punto fue

absolutamente tecnico.

Cuando el gobierno repriwtiz6 las empresas intervenidas en un proceso de rescate de 10s bancos, anuncio, en 1985, su intenci6n de privatiiar importantes fir- mas que no habian sido incluidas en la primen ronda de privatizaciones.Algunas de ellas eran productoras de bienes transables, tales como SOQUIMICH (salitre) y IANSA (refinadora de azbcar), pero las firmas privatizadas mis significativas desde el punto de vista de la regulacion heron ENTEL, CTC. ENDBA y CHILECTRA, hasta entonces considendas monopolios naturales. El primer anuncio de privatizaci6n estableci6 una meta bastante co ns emd on , al sefialar que el gobierno no perde-

na

el control de esas firmas. El aumento de participaci6n privada y la privatiza- ci6n de estas empresas se llev6 a cabo en un pen'odo de tres afios.

Esta segunda o h de privatizaciones es la mis relevante no s610 por 10s montos involucrados, sino por el interes tanto academic0 como de politica p6bli- ca. Despuks de concluir el primer penodo de privatiiaciones en 1979, el gobier- no controlaba 58 firmas (menos que las 68 que controlaba en 1970). Sin embargo, el Estado todavia mantenia bajo su tutela a ENTEL y a ENDFSA, el monopolio de larga distancia en telecomunicaciones y el monopolio de generaci6n elkctrica, res- pectivamente. El Estado tampoco controlaba CODELCO, la mis grande firma cu- prera chilena; CHILECTRA (distribuidora elkctrica), CTC (monopolio de la red bisica telef6nica) y la mayoria de las empresas de distribuci6n de agua potable.

Como se seiial6, en esta segunda etapa de privatizaci6n se habian introdu- cido importantes cambios institucionales. En primer lugar, para evitar la concen- traci6n de la propiedad de las nuems firmas privatizadas, previo a la privatizaci6n de 10s bancos, en 1983 se promulg6 la nueva ley bancaria que evitaba ddstica- mente 10s prestamos a compafiias relacionadas. Esta lev habia definido 10s conglo- merados en forma muy estricta, lo que redujo las posibilidades de prkstamos interrelacionados. Asimismo, entre 1985 y 1987, el gobierno introdujo nuevas re- alas aplicables a la Bolsa de Comercio, a 10s seguros y a 10s fondos mutuos. Estas nuevas reglas no s610 buscaron dar una mayor transparencia a las transacciones, sino tambien asegunr una diversificaci6n de portfolio con el fin de reducir quie- bras por "efecto domin6" en cas0 de crisis.Tambi6n se permiti6 que s610 inverso- res precalificados por su demostnda solvencia participaran e n las nuevas priwtizaciones.

Rqlacidn Econ6mia en Chile

I

163

lwucm P r n D hl.

preferencia de compra, y podian obtener avances de futuns compensaciones en cas0 de despido y jubilaci6n.Adicionalmente, ellos serian compensados si es que 10s precios de las acciones a1 momento de la jubilaci6n e n n menores que 10s de la compra. Esta politica, denominada “capitalism0 popular“, conseguia una sene de objetivos, entre 10s que se destaca el apoyo politico y evitar tener que valorizar precisamente 10s activos, puesto que un eventual subsidio se hubien diluido en- 1

lNERALES EN EL NUEVO DISEmO

La historia de la regulaci6n y del diseiio regulatorio chileno se vincula con la privatizaci6n, pero, como se seAal6, la causalidad no es unidireccional. Por cier- to que las preguntas mfs interesantes sobre la regulacibn en Chile han surgido en la etapa posprivatizaci6n. Asi, por ejemplo, el que en Chile el proceso privatiza- dor haya tenido cierto estancamiento despuks de 1990 en las areas de servicios sanitarios, puertos y aeropuertos, se ha justificado por la necesidad de minimizar la posibilidad de cometer e m r e s y en tal sentido se seiiala que con ello la regula- ci6n se perfeccionaria antes de proceder con nuevas privatizaciones. Implicita en este argument0 esti la idea de que 10s monopolios naturales en manos estatales se autorregulan’an y no necesitarian de regulaciones externas.

Sin embargo, no cabe duda de que quienes implementaron las privatizacio- nes en Chile procunron minimiiar 10s problemas propios de cuiiipu~ t.tiiiiciitu> iiiw nop6licos. independientemente de donde provinienn, y ello se enfatizd previo a la privatizaci6n. N o obstante lo anterior, 10s problemas de agencia pueden inducir a un gobierno a acelenr un proceso de privatizaci6n sin tomar debidamente en cuenta 10s aspectos de regulaci6n de mercados y las consecuencias que posterior- mente tenga una mala regulaci6n sobre el bienestar social. Los burbcntas a cargo de 10s procesos de privatizacibn suelen ser evaluados por el monto de 10s activos privatizados, y no por la forma en que las firmas privatizadas funcionan despuks’. Fsta situaci6n levanta una hip6tesis que ha sido reiteradamente planteada en el cas0 chileno: la regulaci6.n en Chile habn’a sido tan deficiente, que conllev6 una serie de problemas que han hecho que, posteriormente a la privatizaci6n. el des- empeiio de Ias firmas privatizadas desde una perspectiva social h a p sido muy pobre.

De cualquicr forma, este debate no se cvit6. hlarcel (1989) concluy6 que habn’a existido un

subsidio implicit0 entre 2796 (cllor de memdo) y 69”6 (wlor libm). Por o t n parte, Hachette y Liiders

(1993). registrando el valor presentc dc 10s dividendos. concluyerun que no existio subsidio.

AI igual que cuando en la motivaci6n de la privatizacih est3 la soluci6n del pmblema a1

dCficit fiscal. en algunas erperiencias recientes en htinomtrica, 10s gobiernos h.an contntndo empress

para que implementen las pri\atiznciones. pagindoles un porcentaje de 1sventas. Ello. por cierto. des-

alinea 10s incentivos de corto y largo plazo e induce a un pr0cc.w que es sospechoso de no tener una

164

Ia

Transformaah Econ6mica de Chile

I

FnrsE IAF.R& B. RODRlCO VERGUU M.

Cualquiera sea la motivaci6n que estuvo detds de la determinaci6n de 10s marcos regulatorios establecidos en Chile a principios de 10s aiios 80, es un he- cho que ellos se originaron antes de la privatizaci6n e incluso antes que estuviera Clara para el mercado la real posibilidad de privatizaci6n. Por su parte, su evalua- cion debe realizarse mis que en terminos conceptuales, lo que por cierto ya se ha hecho reiteradamente, en terminos pdcticos. En lo que sigue desarrollamos evidencia sobre el desempeiio industrial, lo que permite dilucidar en parte la

re-

levante pregunta de cu5n efectiva y qui beneficios ha tenido la regulaci6n en Chile.

111.1. Concepci6n

general y

regolaciones comunes

La descripcidn de la situacih econ6mica. financiera y las proyecciones pre- vias a las primeras reformas microecon6micas permiten dimensionar el cambio que experiment6 el funcionamiento de las industrias en 10s ultimos veinte aiios en Chile. Ello esti documentado en una serie de tnbajos, entre 10s que se destaca Wisecarver (1986) y Ale (1990), por lo que no cabe proceder a una descripci6n en el presente. En cambio. focalimr nuestra atencion en el period0 que se inicia en la decada de 10s 80 nos permite analizar el efecto pur0 de las reformas que rigen 10s distintos sectores bajo regulacion especifica, analizando exclusivamente 10s efectos de cambios en la regulacion del desempeiio sectorial. De otro modo, el efecto asociado a las reformas regulatorias aparecena sobrevalorado, puesto que las reformas microecon6micas a que nos referimos en la secci6n I1 eliminaron enor- mes distorsiones de precios, permitieron un mejor financiamiento de las empre- sas de utilidad publica y eliminaron subsidios de Pstas hacia el sector publico central. Por cierto, muchas de las empresas de servicio publico carecian de recur- sos para invertir cuando eran publicas o dejaron de invertir por la incertidumbre generada por las arbitrariedades en las normas que las regian, particularmente en lo que respecta al precio. Entonces se aplic6 la norma de que las empresas, ya sea publicas o privadas, fueran desinvirtiendo progresivamente y racionando por me- canismos distintos del precio.

Aunque el inter& de este trabajo recae en regulaciones especificas, prime- ro cabe analizar elementos generales asociados a sectores regulados, lo que defi- nimos y elaboramos brevemente en lo que sigue.

a) Legislaci6n antimonopolios

En Chile todos 10s sectores estin bajo jurisdicci6n de la legislaci6n antime nopolios, incluyendo aquellos que por sus caractensticas de monopolio tienen re-

Regulaci6n Econdmica en Chile

I

165

IDcmo P m s M.

e s d n regulados, se ven limitados en el tipo de acciones que pueden ejercer y que, por cierto, exceden el prop6sito especifico de ’ I . 1 Y

b)

Libre

e n t n d a

La concepci6n genenl en la mayoria de lllJ llLLcvuJ l c ~ u L u L l u L L L J rrrlt,Lclllcln- tadas en 10s 80 fue que debia propenderse a un aumento de la competencia. per- mitiendose la entrada de nuevos actores. Esta visi6n aparecia distinta de la que prevaleci6 para 10s servicios de utilidad pcblica en Chile y que ha perdundo has-

ta la actualidad en muchas de las economias en el mundo. Li filosofia que respal- da esta noci6n es que a pesar de que las industrias pudienn tener canctensticas de monopolio natunl, no convendria protegerlas de la entnda de competidores. Porque de ser efectivo que esas industrias poseian cancteristicas de monopolio natunl, esa misma condici6n servina como un elemento disuasivo a la entrada.

c)

No

regulaci6n

como

principio

Una cancteristica fundamental del proceso es que dej6 de lado la idea de que ciertas industrias debian ser reguladas en principio. El nuevo principio aplica- do consideraba que las condiciones de la industria podian cambiar, por lo que debia existir flexibilidad para analizar cada situaci6n; est0 es, si la industria debe o no tener regulaciones ):en particular, si 10s precios deben estar controlados. Lo que se consigui6 haciendo que cada sector dejan en poder de la Cornision Resolutiva Anti- monopolios,organismo authorno, la calificacion de cada una de Ins industrias como monopolicas o no. En particular, aunque la Cornision Resolutiw determin6 que ciertos sectores deben tener regulaciones especificas, aquellas que tenian una cali- ficaci6n de “monopblicas”. ktos son 10s sectores de electricidad, agua potable y

I

I

telecomunicaciones, y eventualmente podian incorponrse otros adicionales.

d) Procedimientos claros

De ser monop6lica la calificaci6n que la Comisi6n Resolutiva hace de una . . . . . . ..

.

-.

industria, la ley sectorial establece proceciimientos cietallados p a n tijar precios pero no otns regulaciones de estructun, las que posiblemente si han aparecido en la ley de servicios sanitarios. Estas leyes obligan a Ins empresas y a1 regulador a cum- plir una serie de pasos, entre 10s que se destacan: i) determinaci6n de la demanda p a n cadi empresa; ii) estimaci6n del cost0 incremental de desarrollo (CID) en base a un proyecto de expansi6n de la empresa real’; iii) estimaci6n de tarifas que fi-

n F’an una anilisis del imbito de la Ic@slaci6n antimonopolios en este tip0 de industrias. \+a-

Ias compaihs deben tener un progma de inversi6n minimo a cinco arios. prepaiado por

se F’aredes (19953).

166

la Transformaci6n Eeon6mica de Chile

I

FnrsE I N d s B. R00Rn;o v m w M.

nancian'an a la empresa en el cas0 de economias de escala o imbito si las tariFds determinadas por el CID no permiten financiar la empresa; iv) recLlculo de las ta- rifas cada cuatro o cinco aiios, seglin sea el caso.

e)

ResoIuci6n d e disputas

Un aspecto de la mayor significancia es que las leyes recurren a la designa- ci6n de mecanismos extrajudiciales que permiten una mis dpida resoluci6n de 10s conflictos. En 10s distintos casos, de haber discrepancias. se pueden constituir comites de expertos, quienes deben resolver en un breve plazo y. en general, dan- do un cadcter resolutivo a sus decisiones.

f) Preferencia

por

la autonomia

Con el objeto de limitar a1 miximo el riesgo asociado a arbitrariedades en el marc0 regulatorio, el disefio institucional favoreci6 fuertemente la autonomia de las instituciones reguladoras. Con ello, se pretendi6 resolver un pmblema tra- dicional de organismos que responden a firupos de presibn, ya sea del Ejecutivo, del Legislativo o de privados. De cualquier forma, Pste es un tema en desarrollo, pues 10s gndos de autonomia entre instituciones regdadoras y 10s costos por per- dida de control de parte de la sociedad son temas que no pueden considerarse resueItosl0.

En lo que sigue de esta seccibn, se resaltan 10s aspectos centrales de la evc- luci6n de industrias bajo regulacibn especifica (destacindose 10s elementos del marc0 regulatorio general) y el desempefio industrial. No se han considerado aqui todas las industrias que tienen inter& desde el punto de vista de la regulaci6n. Mis bien, nuestro interes se centra en aspectos de regulaci6n que han ido acompaiia- dos con un desempeiio industrial destacable y que se aprecian claramente en tres experiencias de industrias reguladis: telecomunicaciones, electricidad, e infraestruc- tura vial.

n!

REGUJACIdN Y DESEMPEQO EN TELECOMUNICACIONES

El sector telecomunicaciones, que incluye a 10s subsectores de telefonia fija, telefonia de larga distancia y telefonia m6vil es, sin duda, uno de 10s mas dinimicos en el mundo y en Chile ha liderado el proceso de crecimiento.Al sector telecomuni- caciones se le vincula hoy con regulaci6n,particularmente por la asociaci6n con la telefonia fija, considerada en el mundo, hasta hace menos de diez aiios, como un monopolio natural por excelencia. En Chile el rol del Estado en el sector ha variado muchisimo y ha experimentando variaciones en la propiedad de las empresas, que

Reglaci6n Econ6mica en Chile

I

167

r u m P m L ? hl.

se iniciaron completamente privadas, llegaron a estar completamente en poder es- tatal entre 1973 y 1987, y en la actualidad de nuevo estin en poder privado (~610 parte de la televisi6n abierta es provista por una empresa estatal)".

lV.1.

Regulaci6n en telecomunicaciones

L?

Ley General de Servicios EIPctricos, de 1959, hacia referencia a un mar- co legal p a n el desarrollo de las telecomunicaciones. y establecia un monopolio estatal p a n ciertos servicios, como el servicio publico telegrifico dentm del terri- torio nacional, quedando p a n las empresas internacionales y cable@icas el ser- vicio publico con el exterior. Ademis, la ley establecia que el semicio privado de telecomunicaciones s610 podia realimrse entre 10s puntos del territorio enumen- dos en la concesi6n, siempre y cuando entre ellos no existien servicio de la mis- ma clase proporcionado por el telegrafo del Estado u otra empresa de servicio publico de telecomunicaciones. Con esta ley, el gobierno de Allende limit6 seven-

que las concesiones, autorimciones, permisos y debian ser abiertas y cefiirse a criterios objetivor legislaci6n pertinente. Se estableci6 que 1% tarifas

10s proveedores y 10s usuarios, dejindose la posi

. - . . . .

mente la expansi6n de la Compafiia deTelecomunicaciones de Chile (CTC) y per- miti6 su estatizaci6n.

En 1978 se pmmulg6 la Politia Nacional de Telecomuniaciones, documen- to base de la Ley 18.168, de 1982, que abn rige el sector. En ella se dieron las di- rectrices para el desarrollo de la iniciativa privada, eliminindose pricticas discriminatorias en favor de las empresas estatales. Esa ley tambiPn determin6 que la explotaci6n de 10s servicios pbblicos de telecomunicaciones y 10s de ndiodifu- si6n sonon y televisiva se realizarian de modo normal por medio de tercems y licencias que otorgan el Estado

i y clanmente establecidos en la

serian acordadas libremente entre bilidad de una fijaci6n p a n cier- tos servicios. En este cuerpo legal se establecieron 10s oqanismos reguladores, en especial la Subtel (Subsecretaria de Telecomunicaciones), que es el organism0 ofi- cia1 encargado de regular el sector, y las instituciones antimonopolio, particular- mente las resoluciones emitidas por la Comisi6n Resolutii

distingu

I ,lefonia b

distancia y teletonia movil. Utros servicios, como televisi6n por cable, tambien per-

1 Sulatorios que se merezca des-

[ores sefialados se pueden d i s

1 genenles, 10s han afectado en

forma particular; cstos son: i a ouiigawncuau uc otorgar concesiones, la obligaci6n de interconexi6n (la que est5 regulada) y la prohibici6n de discriminaci6n.

I

Hay tres imbitos o subsectores que cabe ci6n en telecomunicaciones. Otos son 10s de te

. - , _ . . _ . .

tenecen al sector, pero no han tenido esquemas re] tacar en este trabajoi2.

En

cada uno de 10s subseci tinguir tres elementos de regulaci6n que, aiinque

c .__.. ..._

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z

____

-L..

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> _ _ I A -

-.-

la.

ir en materia de regula- lisica, telefonia de larga

. .

.

.1

Para una descripci6n de la historia de este sector.vCase Pdredes (199%).

168

la Tnnsfomaci6n Econ6mica de Chile

I

F€UPE IARFdS 6. RODRlGO 1’CRG.W $1.

a)

Concesiones obligatorias

y

gratuitas

h r a la telefonia bisica y de larga distancia ha sido muy relevante y decisi- vo el hecho de que la ley establezca que las concesiones deben otorgarse a todo quien la solicite y en forma gntuita. Solo en el cas0 de que, por limitaciones tec- nol6gicas, no haya posibilidad de otorgar licencias a todos quienes las soliciten si- multineamente, ellas deben asignarse en base a la mejor oferta. Los plazos de concesion se han establecido, en la ley, en 30 aiios, y son renovables por periodos iguales a solicitud de la parte interesada. h t a es tal vez la particularidad mis inte- resante de la legislacidn en telecomunicaciones chilena, pues privilegia la compe- tencia a pesar de que pueda reconocerse que hay bastante espacio p a n economias de escala. Ademis, cabe esta regulacion dentro de la concepcion genenl seiialada de libre entrada, donde por sobre 10s costos de duplicaci6n de inversiones se pri- vilegian 10s beneficios que eventualmente entrega

b) Obligaci6n de interconexi6n

Li legislaci6n determina que la interconexi6n entre concesionarios sea obli- gatoria de realizar y conceder, y ella puede efectuarse por medios propios o de terceros.Asi. quienes infiresan al mercado con una nueva red, deben procurar 10s medios para llegar a1 punto de conexion de red de la concesionaria a la que de- ben interconectarse. Estos puntos de conexion son definidos por la Subtel, de modo que el concesionario establecido no pueda imponer dificultades adicionales a quie- nes deseen entrar.

En esta etapa de interconexibn entre concesionarios es donde la legislacion chilena establece normas que resultan fundamentales p an promover la competen- cia, pues bisicamente toda economia de escala (0 de red) a nivel de telefonia bi- sica est5 asociada a la interconexion, por lo que, una w z asegurada h a , la telefe nia bisica en g a n medida deja de constituir un monopolio natural como se le concibe en su forma mis

traditional".

Replaci6n Econ6mica en Chile

I

169

r u m PAREDS $1.

ron Cste y otms problemas y, como se describe mis adelante, explican en gran parte la fuerte entnda a la industria a partir de principios de 10s 90.

c)

N o

Discriminacih

Li

no discriminaci6n, que tambiPn es un concepto genenl en la legislaci6n chilena y en particular en la jurisprudencia antimonopolios, adquiere particular relevancia en el cas0 de las telecomunicaciones, pues el acceso a redes es parte esencial del problema de mantenci6n de un eventual poder monop6lico. En par- ticular, la prohibici6n de discriminaci6n de acceso en telecomunicaciones se re- frenda en una nutrida jurisprudencia antimonopolio, explicitada a partir de la Resolucidn 389, que sent6 las bases p a n In openci6n del sistema multiopendor discado en el cas0 de larga distancia. El efecto fundamental de este concepto le- gal es que quienes poseen insumos esenciales pan' el desarrollo de la actividad, no pueden favorecer a un competidor por sobre otro y en particular, no pueden favorecer a sus propias filiales relacionadas verticalmente por sobre sus competi-

dores.

De hecho, 10s requerimientos de regulaci6n que puedan asociarse a la exis tencia de monopolio natunl en telefonia bisica tienen que ver fundamentalmen- te con el acceso al insumo esencial 'red bisica", y es materia de regulaci6n sobre las relaciones verticales e igualdad de acceso.

En

el segmento de larga distancia

10s eventuales problemas de openci6n y, por ende. de regulaci6n tienen que ver con el acceso a medios esenciales (red bisica), y mucho menos con la integraci6n

. . I

. . .

. . I

. .

. .

horizontal. Sobre este punto se centm el debate que precedio el mgreso de la com- petencia en laga distancia en Chile y en particular aqud sobre la conveniencia de que a la empresa dominante en telefonia bisica (CTC) se le permitien acce- der al segmento de Iarga distancia. En Chile se opt6 por permitir esa integnci6n vertical, sujeta a un conjunto de controles, de modo 1

acceso a estas redes bisicas (sen.icios esenciales)'.'.

En

el mismo sentido, uno de 10s principales c

de la Resoluci6n 389, la que finalmente permiti6 la iilLryi.tcl"rl ~ C L L I C . ~ ~ UL LCILW

que se procure ganntizir el

:lementos que la ley recoge

.*n'.-.-:A. ..--:,.-I ,I,, t-1'4-

IV.2.

Competencia

y

desempeiio en telecomunicaciones

iHa sido suficiente y adecuada la regulaci6n? h a es una pregunta que re- sulta dficil responder, particularmente porque en servicios pGblicos se suceden muchos reclamos y conflictos entre empresas. Por ello, optamos por medir des- empefio, que es el resultado mis visible de la regulaci6r1, y tiene que ver con una dimensi6n estitica, hindamentalmente por el precio y o t n dinimica, relacionada con la inversibn. Los resultados en cada subsector de la industria sugieren efectos notorios en entnda, inversiones y, aunque en distinto gndo, en precios. Aunque 1s 10s subsectores, cabe destacar a la telefonia fija y de lar- -mar de diversos cuestionamientos, Chile puede conside- itico de efectividad en desregulaci6n. Mis importante, la

evaluation la centnmos en un periodo'en el que 10s avances tecnol6gicos, si bien

ello ha ocurrido en todc

ga distanciaI5, donde, a 1 nrs e un cas0 paradigm:

. ., .

son importantes, no impiden remarcar que a n n pane de la dinimica chilena del sector es atribuible a las reformas propias del pais.

N2.1.

Telefonia

bbica

Lqtelefonia bisica es el segmento de Ins telecomunicaciones en que, toda-

..I- 1- q--:z-

_ _ _ _

.<-.---:- - ^ - ^^^^:.I ^ ^ ^I ^..^

-"-.^

-

res cancteristicas de monopolio natunl. En Chile, a p p o l h i c a se centn en este segmento y en el que me gulaci6n a nuestro juicio. es uno de 10s segmentos qi

I-- aCa^r,.r ..^.-:*:..-s .aa In ,...^:A" A P -"..I-,.:A" &-a"..:

vla. I ~ I r c x u i ; ( c i u I i IJUIIC r i i a v u r ciiiil~is. vur C U I I ~ I U C I : I I S C q u c cs C I quc i i c i i c I I I ~ ~ V iesar de que g n n parte de la :nos se ha valorado la desre-

le m i s nitidamente uresenta I U J L L L L L U J pu.YLLL"uJ UL 111 u p L ' U 1 L " C IC&uruLr"lL JL&",dR.

Si bien la entnda a1 mercndo se permiti6 desde 1982, lo que e n concor- dante con el concept0 genenl de entregar concesiones no exclusivas, hasta co-

-: ^ ^ _ ^ ^ _I^ t ^ ^ nn ^ ^ .--..2..:.. =.-A-

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I

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IIIICIILUS uc Ius y u SC p l u u u ] u IU11U.lIllClll'llIIIC11lC CII J.II1111#U ) 3u1u CLI 1Ullll.l lll'u- ginal. Por cierto, en principio la entnda ocurri6 en las ireas de mayor tdfico, lo que se asoci6 y fue criticado como un proceso de "descreme" que, a sii vez, e n la consecuencia de la forma en la que se habian determinado las tarifas p a n CTC,

cambio tecnol6gico que esti detds de la entnda, product0 de la disminuci6n de

10s tamafios de plantas con que se estin haciendo ampliaciones o con que algu- nos opendores estin entnndo a1 mercado. En efecto, pan la mayoria de las zonas primarias, el tamafio minimo de planta con la que han ingresado o se han amplia-

I) En telefonia m6vil y enlV nb le 10s nmbios tambikn han sido dnmiticos,con mejonmien-

10s imponantes p a n el consumidor. En estos sectores. sin embargo, no es posihle distinguir tan niti- damente en que medida ha contribuido el esquema regulatorio nacional y en quk medida el cambio tegnol6gico.

Regulaci6n Econ6mica en Chile

I

171

m c m o P ~ E I M.

do empresas es inferior a mil lineas. M i s alin, nuevas plantas en Osorno, Concep ci6n y Linares se han materializado con tamaiios de 100,120 e incluso 40 lineas.

En

consecuencia, no

es

extraiio constatar que a partir de 1995 la entrada se intensificara y en 1998 se verificara no s6io a nivel de las distintas zonas tarifa- rias, sino que dentro de zonas urbanas incluyendo sectores de menor ingreso. Esta entrada se traduce en que en Santiago de Chile vinualmente cada familia tenga la oportunidad de elegir al menos entre dos compaiiias de telefonia local, puesto que hay una superposici6n casi completa de concesiones entre empress. Ello se aprecia en la Figura 1, donde se bosquejan las ireas de concesi6n de cinco empresas que tienen concesi6n de servicio pfiblico telefhico en Santiago y que presentan p a n superposici6n de ireas”.

Si bien no todas las empresas tienen redes operathas, el hecho de que ten- gan concesiones les genera una obligaci6n de servicio en cas0 de que se les soli- cite y, como se ha mencionado, en forma no discriminatoria. Ello, en la prktica, es la fuente mis importante de competencia potencial que impide lo que era pcr siblemente la causa mis evidente de cost0 de 10s clientes: la existencia de listas de espera. La innovaci6n tecnol6gica ha sido un elemento que ha permitido la en- trada, pero sin duda que el aporte institucional mis significativo que contribuy6 en esa direcci6n fue la creaci6n de un esquema de resoluci6n de conflictos mis expedito a comienzos de 10s 90.

La fuerte competencia que se esti dando en Chile en telefonia bisica, y que se veritica especialmente en el traslape de ireas de concesi6n, se ha traducido en dos indicadores fundamentales. En primer lugar, un fuerte incremento de las lineas en senicio, que de 550.124 en 1980, pasaron a 718.659 en 1985, a 1.056.781 en 1991, a 1.891.000 en 1995 y a 2.700.000 en 1998.

En

segundo lugar, en una re- ducci6n de las tarifas reales en relacidn a 10s costos efectivos. El c5lculo precis0 de las tarifas no es ficil determinar debido a 10s distintos componentes de cargo que tienen. Sin embargo, conocemos dos COXIS que perrniten sefidar que en la p k - tica ellas han disminuido. En primer lugar, la lista de espen, elemento principal del cost0 por linea, evoluciono de 232.000 personas en 1987 a 241.000 en 1992 y en 1998 es virmalmente ineuistente. En la misma direccih, a consecuencia de la real competencia que produce la superposici6n de concesiones, las compaiiias telef6nicas hacen ofertas pan captar clientes que significan precios mu). por de- bajo de aquellos fijados por la autoridad y que, te6ricamente, corresponden al costo.

En

el Cuadro 1 se destaca el eleiado crecimiento experimentado por el sector telecomunicaciones. Cabe resaltar que el product0 interno bruto del sec- tor que agrupa a tnnsporte y telecomunicaciones por lo general ha crecido a ta-

sas superiores a las de la economia en su conjunto desde 1990. h r a el afio 1998 el crecimiento de la telefonia fija medido en nlimero de lineas fue de un 1676, lo que mostraba la continuaci6n de un proceso largo y sostenido.

172

la Transformacidn Econdmim de Chile

I

FnrpE

m m

B. ROD^ r n ~ m 81.

FIGKJM 1

S A ~ A G O DE CHILE

1 I I _I

I

I

Regulaci6o Econ6mim en Chile

I

173

R l c m P . W B M.

Regulaci6n Econ6mim en Chile

I

175

iucmo PAREDFS M.

CUADRO 1

c

P

t C l C f 6 n l n S fil3S (1) 864.155 1.056.781 1.283.876 1.520.685 1.634.393 1.891.163 2.264.342 2.685.W

ra= Crccimicnro 25.4% 22.3% 21.5% 18.4% 7.5% 15.7% 19~7% 18.6%

Nlimcm Susccrip~orcs

Tclcfonia Fila

Oinns/lOO hsb.) 6.5 7.8 9.6 10.9 11.6 13.2 15.6 18.2

Tclcfonia albvil

(suscrIptorcs/lOO hab.) n.d. 0.27 0.48 0.61 0.82 1.38 2.19 2.78

Fiiotle: ( 1 ) y (2) Subsecretaria dc Tclccomunicacioncs: (3) y (

No obstante 10s importantes indicadores de desempcno inuusrnai ODSTTVB-

dos en este subsector, ha persistido una discusi6n sobre 10s altos niveles de con- centnci6n industrial que muestn. Por su parte, y aun cuando el poder monop6lico esti limitado por el control del regulador y mis precisamente y de cualquier for- ma esti limitado por la posibilidad de entnda y el tnslape de concesiones a que nos hemos referido, la concentnci6n industrial ha seguido como un tema de dis- cusi6n. En tal sentido, la visi6n del Estado y en particular la del regulador puede resumirse en la siguiente filosofia: el problema del monopolio no es de participa- ci6n, sino de una ba$ producci6n (y consecuentemente un alto precio). Por ello, el desempefio industrial del subsector telefonia bisica ha sido muy bueno. porque la inversi6n y el crecimiento se han mostndo altos. h a es la forma mis directa y

176

Ia Transformaci6n Econ6mica de Chile

I

FnrpE luuut.i B. RODRJM VERGARA M.

CUDRO 2

TARIFAS SERVlClO TELEF6NICO LOCAL A CUE- COMERCIALES

Cos10 linn

Emprcsa las Condcs Xlaipli la Floridn Santiago Cosro apanro 0-0 fijo SLM ('I

EnrclPhnnd') p a r i s no hay no hag gnris 23.836"' 5.436" 15.3R2.64

27.73@3)

hlanquchuc(" 33.000 33.000 33.000 33.000 22.5W" 5.730 15.002.50

CTC 62.978 74.982 74.982 62.978 25.4Wb) 5.591 15.602.60

CMFI<" 70.800 70.pM) 70.800 no hag 19.000 5.299 19.302.63

Tclrsat paris pntir patis pntiq gnris 4.551'+IVA 15.81.2.63

~ ~~

0 Corrcspondc a 0.34 UF del 24/02/97.(1' Prcvio cstudio de hctihilidad."'TclCfono convcn- cional. "'TclCfono manos lihrcs."' Cargo fijo sc pucdc condonar h m a por 9 mcscs. sicrnprc que el t15fico supere 10s $ 1 7 . 0 0 mcnsualcs y dcpcndicndo del contnto."' En todos 10s casos el prccio ma-

yor cs pan honrio normal y cl mcnor pan honrio rcducido.'*'TclCfono mis simple quc vendc la cam.

paiiia.

FiienIe: EiImtegtn. 25 dc fchrcm de 1997. de acucrdo a informaci6n de cada una de I s cm- pRS3S.

n7.2.2 Larga distancia

El sector de larga distancia ha sido el mis claramente afectado por la com- petencia en el mundo. Adicionalmente, Chile ha estado en la vanguardia en dise- iio de un marc0 regulatorio para inducir entrada, aprovechando 10s avances tec- nol6gicos, por lo que se hnn apreciado con m9s claridad las ganancias de 10s consumidores. Aunque se habia empezado a producir entrada en este segmento, como en el local, desde 1991, la legislaci6n la permitia 1% desde 1982. El cambio

mPs significativo ocurri6 en 1994, a1 aprobarse la Ley 19.302 (0 111 A).

Regulacih Econ6mica en

Chile

I

177

r u m P r n B $1.

El segundo aspect0 central fue permitir que el propio consumidor eligiera el portador. La elecci6n, sin embargo, seria mucho mas ficil, dpida y favoreceria sustancialmente mis la competencia entre competidores, pues se trataba de un esquema multiportador discado; es decir, el consumidor, premarcando tres digitos, cada vez que desean una comunicaci6n de larga distancia, elegiria el portador. Con ello, y a diferencia de lo que habia sido la prictica previa, la decision de ele- gir el portador ya no la haria la compaiiia local sino que el usuario final.

El inicio de la operaci6n del sistema multiportador discado se hizo en eta-

pas. Se queria ir probando c6mo funcionaria el sistema y como responderian 10s

consumidores. Se pas6 de un esquema en el que 10s consumidores debian realizar las llamadas por un h i c o operador, ENTEL, otro en que habia seis compaiiias: Bellsouth Chile, subsidiaria de la norteamericana Bellsouth; CNT Carrier, empresa regional, filial de Telefhica del Sur; CTC Mundo, filial de CTC; CHILESAT filial de Telex Chile;

ENTEL

Chile, ex filial COWO, que hasta 1990 cursaba casi el 100% de las llamadas l a g a distancia nacional e internacional; y VTR, del p ~ p o Luksic. Posteriormente se incorpor6 Iusatel, del gmpo Iusacell (20%) e Inrersiones Dru- mas (80%) y luegoTnnsam.TambiCn, pero por un corto penodo, participaron Etse S.A., Hewster S.I. y Visat, las que nunca tuvieron una participacidn superior a 0.1%

del t f i c o .

La fuerte competencia que se produjo con el nuevo sisterna se reflej6 en tres elementos, 10s que se pueden vincular con la pCrdida de poder que experi- ment6 ENTEL, operador que hasta esa fecha e n virtualmente un monopolio. En primer lugar, hub0 una fuerte reducci6n de su rentabilidad, que previo a 1994 excedia el 30% del patrimonio.

En

segundo lugar, las tarifas de l a g a distancia se redujeron sustancialmente, hasta alcanzar una baja de 50%.

En

tercer lugar, y aun- que menos importante, pero comparativamente lo mis notorio,

ENTEL,

quien ha- bia mantenido el virtual monopolio de la larga distancia por mis de 30 afios, re- dujo su participaci6n de mercado en dos dias a 10s niveles que en el cas0 inales les tom6 diez afios.

La caida en su rentabilidad no es una sorpresa. La acentuad? baja en 10s pre- cios explica no s610 tal derrumbe sino su fuerte oposici6n a la entrada de CTC a1

segmento'8. Los Cuadros

3

y 4 dan cuenta de este notable desarrollo, en particu- lar del dpido descenso de 10s precios que, de paso, dieron lugar a un incremento notable del tdfico de larga distancia. En efecto, todo lo anterior repercutio en un crecimiento del t f i c o de larga distancia nacional e intemacional de 116% y de 165% respectivamente, en s610 dos aiios posteriormente a la vigencia del multica- rrier discado.

Cdlculos previos al sisterna multiponador ya dabrn cuenta de este problema y predecian

sustanciales caidas en la rentabilidad de ENITL como consecuencia de un carnbio de regulaci6n.VCa-

178

La

Transformaci6n Econ6mica de Chile

I

FnrpE

w

B. R o o m V E R W A,.

TRANSAM 0,1 0.2 1,3 2,7 1.5 3.0

m 9.1 11,3 5.2 8 2 3 8 10,3

CNT CARRIER 1.9 0.5 2.0 0.5 2,5 0,9

MANQUEHUE L.D. 0.0 0.0 0 8 0.0 0,4 0,5

ENTEL 37.1 41.2 39.6 38.8 41.0 33.1

_ _

0.3

- . . .

_ _

_ _

TARIFAS lARGA DIST4SCL4 DISCADO DIRECTO POR MlXLTO

P m i o Xlultinrricr CXC hlundo. ENTEL,VIR 611195

23/9/94

inrcmanorrai

EE.uu.

Argentina Ja@n

796 1.014 1.326

Nadonal

Stgo. - Antofngnstn 15608

Steo. - Pto. Xlontt 156.08

Stgo.

-

Valpaniso 70.23

385 499 726

386 481 730

41 95

Regulaa6n Econ6mica en Chile

I

179

RluRw PAREDES 81.

CUADRO 5

INDUDORIS DE TELECOMUNICACIONFS A NWEL MUNDIAL

Paises

No Telefonos Costo Costo llamada

No de Lineas XI6viles Ilamada local a EE.UU.

Telefonia (por cada (por 3 (par 3

Fija 1W hab.) minutos US$) minutos USS)

Ingmsos Altos

Estados Unidos 64.00 16.50 0.09

Fnncia 56.40 4.20 0.15 3.03

Cmadi 60.20 11.40 n.d. 1.16

Ingtesos Afedios Altos

Argentina 17.40 1 -60 0.10 7.37

Chile 15.60 2.30 0.09 2.79

Rrnsil 9.60 1

*(a

0.04 4.68

Ingmsos MedOs RaJos

Pcni 6.00 0.80 0.10 5.76

Colombia 11.80 1.30 0.01 4.12

Guatemala 3-10 0.40 0.03 n.d.

Inntrsos B atm

7 ~ m b i a lndia

Kenya

0.90 0.00 0.25 4.40

0.80 0.00 0.06 11.17

1.50 0.00 0.02 4.77

Frtotte: Banco hlundial.

Finalmente, cabe destacar que el progreso del desempefio del sector tele- comunicaciones en relacibn a otros paises se aprecia en el Cuadro 5. Se puede observar que el cost0 en Chile de tres minutos de telefonia local era en 1998 de US$ 0,09; valor levemente inferior a1 de Argentina, pero mayor que 10s de Bra- siI y Guatemala. Las comunicaciones de larga distancia, en cambio -represents- das por el indicador del costo de una llamada de tres minutos a Estados Unidos--, son de las mis baratas en Chile. Sin embargo. en el cas0 chileno no hay distorsiones a favor de la telefonia local y con la fijacibn tarifaria de 1999,los M-

lores han caido fuertemente.

V

LA

INDUSTRIA EL~CTRICA

180

la Transformacidn Econhica de Chile

I

FnrPE I N W L Y B. * RODRIU) VmGUrr 31.

pletamente estatal a principios de 10s arios 70 y continu6 asi hasta la privatizaci6n. Asi, en 1979 la participacion del Estado en el sector electrico todavia era de 90% en generaci6n, 100% en transmisi6n y de 80% en distribuci6n.

A pesar de que, a1 igual que en telecomunicaciones, en el sector electrico

10s cambios mi, notables se produjeron en 10s hltimos quince aiios, el efecto de la institucionalidad en dichos cambios es mucho mis notorio, pues este sector no ha experimentado el avance tecnol6gico que si tienen las telecomunicaciones. Pri- mero, cuando todavia era principalmente estatal, en 1981 se inici6 el proceso de filializaci6n de las empress, el cual involucr6 la separacion de funciones. En el cas0

de ENDESA, ese ario se crearon seis filiales de distribuci6n en regiones y un ario desputs se crearon Ias filiales de generaci6n (Pullinque S.A. y Pilmaiquin S.A.) ade- mis de tres de distribuci6n (EDELNOR. EDELAYSEN Y EDELMAG), las que mis tarde senan transformadas en sociedades an6nimas. En 1986 se crearon las empresas hi- droeltctricas Colbhn S.A. y Pehuenche S.A. En el cas0 de CHILECTRA se crearon las filiales CHILGENER Qeneraci6n). CHILQUINTA y CHILMETRO (distribucidn).

Seguidamente, y procurando distinguir entre la necesidad de regulaci6n y la propiedad, entre 1981 y 1982 se ehbor6 un sistema de concesiones y otro tari- brio tendientes a asegunr a las empresas del sector una adecuada rentabilidad en el tiempo y a promorer la eficiencia, lo que de paso facilit6 el proceso de privati- zaci6.n que vendna tres arios desputs.

La privatizacibn del sector comenz6 con CHILGENER, en octubre de 1985, cuando se ofreci6 a 10s trabajadores la opci6n de compnr acciones mediante el mecanismo de capitalism0 popular. Como consecuencia de este prowma, a fines de 1986, la mayon'a de 10s trabajadores tenian participaci6n en la propiedad de las empresas, lo que a fines de 10s 80, en el cas0 de la principal distribuidora y generadon, alcanzaba a 32% y 50%. respectimmente. Ademis, de acuerdo a la Ley 18.398 de 1985, se permitid que una parte de 10s fondos administrados por las Administradoras de Fondos de Pensiones

(AFP)

pudien destinarse a la compra de acciones de sociedades anonimas abiertas, previa autorizacibn de la Comisi6n Clasificadora de Riesgo. Hacia fines de 1990 las Administradons de Fondos Pre- visionales (AFP) habian adquirido el 33% de ENERSIS y 10.6% de ENDESA.

V.l.

Instituciones

y

regulad6n

Li

normativa del sector electric0 vigente se basa en el DFL 1, que tiene tres cancten'sticas fundamentales: la primen sigue la filosofia genenl econbmica, que es no establecer diferencias entre empresas en base a la propiedad, aspect0 esen- cia1 p a n una real competencia y no discriminaci6n por parte del Estado. Las o t n s dos cancten'sticas son la promoci6n de la competencia en la genenci6n elktri- ca y la regulacidn en las etapas de tnnsmisi6n y distribuci6n.

Tres instituciones participan en la regulaci6n del sector electrico chileno. La Comisi6n Nacional de Energia (CNE), la Superintendencia de Electricidad y Combustibles (SEC) y el Ministerio de Economia, Fomento y Reconstrucci6n (ME). La CNE fue creada en 1978 y debe elabonr y coordinar 10s planes, politicas y nor- mas pan el buen funcionamiento y desarrollo del sector y analizar y proponer a1

ME 10s niveles y estmctuns de tarifas reguladas. Li SEC, organismo autbnomo, vi- gila el cumplimiento de la ley, de 10s reglamentos y normas. Ademis, es la encar- gada de otorgar las concesiones de centnles, tnnsmisi6n y distribuci6n y resolver conflictos sobre servidumbres. Por su parte, dos son Ins instituciones o hemmientas que han resultado fundamentales en el desempeiio del sector elS-ctrico en Chile: el plan de o b n s y el CDEC.

a)

El

plan

de obns

Una de las herramientas bisicas de regulaci6n manejadas por la CNE es el plan de obns, mediante el cual determina conjuntamente las tarifas de largo pla- zo aplicables a 10s mercados regulados y de esa forma incentiw la inversi6n y, en gran medida, la evoluci6n de la industria. El plan de o b n s lo realiza la CNE apun- tando a coordinar las inversiones y a inducir la inversi6n adecuada en el sector.

Pan

entender la importancia del mismo, debe tomane en cuenta que 10s precios (de nudo) se fijan considenndo la openci6n eficiente del sistema, pero tambiPn un nivel de inversi6n adecuado.

Li

CNE, en base a1 anilisis tanto de las proyeccie nes de demanda como de costos de inversibn, simula la mpansi6n que tendn'a el sistema electric0 si se maximizan la rentabilidad social de la inversi6n. Asi, por ejemplo, si se proyecta que la demanda crecerri en un lo!% en 10s pr6ximos afios, la CNE debe considerar el tipo de centnl que m i s eficientemente estan'a en condi- ciones de satisfacer la demanda. Si esa demanda se puede satisfacer a menores costos que 10s vigentes, con centnles de un determinado tipo y ubicadas en

zo-

nas muy precisas, entonces la CNE estima el cost0 de provisibn, mindo hacia fu- turo, y consecuentemente fija el precio de nudo en base a esas condici~nes'~. Como

l9 En la actualidad,las perspectins de intducci6n de centnles a gas han repercutido fuene-

mente en el plan de obns y asi. en 10s precios de nudo. Evidentemente. mientns mayor sea el cambio

182

La Transformacih Econ6mica de Chile

I

FEupr W t Y B. RODWGO V~GARA 31.

se puede desprender, las empresas asi acotadas tienen posibilidades de aumentar el precio retardando inversiones.

b) El Centro d e Despacho Econ6mico de Carga (CDEC)

Otra instituci6n clave en la operacidn del sistema electrico chileno es el CDEC, creado en 1985. Su reglamento de openci6n establece que las empresas generadoras de tamafio superior al 2% de la capacidad del sistema tienen la obli- gaci6n de integnrlo, para si coordinar su operaci6n. Esta instituci6n, que puede parecer curiosa en un mercado en el que priman la iniciativa privada y las deci- siones descentnlindas, no lo es en el cas0 elictrico. Los costos de operaci6n en- tre cada una de Ins centrales generadoras, en cada momento, dfieren enormemente. Por ello, en la industria elkctrica es particularmente cierto que la descoordinacion en la producci6n puede conducir a una gran ineficiencia y, en definitiva, a mayo- res costos que sen'an pagados por 10s consumidores. hi, el CDEC en su reglamento determina que quien produce cada unidad de energia debe ser el que tiene el menor costo. Luego, en base a costos que el mismo CDEC calcula, determina las transferencias entre quienes venden y quienes producen. Concretamente, el CDEC define quikn produce y cu.htas unidades en cada momento, en base a1 menor cost0 marginal de produccibn; valora las transferencias a costo marginal del momento en que se produjo la unidad y computa 10s pagos que deben realizarse, actuando asi como un mercado de CORO plazo.

En el cas0 elCctrico, particularmente en materia de generaci6n, donde no se han operado demasiados avances tecnol6gicos. ni tampoco la ingeniena comer- cia1 ha tenido la repercusi6n que si se ha advertido en distribucih, han sido el manejo descentralizado del sector y el intento de establecer un proceso competi- tivo en la venta de la energia, canalizado por el CDEC, 10s factores mis dinamiza-

organism0 compuesto por generadores privados, a la CNE le corresponde dirimir 10s conflictos entre sus miembros, por lo que tampoco en este sector se da una ausencia absoluta de intervenci6n estatal.

c) Regulaci6n de precios

La regulaci6n mis especifica establece que 10s precios de transmisi6n y dis- tribuci6n estin regulados.Adicionalmente, se determina que tambiCn se debe fijar el precio de genencibn, cuando Cste llega a mercados de clientes pequefios. Las empresas generadoras no estin propiamente reguladas, pero si uno de 10s merca- dos a 10s cuales se entrega energia. Los genendores entregan la energia en tres mercados distintos: gnndes clientes, entendiendo por Cstos aquellos con un con- sumo superior a 10s 2 Mw! con 10s cuales se establecen contntos a precios libres; empresas distribuidoras, que compnn energia a1 precio de nudo regulado; y a1

Rylaci6n Econ6mica en Chile

[

183

R I m P r n U M.

:as de monopolio natunl, sino tambien la m% compleja de rei

rnis cn'ticos de regulaci6n en esta etapa su gen del hecho dc neas de tnnsmisi6n se usan simultineamente por rarios ger

- . _. I _ c

__

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^,

Pnn este prop6sito. la ley define "ireas de influencia" o de us0 hab genendor y el valor de 10s activos asociables a cada h a . Sobre es de cualquier modo no pueden definirse tecnol6gicamente sin amb m..l:--

..^

...-,.-*.a, P..*..P Inr A : r t : n t n r P...CPC"P ",I+. I l C 9 . l 1-r 1;n,=9c

tema, tambien regulado. Los precios de nudo miximos fijados se ciiien a la res- tricci6n de no desviarse mis de un 10% de 10s precios libres, lo que enfatiza la importancia de la competencia p a n 10s clientes gnndes.

Un

componente del precio de nudo corresponde a la tnnsmisidn y est5 destinado a financiarlo. Hay un factor de penalizaci611, definido como el costo de las perdidas de tnnsmisi6n entre el nudo pan el cual se define el precio bisico y el nudo en el cual se inyecta energia a1 sistema de transmisi6n. El hecho de que la mayon'a de las genendons del SIC se encuentren a1 sur del pais, en relaci6n al centro de consumo principal, que es Santiago, hace que, por lo general, la ener- gia fluya de sur a norte. Como las perdidas de enegia en la tnnsmisi6n son prcr porcionales a la distancia, centnles ubicadas mis cercanas a1 centro de consumo genenn menos perdidas de energia y asi tienen menos penali;r;lci6n, lo que se t n - duce en una ventaja competitim. De hecho, Ins centnles ubiadas a1 norte del cen- tro de consumo principal descargan el sistema y por ello, a1 ser las perdidas tam- bien proporcionales a1 monto de energia tnnsportada, tienen penalizaciones negativas. tnnsmisi6n no s610 es la etapa que tiene las mis clans cancten'sti-

t :ular. Los problemas

3 que las mismas li-

I iendores, de modo

uuc cs neccs;trw uctcmiimr LA iuriiia cii uuc sc viuiI;Lic.i CL us0 de Ins mismas.

I itual de cada

I as ireas, que

( iguedades, se

;.y,llc.l ,,IuLI.LLLu L,,L,L uLJllllluJ \.Ln,,,l\.auJ

,,"-

Uaa.. LL..L..LI, con el fin de

financiar la inversi6n en 6stas.Tal promteo es proporcional a1 cost0 que cada ge- nendor le impone a1 sistema, tanto en materia de perdidas de enegia por recar- garlo, como en materia de inversi6n requerida. Aunque la determinacibn de este peaje est5 contemplada en la ley, no es en absoluto clan la forma de su cilculo en un reglamento, particularmente en el cas0 de p a j e s adicionales, lo que ha ge- nendo una serie de disputas entre tnnsmison y genendores que se espen redu- cir con la promulgaci6n del nuevo reglamento elkctrico.

I precio de nudo pan calcu- a una "empresa ideal" de dis- sa ideal cs companda con la a e emoresas reaies. ue mouu uuc UT IIIIIWIM ~ L I I C I - . ~ la estimaci6n de 10s precios

,

jel nngo

,

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5 negati- vdlrlclllc la l l l V F I J I U l l t,llvaun. I.1IJ

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CVLULa..W uL

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el siste-

ma, tambien en la etapa de distribuci6n, presenta elementos de competencia muy s6lidos. en el sentido de que la etapa no hace posible que distintas distribuidons se coludan p a n aumentar 10s costos.

I

Los costos de distribuci6n. que se adicionan a lar el precio a clientes regulados, se calculan en base tribuci6n. Li estimaci6n de 10s costos de esta empre!

* > ...- J J __._____^I^^^_

_ _ .

de distribuci6n reporten a las distribuidons un retorno a 10s activos h e n c

de 6% a1 14%. En o t n s palabns, la empresa modelo es validada a tnves d