Sobre la incompatibilidad entre federalismo y parlamentarismo

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(1)SOBRE LA INCOMPATIBILIDAD ENTRE FEDERALISM0 Y PM&AME3JTARISMO JUAN G.COTARELO Rofesor titular de Derecho Constitutional. Universidad de Al&. FEDERALISM0 Y PARLAMENTARISMO: EL PROBLEMA. La organizaci6n institucional de 10s Estados pretende, por un lado, realizar el principio general de separaci6n de poderes del Estad0 y la primacia del derecho como criterio decisorio del poder p& blico ('rule of law' o Estado de Derecho) y, por el o h , busca la forma m6s id6nea de integrar a todos 10s colectivos sociales y tenitoriales en el p m s o de unificaci6n de poder que dicha organizaci6n institucional posibilita. Ambas pretensiones constituyen 10s dos aspectos de la teoria clhica del Estado: las formas de Estad0 y las formas de Gobierno. En abstract0 puede pensarse que, admitida su naturaleza formal, unas y otras son opciones organizativas a disposici6n del poder constituyente. Pero ello es falso, no &lo por lo que se refiere al innegable influjo que la tradici6n y el peso de la historia de cada pais en las distintas forrnulaciones constitucionales de que se dota. La 'Constituci6n inetrna' canovista es un factor constituyente perpetuo, como se percibe en el devenir constitucional de paises tan distintos como Alemania, F'rancia o Espaiia. Tambien es falso por la relativa incompatibilidad con que pueden verse lastradas ambas formas, cuando la configuraci6n orgbica en que se substancia la forma de Estado y la forma de Gobierno impide el pleno despliegue de 10s efectos que le son propios. Esta filtima limitaci6n a la que se encontraria sometuido el constituyente puede percibirse en la incompatibilidad existente entre la forma federal del Estado y la forma parlamentaria de Gobierno. Incompatibilidad que afecta al orden constitucional derivado de la.

(2) Sobre la incompatibilidad entre Federdismo y parlamentarismo. Constituci6n espaiiola de 1978, con independencia de que en el caso espaiiol no pueda hablarse de un federalism0 puro. La cuesti6n a la que aludimos es un problema antiguo, ya mencionado en 10s *$tudes sur le F6d6ralismew de R.R.Bowie y C.J.Friedrich, aunque no aprtaran soluciones convincentes para 61. Cuando 10s Estados son unitarios, la relaci6n con las distintas formas de Gobierno que puede adoptar, depended exclusivamente de la tradici6n e historia del propio pais. En este supuesto no debe producirse incompatibilidad alguna, ya que ambas son formas indiferentes entre si. No m e lo mismo, sin embargo, cuando el Estado adopta una forma federal de organizacibn. En Bste W h o supuesto, el sistema de Gobierno que se pretenda incorporar se encontrara sometido a ciertos condicionamientos, debidoi al necesario bicameralism~que conlleva la forma federal del Estado'. El problema que entonces se plantea consiste en la inevitable marginaci6n de la C h a r a alta, producida en el funcionamiento usual de todo sistema parlamentario de Gobierno2. Marginaci6n que, en la forma fe-. -. -. V. BOWIE, R.R/FRZEDRICH, C.J. ufitudes sur le F6d6ralismem (2 vols.), vol.1,. Paris 1960, pg.124.. La posibilidad de mantener la responsabilidad parlamentaria del Ejecutivo federal reapecto de las dos Cdmaras es algo cuya adopci6n desaconseja la (escasa) experiencia constitucional habida. En el constitucionalsmo comparado ha habido dos ordenamientos constitucionales relevantes dotados de un %icameralismo perfecto': la III Fkphblica francesa (Constituci6n de 1875)y la R e p ~ l i c italiana a de 1947. En ambos cams, la experiencia habida con &te instituto constitucional no fu6 alentadora. En Francia desa~areci6de las Conetituciones sieuientes v en Italia ~desdela misma entrada en vig& de la Constituci6n italiana, eiprimerohe enero de 1948, la mayor parte de la doctrina es contraria a la paridad de composici6n y funaones entre las dos ramas del Poder legislativo*(MENDEZ LOPEZ, LA. -El Senado italimo como C h a r a de control poUticom en FRANCESC PAU I VALL (Coordr.) -Parlamento y control del Gobierno* V Jornadas de ola Asociaci6n de Letradoa de Parlamentos, Pamplona 1988, p a . 177). El bicameralismo perfecto de la 111 Repliblica se apoyaba en 10s siguientes articulos:. -art. 1.P Ley Constitutional de 25 de feb. 1875 ale pouvoir Iwslatif s'exerce par deux Assamblks, la Chambre des D6put6s et le %nab. -art. 8.P Ley constitucional 24 feb.1875 ule S n a t a concurrement avec la Chambre des DBput.6~I'iniciative et la confection des lois-. -art. 6.' Ley constitucional 26 feb. 1875 ales ministres sont solidairement responsables devant les de la politique g6n6rale du gouvernement*. Lo que mas controversia suscit.6 en su tiempo fu6 la responsabilidad politica doble, a la que ya se opusieron constitucionalistas eminentes, tales como AESMEIN (-Elements du Droit constitutionnel fran~ais-2 vols., Paris 1928, vol. 1pgs. 262 ss.) y E. BARTI&LEMY/DUEZ (.Trait6 de Droit constitutionnel* 2.5 ed.. Paris 1937, phg. 708). Apelaban para ello a1 hecho de que la Constituci6n de 1875 no permitia la disoluci6n del Senado. Didoluci6n que st podia efeduarse de la Cdmara de Diputados por resoluci6n del Residente de la Republics con el acuerdo del Senado tv. CAFE& DE MALBERG -Contribution A la Thkrie G6n6rale de l*tab 2 vols., Paris 1922, vo1.n pdg. 85). A h considerando al Senado -argumentaban BARTI&LE.MY/DIJEZ op.cit.- como guardian de la tradici6n al modo de 10s Senados here-.

(3) Juan 0. Cotarelo. deral del Estado en que se produce, genera un desajuste en la dinamica de integraci6n politica federal, manifestada en el escaso inter& de 10s Estados federados por concurrir a una CBmara cuya relevancia parlamentaria inexistente. El resultado es el colapso del proceso institutional de integraci6n, propia de la C h a r a alta (dinamica centripeta), en justa compensaci6n equilibradora a la d h 4 mica centrifuga desencadenada por el proceso federalizador. La CISmara alta se devalfia como instrumento de politica parlamentaria y, por derivacih, tambien como instrumento de politica legislativa. ditarim o vitalicios de las Constituciones de 1814 y 1830,d o deberta poder denibar al Gobierno en supuestos muy tasados, tales como * dBfendre le dgime, l'ordre public, le d d i t ou la &curit6 du paym. Pero la realidad demostr6 que el Senado podia derribar al Gobierno en bastantea otros supuestos. Durante la vigencia de la Constituci6n de 1875 dimitieron 10 Gobiernos por el voto desfavorable del Senado: cinco por oposici6n legislativa del Senado y otros cinco par iniciativa del propio Senado en el ejercicio de su fmci6n de control politico (v. MARICHY, J.-F! -La deuxihme Chambre dans la vie politique fran(hise* Paris 1969,p8g. 498). La fragilidad ejecutiva que esta instituci6n entra6aba. determin6 que no se retomara en las Constituciones posteriores. Ni la TV Repfilica (Const. 1W),ni la V Repalica (Const. 1958)recogen el 'bicameralismo perfecto'. La doble con6anza de.1 Gobierno de la V Repfilica no se actualiza h n t e a las dm Cbmaras, sino h n t e a1 Presidente de la Rpca. y a la Asamblea National. No obstante, cuando en 1958 el Presidente del ComiU Comtitucional consultive PAUL REYNAUD, en la sesi6n del 8 de agosto, pregunth a1 Presidente de la Repdblica DE GAULLE Cmpulsor de la Constituci6n de 1958)si el Presidente de la Rpca. podria reval Primer ministro, ya qua habia sido nombrado por 4, DE C A W respondi6 ~Noni.Car, s'il Btait h i , il ne pourrait pas effectivement gouverner. Le Premier ministre est responsable devant le Parlament st non devant le chef de 1 3 t a ~ c i tQUERM0NNEJ.. L. aLe gouvernement de la France sous la V Upubliquen :2 ed., Paris 1983,p&. 238). Con todo, como sabemos, la V Rep~blicase instal6 en el modelo de responsabilidad dual del parlamentarismo inglds del siglo XIX o 'parlamentarismo auWntico', aquel en el que *Le parlament y exerce un certain contr8le sur le pouvoir e-tif, dont les ministres sont responsables devant lui. Mais il n'a pas le monopole du contr6le; il le partage avec le roi, dont continuent B dbpendre 6galement les ministres4CAPITANT, R. ~ C de dMalberg et le d g b e parlamentaire* en W M J o u e n h d ' h d e s en l'honneur de C a r d de Malberg (1861-1935). Paris 1966,p*. 129).El propio DE GAULLE fu6 el primero en mantener el derecho presidencial de revocaci6n. fundendose en que un Presidente de elecci6n ostenta la autoridad del Estado, lo que le faculta para elegir a1 Primer rmnistro y, por ello mismo, puede cambiarlo asoi parce que se trouve accompli la a c h e qu'il lm destinait e t qu'a veuille &n faire m e dserve en vue d'une phase ulteriuere, soit parce qu'il ne l'approuverait plus.(QUERMONNE, J.-L. op. $t. pag.239). Haciendo aplicaci6n de Bste principio for26 DE GAULLE la d1misi6n del P r e m ~ e r *LepreM.DEBF& en abril de 1962. Como sefial6 el Presidents mier ministre est doublement doublement responsable. Devant le Pr6sident de la PBpublique, bien dr, mais auesi devant le Parlament et plus particulihrement devant l'Assembl6e Nationale, qui a le pouvou de renvemer son Gouvernement ...Sane le double aval du Msident de la FUpublique et de l'Assembl6e Nationale, qui toua deux UnBficient de la legitimit.4 conf6& par le souf&age universal, le Premier ministre ne s'eatimerait pas en situation de continuer A exercer ses fonctions4QUERMONNE, J.-L. op.cit. p&. 241). En la Constit.6n italiana de 1947 la &a611 del Gobierno esta tan sembrada de inconseeuendas, que su respomabilidad poKtica ante ambas Cbmaras por igual no supone la mayor de ellas. h temaa recurrentes de laa sucesivas Comisiones de.

(4) Sobre la incornpatibidad entre federaliarno y parlamentarismo. Las Blites polfticas de 10s entes federados desertan de una C h a ra de estas caracteristicas , trasladando la acci6n desplegable en estas Cdmaras al bmbito 'estatal' de acci6n (sea el Estado federado, el 'Land' o la Comunidad AuMnoma), con el consiguiente increment~de 10s contenciosos en el Area Federaci6n-Estados. Como conclusi6n el Senado deviene un lugar para el retiro o pensi6n parlamentaria de politicos ogotados o secundarios. Es un problems, como podemos ver, que se origina en las relaciones entre el poder legislativo y el poder ejecutivo debido a que *tout rBgime responsable (ou parlamentaire) le Ministre a toujours fini, en droit ou en fait, par devenir responsable devant une des deux Chambres seulemenbg. Cuando se combina la forma federal del Estado con la forma parlamentaria de Gobierno, nos encontramos con que el inevitable bicameralismo exigido por la primera se contrapone a la forzosa marginacidn de una de las dos C h a r a s (usualmente la C h a r a alta) por la segunda. De Bste modo Canadsl y Australia (podriamos incluir aqui tambien a Espaiia, dada su forma estatal cuasi federal y su forma parlamentaria de Gobierno), paises cuyas constituciones combinan ambas formas y en 10s que las dos C h a r a s gozaban inicialmente del mismo poder, sus respectivas C h a r a s altas han experimentado un clam declive politico. La experiencia australiana es, al respecto, concluyente. De reforma de la Constituci6n han definido loe tree nhcleoe de mayor incomemencia del ordenamiento constitucional italiano: la Preeidencia de la Fteptiblica, la forma de Cb bierno y el bicameralismo perfecto. Que un Preaidente de elecci6n indirecta pueda disolver una o ambas Cbmaras, no tiene precedente en el conetitucionalimo remoto o reciente. No es posible ver en ello un necesario contrapego a la moci6n de ceneura ~Commentariobreve a de las Cdmaras a1 ejecutivo (v. CRISAFULIJ,VJPALADIN,L. la Costituzione* Padova 1990, p a . 554). ya que las Cdmarae no la8 disueive el Presidente a requerimiento del Gobierno, sin0 por iniataiva propia. Del text~del art.88 C.I. no se deduce la necesidad de acuerdo o propueeta alguna del Primer ministro. La Comisi6n Speroni (1994) propuso una forma de 'parlamentarismo propio' o 'auGntico'. como el de la V Re~Slbhcafrancem, con un Presidente de la Re~ablicade elecci6n directa y un Presidkte de Gobierno sujeto a doble confianza ( v . ~ R N A N DO GARCIA. P.J. .El procem de reforma constitucional de la Constituci6n italiana: las conclusionesde la dommiseione Bicamerale y el control parlamentario* en FRANCESC PAU I VALL op.cit. 146). acabando asi con las extravaganias instituci* nales que plagan la figura del Presidente de la Ftepublica italiana La Comisi6n Mi& ta-Ioti (1992) propuso .la investidura directa del Primer Miniatro, atribuyendo a 6at.e el nombramiento y destituci6n de 10s ministroa e introduciendo la moci6n de censura constructiva~(HERNAND0GARCw.J. ORCIT. pdg. 144). mlucion8ndme la incomemencia actual del nombmmiento presidential del Gobierno, antea de que 6at.e haya obtenido la confianza del Parlamento. Lae propuestas de eetae doe Comisiones de reforma encierran la desaparici6n del 'bicameralismo perf-'. Por ~Utimola C b misi6n Bicameral de 1977, que tambien propuso una forma 'propia' o 'autBntica' de parlamentarismo, sugiri6 de manera esped6ca la tramformaci6n del bicameralismo perfecto por un bicameraliamo eapecializado, caracterizado por el ejercicio de c o m p ten& diferenciadas por cada una de las C h a r a s . BOWIE, R.RJFRIEDRICH, C.J. -*tudea sur le F6d6ralisme~vol. I, p&. 124. - - - ~- -. a..

(5) Juan G. Cotarelo. acuerdo con su Constituci6n, la segunda Cdmara dispone de 10s mismos poderes que la primera, dado que tambien es elegida por sufkagio universal.. Sin embargo -la responsabilit4 du Cabinet devant la Chambre Basse seule, en W s peu de temps, a provoqud un d6clin considerable de I'importance politique de la Chambre HauteP. Como 10s efectos indeseables de la combinaci6n entre Estado federal y forma parlamentaria de Gobierno es algo conocido, resulta conveniente anticipar medidas suceptibles de neutralizar dichos efectos, una vez tomada la decisi6n constituyente de incluir en la Constituci6n la responsabilidad parlamentaria del Gobierno federal. Mecanismo corrector de ola desatenci6n que el declive parlamentario de la segunda C h a m ocasiona a 10s intereses de 10s Estados federados es, por ejemplo en Canadl, la compensaci6n proporcionada a 10s intereses estatales por via de la distribuci6n regional de 10s puestos en el Gabinete federal6. No obstante, con independencia del concotidento que del prob l e m se tenia y de algunas medidas cautelares con las que se pretendi6 neutralizar la indeseable evoluci6n institutional, algo debe haber pasado inadvertido, ya que la experiencia posterior de este mismo problems, resefiada por el experto en cuestiones federales EDWARD MCWHINNEY, mostraba que & a matter of law-in-action in the parliamentary-type federal systems we have been observing a trend toward the form, more or less, of the American presidential executive*'. Esto parece indicar que la tensi6n estmctural generada por la responsabilidad parlamentaria del Ejecutivo federal, no solo produce la decadencia de la segunda Cbmara, sin0 que tiene efectos de mayor envergadura. Conclusi6n que parece deducirse, a sensu contrario, de la causalidad tan insuficiente y precaria con la que MCWHINNEY explica una evoluci6n tan signibttiva. Para dste autor, la tentaci6n presidencialista del Gobierno parlamentario federal es una evoluci6n reactiva, desencadenada por el despilfarro de tiempo y recursos sufrido por 10s Gabinetes federales en el cumplimiento de las servidumbres derivadas de su responsabilidad parlamentaria. Ello es c a w de que -for the Primer Minister, whoever he may be, and his inner circle of ministers who are usually personal intimates, to bypass the regular Cabinet by forming their own special teams of extra Parliamentary experts who. ' BOWIE, R.R/FRIEDRICH, C.J. a$tudea. eur le FWralisme. vol. I, p8g. 126.. ' V.BOWIE. R.RJFRIEDRICH. C.J. &tudes sur le FBdBralisme*vol. I. Dgp. 125. ',-dI E. *The cri& of parliamentary Government in theeco-ntem-. porary Federal State* en W M ~FestschrittRir KUweneteim TUbingen 1971,.

(6) Sobre la incompatibilidad entre federalismo y parlamentarismo. often wield a greater power, and certainly have more direct access to the Prime hiinister, than the regular Cabinet ministersm7. La explicaci6n es a todas lices insuficiente, ya que no se comprende por qud no se p r o d u d a una traslaci6n semejante al 'presidencialsmo' en los parlamentarismos no federales, dado que las servidumbres parlamentarias de 10s Gobiernos son iguales en 10s Estados unitanos y en los federales con Gobiernos parlamentarios.. LAS SEGUNDAS C~IMARAS:HOUSE OF LORDS Y REICHSTAG A diferencia de la orientaci6n con la que MCWHINNEY aborda la cuesti6n planteada -y de la que consideramos valiosa su constataci6n de la traslacidn a1 presidencialisrno- nos inclinamos a considerar que dicha 'traslaci6n' no obedece a la incidencia de fadores ocasionales, sino a la existencia, en ciertos casos, de una tensi6n estructural profunda entre forma de Estado y forma de Gobierno. k i 6 n que se manifiesta cuando la d i n h i c a de la responsabilidad parlamentaria del Ejecutivo federal ha de operar ftente a un Parlamento necesariamente bicameral. Para e v a l w y confirmar dsta hip6tesis, es necesario analizar previamente, con cierto detalle, no solo el parlamentarismo, sino esencialmente el bicameralismo. La divisi6n en dos C h a r a s *was, then, the simple result of (1)the appropiation of governmental authority by those who possessed economic power and the prestige of conquest and social leadership and (2) the unavoidable consultation of the representatives of the rest of the population, since the threat of unrest and fiscal resistence was ever emergenb8. Text0 en el que con toda economfa de expresi6n se sintetiza la evoluci6n del Parlamento, cuyo origen se encuentra en el derecho propio del estamento noble para constituir y gobernar, juntamente con el ry, el conjynto del reino. En su origen 10s integrantes de la nobleza concurrim con la realeza en el gobierno de 10s reinos o 'Estados' altomedievales. Eran, como sostiene Th.MAYER, no tanto 'representantes' del estado, como mas bien la 'constituci6n' del mismo. El 'Estado' feudal respondia a lo que MAYER denomina 'Estado personal', en el sentido MCWHINNEY, E. -The crisis of parliamentary Government in the contempor y Federal State* cit. p a . 359. FINNER,H. -The Theory and Practice of Modern Government* London 1954. (2.' ed.) pag. 401..

(7) del conjunto de los individuos que lo constituian. Estos eran 10s libres antiguos' CAltfreien'), 10s que aportaban su libertad al 'Estado' constituy6ndol0, a diferencia de 10s 'libres comunes' ('Gemeinfreien', 'Commons'), que recibian su libertad de 61.' Entre los pueblos germanos primitivos, antes de las invasiones del siglo V, el rango y jerarquia sociales descansaban en el parentesco cosanguheo, de tal forma que *The man who has large number of kindred is the man entitled to the highest ranlrmlO.En este contexto de criterios agnaticios de organizaci6n y jerarquizaci6n sociales la nobleza sera siempre 'nobleza de sangre' y estar6 constituida por 10s que encabezan las parentelas mas numerosas. Eran m a agrupaci6n de personas dotadas de derechos propios originarios que, coqjuntamente con la realeza, durante las invasiones del Imperio romano, efectlian la transici6n a1 feudalism0 conformando el 'Estado' feudal". Estos titulares de una libertad antigua y superior eran vasallos, pero no subditos de la realeza. Disponian libremente de sus posesiones, mientras que 10s 'libres comunes' Cexercitales' entre 10s Lombardos o 10s 'arimanei' entre 10s Francos) s61o podian disponer de si mismos o de sus posesiones con el consentimiento del rey o de sus delegados territoriales, los condes. Los 'libres antiguos' fundaban su libertad en su posici6n dentro de la organizaci6n patriarcal-aristocraticaprimitiva, aporthdola a la agrupaci6n personal en que consistia el 'Estado' alto-medieval. Aunque obviamente su niunero no podia ser muy elevado, una vez que la organizaci6n politics de la sociedad alt+medieval progresa en su objetivaci6n (es decir, en su institucionalizaci6n) y que dste grupo se ha asentado *en su mayorfa como seiiores fundiarios, imponi6ndose como nobleza y adquiriendo poder econ6mico y politico, se plantea el gran problema de su integracibn en el Estado, problema cuya soluci6n durara siglosml*. Este proceso de integraci6n es el que, a lo largo de los primeros siglos del alto-medioevo, conducira a la 'House of Lords' en Inglaterra y a1 'Reichstag' (Dieta. ' V. MAYER,TH..Kijnigtum und gemeinhiheit im m e n Mittelaltem en MAYER,TH. ~MittelalterlicheStudien - Gesammelte Aufsatze* Konstanz 1968, p8g. 155. En este sentido se comprende que en la baja Edad Media se considerasen 'libres' siempm aquellos tenancieros dependientes cuya semidumbre era directamente con la realeza. Condici6n social que persistirh durante el surgimiento y coneolidaci6n del Imperio Romano Germsnico (siglos X a1 Xm): eran los denominados 'censuales' o libres' regios (Winigszinser' o Xiiuigdbien'). lo HOLDSWORTH, W. -A Hietory of English Law* vol.II (4 reip. De la 4.' ed.) h y l o n 1982, p6g. 36. V. MAYER, m. -Die Ausbildung der grundlagen des modernen Staatesn Histor$& Z e i t s e M 1939, 462. MAYER,TH.Xhighm und Gemeinfreiheit... cit. 158.. a.. a..

(8) Imperial) en el Imperio Romano-Germbico. Ambos 6rganos re5 ponden a la expresi6n personalizada del reino, que caracteriza al estamento que 10s agrupa.. La 'House of Lords' La realeza anglo-normanda m t e n i a en su entorno a 10s barones mas poderos&, con lo que podia controlarlos y, al mismo tiempo, conseguir su mobilizaci6n llegado el caso (10s normandos eran la minoria invasora en un pais militarmente ocupado) y, ademas, su necesaria aprobaci6n en las decisiones de gobierno. De esta nobleza que circunda a la realeza surge la 'Curia Regis' u 6-0 de gobierno del reino que, en cuestiones importantes *was expanded ... into the Commune Concilium Regni, or the entirety of the tenants-inchief...,''. La asamblea asi comtituida era el Magnum o Commune Concilium del reino ing16s que integraba a todos 10s feudatarios regios ('tenants-inehief) a los que el rey convocabaI4. Asi se efectu6 en la asamblea de 1215, de la que surgi6 la Magna Charta, cuyo art.14 describe el procedimiento a seguir en adelante para la convocatoria del Commune Concilium Regni, integrado por los feudatarios de la Corona. De estos, 10s grandes (arzobiipos, obispos, abades, duques y grandes barones) seran convocados individualmente ('sigillatim per literas nostras'), mientras que 10s menores lo seran 'in genere' b r medio de 10s 'writs of summons' enviados a 10s shed de cada condado16. En esta asamblea estamental 10s miembros decisivos eran los destinatarios de la convocatoria personal (aunque todos, mayores y menores, eran por igual 'tenants-in-chief' de la Corona), dado que eran aquellos cuya aprobaci6n determinaba la sucesi6n a la Corona que, e n 6ste period0 continuaba teniendo carslcter electivo. ~sualmente10s reyes utilizaban el procedimiento de la 'asociaci6n' a la Corona del heredero, para reducir asi al min;mo la intervencidn de la alta nobleza en la sucesi6n a la muerte del rev. como hicieron con notable 6xito los Capetos en Francia d-te m i de doscientos aiios hasta el siglo XIII. Siguiendo 6ste proadhiento Enrique I1 de Inglaterra 'asoci6' en 1170 a su primog6nito Enrique el Joven, con la aprobaci6n de 10s grandes barones. Pen, una vez que el principe heredero muere prematuramente en 1180, el pa-. * ANSON. W.R. -The Law and the Custom of the Constitution*Oxford 1922, vol.1 p&. 48. V. LC)WENSTEIN.K. -Staatsrecht und Staats~raxisvon Grossbritanuien*Berl i n - ~ d < l b e r & ~ e w l9f37, ~ ~ o ~ k 237. V. ANSON, W.R. "TheLaw and the Custom ...* cit. Vol.1, 49.. m.. a..

(9) dre urenonqa a la practique de l'association et, jusqu'au la fin de savie (1189),refussa de laisser Richard Coeur de Lion demander aux barons la rthnnaissance de son h i t h 6 r 6 d i ~ 1 6No . obstante Richard sucedi6 a su padre, debido a que 10s barones lo aceptaron sin contestaci611, pem su repentina muerte (1189) si plante6 ya un verdadem problema de sucesi6n. Aunque parece que 10s barones pr6ximos a Richard le habian jurado en su lecho de muerte reconocer como heredem a su hermano Juan, lo cierto es que la candidatura de Arthur, G o de Geofhi (hijo de Enrique 11) y de Constance de B r e w , tenia tambien partidarios entre la nobleza anglonormanday contaba ademhs con el apoyo de la realeza francesa. En la asamblea de la alta nobleza anglonormanda para la elecci6n a la corona de Inglaterra, el arzobispo Hubert Gautier f o d el reconocimiento del rey Juan, confirmando expresamente la condici6n electiva de la realeza (dochina que, por otro lado, siempre habia sido la posici6n ofiacial de la Iglesia): &coutez tous. Sache votre dis&tion que nu1 ne doit s u d e r B un autre comme mi, au moins qu'auparavant il n'ait 6t.4 6lu par la communauth du royaume B l'un &&... *I7. La 'comunidad del reinof a la que aqui se referia Hubert Gautier era la integrada solo por 10s grandes feudatarios de la Corona, esto ea, la alta nobleza.. La asamblea asi formada era ante todo uune Cour f6odale. Mais en vertu de sa pr6mgative myale, le prince peut convoquer qu'il veub18. Con independencia de cualesquiera otras funciones que estas asambleas eatamentales de la alta nobleza pudieran ejercer, para las que desde luego siempre eran convocadas era para la elecci6n o codknaci6n del sucesor a la Corona y para la apmbaci6n de 10s impuestos extraordinarios lo. Entendiendose por tales toda prestaci6n distinta de las previstas en el 'auxilium feudal', en 10s que la obligaci6n del feudatario regio derivaba del vincula de vasallaje. El derecho feudal establecia que cualquier otra prestaci6n 8610 deberia efectuame previo consentimiento de 10s obligados. El consentimiento deberia ademas ser personal, del mismo mod0 que tambien lo era la convocatoria a la asamblea.. La naturaleza personalizada de 6stas asambleas estamentales de la nobleza, rdejaban adecuadamente la condici6n de 'Estado -. -. PETIT-DU'MILLIS. CH. *La monarchie fhdalem Parie 1933 pAg. 127-28. '' PETIT-DUTALLIS, CH. *Lamonarchie W e p a . 129. CH. Ibdem. p a . 140. " PETIT-DUTAILLIS, El 'Commune Concilium' o asamblea edamental de la alta nobleza .was not called to advise the king generally, but merely to assent to the imposition of taxes, and of taxes of spacial 8orMANSON.W.R op. at. p6g. 49)..

(10) personal' que caracterizaba a las entidades politicas alto-medievales. Eran la expresi6n visible de 10s reinos entendidos como agrupaci6n de 10s titulares de 'derechos propios' sobre el reino: la alta nobleza y la realeza. De estas asambleas provendran 10s primeros 6rganos medievales de la integraci6n personal del reino, carentes por completo de naturaleza representativa. La asamblea estamental de la nobleza, en el caso de Inglatema, d a d origen mas adelante (finales del XIII) a la 'House of Lords' como uno de los dos 6rganos del Parlamento de Inglaterra, aunque nunca adquiri6 caracter representativo alguno, nunca sersl una verdadera C h a ra. La condici6n de '6rgano parlamentario' la adquiere la asamblea de la alta nobleza inglesa, debido a la temparana incorporaci6n de 10s 'libres comunes' (los 'commons'), al pmceso de consentimiento a 10s impuestos extraordinarios. Cuando 10s 'comunes', al abrigo de su necesaria participaci6n en la aprobaci6n de 10s tributoa extraordinarios, consolidan su presencia en un 6rgano ya si necesariamente representativo (una verdadera C h a r a ) , es cuando la integraci6n de la nobleza adopta la forma de 6rgano parlamentario, sin por ello alterar su condici6n de 6rgano personalizado de integraci6n del reino. Cuando durante el siglo XI11 las guerras contra Francia y Escocia agudizan las necesidades financieras de la realeza, el recurso a 10s tributosa extraordinarios se hace mas frecuente, haciendo ello aflorar algunas cuestiones de orden juridica-polltico. Cuestiones como la de si el consentimiento de 10s barones a la imposici6n vinculaba solo a 10s que habian consentido en el Magnum Concilium, o tambien a aquellos que la habian rechazado. Cuesti6n que no encontr6 respuesta definitiva hasta la plena adopcidn del principio mayoritario de decisi6n bajo Isabel 12". Pero la cuesti6n verdaderamente relevante al respecto era la que se planteaba en torno al alcance del consentimiento. En qu4 medida el consentimiento a la imposici6n otorgado por 10s barones presentes en el Commune Concilium podia considerarse vinculante para 10s colectivos no convocados a la asamblea2'. Estos interrogantes suscitaron la necesidad de encontrar un procedimiento que permitiese cubrir el vacio. " La propia Magna Chart. en su art.14 contemplaba ya un criteruio minim0 de eficacia decisoria en asuntos impositivos. Dicho articulo estableeia, ademas del procedimiento de convocatoria, el principio de que el acuerdo sobre imposici6n alcanzado por el Commune Concilium vindaba tambien a aquellos que habian sido convocados, aunque no hubieran comparecido (v. HATSCHECK, J. ~Englisches Staatsrechb Tiibingen 1905, vol. I, p@. 234-35). " V. HATSCHECK, J. -Englisches Staatsrecht*op.cit. Vol. I, pdg. 235.. ..

(11) de consentimiento del que adoleda el Commune Concilium, debido a la ausencia de aquellas clases y 6rdenes (10s libres de las villas y de 10s condados y el clero inferior o, lo que es lo mismo, 10s 'comunes') que eran a d e m 10s destinatarios principales del impuesto. Era necesario poder abarcar, en una sola convocatoria, a todas las 'comunitates regni'. Se recurre para ello a una representaci6n t e rritorializada (similar a la que se utilizaba para la composici6n de los jurados en 10s 'shire moots' o tribunales de 10s con dado^)^^, distinta de la participacidn estamental de 10s 'tenants-in-chief, tal y como se efectda por primera vez en la convocatoria al Parlamento de 1254, al que heron convocados 4 caballeros por cada 'shire' y 10s delegados del clero inferior. Prescindiendo de la irregular convocatoria de Simon de Montfort en 12SB, puede decirse que la primera representaci6n del reino en el Parlamento la realiza Eduardo I en 1295, en el que se donomina *'the great and model Parliament' ... To this Parliament were summoned by special writ the archibishops, bishops and abbots, and delegates ... to represent the chap ters and the parochial clergy. Special writs of summons were directed to seven earls and forty-one barons. And writs were addressed to the sheriffs bidding them cause to be elected twu knigts in each shire, two citizens of each city, two burgesses of each borough^^^. A partir de Bste momento las sucesivas convocatorias siguieron el mismo modelo para 10s 'comunes', mientras que la nobleza quedarP integrada en la que serP poco despues la 'House of Lords', cuya naturaleza se definirh por el derecho propio de sus integrantes individuales, transmisible no 9610 por derecho hereditario como cualquier otro derecho patrimonial, sino por una forma especifica de transmisi6n hereditaria, el derecho de primogenitura. A comienzos del siglo XIV se producird ya la separaci6n orgPnica de la nobleza en el Parlamento respecto de 10s 'comunes' en la 'House of Lords' 4'0wards the end of the fourtheenth century, burgesses and knights Este vacio h e inicialmente suplido a travBs de consentimientos locales, negociados con un 'jurado fiscal' en cada condado, conaiguiBndose asl el consentimiento al impuesto por tndos 10s imponibles de cada condado. S610 se precisaba ampliar Bste modelo de consentimiento a tndo el reino en un h i m act., de tal forma que -10 mismo que el pequefio tribunal local del condado represents plenamente al pequefio condado, tambien el Parlamento, entendido como tribunal condal, representar6 al gran condado del reino, a la 'cornmunitas cornmunitaturn'= GIATSCHECK, J. -Englisches...* cit. Vol. I, p8g. 237). " Irregular por la condici6n personal del convocante y el breve period0 de su dictadura (1264-65). bien que el Concilium que c o n v d h 6 el primem -0 Yon ait vu la fois des seigneurs, des chevaliers des contBs et des bourgeois.(PETIT-DUTWLIS, CH. -Lamonarcbie...- cit. p6g. 391. ANSON, W.R. op.cit. vol.1, pdg. 50..

(12) drew more definitely and continougly together as one body, consulted and acted in common, and separately, in a special place: the king,the lords, the chancellor and judges remaining, as it were, as a single body in po~session3~.. El antiguo Reich, aquel cuya duraci6n se extiende desde la elecci6n de Konrad I en el 911 (aunque el primer rey gerrnano coronado en Roma y, por tanto, primer emperador en sentido estricto serh Oton I en el 936) hasta su desaparici6n con la invasi6n napole6nica en 1806, siendo emperador Francisco 11, se ciment6 durante 10s siglos XI, XII y XIII a trav6s de las relaciones entre el poder central (Emperador) y 10s nucleos regionales o hacionales' de poder. Ha de tenerse en cuenta que cuando Carlomagno aglutin6 a las distintas etnias o naciones germanas en el Imperio franco, alej6 -y, en algunos casos, ejecutb- a 10s caudillos o duques nacionales,pero no diezm6 ni destruyo a las etnias. Por el contrario, las integr6 en el Imperio, preservando su individuakidad y codificando -con algunas moditicaciones- sus derechos nacionalesN. Sin embargo 10s duque y 10s 'ducados nacionales' reaparecen al final del Imperio carolingio (mediados del siglo X). Una vez que la parte germana del antiguo Imperio franco se configura como unidad politica y se autoproclama Imperio Romano-Germanico, sus primeros emperadores gozaban de una posici6n fuerte2'. Posici6n que permiti6 a Enrique I (919-936)hacer que 10s 'duques nacionales' aceptasen recibir como feudos imperiales 10s 'ducados nacionales' que titulaban. Ducados existentes con an-. " FINER,H. op. cit. p&. 401. . MAYER, TH.~Fiimtenund Staetm Weimar 1950, &. 233. '' VPosicidn fundada en el considerable patrimonio h d i & o que el Reich ger?s. mano titulaba en su condici6n de sucesor juridico de los reyes m l i n g i o s en 10s territorios nor-orientales del antiguo Imperio franco (tanto patrimonio familiar como imperial de 10s carolingios). Esta masa patrimonial pas6 a manos de los emperadore8 germanos no en virtud de derecho hereditario alguno, ya que para aquella no existfa heredero natural alguno una vez extinguida (tanto en Germania como en Francia) la l h e a carolingia. Pas6 por tanto a disposici6n del Imperio germano (Reich), pero no a disponibilidad privada de los emperadores. En defecto de un heredero natural para la masa patrimonial familiar y oficiai de la dinastia carolingia use eligi6 un rey en el Reich, d que se transmiti6 la tutela (Gewere) de la masa hereditaria, pem sin considerarlo propietario de elladMAYER, TH-~Fiirstenund Staat* Weimar 1950, p6g. 215). No obstante el emperador, aun en su condicidn de mero administrador del Reich, gozaba de urn gran fuena, debido a la riqueza fundiaria del Reich y las posibiiidades de concesiones beneficides 'oficiales' que ello posibilitaba a los emperadores..

(13) Juan G. Cotamlo. terioridad al surgimiento del Imperio germano y a 10s que su integraci6n feudal no convertia en 'provincias' imperiales. No era el Reich el que se dividia en 'ducados nacionales', sino aquel el que se constituia por obra de la integracidn de bstos. El cronista del siglo XI1 Wipe, cuando habla de 10s 'ducados nacionales' 10s denomina 'regna'. Tambien el 'Speculum Saxonis' habla de ellos como reinosm. La alta nobleza del Reich poseia condados y advocacias, bien como oficios, bien como feudos, ademas de sus alodios o propiedades patrimoniales privadas. La alta nobleza, la nobleza de 10s 'regan' o ducados integradores del Reich, eran 10s titulares de 10s cargos de la administraci6n imperial y, en este sentido, tambien constituia la nobleza imperial. La nobleza de 10s ducados nacionales eran participes del poder del Reich en el mismo sentido que 10s ducados eran parte integradora del Reich. Los duques nacionales, que desde Enrique I son tambien la alta nobleza imperial, fueron 10s 'factores' primaries del Reich, wires et viscera regn i w como 10s denomina Wipom. h s oficios y cargos de la nobleza en el Reich eran piezas encarnadas en su constituci6n, como tambien lo era la propia realeza, y no elementos dispositivos de ellam. Coherentemente con la posici6n adoptada por la nobleza en la construcci6n y funcionamiento del Reich, 10s 6rganos en que este se articulaba (Emperador y Dieta imperial) eran tambien parte indisociable de las atribuciones y privilegios de la nobleza. El Emperador por ser un oficio electivo por la nobleza, cuyo procedimiento de elecci6n queda definitivamente fijado en la 'Bula de Om' (1356) y cuyas potestades quedaron definitivamente sujetas a limites explicitos desde las 'Capitulaciones imperiales' subscritas 'por Carlos V en 151g3'. El colegio electoral que elegia al emperador lo constituian 10s siete principes electores, de 10s que se tiene noticia ya en en la elecci6n de Federico I en 1152. La Bula de Urbano IV del a-o 1263 mantiene que 10s siete electores imperides existian desde tiempo inmemorial. La 'Bula de Oro', que *Sasse11. Beieren. Vranken v Svaven. todos ellos eran reinos...rn (Cit. MA-. YER,TH. 4%r&nnund.:.rn k t h . "234. "90 Cit. MAYEFt, TI-I.4'tirsten und.... at. pag. 219-20. V. MITTEIS. H.*Der Staat deshohen Mittelaltersn Weimar 1940. DAK. 71. Capitulaci6n impuesta por 10s'principes electodico%o pasaFu6 la ron a denominarse 10s principales 'duque nauonales' una vez consumada la insti-. tucionalizaci6n del Imperio con la creaa6n del estamento de principes imperiales en el siglo XIV) a ua emperador, motivada en este caso concreto por la preompaci6n de la nobleza imperial de que el nuevo Emperador pretendiera gobemar Germania en sentido espaiiol (nauf spanishen Fuse~Mv.BUSS1.E.dl diritto pubblico del Sacro Romano Imperom cit. Vol.1, Padova 1957, p&. 2323)..

(14) constituye el registro oficial del procedimiento electoral imperial, menciona tambien siete 'principes e l e d o r e ~ ~ ~ . Pen, no solo el 'oficio' de Emperador estaba controlado por la nobleza imperial, sino que prdcticamente desde el 'Statutum in favorem principum' de 1231, el poder del Emperador pierde todo su fundamento material, que pasa ya a manos de 10s princpipes temtoriales. Los principados germanos se consolidan desde el siglo XlV como verdaderos 'Estados' temtoriales a expensas del Impeno, del que detraen todo el substrato territorial y poblacional. Como apuntaba J.J.Moser en el siglo XVTII, el Emperador ale& *no tenia ni un solo metro de tiema, ni un solo subdito; m a tierra era gobernada en su nombre, ni tampoco obtenia ingresos de el la^^^, situaci6n que era un hecho consumado ya desde finales del siglo. m.. Un principado era un tenitorio que, todavia en el siglo XIII, estaba dotado de una mayor o menor autonomia dentro del Imperio, pero que desde el siglo XV en adelante dispone de verdadera soberania. En un principio, durante 10s siglos X y XI 10s pn'ncipes eran duques y, mas concretamente, 'duques nacionales' o caudillos encumbrados por su vinculacion racial o agnaticia con las estirpes o etnias regionales. La 'reforma constitucional' intentada por 10s emperadores sficos durante el siglo XII, tenia por objeto 'radicar' la posicion constitucional de b t o s duques, substituir su posici6n asociacional-Btnica por una vinculaci6n tenitorializada. Las Btnias o estirpes germanas y 10s 'ducados etnicos o nacionales' -que eran formaciones originarias de poder espontdneamente generadas- deberian desaparecer como factores primarios de la organization del Imperio, para ser substituidas por entidades territoriales, acordes con una nocion centralizadora de la constituci6n imperial. De este modo, 10s principados territoriales, desvinculados ya de toda tradici6n Btnica, podrian ser contemplados como derivaciones teritorializadas del Imperio y gestionadas como provincias por un poder imperial central fortalecido. Pero Bste objetivo no se cumpli6, dado que prevaleci6 en las poblaciones la convicci6n 6tnica como asociaci6n de un mismo derecho, persistiendo la vertebracion de 10s pueblos germanos en estirpes, bien que ahora conectadas con la articulaci6n del Imperio en forma de principados territoriales". V. BUSSI,E. "I1 diritto pubblico...- vol.1 pag. 165. '' HARTUNG, E-Deutsche Verfassungsgeschichte. Leipzig-Berlin 1922, p8g. 6. .". '" V. MAYER, TH -Fiirsten und...- cit. pig. 237..

(15) Juan 0. Cotarelo. El Reichstag o Dieta Imperial era el 6rgano de integraci6n de 10s estamentos imperiales, entre 10s que se encintraban el estamento de 10s prtncipes electores, el de 10s prtncipes imperiales y el de las ciududes imperiules. Sin embargo la incidencia de las ciudades en el funcionamiento de la Dieta Imperial era muy dbbil. Las convocatorias a la Dieta de las ciudades imperiales durante el siglo XIII fueron hechos aislados y, desde el XV,aunque se cursaron de manera regular, ello ocurri6 en aquellas ocasiones en que su participaci6n r e d t a b a ineludible por tratarse de la aprobaci6n de las ayudas financieras al Imperio, per0 su participaci6n en otras decisones se presumia prescindible. Los estamentos imperiales con plenitud de poder eran el de 10s prtncipes electores y el de 10s prtncipes imperiales. Ambos estamentos agodono della prerogativa di esprimere, ognuno di loro, un voto, il che veniva chiamato appunto votare viritim, ci& Kopf vor Ropf; i Prelati dell'Impero ed i Conti dell'Impero, invece, non hanno questo privilegio perche sono divisi in Banchi altrimenti detti Curie o Collegi. Ogni Banco un solo voto ed invia percio a1 Reichstag un rappresentante che vota per tutto il Collegio col solo proprio s u f f r a g i ~ ~ ~ ~ . En consecuencia la Dieta Imperial era un 6rgano de integraci6n del Imperio, no de representaci6n del mismo. En ella no se encontraban ni representantes ni delegados, sino a610 aquellos cuya concurrencia individual conformaba el colectivo de personas en las que se integraba el Imperio. La convocatoria se cursaba por patente personal, enviada a todos los estamentos <<Ogni invito era formato di proprio pugno dall'Imperatore, il quale ne faceva inviare copia ad ogni stab, avesse questo voto virile owero voto curiato: di comequenza ne reciveva copia ogni Conti, ogni Prelato, ogni Cittdell'Impero, ogni familia r e g n a n t e ~ ~ ~ . La estricta y rigurosa vinculaci6n territorial de la participaci6n estamental, hacfa de la Dieta Imperial una autentica 'encarnaci6n' del Imperio entendido como demarcaci6n geograca. La condici6n territorializada de la participaci6n estamental se contenia en la propia Bula de Oro, cuyo cap.VI1, pargf. 2 establecia que 10s 'principes electores' participaban, deliveraban y votavan en la Dieta Imperial <<virtute regni et principatu suorumm. Como lo expresaba un jwista del siglo XVII, el ~ j u svoti et sessionis glebae ... adscriptum est. al territorio, en el sentido de que nadie podia tener este derecho si no poseia un principado uiure proprio et ple36. BUSSI,E. 4 diritto pubblico...* cit. vol.1 p&. 154-55. BUSSI,E, *R diritto pubblico...-cit. vol,n p&. Milano 1959, p&. 8..

(16) Sobre la heompatibided entre fedederalismo y parlamentarismo. no tenitoriali* al que estuviese afectado dste derechog7.Resulta entonces evidente que el Imperio germano en sus cerca de 900 aiios de existencia, no alcanz6 nunca la condici6n estatal plena, que se identifica con la fase 'representativa nacional' del 6rga1io legislative. Fase que en Inglaterra se alcanza ya a finales del siglo XIII, una vez que al6rgano 'constitutivo feudal', la 'House of Lords', se adhiri6 un 6rgano 'representativo nacional', la 'House of Commons'. El ddficit representativo de la constituci6n imperial germana, la inexistencia de un 6rgano 'nacional' de representaci6n, fi16 la carencia institutional que fren6 el t r b i t o del Imperio germano desde su configuraci6n feudal hasta una organizaci6n estatal. De la evoluci6n hist6rica inglesa y germana se deduce que 10s Parlamentos se originan en 10s 6rganos de integraci6n feudal (House of Lords y Reichstag), y que el 6rgano representativo del Parlamento exige la previa existencia de una relaci6n directa entre la realeza y 10s libres comunes, cuya adualizaci6n fuerce la creaci6n de un 6rgano representativo suceptible de canalizar la interlocuci6n entre el poder politico (la realeza) y la generalidad de 10s comunes. Esta relaci6n existia en Inglaterra y, por ello, el 6rgano feudal de integraci6n estamental hubo de completarse con el 6rgano estatal de representaci6n. La fuerte realeza inglesa impidi6 -a trav6s de una fuerte administraci6n de justicia por 10s tribunales y 10s jueces regios- que los derechos propios y originarios de 10s barones pasasen de la condici6n patrimonial y feudal (esto es, jurldico-privada) a la condici6n juridico-ptiblica, evitando asi que se interceptase la inmediatez de la sujecci6n de 10s libres comunes a la realeza por poderes feudales intermedios o, lo que es lo mismo, el surgimiento de territorios inmunes a la autoridad regia. Por el contrario, en el caso germano, el poder imperial no pudo impedir que 10s derechos propios de titularidad feudal de la alta nobleza cristalizase en titularidad de derecho ptiblico ('Landeshoheit' o 'supremacia territorial') sobre 10s feudos y sus poblaciones. El resultado fueron 'principados' cuasi soberanos, mediatizadores del territorio y de la poblacibn del Imperio respecto del poder del Emperador, dado que en este context0 se entiende por 'principado' eun tenitoire dans lequel le roi n'intervient plus que par l'intermediaire du princem3'. Ello hizo no solo innecesario, sino imposible, el surgi-. "' SCHMAUSS. J.J. acompendium iuris publicin (1746), cit. en BUSS1,E. diritto pubblico...- cit. Vol.1, p&. 158. DH0NDT.J. -etudes sur la naissance des rincipaut6s territoriales en France* Brujas 1948, p8g. 50.. 172 .LXCARIODE U FACL'I.TAI) UE UERECHO.

(17) Juau G. Cotamlo. miento de una Carepresentativa que, junto a la Dieta Imperial codiriese a la organizaci6n institutional deol Imperio G e d nico su plena estatalidad. EL PARLAMENTO COMO ~ R G A N ODUAL. El Parlamento como instituci6n plena surge una vez que al6rgano de integraci6n feudal se adiciona una C h a m de representaci6n general. Dicha complitud se efectxia en Inglaterra con la creaci6n de la 'House of Commons', un 6rgmo representativo cuya legitimidad irsl gradualmente marginando al 6rgano aristocr6tico de integraci6n, la 'House of Lords' -el fundamento de cuya legitimidad descansaba en m a originaria y remota apropiaci6n del reino- de las funciones legislativas y de gobierno. La didmiva parlamentaria inglesa ir6 haciendo de su 6rgano no representativo una instancia secundaria y subsidiaria en la funci6n legislativa, e innecesaria y prescindible en la funci6n de gobierno. Desde la expulsi6n de 10s Stuarts en 1688y la llegada de la casa de Orange a la corona de Inglaterra, se d e s m l l a de manera ininterrumpida la forma parlamentaria de gobierno conocida como 'sistema de Gabinete'. El reinado de William III aporta a ese proce so el substrato sobre el que irsl edifichndose el sistema. Este substrato consistfa en la aceptaci6n general de la necesaria armonia entre la Corona, el Ministerio y el Parlamento para conseguir m a adecuada acci6n de gobierno. A finales del XVII comienzos del XVIII se entendia que dicha armonia estarfa garantizada siempre que la Corona cumpliese tres requisites -0s: respetar y apoyar a la Iglesia de Inglaterra, mantener el prestigio exterior britslnico y no cuestionar el statu quo social, politico y econ6mico de las clases de posici6n y rango desde 1642. Respetando 6te marco tan gen6rico athe crown was expected to choose its own ministers and to give a clear lead on all matters of policy. Support would normally be forthcoming but Parliament reserved its right to comment, the Commons had to agree to any grants of money and the convention was accepted that, if there were criticisms. Those would be aimed at specific mesures or at the advice of certain ministers but not at the C I Y ) W ~ ~ * ~ ~ .. ". MACKINTOSH, J.J. -The British Cabinet* (3.@ed.) London 1977, p8g. 41.. 173 A X L ' M I I DE IA FAI'CLTAD DE IJEREI'HO.

(18) La prerrogativa era entendida en este periodo de una manera traditional como la capacidad de la Corona para definir su propia politica y elegir a sus ministros, correspondiendo al Parlamento la colaboraci6n legislativa y la aprobaci6n de las demandas financieras del Ejecutivo. Pero tambien se hace ya patente para la Corona la conveniencia de buscar apoyos parlamentarios adecuados. En 1694 el Ministerio h u h de afrontar una intensa oposici6n en 10s Comunes, con lo que William I11 opt6 por incorporar al Ministerio a algunos jdvenes whig (oposici6n liberal) significados en la controversia parlamentaria, concretamente a cuatro de 10s nueve que en Bste tiempo formaban el Ministerio o Gobierno. Es un hecho significativo subrayado por mas de un e ~ t u d i o s oque ~ , 6sta incorporaci6n ministerial coincidi6 con una amplia mayoria whig en la CBmara de 10s Comunes. La condici6n de precedente no puede ser descartada 41,pese a lo temprano de la fecha, ya que como toclas las instituciones constitucionales inglesas, el 'Sistema de Gabinete' es un conjunto de usos y convenciones que, aunque en pleno vigor a comienzos del XM, remonta sus antecedentes mas o menos imprecisos a un tiempo muy anterior. Uno de esos usos y convenciones es, precisamente, la composici6n del Ministerio en sintonia con la mayoria polftica de 10s Comunes. No deja de ser por tanto un paso en esa direcci6n la convicci6n de la Corona de que asuccessful ministries required a number of influential parlamentarians. . . M ~ ~ , independientemente de que en este temprano periodo la elecci6n de 10s mismos recayese en la Corona y no en el Parlamento. Durante todo el siglo XVIII el liderazgo politico de la Corona era algo indiscutido *Once a Cabinet was appointed and given royal support it could normally rely on a mayority in both houses and victory at the next general electionMa. No obstante, el principio parlamentario de la doble confianza del Ministerio en la Constituci6n b r i w c a durante 6ste periodo, tiene algunas apariciones, aunque algo imprecisas, en lo referido a la responsabilidad parlamentaria. En la crisis de 1783 10s Comunes dejan en minoria al Ministerio de Pitt con motivo del 'Indianbill'. El Comitd de 10s Comunes dicta la resoluci6n <<That the continuance of the resent Ministers in trust of the highest importance and responsabilitY,is contrary to constitutional principles, and injurious to the interests of his Majesty and. " V6as.e T.B.MACAULAY 2 History of England-.. I' Precedente 'parlamentario' en el sentido de que la Corona se vea obligada a formar un Ministerio integrado por miembros de la mayorfa de la CBmara de 10s Comunes. I' MACKINTOSH, J.J. op. Cit, p8g. 46. ':' MACKINTOSH,J.J. op. cit. pag. 63. -. --- - ~ - -.

(19) Juan C. Cotarelo. his people. y el leader de la oposici6n Fox dirige al rey la moci6n .That the continuance of an administration which does not possess the confidence of the representatives of the people must be iqjurious to the public servicema. Por su lado Pitt se defendi6 frente a esta exigencia de 'responsabilidad parlamentaria' resguardhdose tras el procedimiento 'oficial' de distituci6n o 'impeachment', alegando que, hasta la fecha (1783)no habia precedente alguno de la caida de un Ministerio que no fuese precedida de una acusaci6n por 10s Comunes y una sentencia de 10s Loresa. En todo caso el apoyo de la C h a r a de 10s Lores estaba garantizado a todo Ministerio que gozase de la confianza de la Corona. En cuanto a 10s Comunes, fuera de alguna crisis puntuales de confianza, resueltas generalmente a favor del Ministerio si no flaqueaba el apoyo de la Corona, no plante6 serias dificultades a la estabilidad del Ministerio ni al liderazgo de la Corona. El aspecto del 'Sistema de Gabinete' que mas se dabor6 en 6ste period0 fu6 el de la relaci6n con la Corona. En esta vertiente funcional el Gabinete adopt6 a finales del XMI un funcionamieto m b institucionalizado, con la figura del Primer Ministro ya definida, lo que repemti6 en una mayor autonomia de la acci6n de gobierno respecto de la Corona <<Itnow delibetated on all matters without royal permission and the Crown would have had great difTiculty in ignoring its recornendations~~ La vertiente expresamente 'parlamentaria' del 'Sistema de Gabinete' o, lo que es lo mismo, la parlamentarizacibn del Sistema de Gabinete se despliega una vez que la 'Reform Act' de 1832 acab6 con lo peor del fraudulento aparato electoral, desvaneci6ndose con ello el patronazgo regio sobre el Ministerio y obligando a la Con>na a compartir te6rica y practicamente las responsabilidad del Gabinete con la mayoria de 10s Comunes. A mediados del XIX se acepta ya general y pacfficamente como parte de la Constituci6n britsnica que 10s Comunes, en cuanto CAmara representativa, tienen el poder para criticar y denibar al ejecutivo, aunque todavia no se admite su capacidad para nombrar MAY-HOLLAND -The constitutional History of England* 1912, vol. I., pgs. 53 y 56.. * Pitt adopta aqui la misma defensa que adoptara Walpole en 1741, ante una censura similar por parte de 10s Comunes athat an adress to his Majesty to remove one of his servants, without so much as alleging any particular crime against him, is one of the encroachments that was ever madeupon the premgatives of the crown* (MACKINTOSH,J.J.op. cit., pdg. 64). " MACKINTOSH, J.J. op. cit., p6g. 71..

(20) Sobre la inwmpatibiiidad entre federalismo y parlamentarismo. uno nuevo. Esta competencia era a h parte indisociable de la prerrogativa. En cuanto a la House of Lords, su sigilosa decadencia a lo largo del siglo XVIII, responde al procedimiento consuetudinario de reforma del derecho p~blicoinglBs, similar al de 10s romanos, consistente en dejar sus instituciones subsistir uau moins in fagade, et ils se bornaient A leur juxtaposer les institutions nouvelles, destineBs, en fait, A remplacer peu A peu et B rendre caduques les anciennes. C'est cette mBthode qui a Bt.4 suivie en Angleterm pour l'adoption du dgime parlamentairem4'. Esta situacidn se hace explicita a partir de 1832. Excluida del proceso de parlamentarizaci6n del Gobierno y de la modernizaci6n institucional de la Constituci6n athe viws of the peers played no constructive part in the formation of the Cabinet or of their long term policiesma. Es desde Bste momento un 6rgano residual, a la espera de su deaparici6n por inactividad.. El federalismo a l e h El destino del Reichstag germano fu6 muy distinto al de la House of Lords. La evoluci6n comtitucional alemana durante el siglo XIX hizo del 6rgno heredado del antiguo Imperio germano el elemento fijo de su integracidn nacional. El problema constitucional a l e m h durante el siglo XM fuB el de hallar la forma orghnica expresiva de la unidad nacional, ya que para la integraci6n de las entidades territoriales disponia de la herencia institucional del antiguo Imperio, la Dieta Imperial. La continuidad funcional de la antigua Dieta Imperial en el modern0 constitucionalismo alemh, se evidenciaba ya en el primer proyecto federalista bismarkiano, la Federaci6n Nordalemana de 1866.Era una federaci6n parcial, que afectaba s610 a 10s Estados del norte de Alemania, y en cuya articulaci6n se eludi6 deliberadamente todo pronunciamiento doctrinario sobre soberanfa, poder estatal central o derechos fundamentales, doctrinarismo que si fuB uno de 10s errores determinantres del fracas0 del liberalism0 a l e m h en la Asamblea constituyente de Frankfurt de 1848.. La Constituci6n de la Federaci6n Nordalemana se limit6 a eneunciados estrictamente organizativos. La potestad legislativa de &ta Federaci6n se residenci6 en dos 6rganos, una CBmara representati-. '' CARRB DE W B E R G aTh6orie Gn6rale de l'ktatn Paris 1920, vol.11, pig. 87. '^ MACKINT0SH.J.J. op. cit., pig. 219..

(21) Juan 0. Cotarelo. va o Dieta Federal, elegida directamente por las poblaciones de 10s distintos Estados federados, y un 6rgano de integraci6n de los Estados miembma de la Federaci6n o Consejo Federal (cuya composici6n reproduda en esencia el sistema de participaci6n de la antigua Dieta Imperial), compuesto por 10s delegados imperatives de los Ejecutivos de los Estados federados. El poder Ejecutivo de la Federaci6n o Presidium recaia en la corona de ma,que lo ejerda a trav6s de su Canciller. En los debates constituyen&s ~ism&krech826 la responsabilidad del Canciller Federal ante la Dieta Federal, por considerar que modificaba la Federaci6n en un sentido unitario, mediatizando a los Gobiernos de 10s Estados federados".. La construcci6n de la potestad legislativa federal en dos 6rganos de distinta 'composici6n7,uno elective-representative (Dieta Federal) y otro integrador-irnperativo (Consejo Federal) es, sin nin@n g6nero de dudas, la seiia de identidad del 'federalismo germane', como un modelo claramente diferenciado del Yederalismo anglosaj6n9,cuyo bicameralismo legislative se caracteriza por la duplicidad representativa de ambas C h a r a s . El modelo de 'federalismo alemh' qued6 definitivamente conformado en la Constituci6n del Imperio Alemh de 1871, cuya redacci6n exigi6 8610 a l m modificaciones en el texto de la Constituci6n de 1866. El sistema de gobierno de la Constituci6n Imperial introduda solapamientos tan numemsos y complejos entre la estructura de poder de Prusia y la del Imperio, que la generalidad de sus comentaristas no han dejado de sorprenderse de su mas que aceptable funcionamiento a lo largo de 43 aiios El mas llamativo de ellos era la triple condici6n constitutional del Canciller imperial, dado que era-ademas Presidente de Gobierno de Prusia y plenipotenci~oprusiano en el Consejo Federal. Aunque el art.11 de la~Constituci6nde 1871 estableda que la condici6n de Emperador era indisociable de la corona de ~ r k i a ello , no significaba que el Emperador-Rey de Prusia fuese el monarca del Imperio. El Emperador no era el soberano del Imperio 51. La s o b e r d a del Imperio residia, como en la Constituci6n de 1866, en el Consejo Federal, en tanto que 6rgano integrador de 10s Estados miembros '*. *. ts* Leipzig-Berliu1922, p6g. 165. Ver HARTLTNG,F. ~~e V AMPHOVX, J. .Le Chancelier-+e c o n s t i t u t h d de la W b l i y F&Ural &AleParia 1962, p@. 166 as. . te v d IU,Berlin 1975. p6g. 812. ' Ver HUBER, E.R. -Deutseha V Opini6n no mmpartida por m w n la sobemufa del Imperio A l e m8n no perteneda ni al Emperador ni al Conaejo Federal, sin0 a la totalidad de 10s Estadm federadoe (ver LABAND, F? *Das Staatsrecht des Deutachen Reiches. T(ibingen 1911 vol.1, phg. 255). Propuesta de mas que dudma 16gica, ya qua el 'con+9.

(22) Sobre Is incornpatibidad entre federaliarno y parlamentarisrno. Prescindiremos aqui de las controvemias suscitadas en su dia y afin posteriormente en torno a la condici6n 'soberana' o no del Consejo Federal, ya que no afecta a nuestm inteds de conoc-ento. BBstenos al respedo puntualizar que, con independencia de si la Constituci6n de 1871 considera soberano o no al Consejo Federal, lo cierto es que en tanto que 'constitutional law-in-action' el Consejo Federal se situ6 gradualmente en un segundo plano. Pem tambien era cierto que el Consejo Federal no era una maci6n del const i t u c i o n a l i s m o moderno a l e m a n , s i n o l a prolongaci6n y actualizaci6n de la Dieta Imperial del Imperio Romano Germhico medieval. Como todo 6rgano cuya construcci6n es el producto esp o n h e o y 'natural' de las circunstancias histbricas, su contenido esconde desarrollos funcionales impensados, como prueba la vematilidad de la Dieta Imperial germana medieval. Este 6rgan0, en el que se articulaba el constitucionalismo feudal del siglo XI11 sirve, pradicamente sin alteraci6n substantial alguna, como molde de la integraci6n federal en el constitucionalismo liberal moderno. El Consejo Federal es la expresion actual del mismo principio constitucional generado hace mas de 700 aiios y, en este sentido adiscurre una sucesi6n generational desde la Dieta Imperial del primer Imperio y, a trav6s de la Dieta Federal de la Constituci6n de Frankfurt, al Consejo Federal de la Federaci6n Nordalemana y a la Constituci6n Imperial de 1871 y, de &a, al Consejo Federal de la Constituci6n de 1919. ", pmlonghdose en el Consejo Federal de la Ley Fundamental de Bonn (hoy Constituci6n de Alemania) de 1949. La Constituci6n de 1871 confirma una forma muy especifica -y h i c a - de separaci6n de poderes en el constitucionalismo mod e r n ~ la : separaci6n entre 'poder federativo' y 'poder parlamentario'. Separation que, por un lado, buscaba evitar la instrumentalizaci6n del 6rgano federativo (Consejo Federal) por 10s partidos politicos dominantes en la Dieta Imperial y, por otro, impedir que la Dieta Imperial quedase a merced de 10s Gobiernos federados que dominaban el Consejo Federal '*. Obviamente hay posiciones criticas respecto del 'modelo federel' alemin. No obstante, derivar la naturaleza y composici6n de 10s 6rganos federales legislativos de la condici6n monarquica o democratica del Estado en el que se junto de 10s Estados federados' no era organo alguna de la Constitution y, por tanto, dificilmente podrian titular la soberania del Imperio (ver HUBER,E.R. ~Deutsthe:,.- cit. Vol. 111, pdg. 850). ANSCHUTZ. G . -Die Verfassung des Deutschen Reiches- Berlin 1926. pa$. 198. -'I Ver HUBER, E.R. "Deutsche.... cit. Vol.111, pdg. 850. & '.

(23) Juan C. Cotarelo. insertan, vinculando el modelo de Consejo Federal al caracter monslrquico y, por ende, antidemocrziticodel Imperio Alemh -como argument6 C d de Malberg- resulta de un simplismo desconcertante %. Ello hace a h mas incomprensible sostener, en la actualidad, m a causalidad directa entre la condici6n electiva-representativa del 6rgano federativo y la vigencia del principio democrzitico, como hace Friedrich %. Prescindiendo del hecho que la condici6n de mandatarios de 10s Gobiernos de 10s Estados federados, propia de 10s miembros del Consejo Federal, no 10s aisla de 10s Partidos -ya que 10s Gobiernos federados son, por fuerza, Gobiernos de partido- tampoco parece que la apertura de todas las instituciones a la incidencia directa de 10s Partidos sea, necesariamente, mas democrzitico que otras opciones mas diferencuadas. La idea de mantener algunas instituciones algo mas distanciadas de la acci6n directa de 10s Partidos -no completamente aisladas de ellos, lo que seria imposible y, por ende, inane plantearlo-, preservando su actuaci6n frente a una penetraci6n partidista uniformizadora, impeditiva de formas diferenciadas de incidencia e influencia en el proceso de decisiones politicas y legislativas, no parece que m a pretensi6n de Bsta naturaleza sea intrnsecamente antidemocrzitica. Antes bien, seria abogar por un relativo margen de 'pluralismo' institutional entenddido en un sentido literal. En todo caso, que la condici6n 'imperativa' del Consejo Federal de la Constituci6n alemana de 1871 (el supuestamente antidemocratic~rasgo de la c h a r a federal del constitucionalismo alemh) no derivaba derivaba del context0 monslrquico en el que se inscribfa, se encarg6 de demostrarlo la Constitucibn de Weimar de 1919, en la que se mantuvo el Consejo Federal de la Constituci6n de 1871, habiendo desaparecido ya todos 10s rasgos mon6rquicos y aristocrziticos de la organizacibn politica alemana. Luego, dada la condici6n intensamente 'social' de la Constituci6n de Weimar, el modelo de Consejo Federal ni es inherentemente mon6rquic0, ni tampoco se le puede considerar afectado de carencias democrslticas.. ' -La composition de cette deuxiemme assembl& vcarie suivant que I%tat f6deral se trouve Btabli dans un milieu monarchique ou d6mocratique. Dans le premier cas, cette asembl6e est form& des monarques dgnant sur les divers &tats f6der6s... il est ainsi en AUemagne....(CAFE& DE MALBERG op. cit., vol. I, p6g. 110). " -El haber establecido un tipo asl de Consejo fu6, probablemente, una equlvocaci6n. El tipo de Cdmara de la asamblea representativa federal parece estar mas adaptado al gobierno demodtico popular, por que responde con mayor facilidad y rapidez al sistema de partidos, sin el cud ningth gobierno apoyado en el pueblo Ilegar6 a fimcionar con 6xito-(FRIEDRICH,C.J. -Gobierno constitutional y democracia- Madrid 1975, p a . 111)..

(24) Sobre la ineompatibilidad entre federalismo y parlamenrariamo. La distinta composici6n y naturaleza de 10s dos 6rganos en que se residencia la potestad legislativa del federalismo alemh, va mas all6 de una forma especffica y nueva de separaci6n de poderes como sugiere HUBER- para proponer una separaci6n institucional y funcional de la forma de Gobiernos y de la forma de Estado actuando coqjuntamente, pen, de manera diferenciada, dentro del mismo Estado. Esto es, la forma federal de Estado tiene su cauce institucional de actuaci6n en el Consejo Federal, mientras que la forma parlamentaria de Gobierno se actuaria vis a vis de la CBmara representativa o Dieta Federal. Sin marginar con ello al otro 6rgano legislative, ya que la condici6n no representativa del Consejo federal le invalida para el ejercicio de la funci6n de control parlamentario del Ejecutivo federal (como, por su lado, la condici6n representativa de la Dieta Federal la inabilita a su vez como cauce de integraci6n territorial de 10s Estados federados). En el modelo a l e m h de Legislativo federal, la diferente naturaleza de 10s dos 6rganos que lo componen, permite una limpia divisi6n funcional de 10s factores parlamentarios y de 10s federales en el mismo ordenamiento constitutional. El Consejo Federal canaliza la integraci6n de las Estados federados en la Federaci6n, permitiendo la participaci6n estatal directa (dado el carBcter ‘imperative' de sus integrantes) en la legislaci6n federal. A su vez, la Dieta Federal, en tanto que CBmara representativa, supone la participaci6n de 10s cciudadanos en la legislaci6n federal a trav6s de 10s partidos y, como consecuencia asi mismo de su naturaleza representativa, ejercerla con toda legitimidad el control politico de la acci6n del Gobierno (dado que es el 6rgano que traslada la confianza del electorado a 10s titulares del ejecutivo). Ninguno de 10s dos 6rganos del Legislativo federal interfiere en la funci6n propia del otro: el principio federativo actuarB exclusivamente a trav6s del Consejo fedral y el principio parlamentario exclusivamente a trav6s de la Dieta Federal. Aunque ambos 6rganos concurren en el ejercicio de aquella funci6n que tienen atribuida en comh, la funci6n legislativa federal. Se elirnina asi la incompatibilidad entre la forma parlamentaria de Gobierno y la forma federal del Estado. No hay marginaci6n de una de las dos C h a r a s del Legislativo federal por su inevitable exclusi6n en el control parlamentario del Gobierno, por la sencilla raz6n de que en 6ste modelo de Legislativo federal no hay propiamente bicameralismo. La condici6n monocameral del Legislativo federal en el constitucionalismo a l e m b fu6 subrayada por Anschiitz en su comentan o a la Constituci6n alemana de 1919, afirmando que, a diferencia.

(25) Juan 0. Cotarelo. de 10s Parlamentos de otros Estados federales como Suiza o Estados Unidos, el Parlamento de la Constituci6n de Weimar estaba integrado por una sola Charas'. De hecho, el primer proyecto de Constituci6n de la Asamblea constituyente de Weimar introducia el modelo bicameral, substituyendo el Consejo Federal heredado de la Co1utituci6n de 1871 por una C-a Estatal ('Staatenhaus'), cuyos miembros serfan elegidos por 10s Parlamentos de 10s Estados federados (como tambien preveia la Constituci6n de Estados Unidos, antes de que la Enmienda W I de 1913 impusiese la elecci6n directa de 10s senadores por las poblaciones de 10s Estados) conformando asi, junto a la Dieta Federal, m a segunda C h a r a . Pero 6sta iniciativa fu6 rechazada por estimarse que el modelo de Consejo Federal de la Constituci6n de 1871 upermite una incidencia de la idea federal mas intensa que la modalidad de ' C h a r a de 10s Estados', al integrar a los Estados no por medio de diputados con voto independiente, sino a travks de apoderados instruidos por sus Gobiernos, haciendo mas patente la influencia de 10s Estados como verdaderos sujetos de derecho pdblico, no solo en la legislaci6n, sino tambien en la administraci6n federal. En cambio, en la ' C h a r a de los Estados' elegida por los parlamentos estatales o, lo que es lo mismo, indirectamente por e l pueblo, se produce no tanto L a participaci6n de 10s Estados, sino mas bien de 10s partidos~". Resulta evidente entonces que la forma de composici6n del segundo cuerpo del Legislativo serh el criterio dete&te a la hora de estable&r su condici6n constitucional: 6rgano federativo u 6rgano parlamentario. Como seiiala PORTEM .el modo de reclutamiento de 10s integrantes de las segundas Cdmaras y la relaci6n juridica que mnantienen con el ~ s & d omiembro, le servirh para afirmar que, juridicamente, s610 en el caso de Alemania se sostiene que el Senado es el 6rgano que representa 5e a las colectividades miembros de la ~ederaci6n~ y eso porque s610 en ese ordenamiento 10s miembros del Reichsrat lo son de 10s gobiernos de las colectividades~~. Opini6n que responde a la estimaci6n generalizada entre 10s constitucionalistas actuales , se& la c u d uif the Senate is to be made into a States'Ftights house, them te most fruitful analogy seems likely to come from post-World War I1 West Ver A N S C m , G.op. cit., p a . 111. ANSC-, G.op. cit., p a . 111-12. " Evidentemente el ti5rmino no p a r e el mas adecuado. Debi6 utilizarse el mas ajustado 'integrar' o, siguiendo la terminologfa de GARCIA PELAYO, 'inordinar'. so PORTER0 MOLINA, J.A que traslada a@ una opini6n de DURAND .Sobre la reforma constitucional del Senadom en ASENSI SABATER,J. (Coordr) ~Ciudadanos e instituciones en el constitucionalismo actual* Valencia 1977, pdg. 76. ".

(26) Sobre la inmmpatibilidad entre federalismo y parlamentarismo. germany where the federal Senate (Bunde~rat) [idntico en su composicidn y funcionamiento a1 Consejo Fedeml de la Constitucidn de Weimarl has functioned efficientlym6'. MODEL0 FEDERAL ANGLOSATON El rasgo caracten'stico del federalismo anglosaj6n residde en el caracter electivo de 10s dos cuerpos en 10s que se divide el Legislativo. Tiene su origen en la Constituci6n americana de 1787, lo que la inscribe en un context0 racionalista y liberal. Por tanto, la configuracidn institutional perseguida, estaba impulsada por el intento de administrar en una estructura 'racional' y 'razonable', el cr6dito de legitimidad proveniente de la voluntad popular 'democrhtica', expresada en elecciones periodicas y generales. En ello consistia lo que MADISON entendia por 'Ftepublica' sun gouvernement qui tire tous les puovoirs directement ou indirectement de la grande masse du peuple. Et qui est adminnistd par des persones qui tiennent leurs fonctions d'une maniere pr6caire pour un El principio representativo, entendido como decitemps si6n electiva, es el principio republicano por excelencia. En el 'Ensayo LXIII' se expresa esta convicci6n con toda rotundidad: el 'rasgo propio' de la Republica americana reside udans le principe reprdsentatif qui est le pivot sur lequel tourne la ...r6publique ameri~ainen~~.. La dualidad organica del Legislativo federal responde entonces para b t a visi6n racionalista, a la existencia en toda Federaci6n de dos tipos de sujetos cuya representacibn politica es obligado propiciar ules citoyens composant le peuple f6d6ral d'une part, les $tats fededs d'autre part, et de ce qu'il r6alise la fois I'unitd d'une collectivitd #$tats: ainsi, la dualit6 de Chambres f6d6rales correspond a un dualisme qui existe dans l'gtat f6d6ral lui-&me . . . B ~ ~ . Toda federacibn debera tener un Legislativo compuesto por dos 6rganos. Cuesti6n distinta es determinar si ambos 6rganos deben ser de composici6n electiva, y si dicha elecci6n ha de efectuarse por el mismo cuerpo electoral en 10sdos casos . Sin embargo, como vimos mas arriba, el principio republicano por excelencia es el principio "I. MAC WHINNEY,E. op. cit., p8g. 364.. "' MADISON, G. 'Ensayo XXXM' en HAMILTON, A/JAY.J./MADISON, G.. -Le Fedbraliste- ftrd. de A.TUNC) Paris 1957, pAg. 311. "' AMADISON,G. op. cit., pAg. 526. '". cARFU? DE MALBERG op. cit.. vol.11 pAg. 557..

(27) Juan G. Cotarelo. representativo. El Senado federal no serh una excepcibn, por lo que ule S6nat tirera ses pouvoirs des fitats, en tant que soci6Us politiques et &ales, et ces derniers seront repr6sent.6~sur le principe de lY&galit6 dans le S n a t...B ~ Ambos . 6rganos en los que se divide el Legislativo federal seran representativos y electivos y, consiguientemente gozarh de la misma potestad legislativa, lo que significa que ninguna ley federal serh vinculante sino cuenta con el apoyo de la mayoria de 10s ciudadanos y de la mayoria de 10s Estadosm. La dualidad de la CBmara legislativa federal aportarg un factor adicional de seguridad, debido a la obligada colaboraci6n de dos cuerpos diferentess7. Diferencia que no solo redundarh en beneficio de una mejor elaboraci6n de las leyes, sino que tambien evitad, debido a desemejanza entre ellos, de la tentacitin desp6tica del legisladorss. Como podemos ver, 10s fines que 10s constituyentes pretendfan alcanzar con el 'bicameralismo' federal eran:. - La expresi6n de la voluntad de 10s Estados federados como algo distinto de la voluntad de los ciudadanos.. - La. necesidad para toda ley federal de obtener la aprobaci6n de la mayoria de 10s ciudadanos y de la mayona de 10s Estados.. - La garantfa de una buena elaboraci6n de las leyes, debido a la intervenci6n de dos C h a r a s con el mismo poder, pero expresando voluntades distintas.. - La garantia de freno reciproco entre ambas CBmaras, debido a1 mismo poder que tienen y a su condici6n desemejante.. Todos 10s objetivos ambicionados por el bicameralism0 federal descansan en el supuesto de que ambas C h a r a s incorporan 'voluntades distintas', debido a que se componen segCln procedimientos electivos separados. Sin embargo, la condici6n kepresentativa' de ambos 6rganos, hace dificilmente sostenible la idea de 'dualidad de voluntades'. A h , mientras estuvo en vigor la elecci6n de 10s senadores federales por las legisltauras de sus Estados, era posible mantener la ficci6n de la intewenci6n de los Estados en la legislaci6n federal. Pero, una vez que en 1913 se aprueba la Enmienda XVII, BS. Bs. " Bs. MADISON, G. -Ensay0 XXWC.op. cit., p8g. 316. Ver HAMILTON, A eEnsayo LWBop. cit., p6g. 515. Ver HAMILTON, A ~EnsayoZ X I I m op. cit., p6g. 516. Ver MADISON, G."EnsayoIXIII* op. cit., p8g. 526..

(28) Sobre la inmmpatibiidad entre federalismo y parlamencariamo. por la que los senadores federales pasan a ser elegidos por las poblaciones de 10s respectivos Estados federados, no es ya posible sostener diferencia cualitativa alguna entre una y otra C h a m . El federalism0 anglosaj6n se ha caracterizado por la desnaturalizaci6n del 6rgano federativo del Legislativo federal, que pasa de buscar la 'participaci6n' de 10s estados federados en la Federaci6n, a ser la representaci6n de 10s partidos en la demarcaci6n estatal correspondiente. Los senadores, en tanto que cargos eledos por las poblaciones de 10s respectivos Estados, pierden su condici6n de cauce de participaci6n de 10s Estados federados en la Federacibn, por la de 'representantes' de 10s partidos en sus tenitorios. Los miembros del Senado votan libre e individualmente -a diferencia de como se comportan 10s apoderados de 10s Estados federados en el Bundesrat o Consejo Federal, que lo hacen siguiendo las instrucciones de 10s gobiernos de sus respectivos Estados y de la misma manera todos 10s apoderados de un mismo Estado federado-, hasta el punto de dos senadores de un mismo Estado federado pueden votar en sentidos opuesto. Sin embargo en la Constituci6n de 10s Estados Unidos la 'duplicidad representativa' de 10s dos 6rganos del Legislativo federal, s610 ocasiona la carencia de participaci6n 'estatal' en la legislaci6n federal, pero sin que ello interfiera en la forma de Gobierno. El dgimen presidencialista, al establecer la rigurosa independencia orgdnica y funcional entre Ejecutivo y Legislativo, no introduce el bicameralismo en la funci6n del Gobierno a travds de su control parlamentario: ninguna de las dos CC maras inviste de confianza al Gobierno y, por ende, ninguna controla el uso que, de la misma, haga el Ejecutivo. Cuesti6n distinta son las consecuencias derivadas de la 'duplicidad representativa' de 10s 6rganos legislativos federales en 10s Estados federales de t i p parlamentario. Aqu6, el ddficit de participaci6n de 10s Estados federados en la legislaci6n federal, producido precisamente por la construcci6n 'representativa' del6rgano federativo del Legislativo federal, se suma la inevitable exclusi6n de dste 6rgno del juego parlamentario -del control de la responsabilidad parlamentaria del Ejecutivo federal-. No parece coherente dotar al Senado de la misma legitimidad representativa (legithidad democrBtica)que a la C h a r a baja y, a rengl6n seguido, excluirlo de la relaci6n de confianza y responsabilidad via a vis del Ejecutivo federal. La soluci6n de un 'bicameralismo perfecto' -como vim09 mas arriba- en un sistema parlamentario de Gobierno, con independencia de la forma de Estado, provoca mas problemas de los que puede resolver. La soluci6n a este dilema tiene dos vertientes:.