ANÁLISIS COMPARADO DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL A ESCALA REGIONAL
DE BARCELONA Y EL RANDSTAD 2005 – 2013. REFLEXIONES PARA EL CASO
COLOMBIANO
JOSE MIGUEL ARIAS CRUZ
UNIVERSIDAD COLEGIO MAYOR DE NUESTRA SEÑORA DEL ROSARIO
FACULTAD DE CIENCIA POLITICA Y GOBIERNO
“Análisis comparado del ordenamiento territorial a escala regional de Barcelona y el
Randstad 2005 – 2013. Reflexiones para el caso colombiano”
Monografía
Presentada como requisito para optar al título de
Profesional en Gestión y Desarrollo Urbanos
En la Facultad de Ciencia Política y Gobierno
Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario
Presentada por:
José Miguel Arias Cruz
Dirigida por:
Carmenza Saldías Barreneche
AGRADECIMIENTOS
En la apuesta innovadora de concebir a la región como una alternativa política y territorial siendo una
rama derivada del importantísimo estudio de la ciudad, agradezco a todas los profesores y compañeros
de clase y colegas, por el salto al vacío y el profesionalismo en el riesgo de emprender un nuevo
cuerpo disciplinar para la mejora de la calidad de vida. Pioneros en el cambio, los gestores urbanos
tenemos el desafío de hacernos conocer y actuar como generadores de diálogo, en un contexto donde
las ciudades como fenómenos complejos son escenarios de la grandeza pero también de la tragedia
humana.
Hago una mención especial a mi directora de Monografía, Carmenza Saldías, por enseñarme la
importancia de la rebeldía y de la oposición que dignifica el papel del territorio y de la legítima lucha
democrática para el bienestar social; nuestras reuniones siempre han sido edificantes. Quiero expresar
mi profundo agradecimiento también al profesor Johnny Tascón, en su ejemplo de utilización de la
técnica como base del progreso de la vivencia urbana.
Agradezco a todos los momentos y personas en la vida que me han hecho sentir desorientado porque
en mi búsqueda de sentido, lo cual incluye ser profesional de GDU, me han impulsado a ser mejor
profesional y persona, entendiendo el reto que se avecina.
Quiero hacer una especial mención a mi tía Carmen y a mi abuela, cuya confianza póstuma en mí y en
mi proyecto de vida desde el amor y la seguridad, son lecciones que ni las partidas pueden evitar
aprender y edificarse como un ser humano íntegro en sus acciones.
A mi mamá, mis familiares, amigos y personas allegadas, cuyo aliento hace entender el gran
significado de lo importante de la consecución de los logros educativos como motivo de
RESUMEN
El presente estudio quiere analizar la construcción de la dimensión regional como proceso de interacción entre el
conjunto de asentamientos humanos y de unas relaciones políticas, jurídicas, históricas, económicas y funcionales
alrededor de ese espacio determinado que aborda la interdependencia territorial. A partir de la concepción que la
aglomeración urbana es intrínsecamente regional, el trabajo aborda tres casos de estudio: el Randstad en Holanda,
el Área Metropolitana de Barcelona y la Mesa de Planificación Regional Bogotá – Cundinamarca como
configuraciones que permiten la formación de acuerdos coordinados básicos para un abordaje integral de la gestión
del territorio. De las particularidades de cada caso se elaboran comparaciones que establecen que la configuración
de acuerdos regionales es influida por una práctica política y de ordenamiento territorial determinada.
Fundamentándose en la comparación, el aparte final el texto establece establecen algunas orientaciones para la
consolidación regional en Colombia como proceso de apoderamiento de lo local.
Palabras clave:
Región, sinecismo, autonomía local, coordinación, construcción regional.
ABSTRACT
The present paper has as main objective to analyze the construction of the regional dimension as a process of
interactions between a set of human settlements and a set of environment, politic, legal, historic, economic and
functional around an specific space, in recognition of the territorial interdependence. With the conception that
urban agglomeration is intrinsically regional, the paper studies three cases: the Randstad in Netherlands, the
Metropolitan Area of Barcelona and the Regional Planning Table Bogotá – Cundinamarca as configurations that
allows basic coordinate agreements for an integrated approach of urban management. By the particularities of each
case, comparisons are made with the view that the regional agreements are influenced by a political exercise and
also by a specific land use. Building upon the comparison, the text establishes some instructions for the regional
process in Colombia as an achievement of local empowerment of democracy.
Key words:
CONTENIDO
Pág.
INTRODUCCIÓN
7
1. COMPONENTE TEÓRICO
11
2. RANDSTAD
15
2.1. Datos generales
15
2.2. Estructura del ordenamiento territorial holandés
15
2.3. El proceso de construcción regional del Randstad
19
2.4. Randstad hoy, una construcción regional informal
22
3. BARCELONA
25
3.1. Datos generales
25
3.2. Marco legal
25
3.3. La construcción regional catalana
29
3.4. El desarrollo del AMB
31
4. EL CASO COLOMBIANO
35
4.1. Generalidades y aspecto normativo
34
4.2. El proceso de construcción regional colombiano
38
4.3. La Mesa de Planificación Regional Bogotá – Cundinamarca
40
5. ANÁLISIS COMPARADO Y REFLEXIONES PARA COLOMBIA
45
5.1. La dinámica política de la construcción regional
45
5.2. El modelo de ocupación de la interdependencia regional
47
5.3. El aspecto político administrativo del Estado
47
5.5 Ámbitos de génesis en la gestión coordinada en los casos de estudio
48
5.6. Papel de otros actores territoriales
49
5.7. Reflexiones para el caso colombiano
50
6. CONCLUSIONES
53
7. RECOMENDACIONES DEL ENFOQUE REGIONAL
55
7
I NTRODUCCI ÓN
El primer escenario de la búsqueda de la satisfacción de las demandas sociales es la aglomeración en el espacio, el lugar primigenio donde confluyen los intereses de la comunidad. En torno a este juego de intereses y a la participación de la comunidad en la política, el origen de la democracia continúa otorgando hechos muy valiosos a la hora de estudiar las bases de un orden social participativo proyectado en el espacio.
Cuando se habla que la ciudad-estado de Atenas dio lugar al primer intento democrático en el seno de una comunidad política se estableció que tras un proceso de lucha social, los atenienses del común aparte de los aristócratas tenían también acceso a la toma de decisiones en torno a la gestión de lo público. En el momento en que el conflicto social entre estas dos clases requirió nuevas soluciones de corte político para garantizar el orden, se realizó un pacto social en donde se le reconocían de
derechos políticos al demos, ejemplificado en las reformas de Solón y posteriormente
Clístenes.(Roper, 2012)
Clístenes, en su intento por asegurar el orden social, dividió a la ciudad de Atenas
territorialmente en demes, espacios dedicados a canalizar las demandas sociales ejercidas desde los
derechos políticos de la comunidad asentada en donde cada ciudadano en Atenas pudiera tener voz en los asuntos de la polis.
Desde una etapa de génesis de la democracia como proyecto social y político, piedra angular de Occidente, el gobierno de la ciudad necesitó valerse de escalas cercanas al ejercicio de los derechos ciudadanos como única forma de mantener armonía social desde un abordaje coherente atento a la vivencia comunitaria. La democracia y la construcción de la escala local mantienen una relación mutualista edificante.
En los tiempos modernos, el gobierno de la ciudad enmarcado en un proyecto de construcción de Estado – Nación donde la toma de decisión empezó a complejizarse y subir de escalas hasta entes centralizadores que buscan satisfacer las demandas sociales.
8 La erosión del Estado Nación es inminente en el proceso de globalización. La liberalización de la economía como proyecto político, el libre flujo de capital y de personas entre las fronteras cada vez más intenso, los avances tecnológicos en comunicación y transporte, entre otros, le restan importancia al papel soberano del estado como garante de las relaciones sociales y espaciales. (Hardt y Negri 2005, pág. 13)
Esta menor capacidad viene acompañada en simultáneo con la importancia del papel de las ciudades en el mundo actual. El Reporte de las Naciones Unidas sobre las Prospectivas Mundiales de la Urbanización, el 54% de la población total vive en áreas urbanas. El fenómeno de la urbanización ha sido de tal magnitud que en 2050 se espera que el 66% de la población mundial sea urbana mientras que en 1950 tan sólo era del 30%. (Departamento de Asuntos Económicos y Sociales 2014, pág. 1)
El proceso de urbanización contiene en sí mismo transformaciones económicas y sociales que desde las ventajas de la aglomeración han traído mayor movilidad geográfica, mayor expectativa de vida, mejores niveles de educación y cobertura en salud, mayor acceso a servicios sociales, entre otros avances. Las ciudades concentran gran parte de la actividad nacional económica, gubernamental y comercial. Además son centros logísticos que proveen vínculos estratégicos con áreas rurales, entre las ciudades y a través de bordes internacionales. (Departamento de Asuntos 2014, pág. 3)
La otra cara del fenómeno urbano es que las ciudades son más inequitativas que las áreas rurales y millones de personas permanecen en condiciones por debajo de las líneas de pobreza. En algunas ciudades la falta o la imposibilidad de manejar adecuadamente la expansión urbana lleva a
efectos como derrames (sprawl s) urbanos, polución y degradación ambiental acompañados, de
patrones de producción y consumo insostenibles. (Departamento de Asuntos 2014, pág. 3)
En vista a lo anterior se precisan nuevos enfoques de gobierno y desarrollo institucional que permitan acercar a la política pública nacional con las necesidades de la población.
Una de estas herramientas es el enfoque regional, como la perspectiva territorial que considera el conjunto de asentamientos y sus relaciones con el entorno, Desde la coordinación entre sus partes conformantes vuelve a la base local y comunitaria a partir de unos escenarios de concertación donde la interdependencia en el territorio de los diferentes asentamientos urbanos genera acuerdos entre los entes locales.
9 motor de la supervivencia de las ciudades, teorizado en el principio del sinecismo. (Soja 2008, Pág. 42)
El presente trabajo busca analizar la configuración regional de tres casos de estudio que, en base a una construcción de acuerdos coordinados, desarrollan herramientas para la gestión de las problemáticas complejas del fenómeno urbano contemporáneo y es base de la sostenibilidad.
Teniendo en cuenta todo este panorama de reinvención de la ciudad dentro del Estado y del proceso democrático que conlleva la satisfacción de las demandas sociales y espaciales contemporáneas, el presente estudio analiza dos casos de construcción regional, que se organizan de manera diversa, considerando las diferencias y especificidades de su geografía, desarrollo histórico, estructura económica y social así como en un marco legal. Estos dos casos de estudio son el Randstad y el Área Metropolitana de Barcelona.
En el primer capítulo se esboza el componente teórico de la región y del ordenamiento territorial, base del examen de los capítulos posteriores. Tras los apartes que corresponden al análisis de los casos de estudio, se establecen algunas comparaciones que permitan generar reflexiones frente al caso de construcción regional colombiana, como ejemplo de pre-regionalidad.
Estas comparaciones pretenden caracterizar el sinecismo desde varias categorías analíticas que muestran la configuración del entendimiento dela interdependencia territorial en cada caso de estudio: se estudia un marco jurídico que establece el ámbito de actuación de los entes territoriales en materia de ordenamiento y su conversión en leyes o normas formales. Este análisis del panorama legal se realiza en conjunto con un proceso histórico-político y socioeconómico de conformación de región, que terminan por establecer la necesidad de un actuar coordinado en base territorial que además pueden llegar a mantener permanencia en el tiempo.
Los indicadores en los que se pretende caracterizar el sinecismo en los casos de estudio intentan establecer las condiciones y las características de generación coordinada de acuerdos desde una “naturaleza” de su ordenamiento territorial y de su construcción regional que puede basarse en relaciones funcionales, en dinámicas políticas y en reivindicaciones histórico-culturales. A partir de ahí, la toma de decisiones puede ser impulsada desde maneras informales de coordinación o de instrumentos jurídicos establecidos a partir de sus propias dinámicas para el desarrollo territorial.
10 partir de ahí se analiza la conformación de instrumentos de planificación regional. En el otro extremo, se evalúa el papel de los entes locales en la misma construcción, ahora desde un modo ascendente.
11
1. COM PONENTE TEÓRI CO
El establecimiento de la dimensión regional en el estudio de los asentamientos humanos parte del intento por conciliar el ejercicio de la planificación de los núcleos urbanos entre sí mismos y con su periferia rural; intentando cambiar una visión que mantiene una perspectiva unilateral por otra más incluyente y asertivo. Este paradigma se fundamenta en la interdependencia de las funcionalidades en la ocupación del territorio hacia la creación de unas medidas de gestión a escala, incluyentes y capaces de responder a los desafíos contemporáneos.
Las redes de ciudades y las relaciones con su entorno de soporte han sido un hecho que acompaña el intento civilizador a lo largo de los siglos, por lo que necesariamente las problemáticas urbanas y las demandas de los habitantes de los asentamientos tienen efectos a una escala que trasciende fronteras y jurisdicciones.
Pese a esto, las prácticas en la gestión del territorio muchas veces han obviado este hecho desde el ejercicio de las jurisdicciones administrativas ajenas al territorio; que al no ser divisiones espaciales funcionalmente efectivas, imponen visiones cortas y sesgadas sin coordinar sus esfuerzos con otras escalas y niveles. Esto ignora la naturaleza del continuo territorial como sistema de soporte de cualquier actividad económica, política o social suscitada por la aglomeración.
Esto genera que los problemas de la ciudad y las demandas de sus habitantes tengan respuestas sectoriales carentes de la coordinación necesaria que plantea el hecho urbano contemporáneo, superados en el establecimiento de lo regional
Basado en éste, el presente texto quiere dilucidar algunos de esos procesos que traspasan una única jurisdicción o visión del territorio y consideran múltiples y diversos centros urbanos como el fundamento de la gestión y el desarrollo espaciales.
Un asentamiento humano no puede pensarse, entenderse ni mejorarse sin tener en cuenta sus interacciones con otras ciudades, con el medio ambiente o con sus flujos de información con la red de ciudades nacional o global. En este sentido, el abordaje regional garantiza incluir dicha interdependencia, que tiene un papel aún más importante en la tendencia urbana en la que se encuentra el planeta.
Esta interdependencia está incluida en el concepto de si neci smo; un término acuñado por el
12 por caracterizar que aquellos motivos de aglomeración urbana necesariamente tienen efectos en su entorno. (Soja 2008, Pág.42)
El sinecismo parte de afirmar que toda ciudad hace parte de un sistema; una red interconectada de asentamientos de varios tamaños que interactúan dentro de unos límites definidos. La ciudad o el asentamiento humano tienen efectos territoriales y funcionales más amplios en su actuación inmersa en un sistema regional.
La región, este sistema de soporte que posibilita al asentamiento humano, tiene una amplia trayectoria conceptual como una definición con muchos matices. En este caso, el concepto puede definirse de acuerdo a enfoques característicos que le dan prioridad a algunos elementos que connotan el hecho urbano-regional.
El enfoque tradicional establece que una región puede definirse como una unidad o espacio limitado geográficamente regidos bajo algún principio organizacional, siendo un bloque de construcción del estado nación y parte formante de su jerarquía como fuente receptora de su legitimidad. Una región también puede definirse como una unidad territorial formada en base a patrones relativamente estables. (Ellingsen y Leknes 2012, Pág. 229)
Otros nuevos enfoques proponen que una región es más que una delimitación física y funcional; no son unidades espaciales limitadas sino que están constituidas por redes inmateriales. Esto implica que las regiones son conexiones no permanentes de instituciones, objetos y prácticas envueltas en procesos transregionales (Ellingsen y Leknes 2012, Pág. 229) y corresponden a productos de conjuntos complejos de relaciones sociales. (Suorsa 2014, Pág. 208)
Los enfoques expuestos pueden ser compatibles: los elementos del sistema regional mantienen su integridad espacial en virtud de su posición en un conjunto de vínculos o relaciones.
En una perspectiva constructivista la región incluye elementos materiales e inmateriales que son influenciados por elementos geográficos así como por ideas y construcciones compartidas del concepto de región, en donde, para efectos del presente estudio, los discursos y las prácticas también son ejercicios de definición regional.
13 política pública a nivel nacional, la legislación, el sistema nacional del medio ambiente, entre otros; las construcciones nacionales como el ordenamiento territorial influyen en la consolidación regional. (Suorsa 2014, Pág. 208)
El ordenamiento territorial como instrumento de planificación y de gestión de las entidades territoriales, es una práctica de construcción regional en tanto busca, a partir de decisiones sobre el territorio facilitar el desarrollo territorial económicamente competitivo. (Ley 1454 de 2011)
Intrínsecamente, el ordenamiento territorial influye y es influido simultáneamente por la región tanto como hecho material como por práctica social.
Dos casos de construcción regional en su doble dimensión de práctica social y además de realidad física son el Randstad y el Área Metropolitana de Barcelona AMB, que corresponden a dos categorías conceptuales.
El modelo de ocupación del Randstad puede ser explicado por el concepto de Región Urbana Policéntrica (PUR por sus siglas en inglés), en donde existen dos o más ciudades separadas sin algún centro dominante; tienen una proximidad razonable y están bien conectadas. (Bailey y Turok 2004, Pág. 699)
De las ventajas de este modelo se establece que puede proveer una aglomeración mayor para los negocios en la región en tanto los atributos de cada ciudad se unen, por ejemplo un mercado laboral más grande o la utilización de servicios especializados como aeropuertos o centros de investigación. (Bailey y Turok 2004, Pág. 699)
La interacción entre locaciones vecinas le permite a las ciudades desarrollar y explotar complementariedades y sinergias entre diferentes localizaciones; lo que es denominado complementariedad funcional. Al favorecer la interacción entre distintos nodos, cada uno puede desarrollar especializaciones en áreas en donde tenga ventajas comparativas.
14 Por su parte, el Área Metropolitana de Barcelona es una aglomeración urbana conformada por distintas unidades territoriales administrativas, constituyendo una unidad compleja y coordinada de funcionamiento y gestión. (Van Treek 2007, Págs. 7-19)
Esta aglomeración resulta de un incremento poblacional en las periferias de las ciudades por procesos de migración. Además; es producto de un proceso de desarrollo endógeno que constituye un espacio supra-local que obliga una asociación de varias comunidades en torno a un centro urbano como polo de crecimiento, en búsqueda de la mejora de competitividad. (Dumitrica y Dinu 2013, Pág.122)
El espacio metropolitano comprende una red conformada por un nodo principal y nodos secundarios caracterizados por un rango amplio de especializaciones económicas, que en términos de densidades corresponde a un gran número de habitantes viviendo en o alrededor de un centro urbano.
(Dumitrica y Dinu 2013, Pág.123)1
Los siguientes capítulos buscan dilucidar el proceso de construcción regional en cada uno de los casos de estudio y analizar el papel del ordenamiento territorial en la construcción de acuerdos, que reconocen la interdependencia del fenómeno urbano.
1 La base teórica del desarrollo regional del presente texto está incluida dentro del Proyecto de Grado, realizado en 2014
15
2. RANDSTAD
2.1. Datos Generales
El Reino de los Países Bajos, el país que engloba el Randstad, es una monarquía constitucional con un
régimen político unitario y descentralizado. Desde 1848 su sistema administrativo determina que
existen tres niveles de gobierno: el nivel nacional, el nivel provincial y el nivel local. (Asociación de
Municipalidades Holandesas, 2008, pp. 14-15)
El Randstad significa en holandés “La Ciudad Anillo” y no es un constituyente formal de la
administración territorial holandesa. Tiene 7 millones de habitantes que están dispersos en 175 municipalidades y cuatro provincias. No tiene límites oficiales pese a que en la práctica de la planeación urbana, se concibe como una región esencialmente policéntrica, dominada por cuatro
ciudades: Amsterdam, Rotterdam, La Haya, Utrecht. (Lambregts 2008, Pág. 49)
Estas ciudades están separadas por el famoso “Green Heart”. El resto de asentamientos está formado por núcleos mucho más pequeños y son de carácter suburbano o rural. De esta manera la región tiene casi el 45% de la población holandesa y alrededor del 50% de los empleos del país, ocupando tan sólo el 16% de la superficie total, siendo considerada como el motor y el núcleo
económico del país.(Lambregts, 2008, Pág. 49)
2.2. Estructura del ordenamiento territorial holandés
16 La base legal e institucional del sistema de planeación física del país está consignada en el Spatial Planning Act de 1962. De acuerdo al documento, la idea es que el planeamiento espacial nacional debe ser visto como una actividad coordinada, cuyos instrumentos provienen de la interacción entre sectores transversales como transporte, vivienda o agricultura. Los procesos jurídicos son raramente utilizados y se prefieren procesos mucho menos regulatorios.
Asegurar esta práctica de coordinación institucional es permitido gracias al Comité Nacional de Planeación Espacial, encargado de desarrollar un marco político en el ámbito de planeación espacial que tenga en cuenta toda la administración que se encargue de administrar el desarrollo
territorial, preparando la toma de decisión al más alto nivel. (Programa ESPON, 2012, Pág. 3)2
Teniendo en cuenta la división en tres niveles del gobierno holandés, las competencias en ordenamiento territorial que le corresponden a cada nivel establecen responsabilidades determinadas al gobierno local, provincial y nacional que también, contemplan mecanismos de cooperación entre los mismos, de forma coherente con el principio de co-gobierno imperante en el sistema administrativo del país. (Gobierno de Holanda 2015, parr.5)
Frente a la planeación espacial, los entes de los tres niveles de gobierno plantean visiones
espaciales consignadas en pol i cy papers, que describen los desarrollos espaciales que esperan además del
como esos desarrollos serán implementados.
La planeación espacial y su implementación son, en tanto como sea posible, formadas a nivel municipal. Éstas tienen la capacidad de establecer las regulaciones basadas en el conocimiento de la situación local. El estado se enfoca en materias que son de importancia para todo el país, como mejorar la accesibilidad. Estos intereses nacionales son establecidos en la Visión Espacial en Infraestructura y Planeación.(Gobierno de Holanda 2015, parr.3)
De acuerdo al Spatial Planning Act, las provincias se enfocan en intereses como el manejo del paisaje, la preservación de espacios verdes, consignadas en las visiones espaciales provinciales. Por su parte, las municipalidades también desarrollan visiones espaciales.
En el ejercicio de las competencias otorgadas, las finanzas de los entes territoriales en Holanda tienen un carácter centralizado; mientras el Estado reinvierte gran proporción en los entes locales y regionales, los impuestos en estas escalas son muy limitados.
2 El planeamiento holandés, al pasar por varios niveles gubernamentales y departamentales ha sido nombrado con un
17 Tanto las provincias como las municipalidades adoptan sus propios presupuestos, y las primeras ejercen control fiscal sobre las segundas. A través de un marco normativo, el Concejo provincial y el Concejo local son las autoridades competentes para el desarrollo de sus finanzas. (W armelink 2002, Local government in the Netherlands)
El presupuesto destinado a los entes territoriales está destinado a cubrir las tareas autónomas de la localidad y las designadas de niveles provinciales o nacionales. Está organizado de tal manera que las municipalidades son compensadas por la mayoría de los costos que deben suplir por las
contribuciones de los fondos nacionales.(Asociación de Municipalidades Holandesas, 2008, pp. 53-56)
Existen dos fondos que el Estado transfiere a los municipios y son fuente principal de financiación:“Ear maked funds”. Cubre los costos cubiertos por los municipios en áreas como los servicios sociales, la educación primaria y la renovación urbana. El Consejo no puede relocalizar estos
fondos y representan alrededor del 27% del ingreso municipal. (Asociación de Municipalidades
Holandesas 2008, pp. 53-56)
“General Grant” representa el 33% del ingreso municipal. Está creado con el fin de mejorar los servicios sociales a partir de un mismo nivel de impuestos para todas las municipalidades. Esto trabaja con un sistema de reparto basado en el número de habitantes, viviendas, si un municipio es un
centro de servicios para la región o no, así como su tamaño físico. (Asociación de Municipalidades
Holandesas 2008, pp. 53-56)
Aparte de esto, las localidades tienen fuentes limitadas de ingreso, como impuestos en la propiedad, manutención de perros, turistas, tierra, así como cuotas administrativas y cargos. En conjunto, estos cubren 16% del ingreso municipal.
En materia de ordenamiento cada uno de los niveles cumple con las siguientes
funciones.(Asociación de Municipalidades Holandesas 2008, pp. 53-56)
Nivel Nacional. El gobierno preparada planes nacionales en cuanto a su ordenamiento territorial para organizar las actividades de reconstrucción y reconfiguración de actividades que resultan del crecimiento económico y una población creciente. Los planes integran todos los aspectos espaciales y desarrollan el marco para el desarrollo espacial de Holanda en su totalidad,así como de los planes espaciales a nivel provincial y local. (ESPACE Apéndice 3b, Pág.2)
18 generales en donde la agricultura, la naturaleza y la recreación pueden ser desarrolladas o existentes y
donde hay espacio para los establecimientos comerciales, oficinas o industrias. (Asociación de
Municipalidades Holandesas 2008, Pág. 25)
Existen también los llamados Planes de Borde (Provincial Surroundings Plan or Provincial Development Plan). Ejemplos se pueden encontrar en las provincias de Drenthe, Friesland y Limburg. (ESPACE Apéndice 3b, Pág.3)
Las provincias también tienen la capacidad de hacer regulaciones vinculantes en el uso del suelo, utilizando un plan provincial del uso de la tierra o mediante un procedimiento independiente a este nivel territorial. Esta competencia está reservada, a proyectos de importancia provincial.(Programa ESPON 2012, Pág. 3)
Se reservan el derecho de establecer planes de integración en el caso en el que los planes de uso del suelo de dos municipios se contradigan, mediante una revisión al contenido de los documentos municipales. (EMI 2012, Pág. 8)
Nivel local. Los planes más concretos son desarrollados a nivel local y son llamados
bestemmingsplannen o planes de uso de la tierra.
En el plan de usos se establecen normas y regulaciones sobre el uso del suelo y contienen
normas sobre la altura máxima y ancho de los edificios y construcciones.(Asociación de
Municipalidades Holandesas 2008, Pág. 44)
El número de municipios viene disminuyendo porque áreas de administración y servicios requirieron una mayor fuerza administrativa y organizacional, por lo que municipios vecinos se fundieron. Es un proceso coordinado que continúa su curso actualmente.
19
2.3. El proceso de construcción regional del Randstad
La noción de Randstad surge en 1930 como un patrón excepcional policéntrico no sólo por su forma sino además por la ausencia de una ciudad predominante. En grandes líneas, las ciudades y provincias mantienen el equilibrio, lo que permite la conservación del “Corazón Verde” como tradición del planeamiento urbano holandés durante todo el siglo XX hasta la actualidad.
Es importante efectuar en primer lugar un recorrido cronológico del Randstad, en tanto su consolidación como concepto de planeamiento regional en Holanda incidirá directamente en un debate político y una tensión territorial.
Durante la Conferencia de la Asociación Internacional de Ciudades Jardín de 1924 se hace la primera referencia al término Randstad, como una forma de mostrar la configuración de las principales ciudades holandesas frente a un terreno verde sin urbanizar. Los fenómenos urbanos de la posguerra como la densificación de las ciudades del occidente de Holanda a causa del desarrollo industrial, suscitaron nuevas problemáticas como el crecimiento dispar en el país, lo que hizo que se pensara en una estrategia donde se pudiera repartir este desarrollo de una manera equitativa y equilibrada, que permitiría además velar por los bienes naturales. (Faludi 1994, Pág.4)
Albert Pesman, director de las aerolíneas nacionales mencionó el término “Randstad Holland” en una comunicación al Ministro de Asuntos del Interior; todos los actores componentes hacen parte de un entorno urbano más grande (ciudades de Amsterdam, Haarlem, Leiden, W assenaar, La Haya, Delft, Schiedam, Rotterdam y Dordrecht) por lo que es necesario poder conectar las vías y trabajar en simultáneo por evitar crecimiento espontáneo. (Faludi 1994, Pág.4)
El Randstad se empieza a manejar como un asunto de planeamiento nacional; le otorga un peso político importante al establecimiento de la región en el ordenamiento territorial holandés. Los planeadores de la época aborrecen la densificación extrema en un espacio reducido (metropolización) y promueven el equilibrio entre ciudades y villas.(Faludi 1994, Pág. 5)
20 Al pasar los años progresivamente se le otorgó un papel importante a los estudios de planeación comprehensivos. En 1953 el gobierno nacional le pidió a las provincias de Holanda del Sur, Holanda del Norte y las ciudades de Ámsterdam, Rotterdam y La Haya adelantar un estudio conjunto sobre el desarrollo territorial de la región, organizados en una “Comisión de Trabajo para Holanda
Occidental”3
La Comisión fue un hito en la formación del Randstad como objeto de planeamiento ya que produjo dos estudios: “The W est and the Rest of the Country” y “El Desarrollo de Holanda Occidental”, en donde se muestra la intención de preservar la tierra agrícola, coordinar el desarrollo urbano, y diferenciar los centros históricos como diferentes entidades físicas para controlar el crecimiento suburbano y poner énfasis de nuevos pueblos satélite. (Faludi 1994, Pág. 8)
En segundo lugar, la Comisión tuvo un papel en la protección del centro verde ante la urbanización e industrialización, permitió concebir en toda ocasión el concepto de Green Heart en conjunto con el de Randstad. Pese a que esta “área central” no había sido entendida aún como un escenario de sostenibilidad y existían planes para desarrollar a gran escala este territorio, el gobierno decide preservarlo como una realidad regional, enfatizando la necesidad de mantener el área agrícola. (Faludi 1994, Pág. 5)
Posteriormente, el fenómeno que precisa coordinación es el desarrollo suburbano, que hubiera podido poner en peligro la estructura urbana y la conservación del Corazón Verde. Esto no ocurrió gracias a la cooperación entre provincias y las grandes ciudades que establecieron estrategias
conjuntas para solucionar problemas de vivienda sin comprometer la estructura territorial deseada4.
La cooperación inter-institucional fue garantizada gracias a la creación de una Comisión que se encargó de coordinar los subsidios otorgados a través de las entidades gubernamentales, lo que fue una razón suficiente para que este crecimiento fuera canalizado exitosamente y las áreas de expansión
fueran las contempladas para evitar el crecimiento suburbano.(Faludi 1994, Pág. 9)
La década de 1980 en contraste, fue un período de crisis económica, y las prácticas del estado de bienestar fueron reevaluadas hacia tendencias de descentralización, privatización y desregulación. Aspectos como la internacionalización, la prosperidad económica y el cambio tecnológico fueron
3 Esta naturaleza compartida de los estudios y de las decisiones corresponde a una práctica y política muy común en
Holanda. Las comisiones de trabajo son elementos informales de la formación de consenso en torno a la construcción regional, como se podrá ver en el transcurso de la formación institucional del Randstad. (Faludi 1994, Pág. 5)
4 Por ejemplo, estableciendo límites en la construcción de vivienda en los municipios ubicados en el Green Heart o
21 primordiales en el establecimiento de nuevos conceptos de desarrollo regional como el llamado “Anillo Urbano de Holanda Central”, que está compuesto por el Randstad más cinco ciudades intermedias, abarcando un área poblada por más de 10 millones de habitantes, 2/ 3 de la población holandesa para ese entonces. (Faludi 1994, Pág. 11)
Durante los años 90, las capacidades de los gobiernos locales para organizarse aumentaron a través de anexiones y la promoción de uniones entre municipios, la introducción de marcos legales para cooperación intermunicipal y la introducción de ciudades región. Sin embargo la capacidad
institucional del Randstad se mantuvo débil. En este panorama, los aldermen5 de Amsterdam,
Rotterdam, Utrecht y La Haya, argumentando que las esferas de influencia de las cuatro ciudades se empiezan a superponer, optan por presentar la Declaración de la Deltametrópolis en 1998. (Lambregtsy Janssen-Jansen 2008, Pág. 50)
En un entorno de búsqueda de competitividad internacional se hace necesario unir fuerzas, desarrollar una visión común y cambiar competencia intra-regional por cooperación. Esta iniciativa resultó pronto en la fundación de la Asociación de la Deltametrópolis como un ente informal que tenía como finalidad la transformación del concepto impreciso de Randstad en una más coherente “Deltametrópolis”, mediante la consecución de estudios de investigación además de estimular el intercambio profesional entre las partes integrantes del Randstad.(Lambregtsy Janssen-Jansen 2008, Pág. 50)
La consulta política entre el Randstad y el gobierno central fue facilitada por el Comité Administrativo para el Randstad, mediante el Quinto Reporte Nacional de Planeamiento Espacial, publicado en 2001, que dividió al país en 4 megaregiones, dentro de las cuales estaba la región occidental (que incluye al Randstad) y corresponde al nivel 1 europeo NUTS.
Sin embargo, durante la primera década del siglo XXI, la coyuntura política que pretendía darle mayor peso institucional a la región nunca se volvió realidad. El Quinto Reporte nunca llegó a tener estatus oficial.(Lambregts y Janssen-Jansen 2008, Pág. 50)
Los sucesivos gobiernos tendrían diferentes visiones y perspectivas frente a la capacidad institucional del Randstad, quitándole o dándole apoyo a esta construcción regional. Esto terminó por
5 Los
al dermen son funcionarios públicos que corresponden a un nivel municipal y se dedican más que a la toma de decisión,
a favorecer políticamente proyectos municipales particulares a través de l obby. Trabajan para el alcalde directamente y su
22 dividirlo en cuatro grandes áreas para el desarrollo de programas (North W ing, South W ing, Utrecht Area y el Green Heart), sin la necesidad de un Comité Administrativo como si lo existió en 2001.
Ante los obstáculos frente a esta formalización del proceso regional del Randstad, las actividades colaborativas informales entre las partes integrantes del Randstad fueron intensificadas bajo formas como la denominada North W ing Conference: Amsterdam y Utrecht, y la South W ing
Platform: Rotterdam y La Haya, que funcionalmente6 corresponden de una manera cercana a las
relaciones actuales.
Esta breve cronología de la noción de Randstad es importante en la medida en que matiza y argumenta la naturaleza de la construcción regional actual en términos de competencias, administración, gestión y ordenamiento urbano regional. Pese a que es un antecedente directo de la formación de otro tipo de estructuras regionales como el Área Metropolitana de Ámsterdam, el entendimiento como Ciudad Anillo desemboca en la división del Ala Sur y el Ala Norte como resultado de un proceso de construcción regional específico a las condiciones holandesas.
2.4. Randstad hoy, una construcción regional informal
La ausencia en la formalización del Randstad como una entidad regional reconocida y participante del ordenamiento territorial holandés no implica que la construcción de su noción no continuara de manera paralela e informal en dos “alas”, la Norte: compuesta por Ámsterdam y Utrecht; y el ala sur: La Haya y Rotterdam.
Estas dos agrupaciones son herederas del proceso de construcción regional del Randstad hasta la actualidad y constituyen un intermedio actual entre las ciudades región, desarrolladas jurídica y administrativamente reconocidas, mencionadas en un anterior aparte, y la noción tradicional del Randstad como anillo urbano durante el siglo XX. Sus actividades constituyen un proceso de formación regional en la creación de espacios de consenso que permitieron la articulación entre los
diferentes entes territoriales integrantes.(Haran 2010, Pág. 128)
El Al a N orte del Randstad. N oordvl eugel . Compuesta por 36 municipalidades y dos provincias, habitada aproximadamente por 2,2 millones de personas. En 1998 se organizó el foro “Cooperación
6 Dada la importancia tradicionalmente otorgada a los estudios que sustenten la construcción regional en los Países Bajos,
el Reporte Territorial de la OECD del 2007 es uno de los que establece que pese a que el Randstad sea aún una entidad
23 Regional Ámsterdam”, que resultó en el lanzamiento de una plataforma de coordinación denominada “El Ala Norte”. (Haran 2010, Pág. 128)
Esta división fue acogida por el gobierno central en sus ejercicios de planeación económica, y facilitó la delegación de tareas específicas a cada actor regional. Para el caso del Ala Norte, el Ministro
de Planeamiento Espacial tuvo como encargo el desarrollo de 150.000 viviendas nuevas7 para 2030, lo
que llevó a las diferentes partes integrantes del Ala Norte a organizar conferencias ad hoc para responder a la tarea impuesta por el gobierno holandés. Ambas alas fueron base de los programas de desarrollo ministeriales para promover coherencia entre diferentes ámbitos de política pública, y
agilizar la ejecución de proyectos estimulando las consultas entre el gobierno central y la región8.
El Ala Norte, como una organización de colaboración voluntaria se centró en dos actividades de concertación. La primera se centró en la conducción de conferencias que se trazaban encontrar soluciones a la localización de 150.000 nuevas viviendas en donde todas las municipalidades y provincias tuvieron participación. En éstas, las partes colaboradoras formulaban colectivamente y declaraban públicamente sus perspectivas al respecto de varios asuntos económicos espaciales. Las decisiones tomadas no eran vinculantes y dependían de la adopción de esos acuerdos por las partes participantes. (Haran 2010, Pág. 130)
El segundo componente del trabajo fueron las consultas entre los grupos temáticos para elaborar las perspectivas generales acordadas durante las conferencias. Estos grupos estaban
compuestos por los al dermen, encargados de velar por la coherencia entre los ámbitos de colaboración
e intervenía únicamente cuando surgían dificultades o conflictos.(Haran 2010, Pág. 130)
Entre 2001 y 2008, el Ala Norte organizó varias líneas de concertación regional en torno a los ámbitos de interés de las municipalidades y los objetivos establecidos por el gobierno central en temas como la distribución regional de vivienda, el transporte, las condiciones de accesibilidad, la economía regional y el paisaje.(Haran 2010, Pág. 130)
La segunda plataforma de coordinación fue el Ala Sur o Zui dvl eugel , que corresponde al área
densamente poblada de la provincia de South Holland de aproximadamente 2400 kilómetros
7 Lo importante que es organizar el planeamiento espacial en torno a un objetivo común que suscita cooperación entre las
partes.
8 El Ala Norte en 2007 fue replanteada de nuevo, así como los proyectos en curso, en torno a la noción de Randstad, de
24 cuadrados, habitada por 3,5 millones de personas. Estas densidades no están concentradas en un solo
centro; se distribuyen en las dos ciudades de La Haya y Rotterdam.(Balz 2014, Pág. 876)
En 2000 se constituyó la llamada Plataforma Administrativa del Ala Sur compuesta por ocho actores: la Provincia de Holanda del Sur, cinco órganos de cooperación regional incluyendo las ciudades región de Rotterdam y La Haya, la región de Holland Rijnland, las ciudades de Drecht y Midden Holland, y las municipalidades de Rotterdam y La Haya. Esta plataforma se centra en la generación de acuerdos sobre proyectos e inversiones sin transferencia de competencias, similar a lo ocurrido en el Ala Norte. (ESPON TANGO 2013, Pág. 10)
En noviembre de 2013, las ocho partes integrantes del Ala Sur establecen una Agenda Adaptativa con el propósito de establecer una mejor relación en el trabajo coordinado entre el gobierno, los agentes privados y la sociedad civil.
De acuerdo a esta agenda, la visión del Ala Sur a 2040 es que su posición como región competitiva se mantenga entre las 10 regiones más competitivas de Europa a partir de tres estrategias: 1. Incrementar la coherencia entre la actividad industrial y el sector servicios, apoyando las actividades emergentes en el sur del Randstad.
2. Desarrollar áreas urbanas metropolitanas coherentes promoviendo la interacción, urbanización y optimizando la accesibilidad a equipamientos y áreas naturales.
3. Favorecer una economía circular, energía sostenible y provisión de agua potable minimizando el impacto de las inundaciones. (Zuidvleugel 2013, parr. 6)
25
3. BARCELONA 3.1. Datos generales
El Área Metropolitana 9de Barcelona (AMB) es la región que corresponde al territorio metropolitano
de Barcelona, que tiene una superficie de 636 km2 y 3’ 239.337 habitantes, con una densidad de 5.093
habitantes/ km2compuesta por 36 municipalidades.(Área Metropolitana de Barcelona, parr.1)
El análisis normativo, como ya se ha establecido en los marcos generales de estudio, es imprescindible para entender la concepción de región en el ordenamiento territorial español.
3.2. M arco legal
España es una monarquía parlamentaria, que reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran. (Artículos 1 y 2 de la Constitución Política Española)
La organización estatal está compuesta por municipios, provincias y Comunidades Autónomas, las cuales normativamente gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. (Artículo 137)
La Constitución consigna varios niveles de administración territorial, en los cuales la Comunidad Autónoma y los municipios tienen incidencia en el ordenamiento del suelo.
La Comunidad Autónoma es básica en el ordenamiento territorial español; como resultado del reconocimiento de nacionalidades históricas, les otorga autonomía fiscal y política para la gestión de los recursos. Éstas son las provincias que mantengan características históricas, culturales, históricas y económicas podrán acceder a su autogobierno, siendo las competencias de ordenación territorial centrales para su ejercicio de autonomía.(Artículo 143)
Las competencias de dichas Comunidades concernientes al ordenamiento territorial son:
“1. Organización de sus instituciones de autogobierno; 2. Las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio y, en general, las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las Corporaciones locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre Régimen Local. 3.Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. 4. Las obras públicas de interés de la Comunidad Autónoma en su propio territorio [… ] 9.La gestión en materia de protección del medio ambiente.” (Artículo 148).
9En el manejo de este
urban sprawl, el área metropolitana es una forma de entender y de desarrollar el territorio desde el
26 Con base al artículo 147, las Comunidades pueden formular sus respectivos Estatutos como norma institucional básica que les permite establecer la forma de cumplir con sus competencias especialmente en la actuación y ordenación del territorio.
De acuerdo a la distribución de recursos determinada por la Constitución Española en el reconocimiento de la autonomía de los entes locales, las Comunidades Autónomas disponen de ingresos cedidos por parte del Estado, sus propios impuestos, las transferencias de un Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones del Presupuesto General del Estado. Pueden decidirla estructura de sus gastos de inversión y la ejecución de los correspondientes proyectos. (Alonso, Pág. 18)
El Artículo 86 del Estatuto establece que el municipio es el ente local que fundamenta la organización territorial catalana y el escenario de participación de la comunidad en los asuntos públicos.
Pese a que el Estatuto no haga referencia de forma implícita al establecimiento de un Área Metropolitana, aparte de establecer un régimen especial para el municipio de Barcelona, define otros entes de carácter supramunicipal como la Comarca y la Veguería. (Artículos 90 – 92)
El Artículo 149 del Estatuto determina que la Generalitat puede establecer las directrices de ordenación y gestión del territorio, del paisaje y de las actuaciones concernientes; así mismo puede formular y regular las figuras de planeamiento territorial.
Cabe resaltar que entre las competencias otorgadas a sí misma, se da la potestad de determinar medidas específicas de promoción del equilibrio territorial, demográfico, socioeconómico y ambiental.
Finalmente, el numeral 5 de dicho artículo determina las competencias exclusivas de la Generalitat en materia de urbanismo teniendo competencia en frente a la regulación del régimen urbanístico del suelo, que incluye la determinación de los criterios sobre los diversos tipos de suelo y sus usos y también sobre la regulación del régimen jurídico de la propiedad.
27 Desarrollando el papel central del municipio, el artículo 84 del mismo Estatuto en mención, que se refiere a las competencias otorgadas a los entes locales, les da la autoridad para ejercer en los ámbitos concernientes al ordenamiento territorial de la siguiente forma:
“2. Los gobiernos locales de Cataluña tienen en todo caso competencias propias sobre las siguientes materias en los términos que determinen las leyes:
a. La ordenación y la gestión del territorio, el urbanismo y la disciplina urbanística y la conservación y el mantenimiento de los bienes de dominio público local.
b. La planificación, la programación y la gestión de vivienda pública y la participación en la planificación en suelo municipal de la vivienda de protección oficial.
c. La ordenación y la prestación de servicios básicos a la comunidad.
d. La regulación y la gestión de los equipamientos municipales” (Artículo 84).
La autonomía fiscal de los entes locales en España tiene un aspecto transnacional interesante de analizar: España está suscrita a la Carta Europea de Autonomía Local de 1985, que le otorga los parámetros para la gestión del autogobierno de las entidades locales así como los recursos financieros suficientes para el ejercicio de sus competencias. (Artículos 3 y 4) Los entes locales tienen ingresos producto tanto de sus impuestos como de las transferencias de las Comunidades Autónomas correspondientes y otras entidades locales contempladas en la Constitución.
La autonomía financiera de los entes locales es similar a la establecida al nivel autonómico, sin embargo la diferencia reside en que mientras las Comunidades Autónomas tienen la potestad legislativa para organizar sus finanzas, los presupuestos locales están regidos por normas nacionales. (Alonso, Pág. 21)
La construcción del Área Metropolitana de Barcelona está reconocida por medio de la Ley 31/ 2010, cuya configuración es resultado de un proceso de construcción regional, dándole personería jurídica y autonomía plena.
La ley reconoce que existe un espacio de relaciones funcionales, concurrencia urbanística, uso común de suministros y servicios que generan particularidades y necesidades específicas al entorno barcelonés, por lo que su administración debe ser una herramienta efectiva de gestión.
28 El Artículo 15 de Planificación y Programación de los servicios metropolitanos le otorga a la AMB la potestad de establecer el Plan de Actuación Metropolitano, el cual establece las directrices y todo el ejercicio de planeación necesario para la prestación y establecimiento de servicios metropolitanos.
El Área Metropolitana participa en la formulación y tramitación del Plan territorial general de Cataluña, además de la formulación de los planes territoriales parciales correspondientes al ámbito territorial y que afectan las competencias del mismo AMB.
Aparte de estas tareas, puede proponer a los órganos competentes la formulación de instrumentos de ordenación territorial, parcial, sectorial y paisajística en su ámbito.
Los instrumentos más importantes en ordenamiento y la planificación territorial del Área Metropolitana de Barcelona, incluidos en las competencias del AMB (Artículo 21) son el Plan Director Urbanístico Metropolitano y el Plan de Ordenación Urbanística Metropolitano.
El Plan Director Urbanístico tiene como objetivo establecer los elementos estructurantes de la ordenación territorial del AMB, las determinaciones sobre el desarrollo urbanístico sostenible, la movilidad de las personas y mercancías, así como el transporte público metropolitano. El Plan establece además las medidas de protección del suelo no urbanizable, delimita las reservas del mismo para las infraestructuras y sistemas generales, define las políticas metropolitanas de suelo y vivienda, y las políticas de actividad económica. (Artículo 22)
El plan además debe clasificar el suelo del ámbito metropolitano y fija los criterios para calificar el suelo urbano y urbanizable, estableciendo las magnitudes de edificabilidad, usos, densidades y reservas de sistemas para el desarrollo del suelo urbanizable, garantizando el uso racional del territorio.
Una provisión importante a nivel normativo que expresa claramente el nivel de articulación entre el gobierno local metropolitano y el gobierno catalán es la congruencia entre las determinaciones de los planes que formula la Administración de la Generalitat ante el Plan Director Urbanístico promulgado por el ente metropolitano.
29 metropolitanas que necesariamente tendrán alguna incidencia en la totalidad de Cataluña, dada la importancia superlativa de la AMB en la prestación de servicios y en el desarrollo económico catalán.
El Plan de Ordenación urbanística metropolitano (Artículo 27), se encarga de desarrollar con mayor detalle las determinaciones del Plan Director.
Otras competencias urbanísticas y en materia de vivienda de la AMB relevantes en el ordenamiento territorial, desarrolladas por el Artículo 36 de la Ley incluyen: la elaboración de un informe preceptivo para la autorización para usos provisionales del suelo, la cooperación y asistencia técnica, jurídica y económica a los municipios en temas de ordenamiento y planificación territorial; el ejercicio, por delegación de los municipios de las competencias en materia de política de suelo y vivienda.
Frente a la relación de los municipios metropolitanos con el AMB, es necesario destacar que su participación está garantizada para el desarrollo de sus competencias conservando, por ejemplo, l a potestad de formular los programas de actuación urbanística a nivel municipal. (Artículo 28) Esto nos permite concluir que el proceso de construcción regional del Área Metropolitana de Barcelona, los entes territoriales comparten competencias a nivel normativo en un triple nivel.
Profundizando en este punto de la relación entre los municipios y el AMB10
, con lo establecido por el Título IV, los municipios metropolitanos deben participar en los procedimientos de incorporación de nuevos municipios, en la formulación y aprobación de los planes y programas, en la presentación de iniciativas y propuestas, y en la adopción de acuerdos que afecten a determinados municipios.
3.3. La construcción regional catalana
Habiendo visto el reconocimiento formal al AMB en profunda relación con el establecimiento de la Comunidad Autónoma en el centro del ordenamiento territorial español, es indispensable examinar el proceso político de la construcción regional catalana, para que, en la potestad de ordenación de su propio territorio, haya reconocido la realidad funcional, jurídica y política de Barcelona y sus municipios circundantes.
10 Es importante detenerse en el accionar de los municipios en el marco institucional que otorga el Área Metropolitana
30 El territorio de la Península Ibérica ha sido escenario de la coexistencia de varios reinos desde la Edad Media, en donde pese al auge de Castilla como reino dominante que le dio unidad a España, el
respeto por los fueros de otros reinos adyacentes llevó a una centralización mínima y a la pervivencia
de las diferentes identidades culturales e históricas. (Schrijver 2007, pp.81 -82)
Sin embargo, desde inicios del siglo XIX, en aras de la modernización visto el modelo francés de centralización, curiosamente tras la invasión napoleónica se emprende el proyecto de abolir las regiones históricas (que correspondían a los antiguos reinos medievales) y cambiarlas por provincias administrativas con un régimen jurídico homogéneo. Este cambio en el modelo tuvo fuerte resistencia
por la Iglesia Católica y por el caci qui si mo: el poder político y económico de los terratenientes sobre la
población local. (Schrijver 2007, p.83)
Este enfrentamiento social entre un nuevo centro administrativo y centralista frente a unas regiones históricas, sería fuente de tensión y conflicto caracterizando la historia conflictiva de lucha autonómica en España durante los siglos subsiguientes.
En las proclamaciones de la Primera (1873 – 1874) y Segunda República (1931 – 1939) las demandas por el federalismo que le otorgue su propia administración a las regiones en España, son centrales en la implantación de un nuevo modelo político. En el contexto de la Segunda República, ante la separación de la República Catalana, el Estado Español negoció la aprobación de un Estatuto de Autonomía para Cataluña, Galicia y el País Vasco, logrando la unidad española desde el reconocimiento regional.
El advenimiento de la dictadura de Franco (1939 – 1976) y la búsqueda de la erradicación de las identidades regionales exacerbó la revitalización de la diversidad cultural y lingüística de las regiones, deslegitimando el intento de la unidad de la nación española. (Schrijver 2007, p. 84)
A su fin, y nuevamente en un cambio dramático, la transición hacia la democracia tuvo un fuerte componente regional en otorgarle el papel central a la región; y en este sentido la Constitución Española como nuevo inicio al modelo político español desde su Artículo 1, trata de conciliar los diferentes actores sociales y ser un punto de partida para el proceso de regionalización. (Schrijver 2007, p. 86)
31 acercar las instituciones legítimas a la diversidad cultural, económica y a fin de cuentas a la realidad local de sus ciudadanos. (Schrijver 2007, p. 86)
Este proceso de democratización regional tuvo un último componente en el reconocimiento de las nacionalidades históricas dándole la oportunidad de que formulen sus propios estatutos y la posibilidad de establecer sus propias directrices en el manejo territorial.
Este corto recorrido histórico de la lucha autonómica española pretende evidenciar que una de las causas más importantes de la institucionalización del AMB se desprende del proceso político de negociación de la autonomía y del reconocimiento regional. Barcelona y su impacto territorial, como eje del desarrollo y epicentro de la nación catalana, tendrán un papel fundamental en el proceso de ordenación del territorio de la Comunidad Autónoma.
3.4. El desarrollo del AM B
La interdependencia de Barcelona con sus municipios circundantes, léase su construcción regional, ha sido contemplada desde hace varios siglos en el ejercicio de planificación.
El mutualismo entre Barcelona y su región circundante puede trazarse desde la Edad Media. Ya en el siglo XV, las autoridades barcelonesas tienen jurisdicción en los municipios circundantes como SantBoi de Llobregat y Molins de Rei, que aunque no pertenecen al mismo núcleo urbano de Barcelona, mantienen relaciones con el centro barcelonés. De esta manera, este centro urbano siempre abarcó un territorio que se extendía mucho más allá de la ciudad que frecuentemente delimitaban las murallas y los burgos extramuros. Estos centros urbanos exteriores eran llamados
l l ocsforans. (Sobrequés 2008, Pág.15)
La construcción regional barcelonesa ha mantenido un gran componente institucional.El Consejo de Ciento, la primera institución del gobierno local barcelonés, que aparece en 1276 y duró hasta 1714, continuó con la práctica y la hegemonía política barcelonesa en el espectro territorial catalán y mantuvo jurisdicción en diferentes dinámicas sociales, políticas, económicas y fiscales en los municipios vecinos a Barcelona. (Sobrequés 2008, Pág. 60)
32 El objetivo de este Plan era promover la urbanización de las planicies adyacentes al centro de Barcelona y su conjunción con los municipios cercanos, buscando la creación de una ciudad compacta de alta calidad. (Paul y Tons 2005, Págs.23-26)
Durante las primeras décadas del siglo 20, se realizaron algunos intentos por desarrollar planes metropolitanos, siendo el más significativo el Plan de Usos del Suelo para la Región de Barcelona (1932). Este plan quiso anticiparse a los impactos potenciales del crecimiento urbano incontrolado, particularmente en las áreas agrícolas, que para este documento eran consideradas como “fábricas incomparables de bienes de exportación”, por lo que debían ser protegidas. Además le
dio un papel especial a los parques y bosques en miras a la recreación de los habitantes11. (Paul y Tons
2005, Págs.23-26)
El siguiente hito en la configuración metropolitana barcelonesa fue el Plan Distrital de Barcelona de 1953, que por sus vacíos jurídicos y normativos tuvo efectos nocivos principalmente en el manejo de las densidades y en la protección de las estructuras ecológicas. Uno de los elementos que muestra la importancia que se le dio a la escala metropolitana en el ejercicio de planificación barcelonés es el hecho que este Plan ya está incluyendo 27 municipios, lo que implica que reconoce su interdependencia y la necesidad de la gestión conjunta para problemáticas como la sobrepoblación o el manejo del suelo. (Paul y Tons 2005, Págs.23-26)
Este Plan, por su diseño normativo insuficiente, suscitó fenómenos negativos como la densidad descontrolada en Barcelona y otros municipios, así como el uso de áreas no urbanizables, habiendo sido protegidas anteriormente. A raíz de estos problemas y de la necesidad que se plantean los planificadores por incluir otras 140 municipalidades, se formuló el Plan de Manejo para el Área Metropolitana de Barcelona de 1968 que manifestó la necesidad de descentralización y la promoción de un sistema de nuevas ciudades, la construcción de un segundo aeropuerto metropolitano y nuevos desarrollos en industria y vivienda.
Sin embargo, este plan no pudo solucionar los problemas de sobrepoblación y de usos de suelo de 1953, por lo que en 1976 se formuló el Plan General Metropolitano, que se dedicó a prevenir el desarrollo en áreas no urbanizables y disminuir además las áreas definidas como urbanas o industriales. Declaró algunas zonas como el Valle del Llobregat y su delta como suelos no
11 Cabe mencionar que este Plan nunca fue implementado, a pesar de ser un buen punto de partida para futuras
33 urbanizables, lo que representa que a nivel metropolitano existen medidas efectivas de protección de suelo.
Éste y otros ámbitos establecidos por el Plan General serían administrados por la Corporación Metropolitana de Barcelona, encargada de gestionar los mismos 27 municipios delimitados por los
anteriores planes12 en servicios públicos como el tratamiento de residuos, el acueducto y alcantarillado
o los distintos modos de transporte existentes. (Tomás 2010, Pág.134)
En 1987, las Leyes de Organización Territorial de Cataluña disuelven la Corporación Metropolitana de Barcelona, creando dos entidades metropolitanas sectoriales y dimensionando el nivel supramunicipal en cuatro comarcas. A esto se le añade la creación de diversas empresas encargadas de la prestación de los servicios públicos como el agua, residuos y transporte.
Las entidades derivadas de esta balcanización institucional fueron: la Entidad Metropolitana de Transporte EMT, que incluye 18 municipios y tenía atribuciones frente a la coordinación y la gestión del transporte, tanto urbano como interurbano. (Perdigó i Solá 2009, Págs.115-116)
En segundo lugar, la Entidad Metropolitana delos Servicios Hidráulicos y del Tratamiento de Residuos EMSHTR que comprendió 33 municipios, tenía atribuidas la ejecución de obras, el establecimiento y la prestación de los servicios de agua potable; y en general la coordinación de los servicios correspondientes al acueducto, alcantarillado y manejo de residuos.
Esta escisión funcional fue simultánea con el proceso voluntario de asociación de varios municipios de la antigua CMB, con un tono de escenario de concertación, para la ejecución coordinada de obras de urbanización e infraestructuras y entre otras tareas, la gestión de espacios naturales supramunicipales. Esta asociación fue llamada Mancomunidad de Municipios del Área Metropolitana de Barcelona MMAMB. Por medio de convenios con la EMT y la EMSHTR, la MMAMB asume funciones de coordinación interna entre las tres instituciones metropolitanas, en materias como presupuestos, patrimonio, personal y otras. (Perdigó i Solá 2009, Pág. 120)
A pesar de la bal cani zaci ón sufridas e implementan conceptos de planeación conjunta como la
noción de planificación estratégica, que implantan un modelo de cooperación entre actores privados y públicos y superan la fragmentación institucional en la que cayó el AMB. (Tomás 2010, Pág.134)
12La disolución de la CMB dificultó la coordinación de los diferentes entes participantes dentro del plan, lo que suscitó
34 A esto se le debe añadir que una reinstitucionalización del Área Metropolitana es una necesidad manifiesta a nivel europeo, como fue establecido en el Dictamen del Comité Económico y Social Europeo: los objetivos de la Estrategia de Lisboa no se pueden alcanzar sino a través de la
institucionalización de las áreas metropolitanas.13(Perdigó i Solá 2009, Pág. 120)
Pasada casi una década se formula un ejercicio de concertación voluntario y gracias a la aplicación continua del concepto de planificación estratégica, 36 municipios en donde funcionan las empresas anteriormente mencionadas, en compañía de otras empresas públicas y de la sociedad civil aprueban el Primer Plan Estratégico Metropolitano en 2003, cuyas recomendaciones son solamente orientativas. (Tomás 2010, Pág.134)
La posibilidad de un diálogo fluido entre las instituciones y la voluntad de los representantes de los gobiernos municipales por contar con una única Administración metropolitana fue frecuente durante inicios del siglo XXI. Estas relaciones entre las entidades herederas terminaron impulsando la creación del Consorcio del Área Metropolitana de Barcelona, que se dedicó a esbozar la propuesta normativa que generó la Ley que dio creación al AMB, en 2010 y cuyo contenido ya ha sido analizado anteriormente.(Perdigó i Solá 2009, Págs. 124-126)
El proceso de lucha regional y el reconocimiento de Cataluña como una Comunidad Autónoma impulsa el proceso político y funcional de la región del Área Metropolitana de Barcelona, como respuesta territorial e institucional en su región de influencia. Este proceso contemporáneo de una integración funcional y de servicios da a la creación del Área Metropolitana.
13 Una de las posibles líneas de investigación derivadas del hecho del apoyo comunitario a la institucionalización de las áreas
