COLCIENCIAS
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO
PÚBLICO
Dirección General del Presupuesto
PROYECTO
LECTORES DEL PRESUPUESTO
Informe Final
Gestión y Desarrollo Ltda.
Agosto 5 de 2000
EQUIPO DE TRABAJO
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Investigadores principales
César Caballero
César Giraldo
Jorge Enrique Vargas
Investigadores
Gloria Amparo Avila
Oliver Mora
Ingenieros de Sistemas
Mauricio Ramirez
Jorge Ariza
Anibal López
Asistentes
Sofía
Roa
Lozano
Constanza Ortega
Julián Giraldo
Francisco Ortíz
Supervisión Técnica:
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Henry Jaramillo
Diego Jaramillo
Edmundo Conde
Omar Roncancio
Piedad Castro
INDICE
PRESENTACIÓN...…...…………...4
1. DIAGNOSTICO DEL PROCESO PRESUPUESTAL………...…………...7
- Principales problemas de la gestión presupuestal en Colombia
- La situación resultante
- El problema específico de los clasificadores presupuestales
- Inconvenientes presentados en la clasificación presupuestal para la
realización de la codificación económica y funcional
- Problemas de la clasificación programática del Plan de Desarrollo y su
relación con el Presupuesto General de la Nación.
2. CLASIFICADOR “FUNCIONAL”...……..39
- Esquema clasificación funcional
- Manual de definiciones
3. CLASIFICADOR “ECONOMICO”...……...96
- Esquema clasificación económica
- Manual de definiciones
4. CLASIFICADOR “GASTOS EN FORMACIÓN DE CAPITAL”...………..114
- Esquema clasificación gastos en formación de capital
- Manual de definiciones
5. CONSTRUCCIÓN DE MATRICES...…….124
6. GUIA DE CLASIFICACION PARA USUARIOS...………….127 - Anexo 1. Clasificación situado fiscal
- Anexo 2. Cálculo contribuciones inherentes a la nómina
7. DESARROLLO APLICATIVO DEL SOFTWARE...…………....137
8. RECOMENDACIONES....…...…...141
PRESENTACION
A continuación se presentan los "Lectores del Presupuesto de Gastos", cuyo objetivo es el diseño conceptual y metodológico de los lectores económico y funcional del presupuesto, así como el soporte de sistemas de los lectores. En el desarrollo de este proyecto también se acordó el diseño de un lector que permitiera observar las asignaciones presupuestales desde una perspectiva "económica no ortodoxa" que incluya, además de inversión en capital fijo, las categorías de inversión en capital social, humano y ambiental. El informe está estructurado de la siguiente forma:
En el primer capítulo se presenta el diagnóstico del Proceso Presupuestal, el cual señala que las dificultades en la gestión presupuestal son en su mayoría reflejo y consecuencia de los problemas de índole política. Las principales dificultades surgen de la inexistencia de prioridades estratégicas, lo cual termina por convertir el Presupuesto en una puja distributiva que lleva al fraccionamiento de partidas y a la no transparencia del proceso. En la fase de la ejecución estas tensiones también se presentan, lo que produce la modificación del Presupuesto real, bien sea por la vía de las adiciones o reducciones, o por la vía del instrumento de ejecución, el Plan Anual de Caja (PAC).
Este diagnóstico también señala la imposibilidad de elaborar un clasificador programático, debido a la no concordancia de los programas incluidos en el Plan de Desarrollo respecto a los que aparecen en el Presupuesto Nacional.
Los capítulos dos y tres, presentan los clasificadores "Funcional" y "Económico". El primero está orientado a señalar los gastos de acuerdo con los fines o funciones del gobierno. La utilidad de esta clasificación estriba en informar a la opinión pública hacia qué sectores están orientados los recursos, lo cual permite hacer una discusión más política y social del gasto público.
han hecho a partir del manual de finanzas públicas del FMI, en su revisión del año 1999. Sin embargo, fueron modificadas de acuerdo a la naturaleza de la información existente en el país, y las necesidades respecto al Presupuesto.
Concretamente se elaboró un concepto de formación de capital más amplio del contenido en la definición del FMI sobre la clasificación económica. Allí, sólo se considera la formación de capital físico, lo cual resulta ser un concepto limitado. Para superar lo anterior se elaboró un clasificador de "Gasto en Formación de Capital", en donde se incluyó además la formación de capitales humano, social y ambiental. Esta parte constituye el capítulo cuatro.
Para elaborar este último clasificador fue preciso partir de las clasificaciones funcional y económica combinadas. Esto es factible por la posibilidad de crear matrices asociando los clasificadores mencionados, al igual que un clasificador institucional que permite hacer un cruce con cada una de las entidades públicas que conforman el Presupuesto Nacional.
Las matrices son un valor agregado del proyecto y constituyen el capítulo cinco del informe. Ellas permiten determinar, entre otros:
- La distribución institucional de las funciones del gobierno que se atienden a través del Presupuesto.
- La distribución funcional a nivel de cada una de las instituciones. - La distribución económica de las funciones del Presupuesto.
- La distribución funcional para cada una de las actividades económicas del Presupuesto.
Estas combinaciones, más las posibles que se pueden crear, permiten un análisis más profundo del Presupuesto, y sus efectos económicos, sociales y políticos.
El capítulo sexto presenta la guía de clasificación para usuarios de los lectores. En el séptimo se presentan los lineamientos generales del software que contiene el soporte informático de los lectores. Valga la pena señalar que el mismo se encuentra desarrollado, para el año 2000, en una copia del módulo de interfaces, el cual, una vez revisado y aprobado, podrá ser integrado a los sistemas de información de la Dirección General del Presupuesto.
Es de anotar que se clasificaron todos los rubros contenidos en el Presupuesto General de la Nación para las vigencias fiscales de 1998 al 2000. No obstante el desarrollo aplicativo del software, se realizó solo para el año 2000 que representa la estructura vigente, y que no coincide con la de los años anteriores.
1. DIAGNOSTICO DEL PROCESO PRESUPUESTAL
Comprender el sentido y alcance de las clasificaciones presupuestales (o lectores del presupuesto) y de las dificultades para su implantación y uso, exige partir de una visión general de los problemas más protuberantes del la gestión presupuestal. Estos se presentan en cada uno de los tres momentos del proceso presupuestal:
Planeación, programación y aprobación del presupuesto Ejecución del presupuesto
Análisis, seguimiento, evaluación y contabilización
Estas dificultades corresponden al ejercicio y la articulación de las tres dimensiones que tiene la gestión presupuestal:
Política Técnica Administrativa
El presente diagnóstico examina estas tres dimensiones en cada uno de los momentos del proceso propio de la gestión presupuestal y concluye con un análisis de las principales dificultades de las clasificaciones vigentes.
1.1 Principales problemas de la gestión presupuestal en
Colombia
Las dificultades de la gestión presupuestal son mayoritariamente reflejo y consecuencia de problemas de índole política e institucional cuya solución compete a toda la sociedad y escapa de la esfera misma de la orientación presupuestal.
1.1.1 Problemas en la Fase de Planeación y Programación
o de grupo) sujeta a restricciones (porque estas no son socialmente aceptadas). En consecuencia, el presupuesto no tiene el carácter de plan y se convierte en un botín o una presa de caza
1.1.1.1 Dimensión Política
Las principales limitaciones de la fase de planeación, programación y aprobación del presupuesto son de orden político e inciden con gran peso en las dimensiones técnica y administrativa. Ellas son:
1. Hay un conflicto de poderes en torno al presupuesto porque en Colombia no existe una clara separación de funciones entre el Legislativo y el Ejecutivo en torno a la formulación y ejecución del presupuesto. Esta separación es necesaria para que la formulación del presupuesto dependa de ambos poderes, pero con funciones separadas, que garanticen complementariedad e intervigilancia* y estimulen la rendición de cuentas1. Como resultado de la situación actual, el presupuesto se convierte en el epicentro de un conflicto de poderes, que tiende a resolverse por la vía de la imposición y no de la concertación en debate abierto.
2. No existe en Colombia --como si en otras sociedades-- un acuerdo básico sobre las grandes prioridades de desarrollo en el largo plazo* beneficiosas y legítimas para toda la sociedad, sobre los esfuerzos que la sociedad está dispuesta a hacer para lograrlas, sobre la distribución de esos esfuerzos y tampoco sobre la ruta crítica de inversiones indispensables para lograr el objetivo acordado en el tiempo previsto. El "Plan Nacional de Desarrollo" es en realidad un plan de gobierno, y por tanto de corto plazo, que no logra suplir la ausencia de acuerdos estratégicos y más bien es víctima de ésta.
Los resultados de esta limitación son nefastos:
- El presupuesto se convierte en repartija. Carece de prioridades públicas globales y "todo es importante", en atención a prioridades e intereses de grupos particulares.
1
Estos grupos pueden ser legítimos y representativos, pero no encarnan las prioridades de toda la sociedad (grupos de carácter regional, étnico, etéreo, académico, gremial, político, etc.). Tienen intereses particulares igualmente legítimos, que estimulan el conflicto presupuestal con su presión sobre el reparto cuando no existe como base y referente de la atención a sus demandas un conjunto de prioridades globales, con carácter nacional y superiores a los intereses particulares de dichos grupos.
- El presupuesto se hace incomprensible. Cuando no hay referente socialmente aceptado, no existe "la visión" colectiva del presupuesto, sino interpretaciones parciales con categorías particulares.
- Se genera una tensión inmanejable entre flexibilidad e inflexibilidad presupuestal. Sin objetivo estratégico y ruta crítica colectivamente establecidos, los programas básicos carecen de continuidad y, por ende, el presupuesto tiende a tener gran mutabilidad entre un período fiscal y el siguiente. Como la continuidad de los programas no puede garantizarse en la legitimidad de sus resultados, se busca forzarla mediante el establecimiento de mecanismos para "amarrar" los gastos, que tienden a inflexibilizar el presupuesto y no son garantes de eficiencia y eficacia, como las partidas de destinación específica por mandato legal, los "fondos" y la inercia de los presupuestos de las entidades.
del rezago y, en general, rompen con la transparencia macroeconómica del presupuesto. La mayor dificultad para corregir estos sesgos radica en que no existe una clara responsabilidad ante la sociedad sobre la macroeconomía del presupuesto ni mecanismos de vigilancia en este campo.
4. El presupuesto tiende a ser un botín de baratijas y su aprobación es compleja por exceso de desagregación. Cuando el presupuesto se ve como reparto y no como instrumento para lograr los objetivos socialmente acordados, tiene la tendencia a ser cada vez más "cositero", para hacer evidente que se da gusto a los diferentes intereses particulares. Los grandes proyectos se fraccionan en el tiempo y en el espacio. Las discusiones sobre el gasto público específico, que deberían darse en el ámbito de la ejecución del presupuesto, se trasladan a su proceso de aprobación, haciéndolo difícil y dispendioso, particularmente porque conducen a que se apruebe un presupuesto excesivamente desagregado y, por ende, no generador de consenso sino de conflictos.
1.1.1.2 Dimensión Técnica
La gestión técnica de la preparación del presupuesto está sometida a diversas dificultades que confluyen en la pérdida de transparencia.
1. Presión y vulnerabilidad. Bajo las distorsiones políticas antes descritas, la gestión de los responsables técnicos durante la fase de planeación, programación y aprobación del presupuesto está sometida a permanentes presiones políticas y a múltiples condicionamientos. Lo técnico es altamente vulnerable ante los conflictos de poder en torno al presupuesto.
negociaciones, enfrentar la estimación distorsionada en variables clave y garantizar la continuidad de los programas que ellos consideran prioritarios.
3. Imposibilidad de asignar recursos con una base objetiva de eficiencia y eficacia, basada en metas y costos unitarios. Como quiera que las entidades públicas no suelen guiar su gestión por resultados, la asignación presupuestal se basa en costos previsibles y gastos históricos, que hacen imposible evaluar la eficiencia y eficacia del presupuesto. Se genera de esta manera un círculo vicioso que impide la asignación por resultados, la vigilancia sobre los mismos y la evaluación. No existiendo un criterio de eficiencia y eficacia ni un fundamento de evaluación que otorgarían a la asignación un basamento objetivo, ésta se convierte en un escenario de presiones y disconformidad.
La programación presupuestal debe entonces privilegiar el criterio de control y registro contable, que se aleja de la preocupación por los resultados, estimula excesos de detalle en ciertos rubros de apropiación y, con ello, introduce una notable inflexibilidad e ineficiencia a la gestión presupuestal.
4. El inevitable rol dictatorial del equipo técnico. En las circunstancias descritas de inexistencia de prioridades estratégicas y de restricciones socialmente reconocidas, así como de falta de gestión por resultados en las entidades públicas, las presiones sobre el presupuesto se multiplican sin que exista un criterio objetivo y socialmente legítimo para depurarlas, por ello los responsables técnicos de la programación presupuestal asumen necesariamente un rol dictatorial que en nada beneficia al objetivo de lograr que el presupuesto sea una herramienta de dominio público y estimule la vigilancia ciudadana sobre su gestión.
5. La separación entre el presupuesto de inversión y el de funcionamiento no tiene fundamentación real o conceptual, es anacrónica e incrementa las distorsiones. Ver al respecto la última parte de este diagnóstico.
presupuesto suele confundir el nivel macro-presupuestal (que efectivamente le compete) y el nivel micro (que pertenece a la esfera de la autonomía de las entidades ejecutoras). Esta confusión ayuda a la pérdida de capacidad de evaluación macro del presupuesto, introduce en él una gran complejidad y estimula su uso como instrumento de control contable y no de asignación de recursos a resultados socialmente adoptados.
Las clasificaciones presupuestales, que deberían ser instrumentos de programación y de análisis, se han mezclado y modificado arbitrariamente hasta hacerlas inmanejables. Este tema se analiza con detalle en la parte final del presente diagnóstico.
1.1.1.3 Dimensión Administrativa
1. La falta de gestión por resultados en los entes públicos, conduce a una programación presupuestal basada en la inercia y la presión, y no en el logro de metas bajo criterios de eficiencia. Las entidades públicas desarrollan ante el presupuesto prácticas de presión similares a las de los grupos de interés mencionados arriba. Una de las más usuales es pedir más de lo necesario, estimando que habrá un margen de recortes. Otra, cada vez más generalizada, es el estímulo por los entes del ejecutivo a la presión política sobre las autoridades presupuestales. Las prácticas de presión y distorsión contribuyen a la ingobernabilidad y falta de transparencia del presupuesto.
2. La falta de convergencia interinstitucional del sector público y la consiguiente falta de unidad del gobierno estimulan también la dispersión del presupuesto y su falta de transparencia. En efecto, la gestión pública no se organiza por resultados, ni siquiera por tareas comunes, sino por entidades, con presupuestos detallados y múltiples programas nacidos frecuentemente de la voluntad de sus directivos y funcionarios. El presupuesto es entonces disperso y fraccionado.
coordinadas y en varios aspectos, ni siquiera son convergentes. En consecuencia, no se alimentan mutuamente, tienen información dispersa e incompatible que contribuye a la pérdida de transparencia, agobian a las entidades ejecutoras con solicitudes y exigencias, y tratan de imponer sus respectivos enfoques con un exceso normativo a todas luces dañino.
4. El paralelismo de los presupuestos Nacional, Departamentales y Municipales, nacido de la falta de definiciones claras de competencias y responsabilidades, incrementa aún más la complejidad y vulnerabilidad de la gestión presupuestal. El mayor problema radica, probablemente, en la concurrencia de diferentes fuentes y ámbitos de la administración sobre un mismo uso, sin que existan mecanismos de agregación y compatibilización.
1.1.2. Problemas en la Fase de Ejecución Presupuestal
El problema básico en el ámbito de la ejecución presupuestal nace de las dificultades para arbitrar las contingencias del comportamiento real de los ingresos, de los gastos y de los actores del presupuesto.
1.1.2.1. Dimensión Política
Durante la ejecución del presupuesto se presentan presiones permanentes para modificar la programación y muchas de ellas son atendidas, a tal punto que puede afirmarse que el presupuesto se re-elabora durante su ejecución.
Tales presiones tienen esencialmente dos orígenes: interrelacionados: político y económico. Las presiones políticas directas nacen de:
- La falta de acuerdos sólidos y respetados en torno al tamaño y la distribución básica del presupuesto, que dan lugar a nuevas negociaciones en los momentos de cambio en la correlación de las fuerzas políticas o de aprobación de proyectos de ley de alto impacto.
- La falta de mecanismos adecuados para la resolución de conflictos territoriales, que conduce al uso de la movilización ciudadana como herramienta de planificación presupuestal.
- El conflicto permanente (y no resuelto mediante acuerdos básicos) entre los intereses particulares y los intereses generales y entre la rentabilidad de los políticos y la rentabilidad económica y social.
Las presiones macroeconómicas nacen de:
- Las fallas en el proceso de planeación y programación presupuestal (generalmente i inducidas por la presión política) y particularmente la falta de rigor en las estimaciones de ingresos y del escenario macroeconómico, así como la sobreapropiación.
- La vulnerabilidad de Colombia a los shocks externos y los desastres naturales y alteraciones en los equilibrios macroeconómicos
Estos dos conjuntos de factores inducen las frecuentes modificaciones en el presupuesto durante su proceso de ejecución, para garantizar la estabilidad política y económica de la nación.
1.1.2.2. Dimensión Técnica
En el contexto mencionado, la fase de ejecución del presupuesto se caracteriza por la manipulación permanente y por parte de las autoridades presupuestales. Estas intervenciones son, principalmente, los recortes presupuestales, el manejo de los PAC de los giros de la Tesorería y el uso acomodado de las definiciones presupuestales. Las intervenciones tienen carácter "dictatorial" y poco transparente, porque no pueden ser sometidas al dominio y la aprobación pública.
El rezago presupuestal es la expresión de los problemas de apropiación y ejecución.
1.1.2.3. Dimensión Administrativa
La ejecución en las entidades públicas encuentra excesivas trabas legales y procedimentales que entorpecen la ejecución y les restan autonomía y, por ende, capacidad de rendición de cuentas. Siempre hay entonces a quien echarle la culpa de la mala ejecución.
Las trabas legales y procedimentales exigen que la ejecución presupuestal deba ser encomendada a expertos en trámites, no a expertos en eficiencia y eficacia del gasto. La complejidad es tal, que se encuentra en muchas entidades una aparente ineptitud para la gestión presupuestal. El problema, sin embargo, es mucho más de las reglas del juego y menos de la capacitación de los funcionarios.
1.1.3. Problemas en la Fase de Evaluación y Contabilización
El principal problema en esta fase es que el presupuesto no es evaluable debido a las dificultades de diseño antes señaladas y a la falta de verdadera rendición de cuentas.
1.1.3.1. Dimensión política
La ejecución del presupuesto no se somete a rendición de cuentas y sus logros no son públicamente examinados, porque no hay bases para la evaluación política del presupuesto. Como no existen consensos en torno a objetivos estratégicos, tampoco existe un referente en el imaginario social que sirva para evaluar los logros. No hay rendición de cuentas en términos comprensibles para el común de los ciudadanos ni vigilancia de éstos a la gestión presupuestal. Por tanto, no existen los incentivos necesarios para que se elabore una evaluación sistemática y global que pueda ser de dominio público.
1.1.3.2.Dimensión Técnica
La contabilización es muy débil y poco relevante como mecanismo de rendición de cuentas. La debilidad de las clasificaciones actuales y su mezcla, así como la falta de coordinación entre las entidades responsables de la gestión presupuestal y las responsables del control y la contabilidad hacen que la contabilidad presupuestal no tenga sentido como instrumento de información a la comunidad en general para que ésta pueda ejercer su función de vigilancia.
Como no hay gestión por resultados, los pocos mecanismos de evaluación existentes suponen que quien más gasta es el más eficaz. Se crea entonces un incentivo perverso a la ejecución comprometida con la racionalización de los gastos en función de resultados.
Los sistemas de contabilidad presupuestal existentes son poco compatibles, de manera que la información es poco compartida y aún menos utilizada entre las entidades involucradas.
1.1.3.2. Dimensión Administrativa
No hay análisis intrainstitucional del presupuesto, porque la evaluación de resultados no cuenta para la asignación de recursos ni para la calificación de gestión. No existe, en consecuencia, incentivo para el examen en profundidad de la gestión del presupuesto en las entidades públicas.
Tampoco las entidades ejecutoras rinden cuenta a los usuarios y a la comunidad. No hay incentivos ni interés para crear una cultura de eficacia y eficiencia del gasto a partir de las entidades particulares y del nivel local.
1.2. La Situación Resultante
1.2.1. Falta de Transparencia
Como se ha dicho insistentemente, el presupuesto no es transparente, es decir, no es conocido y vigilado por los ciudadanos.
regiones o grupos sociales que tienen aspiraciones legítimas pero no representan el interés colectivo).
Al ser poco transparente y objeto de presiones de poder, el presupuesto es poco legítimo y siempre sospechoso.
La falta de transparencia se refuerza precisamente con el mecanismo de protección del presupuesto que interponen las autoridades responsables de su programación y de su gestión técnica: el encriptamiento, que lo ha hecho poco comprensible, aún para los más entendidos y, por supuesto, para los ciudadanos comunes. Por supuesto, esta característica lo hace perder todavía más la posibilidad de ser la expresión objetiva de los derroteros socialmente acordados y lo acerca a representar la voluntad bien intencionada pero subjetiva de sus administradores.
La "dictadura" de las autoridades presupuestales es una opción necesaria en el contexto actual, pero poco deseable a la luz de la necesidad de que el presupuesto sea un instrumento de cohesión social y maduración de la capacidad ciudadana.
1.2.2. Falta de Eficiencia
En las condiciones descritas no es posible maximizar el beneficio de los recursos presupuestales disponibles.
Se tiende a la improvisación y tienen vigencia gran cantidad de mecanismos que entorpecen e inflexibilizan la gestión presupuestal, como las rentas atadas, los programas* de caja o la administración del rezago.
La ineficiencia se acentúa con la vulnerabilidad del presupuesto a las coyunturas políticas y macroeconómicas.
1.2.3. Falta de Eficacia
1.3. El Problema Específico de los Clasificadores Presupuestales
1.3.1. Consideraciones Previas
El presupuesto debe ser, ante todo, una herramienta simple y transparente. Estas son condiciones básicas para lograr que pueda ser accesible a la gente común y, de este modo, sirva como instrumento para:
- planificar los esfuerzos de la sociedad en función de la obtención de los resultados acordados,
- realizar la rendición de cuentas de los poderes públicos a la comunidad nacional - facilitar y estimular la vigilancia de los ciudadanos a las acciones del gobierno y el
congreso
Se deduce entonces que el presupuesto general debe tener un grado elevado de agregación para poder cumplir con estos requisitos. Su desagregación debe hacerse en el ámbito de las entidades ejecutoras, que individualmente deben también rendir cuentas y ser objeto de vigilancia por la sociedad. Existe, en consecuencia, un nivel macro-presupuestal y un nivel micro-macro-presupuestal.
Existen diversas clasificaciones presupuestales, cada una de las cuales es útil para ciertos propósitos (asignación de recursos a las diversas funciones públicas, examen de la consistencia del presupuesto con la planificación del desarrollo, contabilidad nacional, gestión financiera, etc.). Cada una de estas clasificaciones tiene su propia lógica y estructura, de modo que es distinta de las demás, aunque debe garantizar su coherencia y compatibilidad con ellas. No existe ni tiene sentido una clasificación única.
1.3.2. Estado actual de los Clasificadores Presupuestales en Colombia
En la clasificación vigente predomina el enfoque economicista (interés por las operaciones efectivas y por la programación financiera), en perjuicio de la gestión del presupuesto desde el punto de vista de los objetivos programáticos y de los resultados del gasto.
Un ejemplo entre varios es el siguiente:
En el Plan Plurianual de Inversiones 1999-2002, en la parte relativa a Salud, se incluyen literalmente los programas listados a continuación, que corresponden a diferentes clasificaciones, como se especifica en cada caso.
Fosyga Institucional
Plan de Atención Básica Programática
Otros Programas Programática
Instituto de Seguro Social-Formación bruta de capital Económica Instituto de Seguro Social-Otros Promoción y Prevención Funcional Cajas de Previsión-Formación bruta de Capital Económica Cajas de Previsión-Promoción y Prevención Funcional
Empresas Sociales del Estado Institucional
Otras Transferencias Económica
Este listado de programas es obviamente incoherente, porque no está elaborado con la misma lógica. Además, es incompleto e insuficiente desde cualquiera de las clasificaciones que se le quieran aplicar. En general se encuentra esta misma característica en el presupuesto y en los planes que lo acompañan.
La clasificación ha tenido una degradación progresiva causada por frecuentes adiciones de rubros y categorías sin soporte conceptual sólido. Esta característica dificulta aún más la comprensión del presupuesto y el manejo práctico.
Casi 80 items de transferencias son a organismos internacionales, con el máximo nivel de especificidad en la destinación (por ejemplo: “Grupo de países latinoamericanos exportadores de azúcar –GEPLASEA-“), cuando la distribución bien podría ser hecha por el Ministerio de Relaciones Exteriores. Paralelamente, existe el rubro de “contribuciones inherentes a la nómina”, en el cual no es posible distinguir las transferencias con destino al sector público (ESAP, FNA, SENA, ICBF), al sector privado (Cajas de Compensación) o a las entidades de seguridad social (salud, pensiones, riesgos profesionales), siendo estas distinciones necesarias para efectos de la contabilidad presupuestal y de la sana estructuración de las clasificaciones económica y funcional.
Por su parte, puede notarse que el grado de agregación de los rubros presupuestales, generalmente ligado a normas legales, termina siendo arbitrario. He aquí algunos ejemplos:
En las transferencias a entidades territoriales hay rubros tan agregados como “destinatarios de la participación en ingresos corrientes de la nación” por casi 4 billones de pesos, hasta los rubros de resguardos indígenas, desagregados por departamentos. “Resguardos del departamento de Boyacá” por 2 millones de pesos, representan una cantidad 4 millones de veces inferior a la del rubro antes mencionado y denota la inexistencia de un criterio claro de agregación.
En las transferencias pensionales la agregación va desde “mesadas pensionales” por 600 mil millones hasta “pensiones para enfermos de lepra” por un monto 230 mil veces menor.
En las transferencias a educación hay rubros tan agregados como “(Ministerio de Educación Nacional) otras transferencias, Ley 30 de 1992, artículo 87 –Distribución previo concepto DGPN-” por casi 7 mil millones de pesos, hasta “Pago de la deuda interna de la Universidad Surcolombiana de Neiva” por 100 millones.
Ante la disfuncionalidad de la clasificación legal presupuestal, cada entidad participante en la gestión presupuestal ha adoptado una clasificación propia, incompatible con las demás porque no tienen una raíz común.
- Banco de la República y Confis: Clasificación económica-financiera
- Ministerio de Hacienda : Clasificación funcional, énfasis en funcionamiento - Departamento Nacional de Planeación: Clasificación sectorial y programática,
énfasis en inversión
- Contraloría y Contaduría : enfoque número{lega y contable (micro) - Dane: enfoque contable macro
La separación entre el presupuesto de inversión y el de funcionamiento es inconveniente y anacrónica e incrementa las distorsiones. Los clasificadores del presupuesto de inversión son de origen programático (Programa-subprograma-proyecto), aunque altamente distorsionados en la práctica, mientras que los del presupuesto de funcionamiento son de carácter numérico-legal y contable (cuenta-subcuenta-objeto del gasto-ordinal-tipo de recurso). Esta separación es inconveniente y anacrónica porque la ejecución de la inversión y el funcionamiento están íntimamente relacionadas y cada vez hay mayores dificultades para establecer una línea divisoria (como ocurre con las transferencias o el otorgamiento de subsidios de oferta). Las distorsiones producidas por esta separación se agudizan al ser programados los dos presupuestos en entidades diferentes (DNP y Minhacienda) y haber adoptado clasificaciones internas distintas e incompatibles.
Para la evaluación y el control se utiliza una clasificación paralela y no completamente compatible, de enfoque contable y numérico legal, cuyo eje son las partidas presupuestales en si mismas y cuyo objeto es revisar el gasto frente a la apropiación, perdiendo la perspectiva de los resultados.
1.4. Inconvenientes presentados en la clasificación presupuestal
para la realización de la codificación económica y funcional.
En este capitulo se pretende efectuar un breve análisis acerca de las principales dificultades que se encontraron, en el presupuesto General de la Nación a la clasificación económica y funcional, en los rubros presupuestales de los años 1.998 al 2.000.4.2. Rubros presupuestales poco claros, 4.3. Entidades con regímenes especiales
1.4.1. Estructura presupuestal heterogénea.
La estructura de clasificación presupuestal presente en cada uno de los años analizados es heterogénea entre sí, este hecho dificulta la lectura y comprensión de las cifras. Al momento de pretender construir un lector económico o un lector funcional, la base para el análisis no es única y en consecuencia no existe una homogeneidad en las cifras presupuestales que facilite su ordenación.
Esto también se traduce en un problema de eficiencia respecto al tiempo del proyecto, ya que si la estructura en los tres años no variase, sería factible acelerar más el proceso de clasificación.
El nivel de agregación en cada uno de los tres años varia pero a su vez en un mismo año, la desagregación en ciertas entidades también varia. Por ejemplo el rubro de contribuciones inherentes a la nómina del sector público y privado que en un mismo año (1998) fueron diferenciadas para todas las entidades y para otros años no.
1.4.2. Rubros presupuestales poco claros
El problema en este punto consiste en la existencia de algunos rubros en el presupuesto poco claros respecto al destino del gasto, lo cual se presenta bien por una descripción demasiado genérica , por ejemplo, rubros como, “otras transferencias – distribución previo concepto DGNP” o “. . . previo concepto DNP”, especificaciones confusas para procesar la clasificación económica o funcional, y de otra parte se presenta con algunos proyectos demasiados discriminados, como “ adecuación , construcción, implementación, reparación, etc....” , lo cual de igual forma dificulta el proceso de clasificación a realizar.
Esta situación se presenta en la denominación de algunas transferencias o proyectos al no figurar una descripción suficiente para determinar su correspondiente clasificación.
presenta adicionalmente en otros conceptos del gasto ya sean de funcionamiento o de inversión , los cuales no permiten una adecuada e inmediata clasificación.
La claridad en la definición de los proyectos o rubros, es importante dado que la clasificación, en especial la económica puede ser susceptible de clasificar como transferencias corrientes o transferencias de capital, según sea el caso y en la funcional de igual forma puede ser clasificada como transferencias a otros niveles de la administración o directamente en la función de la Entidad a analizar.
1.4.3. Entidades con regímenes especiales.
La presentación actual del presupuesto no permite determinar qué entidades del Presupuesto General de la Nación, tienen regímenes especiales que afectan su análisis y clasificación en especial las transferencias directamente relacionadas con el régimen específico que les puede regir, situación presentada con aquellas Entidades que cancelan directamente pensiones, cesantías, servicios médicos y por consiguiente las contribuciones inherentes a la nómina
1.5. Problemas de la clasificación programática del plan de
desarrollo y su relación con el presupuesto general de la nación
El presente capítulo tiene por objeto señalar las dificultades para la elaboración de un clasificador programático, que consiste en clasificar las partidas del Presupuesto Nacional de acuerdo con los programas del gobierno recogidos en el Plan de Desarrollo.
En la segunda parte se señalarán las razones metodológicas por las cuales no se puede elaborar el clasificador, donde se indica que no existe concordancia entre los programas del Plan, el Plan de Inversiones y las partidas presupuestales. Es necesario enfatizar que dichas razones, aparentemente técnicas, son la consecuencia de razones estructurales, las cuales serán desarrolladas en la primera parte; entre ellas se pueden señalar:
- Existen problemas de coordinación institucional entre las entidades que elaboran el Presupuesto (Minhacienda y DNP) y las entidades que lo formulan (entidades ejecutoras). En concreto, la formulación de los proyectos recae en las entidades ejecutoras, pero su incidencia en la asignación de partidas es muy limitada.
- El presupuesto históricamente no ha estado orientado hacia resultados verificables y cuantificables, de manera que el presupuesto no es evaluable.
- El sometimiento del Presupuesto a la programación macroeconómica hace que el concepto de programas pierda peso, porque lo más importante en su formulación es la concordancia con las metas macro. Incluso, la necesidad de cumplir tales metas, hace que en la práctica el Presupuesto ejecutado difiere del inicial en razón de los recortes y aplazamientos en la ejecución.
- Confusión conceptual de categorías. De una parte, la división entre funcionamiento e inversión dificulta la visualización de los programas ya que estos son integrales y no conllevan esa división. De la otra, se presenta una mezcla de conceptos, en donde se combinan conceptos sectoriales, funcionales, económicos, y programáticos, que atentan contra la transparencia del Presupuesto.
- Finalmente, se presenta un sesgo intertemporal, porque el Presupuesto del primer año y medio de gobierno corresponde al Plan de Desarrollo de la administración anterior.
1.5.1. RAZONES ESTRUCTURALES
1.5.1.1. Inercia Presupuestal
Esta dinámica significa que más del 90% del Presupuesto ya está predeterminado, de forma tal que el ejercicio de Programación Presupuestal resulta ser una formalidad sin sentido real. Esto implica que el Plan de Desarrollo, de cualquier gobierno, no podría reflejarse en el Presupuesto, dado que este último es inflexible y sólo muestra los acuerdos o negociaciones pasados convertidos en obligaciones presupuestarias.
El caso más notorio, aunque no el único, de las normas que amarran gastos presupuestales, es el de las transferencias entre las que se destacan las giradas a los entes territoriales y al sistema de seguridad social. Para el año 2000 este concepto correspondió al 37% del Presupuesto (Ministerio de Hacienda 1999, cuadro 8).
Se pueden destacar otras normas que tienen el mismo efecto: La no disminución de la participación del gasto social en el total de apropiaciones presupuestales (obligación constitucional), el Fondo Nacional de Regalías, las rentas parafiscales, numerosos Fondos Especiales, y los recursos del Fosyga.
No se trata de ahondar en esta temática, suficientemente conocida. Se busca mostrar como la asignación de estas partidas no se da a través del proceso presupuestal, sino en el momento en que se expidieron las normas que "amarraron" las partidas presupuestales para las vigencias fiscales futuras.
Por ejemplo, la negociación política del situado fiscal se dio durante la discusión de la reforma constitucional del 68 y de la adopción de la Constitución del 91, la de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación durante la discusión de la ley 12 del 86 y posteriormente la Constitución del 91, la de las transferencias a la seguridad social durante la discusión de la ley 100 del 93. La lista de este tipo de normas puede seguir y es muy larga.
contratados que financian programas específicos, el pago de arrendamientos y servicios públicos, etc.
La verdadera negociación del Presupuesto se presenta en el momento en que se aprueban las normas o compromisos que lo "amarran". Por ello nos atrevemos a afirmas que el ejercicio de la Planeación no deja de ser una ilusión porque los programas del Plan no pueden ser convertidos en Programas presupuestales, ya que estos últimos están predeterminados de antemano.
Además de los "amarres" mencionados, existe la propensión de los programas, subprogramas, proyectos y partidas presupuestales (todo lo cual llamaremos programas) a volverse permanentes. Ello es resultado de la presión ejercida por los beneficiados del programa para que continúe. Estas presiones tienen diversos orígenes: (1) Los burocráticos, emanados quienes aseguran su puesto con la permanencia del mismo; (2) sectoriales, grupales o regionales, presión ejercida por los beneficiarios directos del programa, que perderían tales beneficios si éste se suspende; (3) política, por medio de la cual se capitalizan las dos anteriores para fines electorales y poder político.
La batalla de los programas por sobrevivir, más los amarres normativos de las partidas de gasto, es lo que aquí llamamos inercia presupuestal. Esto produce el contrasentido que los programas presupuestales tiendan a volverse permanentes.
La naturaleza de los programas es su temporalidad en la medida que deben reflejar las prioridades de una administración. Los programas presupuestales deben estar referidos a los del Plan y en este sentido su duración debería ir de la mano con el período de gobierno. Un cambio de gobierno implicaría nuevos programas, expresando un proyecto político diferente. Por esta razón no deberían existir programas permanentes.
negociación política que se ha dado en el pasado por la distribución de los recursos públicos, y esa negociación está expresada en las partidas presupuestales.
Al elaborar el Presupuesto la inercia aparece como una fuerza incontenible que ahoga cualquier intento de programar el gasto. Ante la necesidad de tener espacio para asignar partidas a prioridades de gobierno y para atender contingencias los técnicos de Hacienda y Planeación "encriptan" la información, es decir, le dan nombres que no permitan amarrar a destinaciones específicas. Esto a la postre atenta contra la transparencia del Presupuesto.
1.5.1.2. Desajustes Institucionales
El esquema de la planeación supone un orden para la formulación del gasto. Este orden es el siguiente: Estrategias, programas, subprogramas y proyectos. Pero en la práctica el orden fluye en la dirección opuesta, en el sentido que los proyectos de inversión (el último eslabón de la cadena) son la primera definición.
Es a través de las entidades ejecutoras del gasto público, y su contacto con la comunidad en ese proceso, donde surgen las iniciativas, las cuales se traducen en proyectos y partidas presupuestales. Es preciso señalar que este es un proceso mediado por actores, tales como políticos, burócratas, diferentes grupos sociales y la comunidad directamente.
No es del caso describirlo, pero sí resaltar que su consecuencia directa es la descoordinación entre el DNP y las entidades ejecutoras en el proceso de formulación y elaboración del Presupuesto Nacional. La formulación de propuestas de las entidades no es convergente por la forma como se gestan las solicitudes. A pesar que de alguna forma tales propuestas expresan las demandas sociales, las entidades tienen poco juego en la definición de los Programas del Plan y de las partidas presupuestales.
inercia presupuestal ya señalada. Esta es una dificultad que distorsiona los programas presupuestales y los divorcia de los contenidos en el Plan de Desarrollo.
Otros aspectos relacionados con los desajustes institucionales, que afectan la formulación de los Programas son: (1) Falta de transparencia en las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo; (2) poca de claridad en la delimitación de las responsabilidades y roles entre los niveles nacional, departamental y municipal; y (3) la existencia de programas importantes por fuera del Plan de Desarrollo.
En el primer caso, la no existencia de un mecanismo claro y abierto a la opinión pública de negociación de los dos poderes en materia Presupuestal, lleva a la realización de una negociación encubierta que atenta contra la transparencia presupuestal. Formalmente el Congreso no puede modificar el Presupuesto ni introducir partidas presupuestales, a pesar que en la práctica es necesario hacer una negociación en aras de buscar su aprobación.
El segundo caso, la repetición de responsabilidades y roles entre los niveles nacional y local constituye una falla del proceso de descentralización colombiano, ya anotada en varias oportunidades. Su efecto sobre la programación presupuestal es la falta de convergencia entre los diferentes niveles, y la falta de claridad de los programas nacionales. Un caso típico de este tema es el sector de la salud, donde por ejemplo, un hospital no puede saber a ciencia cierta cuál es su presupuesto de ingresos por la superposición de financiaciones que provienen de los niveles nacional, departamental y municipal, además de los recursos propios y el endeudamiento.
El tercer caso, hace referencia a programas importantes por fuera del Plan. El caso concreto es el "Plan Colombia", el cual si bien se menciona en el Plan de Desarrollo, sus características actuales son bien diferentes, y lo serán en el futuro próximo, habida cuenta que su definición depende de la negociación internacional al respecto. En la práctica este Plan pasa a ser el programa más importante del gobierno por el monto de los recursos involucrados y el papel estratégico que juega en la política gubernamental.
El Presupuesto Nacional históricamente no ha estado orientado hacia resultados verificables, de manera que el Presupuesto no es evaluable. Los programas y proyectos no han estado referidos a metas concretas. No obstante es necesario aclarar que esta situación está empezando a cambiar. En el Presupuesto para la vigencia del 2000 se hizo un esfuerzo inicial de colocar metas físicas, costos unitarios, unidades físicas, para un grupo importante de entidades.
Para que el proceso culmine se hace necesario ajustar las metas de tal forma que coincidan con más exactitud con los programas y proyectos del Presupuesto, aunque también estos últimos deben ajustarse a los programas del Plan como se ampliará más adelante. Se ha iniciado un camino correcto, pero no es suficiente. Es preciso verificar en el proceso de ejecución del Presupuesto del 2000 el cumplimiento de las metas, informar de ello a la opinión pública, y dar estímulos o sanciones (según el caso) a los responsables del cumplimiento respectivo.
No obstante lo anterior, de acuerdo con la situación actual, la cultura de la evaluación de la gestión pública y de rendición de cuentas, no existe en el país. El criterio de evaluación ha estado más orientado al control numérico contable como un intento de contener el crecimiento del gasto.
Sin embargo este criterio de evaluación produce resultados contraproducentes ya que a la postre termina por premiar a quien haga una mayor ejecución de las partidas de gasto, es decir a quien gaste más sin importar la eficiencia o pertinencia de este gasto . Ello es así ante la ausencia de un criterio de eficiencia, el cual relaciona el cumplimiento de las metas (eficacia) con el costo en obtener dicho resultado (economía).
Otro resultado contraproducente es el exceso de normatividad que conlleva dicho criterio de evaluación. En la medida que no se puede hacer un control de gestión sobre la base de resultados, por la ausencia de metas verificables, se trata de hacerlo a través de normas que pretenden contener el despilfarro de los recursos y la corrupción. Pero este criterio, por bien intencionado que sea, termina por generar un laberinto de reglamentaciones que entraban el buen desarrollo de la administración pública.
Pero no sólo no se logra controlar el despilfarro como se dijo atrás, sino que además se estimula la corrupción, porque el exceso de reglamentaciones implica la intervención discrecional de funcionarios en los trámites presupuestales y en los asuntos de la gestión financiera del Estado, lo cual se convierte en un estímulo para comprar su "colaboración" en la agilización de los procedimientos.
1.5.1.4. Sometimiento a la Programación Macroeconómica
La política fiscal juega en la actualidad un papel diferente respecto al pasado, y ello hace que en la práctica los criterios de planes y programas en la elaboración presupuestal pasen a un segundo plano respecto a las necesidades de la programación macroeconómica. La elaboración y formulación del Presupuesto debe someterse a la programación financiera, de acuerdo con el Estatuto Orgánico del Presupuesto2.
El artículo 6 de dicho Estatuto reza que "El sistema Presupuestal. Está constituido por un plan financiero, por un Plan Operativo Anual de inversiones y por el Presupuesto Anual de la Nación". Y en el 7 señala que el Plan Financiero "Es un instrumento de planificación y gestión financiera del sector público, que tiene como base las operaciones efectivas de las entidades … Tomará en consideración las previsiones de ingreso, gastos, déficit y su financiación compatibles con el Programa Anual de Caja y las Políticas Cambiaria y Monetaria".
Los artículos citados están señalando que el Presupuesto no responde al Plan de Desarrollo sino a la Programación Financiera. Esto no carece de sentido si se tiene en cuenta que la función del gobierno ha cambiado respecto al pasado. En la actualidad el
papel central de la política fiscal es el de garantizar las condiciones de estabilidad macroeconómica.
Y esta estabilidad se enmarca dentro del nuevo rol del Estado que es el de estimular que los mercados funcionen adecuadamente, en lugar de concentrarse en dirigir la economía y acometer los grandes programas nacionales. Si no hay estabilidad se introduce un elemento de incertidumbre el cual no permite que los precios jueguen su papel en la asignación de los recursos productivos.
El diseño de la política fiscal, y en consecuencia el Sistema Presupuestal, tenía como eje los programas y planes durante la vigencia del Modelo de Sustitución de Importaciones. Pero con la apertura y las reformas estructurales el esquema ha cambiado: El Estado Nacional ha abandonado el papel de ser el principal proveedor de bienes y servicios públicos, y ha pasado a estimular dicha provisión a través de otros agentes entre los que se incluye el sector privado, los gobiernos locales, y diferentes tipos de organizaciones comunitarias.
El sometimiento del Presupuesto a la programación macro tiene consecuencias metodológicas que afecta el diseño de la clasificación programática. El hecho que el Presupuesto se deba someter a las operaciones efectivas de caja, para buscar su concordancia con "las Políticas Cambiaria y Monetaria", como lo señala el Estatuto Orgánico, crea problemas para la conceptualización de los mismos.
El problema es que en la caja el dinero es "fungible": entra y sale de una misma bolsa. Como consecuencia si bien se puede determinar el origen y el destino de los recursos a nivel global, se diluye la causación de cada recurso (origen) y de cada gasto (destino). Este hecho dificulta el diseño del perfil financiero de los programas, subprogramas y proyectos, porque para cada caso se dificulta determinar la "fuente y aplicación de recursos" respectivos.
calendario, o en el año siguiente. Pero desde el punto de vista de caja, si el giro de recursos para financiar la obra se realiza en el año calendario siguiente al que se produjo el desembolso del crédito externo, dicho crédito no se computa como fuente de financiación de la obra, a pesar que en la realidad sí es una fuente de financiamiento.
Finalmente, el sometimiento del Presupuesto a la programación macro tiene consecuencias en la etapa de ejecución, lo anunciado en la apropiación no coincide con lo ejecutado en la práctica que a la postre resulta ser el verdadero Presupuesto. Como los gastos presupuestales deben ajustarse para que el resultado fiscal esté en concordancia con la evolución de las demás variables macroeconómicas, generalmente conduce a recortes presupuestales o al aplazamiento en la ejecución de las partidas presupuestales, de forma tal que el presupuesto ejecutado difiere de manera apreciable del aprobado inicialmente.
La consecuencia de esto es que los programas, y las prioridades anunciadas cuando se discute y aprueba el Presupuesto a la postre no resultan ser las que en la práctica se ejecutan, con lo cual los programas presupuestales pierden sentido.
1.5.1.5. Categorías Confusas
El Plan de Desarrollo y el Presupuesto no hacen una utilización rigurosa de las categorías de clasificación. Aparte de la mezcla de categorías económicas, funcionales, institucionales y sectoriales, se introduce una división ficticia entre funcionamiento e inversión.
Los programas no deben diferenciar entre funcionamiento o inversión. Se definen sobre la base de unos resultados determinados que se esperan obtener, y para lograr dicho propósito el gobierno debe movilizar recursos específicos a través de sus instituciones por diferentes conceptos.
están afectando partidas presupuestales de funcionamiento como de inversión en pro de un programa.
Por lo anterior, cuando en el Plan de Desarrollo los Programas se remiten al Plan de Inversiones se incurre en una inconsistencia metodológica porque se deja por fuera los gastos de funcionamiento. Esto se ampliará en la sección de "Razones Técnicas".
En cuanto a la confusión de categorías, el Presupuesto divide los gastos de funcionamiento de los de inversión. En el primer grupo clasifica las partidas tomando conceptos de la clasificación económica (servicios personales, gastos generales, transferencias), y en el segundo, en teoría, introduce una clasificación programática. Ésta en la práctica es una combinación de conceptos sectoriales (por ejemplo 0300 Intersubsectorial Salud), económicos (0630 Transferencias) y funcionales (0206 Turismo) (DNP 1999a, pp. 54 a 58). En el Plan de Desarrollo sucede un fenómeno similar.
La confusión de categorías de clasificación hace que en la práctica no exista la posibilidad de hacer una verdadera clasificación programática del Presupuesto y del Plan de Desarrollo.
1.5.1.6. Sesgo Intertemporal
Se presenta un desfase entre el proceso presupuestal y los períodos gubernamentales. El mandato presidencial se inicia el 7 de agosto, debiendo ejecutar un Presupuesto elaborado por la administración anterior en lo que resta del año. A su vez, al año siguiente ejecuta un Presupuesto también elaborado por la administración anterior y sometido para su aprobación al Congreso, existiendo muy poco margen para su modificación por los plazos de aprobación y las limitaciones que impone el Estatuto Orgánico de Presupuesto.
Otro sesgo intertemporal, anotado en el punto 1.1, hace referencia a que los programas tienden a volverse permanentes, cuando su naturaleza propia es la temporalidad, en la medida en que expresan las prioridades de una administración específica.
1.5.2. RAZONES "TÉCNICAS"
El lector programático debería ser un instrumento mediante el cual sea posible obtener información presupuestaria sobre los programas y estrategias del Plan de Desarrollo a través de la identificación, en el presupuesto de gastos, de las partidas que contribuyen a lograr los objetivos del Plan.
La elaboración de una clasificación programática implica que el Presupuesto está íntimamente ligado al Plan de Desarrollo. Esto significa que desde el Presupuesto se deben poder leer los programas del Plan, y viceversa, desde el Plan las partidas presupuestales. Para que ello sea así se deben cumplir dos requisitos. El primero, de carácter financiero, consiste en que los Programas del Plan deben especificar las asignaciones anuales de recursos que se requieren para su financiamiento, y a partir de allí hacer la programación presupuestaria. Esto es lo que se supone debe hacer el "Plan de Inversiones", pero en este aspecto se presentan varios problemas a ser explicados más adelante.
El segundo, de carácter evaluativo, consiste en que los programas deben incorporar metas cuantificables que permitan medir los resultados alcanzados en su ejecución, y el cumplimiento anual de estas metas debe aparecer en el Presupuesto anual cuando se hacen las asignaciones correspondientes.
En el Plan no aparece presentación ordenada y sistemática de los programas, señalando los recursos asignados para cada uno de ellos, y las metas esperadas. Lo que aparece allí es el Plan de Inversiones (Ley 508 de 1999) donde se supone se recoge la financiación de los programas, pero sin relación orgánica con los programas de gobierno, por dos razones principales.
La primera de ellas consiste en que el Plan de Inversiones, como su nombre lo indica está referido solamente a las inversiones, de forma tal que deja por fuera el 80% del total de los gastos del gobierno nacional (excluyendo el servicio de la deuda). De manera que el Plan de Inversiones es una parte significativamente minoritaria de los programas de gobierno.
Ese 80% corresponde a lo que se conoce como gastos de funcionamiento (Ministerio de Hacienda 1998, p.40), y este tipo de gastos juega un papel central en los programas de gobierno, más importante que los gastos de inversión no solamente por su monto, sino porque es a través de ellos que el Estado realiza sus funciones fundamentales. Por ejemplo, gastos de funcionamiento tales como las transferencias para educación y salud, el funcionamiento de la rama judicial (incluida la fiscalía), o los gastos militares y de policía, son piezas fundamentales en los programas gubernamentales.
Dejar por fuera los gastos de funcionamiento es suficiente razón para afirmar que el Plan de Desarrollo no incorpora la parte principal del financiamiento de los programas de gobierno, y por tanto no prevé las asignaciones presupuestarias para el cumplimiento de los mismos.
No obstante lo anterior, si analizamos el Plan de Inversiones, para constatar si en esa fracción minoritaria del Presupuesto se están asignando las partidas presupuestarias de acuerdo a los programas de gobierno, nos encontramos que las partidas señaladas no reflejan los programas indicados en el Plan, y cuando lo hacen es por la vía de la excepción.
1) Cohesionar y consolidar la democracia 2) Fortalecimiento del tejido social
3) Desarrollo y paz
4) Reactivación de la producción basada en las exportaciones y la competitividad regional
A su vez el Plan de Inversiones en el enunciado menciona los siguientes programas de inversión (DNP 1999b, Tomo 2, pp.239 a 323).
Estado viable y participativo Educación
Cultura Salud
Familia y niñez
Plan de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres Sector agropecuario
Medio ambiente Justicia
Gobierno
Estrategias dirigidas a zonas afectadas por el conflicto Defensa y seguridad
Grupos étnicos Infraestructura Comunicaciones Comercio Exterior Ciencia y tecnología Infraestructura social
Emergencia informática año 2000 Desarrollo urbano
Economía solidaria
Como se puede ver no existe una relación orgánica directa entre el listado de programas del Plan de Inversiones y las estrategias del Plan. Los programas no están organizados en función de las estrategias.
Los programas del Plan de Inversiones son una combinación de propósitos, funciones y sectores, y su presentación es un enunciado de intenciones generales sin referencia a metas concretas que sean verificables, y sin especificación del monto de recursos (con sus respectivas fuentes) que van a apoyar el programa respectivo (DNP, Tomo 2, pp.239 a 323).
Cuando se pasa a la cuantificación financiera del Plan de Inversiones (DNP, Tomo 2, pp.326 a 333) no hay correspondencia en la mayoría de los casos entre lo consignado en los programas de inversión y las partidas que aparecen en lo que allí se llama "Presupuestos Plurianuales". Las partidas aparecen organizadas por "sectores" lo cual es muy similar a los subprogramas del Presupuesto (DNP 1999a, p.56 a 58), aunque en la desagregación de los sectores como de los subprogramas el parecido se va desvaneciendo. Sin embargo, estas desagregaciones apuntan a señalar actividades usuales de los sectores aunque en el Plan de Inversiones a veces se agregan algunos programas instituciones de las entidades.
2. CLASIFICADOR FUNCIONAL
La clasificación funcional está orientada a clasificar el gasto de acuerdo a los fines o funciones de la administración pública. La utilidad de esta clasificación estriba en determinar las tendencias del gasto público, e informarle a la opinión en qué se está gastando la plata el gobierno. Esto permite abordar la discusión más política y social del gasto público.
En esta parte existe un vacío grande. Ello se debe a que el análisis de las cifras fiscales ha tenido un sesgo marcado hacia las categorías económicas (mencionadas atrás), lo cual es explicable dentro del contexto de las restricciones macro por las que ha atravesado el país. Sin embargo en la actualidad se aprecia que la comunidad y en la negociación política del Presupuesto se presenta una demanda de información orientada a mostrar qué es lo que el gobierno está haciendo, hacia dónde se están dirigiendo los recursos desde el punto de vista de las funciones que debe prestar el gobierno.
La ausencia de una información claramente clasificada en este sentido dificulta el proceso político, y obscurece ante la sociedad el papel que realiza el gobierno.
La clasificación funcional no se ha incorporado de manera rigurosa en la presentación de las estadísticas de finanzas públicas que se han elaborado en el país. Existen clasificaciones con este nombre, pero no tienen la desagregación suficiente, ni se apegan a una metodología precisa que permita tener inequívocamente una serie de cifras consistentes a través del tiempo, y a través de las comparaciones interinstitucionales.
administración general del Estado (actividades a cargo del DNP por intermedio de las Corporaciones Regionales).
Las funciones del gobierno se pueden clasificar en cuatro categorías globales: Servicios generales gubernamentales, servicios comunitarios y especiales, servicios económicos, y otras funciones. En esta última categoría se incluyen los gastos de carácter financiero y las transferencias a otros niveles de la administración pública. Las categorías se discriminan en 14 grupos principales, 61 grupos y 127 subgrupos. FMI160
En este punto es conveniente aclarar que las categorías funcionales no hacen una diferenciación entre gasto corriente y de capital, o más concretamente entre ahorro e inversión, tal como se realiza en la clasificación económica. Aquí lo que importa son los recursos que el gobierno destina a cada una de las funciones o finalidades de la administración pública. Sin embargo, cuando se haga el cruce entre la clasificación funcional con la económica, se podrá saber cual es la composición económica del gasto del gobierno en cada una de las funciones que realiza. Por ejemplo, en el gasto de sanidad, cuánto corresponde a funcionamiento y cuánto a inversión.
Sin embargo presenta algunas limitaciones. La primera es que las transferencias al resto de la administración pública aparecen en una categoría general de transferencias sin ninguna discriminación, cuando se sabe que tales transferencias se destinan a gastos relacionados con salud, educación, saneamiento básico, etc.
Esto es explicable, porque en la metodología del FMI se supone que se va a consolidar el sector público no financiero, de manera que las transferencias constituyen un ingreso de otra institución o nivel públicos, y allí aparece reportado el gasto de acuerdo a la función correspondiente.
Por lo anterior se clasificarán las transferencias de acuerdo a la función principal, teniendo en cuenta el gasto final hacia el cual se dirigen tales transferencias. Es necesario hacer la advertencia de que una parte de las transferencias no tienen un destino final explícito, y allí se presentará una indeterminación acerca de la función que se está financiando, sin embargo, se hará lo posible para minimizar esta circunstancia, y se harán explícitas las transferencias que caigan dentro de esta categoría.
Otro problema que se presenta es el de los gastos de carácter financiero, y más precisamente el que corresponde al servicio de la deuda. En el manual del FMI estos gastos van a una categoría general, dentro del grupo de otros, sin ninguna desagregación especial. Sin embargo, es claro que el pago del servicio de la deuda se originó en alguna función que realizó el gobierno y que por alguna razón fue financiada con los recursos del endeudamiento.
Aquí se presentan problemas de orden práctico y de orden conceptual. En cuanto a lo primero, existen recursos provenientes del crédito que no tienen una orientación específica de gasto, sino que entran dentro de los recursos globales del Presupuesto. Tal es el caso de los recursos provenientes del endeudamiento interno mediante la colocación de títulos.
En cuanto a lo conceptual, colocar la amortización de la deuda como un gasto dentro de una función específica significa una doble contabilización. El gasto aparece cuando fue financiado con los desembolsos de los recursos del crédito, y vuelve aparecer cuando de le imputa la amortización de la deuda.
2
.1 Esquema de clasificación funcional del gasto público
01 Función pública general
0101 Órganos legislativo y ejecutivo, asuntos financieros y fiscales, asuntos externos 010101 Órgano legislativo
010102 Órgano ejecutivo
010103 Asuntos fiscales y financieros
010104 Apoyo y regulación de la función pública3
010105 Relaciones exteriores e internacionales 010106 Órganos de control4.
0102
A
Assuunnttoosseexxtteerrnnooss
010201 Asistencia económica a otros países 010202 Aportesa organismos internacionales 0103 Función pública
010301 Recursos humanos
010302 Servicios de planificación y estadística 0104 Transferencias a otros niveles de la administración5
010401 Transferencias a otros niveles de la administración 0105 Programas institucionales de apoyo a la descentralización
010501 Apoyo institucional a la descentralización 0106 Investigación básica
010601 Investigación básica 0107 Investigación aplicada a la función pública
010701 Investigación aplicada a la función pública 0108 Actividades de función pública n.c.a
010801 Actividades de función pública n.c.a
3
Idem.
4
Se incluye, Ministerio de Publico, Contaduría y Defensoría del pueblo
5
02 Actividades y servicios de la defensa nacional 6
0201 Defensa Nacional
020101 Defensa nacional
0202 Investigación aplicada a la defensa nacional
020201 Investigación aplicada a la defensa nacional 0203 Otras actividades de la defensa nacional n.c.a
020301 Otras actividades de la defensa nacional n.c.a
03 Actividades de orden público y seguridad ciudadana
0301 Servicios de policía y protección ciudadana7
030101 Servicios de policía y protección ciudadana 0302 Administración de la justicia
030201 Administración de la justicia
0303 Administración y gestión de establecimientos penitenciarios
030301 Administración y gestión de establecimientos penitenciarios 0304 Investigación aplicada al orden público y la seguridad
030401 Investigación aplicada al orden público y la seguridad 0305 Actividades de orden público y seguridad n.c.a.
030501 Actividades de orden público y seguridad n.c.a.
04 Fomento y regulación del desarrollo económico8
0401 Fomento y regulación del desarrollo económico general
040101 Fomento y regulación del desarrollo económico general 040102 Fomento y regulación de agricultura, ganadería, caza y pesca 040103 Fomento y regulación de bosques
040104 Fomento y regulación en energía y combustibles 040105 Fomento y regulación de la minería no energética 040106 Fomento y regulación de la industria y construcción
6
El manual del FMI contiene la categoría de “defensa civil” que aquí no se incluye.
7
Incluye protección ciudadana, patrullaje e investigaciones policiales.
8
040107 Fomento y regulación del transporte
040108 Fomento y regulación de las comunicaciones
040109 Fomento y regulación del sector financiero 040110 Fomento y regulación del comercio
040111 Fomento y regulación de turismo, hotelería y restaurantes 040112 Fomento y regulación de otras actividades n.c.a.
0402 Investigación para el fomento y la regulación del desarrollo económico
040201 Investigación para el fomento y la regulación del desarrollo económico general
040202 Investigación para el fomento y la regulación de la agricultura, ganadería, caza, pesca y bosques
040203 Investigación para la regulación de la energía y los combustibles 040204 Investigación para el fomento y la regulación de minería no
energética.
040205 Investigación para el fomento y regulación de la industria y construcción
040206 Investigación para el fomento y regulación del transporte
040207 Investigación para el fomento y regulación de las comunicaciones 040208 Investigación para el fomento y regulación del sector financiero
040209 Investigación para el fomento y regulación de otras actividades económicas.
0403 Asuntos de fomento y regulación del desarrollo económico n.c.a
040301 Asuntos de apoyo y regulación del desarrollo económico n.c.a.
05 Infraestructura básica, producción y prestación de servicios9
0501 Infraestructura y producción agropecuaria, bosques, caza y pesca 050101 Infraestructura y producción agropecuaria
050102 Infraestructura y producción para bosques
050103 Infraestructura y producción para actividades de caza y pesca
050104 Infraestructura para proyectos múltiples de agricultura, ganadería,
9
