Título del Trabajo:
POBREZA: MEDI CI ÓN Y PRESENCI A EN EL Í NDI CE DE
DESARROLLO HUMANO Y EN LOS
OBJETI VOS DE DESARROLLO DEL MI LENI O
Autor:
Javier Surasky
1Ponencia presentada en el
I I Congreso en Relaciones I nternacionales del I RI
La Plata, Provincia de Buenos Aires, Argentina
11 y 12 de noviem bre de 2004
1 . I n t r odu cción
La discusión sobre el desarrollo y la pobreza ha estado históricam ente vinculada, e incluso en las prim eras etapas de la discusión sobre el desarrollo, confundidas.
Si bien hoy la teoría distingue los conceptos de pobreza y carencia de desarrollo, dentro del cuál esta ocupa un lugar de ninguna m anera excluyente, la distinción no está aún clara en el ám bito de las m ediciones de uno y otro, y las dificultades que afectan la m edición de la pobreza im pactan fuertem ente sobre las estim aciones que se hacen en el cam po del desarrollo.
Este trabaj o es un acercam iento al tem a, que esboza los prim eros pasos que se están dando dentro de un proyecto de investigación denom inado “ Nuevos desarrollos del derecho internacional: Obj etivo 1- Lucha contra la pobreza” que actualm ente se está llevando a cabo en el m arco del I nstituto de Relaciones I nternacionales de la Universidad Nacional de La Plata.
2 . Sobr e la M e dición de la Pobr e z a
Para com enzar debem os ponernos de acuerdo en torno a qué debe entenderse por pobreza.
La literatura sobre el tem a es extensa, y aquí nos lim itarem os a una referencia a cuáles son las visiones asociadas al concepto.
Paul Spicker2 identifica 11 m aneras diferentes de interpretar la pobreza sobre la base de:
1. Las necesidades insatisfechas; 2. El estándar de vida;
3. La insuficiencia de recursos 4. La carencia de seguridad básica; 5. La falta de titularidades;
6. Las m últiples privaciones; 7. La exclusión;
8. La desigualdad;
9. La pertenencia a una clase social; y 10. La dependencia
11. Los padecim ientos inaceptables
Las dos prim eras concepciones señaladas son las m ás usuales en estudios sobre el tem a, volverem os luego sobre ellas.
No obstante esta pluralidad de sentidos asignables a la idea de pobreza, cualquiera sea la concepción que se adopte el concepto m antiene un rol central en las teorías económ icas, ya que está vinculada directam ente con la idea de un salario de subsistencia. Tanto Adam Sm ith y David Ricardo com o Calor Marx entendían que este salario era el que m antenía al sistem a económ ico en equilibrio.
Para los prim eros, esto ocurría ya que la tasa de crecim iento poblacional variaría en relación directa con el nivel de ingresos, m ientras que el tercero afirm aba que el salario ej ercía un efecto directo sobre la tasa de beneficio, la dem anda de trabaj o y el “ ej ército industrial de reserva” , los lum penproletarios antes aludidos.
Sea cual fuere la teoría, se desem boca en que la pobreza constituye un fenóm eno de desequilibrio social que afectaría de m anera transitoria a los m arginados del proceso productivo hasta tanto el m ercado recuperase su punto de equilibrio o bien “ estallara” por su propia capacidad de generar exclusión económ ica.
En cam bio, para los econom istas neoclásico el salario de subsistencia tenía un rol m enor, debido a que en su idea del crecim iento “ por goteo” las características de los m odelos de producción resultan irrelevantes
En cam bio, y centrándonos en el tem a que es aquí de nuestro interés, la m edición de la pobreza, la com prensión que tengam os del fenóm eno variará profundam ente nuestro trabaj o.
Lim itándonos a las concepciones señaladas com o “ m ás usuales” de la pobreza, podem os identificar a cada una de ellas con indicadores y m étodos de m edición diferentes, según lo expresam os en el siguiente cuadro:
Concepto de Pobreza I ndicadores para su medición
Enfoque de medición
Necesidades insatisfechas Satisfacción de necesidades Necesidades Básicas I nsatisfechas (NBI )
Estándar de vida Consumo de bienes Línea de Pobreza (LP)
Veam os som eram ente a los tres m étodos de m edición:
2 .1 . En foqu e de la s N BI
• I m plica la necesidad de definir previam ente qué necesidades serán tom adas com o básicas y determ inar um brales satisfactores de las m ism as.
• Nivel de hacinam iento ( m edido com o cantidad de personas por habitación en la vivienda)
• Vivienda inadecuada
• Acceso a redes de agua
• Existencia de servicios sanitarios
• Asistencia a la escuela de los m enores
• Algún indicador de capacidad económ ica ( suele utilizarse el nievel educativo del j efe de hogar y la cantidad de personas a su cargo)
Para cada una de estas necesidades se determ inan luego um brales de privación que perm itan calificar de “ satisfecha” o “ insatisfecha” a cada una de las necesidades. La inform ación obtenida puede o no ser finalm ente agregada en un índice que otorgue un valor ponderado a cada necesidad para definir si el grupo fam iliar, unidad natural de análisis de este enfoque, debe ser considerado pobre o no.
Otra posibilidad es no establecer ponderaciones y considerar que la insatisfacción de solo una, o de algún núm ero dado de necesidades significa ubicar al grupo com o pobre.
Este m étodo exige m ucha inform ación, la que se obtiene por ej em plo en censos nacionales, y si bien es útil para construir m apas de pobreza y focalizar políticas sociales, no lo es dem asiado para identifica la “ intensidad” de la pobreza.
Este m étodo puede ser convertido en una m edición económ ica de la pobreza sim plem ente fij ando valores m onetarios al llenado de las necesidades definidas com o básicas y generando así una “ canasta básica” , lo que resulta sim ple para ciertos bienes, com o los alim entarios, pero no así para otros, com o la escolaridad, en este caso nos asom am os ya al m étodo de m edición a través de la determ inación de una línea de pobreza
2 .2 . El M é t odo de la LP
Se com ienza por determ inar un m onto que perm ite acceder a los bienes y servicios considerados indispensables para satisfacer las necesidades básicas del grupo fam iliar. Ese m onto da origen a una línea divisoria: aquellos cuyos ingresos sean inferiores al m onto identificado serán considerados pobres.
Nuevam ente el problem a de que necesidades serán consideradas irrum pe en el diseño del m étodo, al que ahora se agrega la dificultad de su valorización m onetaria.
nutricionales de las personas, es lo que se conoce com o “ canasta básica de alim entos” y cuyo costo fij a una línea de pobreza, denom inada para el caso línea de indigencia, que califica a la población entre indigentes y no indigentes. A esta canasta básica se agrega el costo de otros bienes y servicios básicos ( vivienda, educación, transporte, etc) y tenem os una segunda línea, de valor superior a la prim era, que será la que perm ita calificar a la población com o pobre o no pobre
Es decir que todos los indigentes serán pobres, pero no todos los pobres serán indigentes.
Este m étodo falla en identificar las necesidades que requieren atención prioritaria para enfrentar la pobreza, excepto el caso de la necesidad alim entaria a través de la línea de indigencia, pero perm ite a cam bio m edir la intensidad de la pobreza entendida com o la distancia entre los ingresos y la línea de pobreza
Tanto la identificación de las necesidades básicas com o la valoración económ ica de las m ism as puede ser realizada de form a absoluta ( norm ativa) o relativa, partiendo de las necesidades y valoraciones que de las m ism as se hace en cada sociedad en cada m om ento histórico.
3 . Sobr e la m e dición de l de sa r r ollo
Si la discusión sobre el concepto de pobreza es am plia, no lo es m enos la controversia sobre qué debe entenderse por desarrollo.
Dado el centro de interés de este trabaj o nos lim itarem os aquí a asum ir el concepto de desarrollo com o desarrollo hum ano en la definición de Am artya Sen, es decir com o el proceso de am pliación de las posibilidades de elección ( libertad) de las personas.
El m étodo m ás aceptado a nivel universal de m edición del desarrollo es el Í ndice de Desarrollo Hum ano, elaborado por el Program a de las Naciones Unidas para el Desarrollo, y que no dedica atención a la pobreza en ninguna de sus concepciones sino el nivel de bienestar de las personas.
Para ello consideraba 3 dim ensiones, las que se m edían originalm ente de la siguiente m anera:
1. Longevidad, m edida com o esperanza de vida al nacer; 2. Educación, m edida com o tasa de alfabetización;
3. Logro de un nivel de vida decente, m edido por el ingreso per cápita
El I DH fue presentado por prim era vez en 1990 y desde entonces se publica anualm ente en form a ininterrum pida.
En 1991 la dim ensión de la educación pasa a construirse sobre un prom edio que pondera en dos tercios la tasa de alfabetism o en adultos y en un tercio el prom edio de años de educación.
En 1994 se corrige un defecto que afectaba la capacidad de com parar los resultados a lo largo del tiem po, fij ando un m áxim o y un m ínim o a cada variable. En el m ism o año la m edición del ingreso per cápita pasa a ser considerada de acuerdo a un cálculo de paridad de poder adquisitivo ( PPA) .
Un año m ás tarde el I DH reem plaza la m edida del prom edio de años de escolaridad por la tasa de m atriculación prim aria, secundaria y terciaria, com binadas.
El año 1999 introduce un nuevo cálculo para el indicador del nivel de vida decente con el obj eto de aproxim arlo m ás a la realidad, ya que hasta entonces la operatorio, que consistía básicam ente en descontar el ingreso por encim a del um bral del ingreso m undial m edio para reflej ar el hecho de que el logro de una vida decente no requiere ingresos ilim itados, pero con ello se “ castigaba” en el resultado final a los países con ingresos superiores al um bral m edio.
Desde entonces, y sobre la base de los trabaj os realizados por Sen y Anand, se utiliza una fórm ula que descuenta de m anera proporcional todo el ingreso y no sólo el ingreso por encim a de cierto nivel. La m etodología puede graficarse de la siguiente m anera:
El I DH se construye luego, determ inando valores m áxim os y m ínim os para cada una de las 3 variables que lo com ponen, la que se cruza con los resultados obtenidos en cada país para cada área analizada según la siguiente fórm ula:
Donde: i = cada variable contem plada j = cada país
log y – log y min W (y) = ________________________ log y – log y max min
(Xij – Xmin j)
Así obtenem os un resultado que variará entre 0 y 1 para cada variable en cada país, el prom edio sim ple de las tres nos da la ubicación del país de referencia en el I DH.
4 . M e dición de la Pobr e z a H u m a n a , e l I PH
Desde 1997, el Program a de las Naciones Unidas para el Desarrollo incluye en su I nform e de Desarrollo Hum ano un nuevo índice, el Í ndice de Pobreza Hum ana ( I PH) , que un año después se desdobló según considere la situación de países en desarrollo ( I PH- 1) o en países industrializados ( I PH- 2) .
El cálculo del I PH- 1 es igual al del I DH, pero en él se m odifican los contenidos que conform an cada variable.
En el I PH- 1:
• La variable longevidad queda aquí referida a la vulnerabilidad ante la m uerte a una edad tem prana, y se m ide a través del porcentaj e de la población que m orirá antes de cum plir 40 años;
• La variable educación se refiere a la posibilidad de quedar excluido del m undo de la lectoescritura, m edida a través del porcentaj e de adultos analfabetos;
• La variable nivel de vida decente hace referencia aquí al
aprovisionam iento económ ico se m ide com o la ponderación entre el porcentaj e de personas sin acceso a agua potable, el porcentaj e de personas sin acceso a servicios de salud y el porcentaj e de niños m enores de cinco años de edad con peso m oderada o severam ente insuficiente.
En el I PH- 2 en cam bio se agrega una cuarta variable: la exclusión social. Así, para el I PH- 2 tenem os que:
• La variable longevidad queda aquí referida a la vulnerabilidad ante la m uerte a una edad tem prana, y se m ide a través del porcentaj e de la población que m orirá antes de cum plir 60 años;
• La variable educación se refiere a la posibilidad de quedar excluido del m undo de la lecto- escritura, m edida a través del porcentaj e de adultos funcionalm ente analfabetos de acuerdo a la definición que del térm ino hace la OCDE3;
• La variable nivel de vida decente hace referencia aquí al
aprovisionam iento económ ico se m ide por el porcentaj e de personas viviendo
por debaj o del lím ite de pobreza fij ado com o la m itad de la m edia del ingreso per cápita disponible;
• La variable de la exclusión social se m ide por la tasa de desem pleo de largo plazo en la totalidad de la población activa.
5 . Un n u e vo( ¿?) r e t o, los Obj e t ivos de D e sa r r ollo de l M ile n io
5 .1 Br e ve in t r odu cción sobr e e l ca m in o h a cia los Obj e t ivos de D e sa r r ollo de l M ile n io
A lo largo de la década de 1990 se realizaron una serie de conferencias m undiales convocadas por la Organización de las NNUU en las que se trataron diferentes tem as de interés especial para el m undo en su conj unto. En todas ellas, de una form a u otra, se produj eron avances y se asum ieron com prom isos en pro del desarrollo de los Estados no desarrollados:
Así en la Conferencia de Río de Janeiro ( ECO 92) reunida en j unio de 1992, quedó definitivam ente establecido el vínculo entre m edio am biente y desarrollo, y se form uló el concepto de desarrollo sustentable:
“ el der echo al desar r ollo debe ej er cer se en for m a t al que r esponda equit at ivam ent e a las necesidades de desarrollo y am bient ales de las gener aciones pr esent es y fut ur as” 4
En 1993, reunida en Viena la Conferencia sobre derechos hum anos, quedó indisolublem ente sellada la unión entre Desarrollo y respeto de los derechos hum anos y aún m ás, se reafirm ó allí que el Derecho al Desarrollo es un derecho hum ano:
“ La Confer encia Mundial de Der echos Hum anos r eafir m a el der echo al desar r ollo ( ...) com o par t e int egr ant e de los der echos hum anos fundam ent ales” 5
En la Conferencia de El Cairo de 1994 sobre Población quedó en claro que la dim ensión poblacional era una de las centrales del concepto de desarrollo, y se reafirm aron las ideas precedentes:
“ El der echo al desar r ollo es un der echo univer sal e inalienable, que es par t e int egrant e de los derechos hum anos fundam ent ales, y la persona hum ana es el suj et o cent r al del desar r ollo ( ...) El der echo al desar r ollo debe ej er cer se de m anera que se sat isfagan equit at ivam ent e las necesidades am bient ales de desarrollo y dem ográficas de las generaciones present es y fut uras”
y
4 Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, Río de Janeiro, 3 al 14 de junio de 1992, de 14 de junio de 1992, principio número 3
“ Los obj et ivos y polít icas de población son par t e int egr ant e del desar r ollo social, económ ico y cult ur al, cuyo pr incipal obj et ivo es m ej or ar la calidad de vida de t odas las per sonas” . 6
Copenhague fue en 1995 sede de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Social donde tem as tales com o la pobreza, el desem pleo y la cooperación internacional fueron obj eto de discusión.
“ Nosot r os, Jefes de Est ado y de Gobier no, declar am os que sost enem os una visión polít ica, económ ica, ét ica y espir it ual del desar r ollo social que est á basada en la dignidad hum ana, los der echos hum anos, la igualdad, el r espet o, la paz, la dem ocr acia, la r esponsabilidad m ut ua y la cooper ación...” 7
Lo m ism o podríam os decir de cada una de las conferencias posteriores, entre las que cabe destacar la conferencia de Beij ing sobre la Muj er de 1995, y las que abordaron los tem as relativos a Asentam ientos Hum anos, la Cum bre Alim entaria Mundial, los Pequeños Estados I nsulares, I nfancia y Desastres Naturales, entre otras. 8
Los docum entos resultantes de esos encuentros, baj o al form a de declaraciones, agendas o planes de acción, fij aron una serie de obj et ivos int er nacionales de desar r ollo, la m ayor parte de los cuales debían ser alcanzados para el año 2015, y que pueden ser enm arcados en 4 grandes grupos:
1. Bienestar económ ico:
1.1. Reducción del porcentaj e de población en situación de extrem a pobreza en 1990 en un 50% ( para el año 2015)
2. Desarrollo social;
2.1. Brindar acceso universal a la educación básica y asegurar su curso com pleto ( para 2015)
2.2. Elim inar la discrim inación sobre la base del sexo en la educación prim aria y secundaria ( para 2005)
2.3. Reducir la tasa de m ortalidad de niños m enores de cinco años en dos tercios respecto de la de 1990 ( para 2015)
2.4. Reducir la m ortalidad m aterna en tres cuartos respecto de la de 1990 ( para 2015)
6 Programa de Acción, Conferencia sobre la Población y el Desarrollo, El Cairo, 5 al 13 de septiembre de 1994, de 13 de septiembre de 1994, principios 3 y 5 respectivamente
7 Declaración de Copenhague sobre Desarrollo Social, Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, Copenhague, 6 al 12 de marzo de 1995, de 12 de marzo de 1995. Párrafo 25
2.5. Brindar acceso universal a los servicios de salud reproductiva ( para 2015) y lograr la dism inución de la incidencia del HI V/ SI DA ( antes de 2015)
3. Medio am biente;
3.1. I nvertir la tendencia a la devastación de recursos naturales ( para 2015)
3.2. Poner en acción estrategias nacionales de desarrollo sostenible ( para 2005)
4. Participación dem ocrática
4.1. Lograr un desarrollo participativo 4.2. Dem ocratizar las sociedades
4.3. Lograr una buena gestión de los asuntos públicos ( governance)
Con la llegada del año 2000, el m undo entero se vio envuelto en un proceso de análisis de éxitos y fracasos del últim o siglo.
Com o es obvio, las NNUU no fueron aj enas a ese proceso, aunque la denom inada “ Asam blea el Milenio” , en la que se reunieron en la sede de las NNUU en Nueva York cerca de 150 Jefes de Estado y de Gobierno, haya resultado en nuestra opinión, una chance desaprovechada para tom ar m edidas enérgicas y alcanzar com prom isos j urídicos que perm itieran soñar con un m undo que avanzaba hacia un nuevo siglo, m ás conciente de lo estrecho de los vínculos entre todos los que habitam os este planeta.
No obstante sí surgió del encuentro una Resolución de la Asam blea General en la que participaron los Jefes de Estado y de Gobierno presentes que lleva por título “ Declaración del Milenio” . 9
El m érito de esta resolución en el área que es de nuestro interés pasa por una puesta al día, con visos de novedad, de los obj etivos internacionales de desarrollo.
En ella los Jefes de Estado y de Gobierno, tras afirm ar que
“ la t ar ea fundam ent al a la que nos enfr ent am os hoy es conseguir que la m undialización se convier t a en una fuer za posit iva par a t odos los habit ant es del m undo, ya que ( ...) en la act ualidad sus beneficios se dist r ibuyen de form a m uy desigual al igual que sus cost os ( reconocen que) los países en desarrollo y los países con econom ías en t ransición t ienen dificult ades especiales par a hacer fr ent e a est e pr oblem a fundam ent al” .
Por ello consideran se deben desplegar esfuerzos para lograr una m undialización incluyente y equitativa, esfuerzos que deben incluir
“ la adopción de polít icas y m edidas, a nivel m undial, que cor r espondan a las necesidades de los países en desarrollo y de las econom ías en t ransición y que se for m ulen y apliquen con la par t icipación efect iva de esos países y esas econom ías” 10
Luego reconocen “ un grupo de valores esenciales para las relaciones internacionales en el siglo XXI ” , ellos son la libertad, la igualdad, la solidaridad, la tolerancia, el respeto a la naturaleza y la responsabilidad com ún. Más tarde volverem os en este trabaj o sobre el significado de una axiología com ún entre los diferentes Estados y sus consecuencias en la organización m undial.
Tras realizar las afirm aciones precedentes, la Declaración del Milenio da un im portante paso al aseverar que:
“ Para plasm ar en acciones est os valores com unes, hem os form ulado una serie de obj et ivos clave a los que at ribuim os especial im port ancia” 11
Estam os ante los llam ados Obj etivos del Milenio ( ODMs) .
5 .2 Obj e t ivos, m e t a s e in dica dor e s
Los ODMs buscan trazar las prioridades de las agendas de cooperación de los Estados. Cada uno de estos obj etivos ( generales) se descom pone en m etas ( particulares) que son las que cuantifican el contenido de los obj etivos. Veam os a unos y otras:
Obj etivo 1: Erradicar la pobreza extrem a y el ham bre Metas asociadas:
• Reducir a la m itad el porcentaj e de personas cuyos ingresos sean inferiores a 1 dólar por día
• Reducir a la m itad el porcentaj e de personas que padecen ham bre Obj etivo 2: Lograr la enseñanza prim aria universal
Metas asociadas:
• Velar por que todos los niños y niñas puedan term inar un ciclo
com pleto de enseñanza prim aria
Obj etivo 3: Prom over la igualdad entre los géneros y la autonom ía de la m uj er
Metas asociadas:
• Elim inar las desigualdades entre los géneros en la enseñanza prim aria y secundaria, preferiblem ente para el año 2005, y en todos los niveles de la enseñanza para 2015
Obj etivo 4: Reducir la m ortalidad infantil Metas asociadas:
• Reducir en dos terceras partes la tasa de m ortalidad de los niños m enores de 5 años
Obj etivo 5: Mej orar la salud m aterna Metas asociadas:
• Reducir la tasa de m ortalidad m aterna en tres cuartas partes Obj etivo 6: Com batir el VI H/ SI DA, el paludism o y otras enferm edades Metas asociadas:
• Detener y com enzar a reducir la propagación del VI H/ SI DA
• Detener y com enzar a reducir la incidencia del paludism o y otras enferm edades graves
Obj etivo 7: Garantizar la sostenibilidad del m edio am biente Metas asociadas:
• I ncorporar los principios de desarrollo sostenible en las políticas y los program as nacionales; invertir la pérdida de recursos del m edio am biente
• Reducir a la m itad el porcentaj e de personas que carecen de acceso al agua potable
• Mej orar considerablem ent e la vida de por lo m enos 100 m illones de habitantes de tugurios para el año 2020
Obj etivo 8: Fom entar una asociación m undial para el desarrollo Metas asociadas:
• Desarrollar aún m ás un sistem a com ercial y financiero abierto, basado en norm as, previsible y no discrim inatorio. Ello incluye el com prom iso de lograr una buena gestión de los asuntos públicos y la reducción de la pobreza, en cada país y en el plano internacional
• Atender las necesidades especiales de los países m enos adelantados. Ello incluye el acceso libre de aranceles y cupos para las exportaciones de los países m enos adelantados, el program a m ej orado de alivio de la deuda de los países pobres m uy endeudados y la cancelación de la deuda bilateral oficial y la concesión de una asistencia oficial para el desarrollo m ás generosa a los países que hayan m ostrado su determ inación de reducir la pobreza
• Atender a la necesidades especiales de los países en desarrollo sin litoral y de los pequeños Estados insulares en desarrollo
• En cooperación con los países en desarrollo, elaborar y aplicar estrategias que proporcionen a los j óvenes un trabaj o digno y productivo
• En cooperación con las em presas farm acéuticas, proporcionar acceso a los m edicam entos esenciales en los países en desarrollo
• En colaboración con el sector privado, velar por que se puedan
aprovechar los beneficios de las nuevas tecnologías, en particular, los de las tecnologías de la inform ación y de las com unicaciones
Enm arcando las m etas dentro de los m ism os grupos que nos sirvieron para catalogar los obj etivos internacionales de desarrollo tenem os:
1. Bienestar económ ico:
1.1. Reducir a la m itad las personas con ingresos m enores a un dólar estadounidense diario respecto de 1990 ( para el año 2015)
1.2. Reducir a la m itad la proporción de personas que padecen ham bre respecto de 1990 ( para 2015)
2. Desarrollo social:
2.1. Conseguir que el 100% de las niñas y los niños finalicen sus estudios prim arios ( para 2015)
2.2. Elim inar las diferencias de género en el acceso a la educación prim aria y secundaria ( para 2005) y en todos los niveles educativos ( antes de 2015)
2.3. Reducir en dos tercios la tasa de m ortalidad en niños m enores de cinco años respecto de 1990 ( para 2015)
2.4. Reducir en tres cuartos la tasa de m ortalidad m aterna respecto e 1990 ( para 2015)
2.5. Detener e invertir el avance del HI V/ SI DA ( para 2015)
2.6. Detener e invertir el avance del paludism o y otras enferm edades graves ( para 2015)
3. Medio am biente
3.1. Integrar los principios de desarrollo sostenible en las políticas nacionales y revertir la tendencia a la devastación de recursos naturales ( para 2015)
3.2. Reducir en un 50% la cantidad de personas sin acceso sostenible al agua potable ( para 2015)
3.3. Mej orar considerablem ente la vida de por lo m enos cien m illones de personas que habitan en tugurios ( para 2020)
4.1. Desarrollar un sistem a com ercial y financiero abierto, regulado, predecible y no discrim inatorio
4.2. Tener en especial consideración las necesidades de los países m enos adelantados
4.3. Tener en especial consideración las necesidades de los países m editerráneos y de los pequeños Estados insulares en desarrollo
4.4. Abordar con detenim iento el problem a del endeudam iento externo de los países en desarrollo de m anera tal que se adopten m edidas en los planos nacional e internacional que hagan a la sostenibilidad de la capacidad de pago a largo plazo
4.5. Desarrollar y poner en m archa estrategias de trabaj o productivo y form al para j óvenes
4.6. Proporcionar el acceso a m edicinas a los países en desarrollo
4.7. Hacer accesible para los países en desarrollo el acceso a las nuevas tecnologías, especialm ente en m ateria de inform ación y com unicaciones.
Para evaluar el logro de estos obj etivos, la com unidad internacional ha definido una serie de indicadores capaces de evaluar el nivel de progreso para cada una de las m etas, aunque aún continúa el trabaj o sobre este particular que, por cierto, no está ausente de discusiones ni de dificultades.
12
6 . La lu ch a con t r a la pobr e z a : e l OD M 1
La reducción de la pobreza en todo el m undo ha sido un pretendido obj etivo de la com unidad internacional desde la segunda guerra m undial.
Corría 1973 cuando el por ent onces president e del Banco Mundial, Robert . McNam ara, pedía que, para finales del siglo XX, se erradicase la extrem a pobreza y proponía la utilización térm ino “ pobreza absoluta” .para calificar una situación de privación que se sitúa por debaj o de cualquier definición de decencia hum ana.
Veintisiete años m ás tarde la com unidad internacional, baj o los auspicios de las Naciones Unidas, acordó los Obj etivos de Desarrollo del Milenio ( ODMs) ,
el prim ero de los cuales se orienta a erradicar la pobreza extrem a y el
ham bre.
La prim era m eta es clara: reducir a la m itad el porcentaj e de personas cuyos ingresos sean inferiores a 1 dólar por día.
Ante todo, ¿por qué el valor de un dólar por día? Este valor, aporte del Banco Mundial, se logra tom ando la m edia de las diez líneas de pobreza m ás baj as del m undo en sus valores a 1990.
¿Cóm o evaluar los progresos que se están realizando en la m ateria? A través de los indicadores seleccionados para el seguim iento de la m ism a. Estos son:
1. Porcentaj e de la población con ingresos inferiores a 1 dólar por día a paridad del poder adquisitivo ( PPA) ;
2. Coeficiente de la brecha de pobreza, m edido com o la incidencia de la pobreza m ultiplicada por la gravedad de la pobreza;
3. Proporción del consum o nacional que corresponde al quintil m ás pobre de la población.
Los datos necesarios son provistos por el Banco Mundial sobre la base de inform ación generada por los propios países.
Pero, com o ocurre siem pre, los datos pueden ser leído e interpretados de m anera m uy diferente, y en el caso particular del prim ero de los ODMs esto es particularm ente visible.
Veam os, el Banco Mundial afirm a en el I nform e sobre Desarrollo Mundial 2004 que para 2015 la incidencia m undial de la pobreza se ubicará en una cifra m enor al 15% , cuando en 1990 rondaba el 28% 13, dando lugar al logro del obj etivo propuesto. A continuación se presenta un gráfico que ilustra esta situación en cada región, que perm ite ver las diferencias que en este proceso se dan entre ellas.
13 Cifras del Banco Mundial, pueden consultarse en
Fuente: I DH 2004
Ahora bien, si en lugar de considerar la incidencia de la pobreza tom am os núm eros absolutos, encontram os que la realidad es diferente, ya que entonces hallam os que en 1990 el total de personas viviendo en la pobreza absolut a era de 1219 m illones, y se est im a que para 2015 se habrá reducido hasta aproxim adam ente 800 m illones. Obviam ente el obj etivo queda lej os de ser realizado.
Esta realidad es aún m ás grave si consideram os algunos datos que las cifras globales esconden: en el África Subsahariana, la incidencia de la extrem a pobreza ha aum entado desde 1990 y se prevé que en 2015 m ás del 45% de su población será pobre, lo que en núm eros absolutos significa que habrá allí aproxim adam ente 400 m illones de pobres cuando se revise finalm ente el éxito logrado en la consecución de los ODM, contra los aproxim adam ent e 240 m illones que había en 1990.
Por otro lado, la m eta de reducción de la pobreza no hace distinción alguna dentro del sector identificado com o pobre, es decir no hay ninguna m ención a la intensidad de la pobreza, lo que im plica que el obj etivo se verá cum plido aún cuando se logre hacer que sean los m ás pobres aquellos que paguen el precio necesario para sacar de la pobreza a aquellos que, tam bién pobres, se encuentran m ás cerca de la línea del dólar diario.
ganarían 1,10 dólar día, y el obj etivo de reducir a la m itad la pobreza extrem a se habría cum plido, aunque ahora los 3 pobres “ m ás pobres” deban vivir con 0,30 dólar día.
Esta situación tam bién se hace patente si m odificam os la línea de pobreza de uno a dos dólares diarios. Halaríam os entonces que a nivel m undial la incidencia de la pobreza extrem a sería hoy de m ás del 50% , y que para 2015 este porcentaj e se habrá reducido sólo en un 10% . Si consideram os al África Subsahariana, tal com o lo hicim os antes, hallam os que la pobreza m edida con la vara de los dos dólares diarios es hoy de m ás del 70% , y va en crecim iento.
Evidentem ente las buenas intenciones, com o lo han hecho históricam ente, siguen dem ostrando su inutilidad en la lucha contra la pobreza, y los sistem as de m edición siguen diciéndonos que debem os estar atentos tanto a lo que m uestran com o a aquello que esconden.
7 . Un a r e fe r e n cia a com pr om isos cu a n t it a t ivos in t e r n a cion a lm e n t e a su m idos e n m a t e r ia de fin a n cia ción de l D e sa r r ollo
Nuevam ente las declaraciones aparecen creando un catálogo de buenas intenciones y se va sugiriendo que los recursos necesarios para su concreción difícilm ente estarán a disposición de quienes los necesitan.
Decim os “ nuevam ente” ya que estam os ante una realidad repetida hasta el hartazgo en la escena internacional: basta ver las resoluciones que dan origen a cada uno de los cuatro decenios para el desarrollo que im pulsaron las Naciones Unidas para ver com o el segundo es una explicación de los m otivos de fracaso del prim ero, y de igual m anera sucede en cada uno de los casos posteriores.
Es bueno, en consecuencia poder aquí detenernos en dos com prom isos que la com unidad internacional ha asum ido en m om entos anteriores en m ateria de financiación del Desarrollo, y ver que sucedió con ellos, ya que su cum plim iento seguiría siendo, aún hoy, de sum a necesidad.
7 .1 . El com pr om iso 0 ,7
La “ Com isión Pearson” presentó en 1969 su inform e14 en el que constataba que, no obstante una transferencia sin precedentes de recursos financieros y asistencia técnica a países de baj os ingresos, la brecha entre éstos y los países desarrollados se había increm entado. Entre las varias innovaciones presentes en el inform e para superar esta situación, nos interesa particularm ente la recom endación de que los países ricos utilizaran el 0.7% de su PNB com o AOD. Esta idea fue hecha propia por la AG en 1970 15, y siete años después vuelve a aparecer en el m arco de un inform e presentado por el Club de Rom a16, y desde entonces viene siendo continuam ente repetida.
No obstante, este com prom iso es sistem áticam ente incum plido por los países dadores de cooperación.17
7 .2 . La in icia t iva 2 0 / 2 0
“ El acceso a los servicios sociales básicos no sólo form a el núcleo del desarrollo económ ico y social, sino que t am bién es un derecho hum ano fundam ent al” 18
Estas palabras sirven para ilustrar la razón últim a de la iniciativa que ahora vam os a conocer.
A diferencia del com prom iso anterior, la I niciativa 20/ 20, im plica un acuerdo entre donantes y receptores de ayuda con el obj eto de increm entar el gasto en servicios sociales básicos. Es, en consecuencia, una herram ienta dirigida a la lucha contra la pobreza y orientada hacia los m ás pobres dentro de cada Estado en desarrollo, y su im plem entación es un elem ento clave en el cam ino hacia la concreción de los obj etivos del Milenio.
Su origen se encuentra en el Plan de Acción resultante de la Cum bre Mundial de Desarrollo Social ( Copenhague, 1995) donde los donant es acordaron destinar, en prom edio, el 20% de la AOD y los receptores el 20% de sus presupuestos nacionales a program as sociales básicos, entendiendo por tales aquellos que tienen por fin aum entar el acceso a la educación básica, la atención m édica prim aria19, la nutrición, el acceso al agua potable y el saneam iento.
14 El informe llevó por título “Partners en Development: Report of the Commission on I nternational Development”
15 AG, Resolución 2626 (XXV) Estrategia I nternacional del Desarrollo para el Segundo Decenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 24 de octubre de 1970
16 “Reshaping the I nternational Order. A Report to the Club of Rome”
17 El mínimo histórico se dio en el año 1993 en que el término medio de la AOD otorgada por los países miembros del CAD representó el 0.30% de su PNB.
18 LEWI S, S: Hacia el acceso universal a los servicios sociales básicos. El artículo puede verse en el sitio web de la UNESCO: http:/ / www.unesco.org/ issj/ rics162/ lewisspa.htm
El obj etivo de esta iniciativa es el de otorgar financiación sobre bases predecibles y sostenibles, que contribuya a garantizar el acceso de la población de los países en desarrollo a los servicios básicos, en el corto y m ediano plazo.
Los países donantes, a través del CAD, reafirm aron su com prom iso con esta iniciativa en un docum ento fundam ental que lleva por título “ Shaping the 21st. Century” , aunque lam entablem ente el docum ento no incluya acuerdo alguno sobre la asignación de recursos para ese fin, incluso en la actualidad el nivel de com prom iso con esta iniciativa es baj o: entre los países en Desarrollo se destaca un grupo conform ado esencialem ente por gobiernos africanos tales com o los de Zam bia, Uganda, Malí, Tanzanía, Níger, Costa de Marfil, Ghana, Malawi, Benin, Nam ibia, Mozam bique y Burkina Faso; y entre los países ricos sólo Noruega, los Países Baj os, Alem ania, Canadá y el Reino Unido parecen tener un com prom iso im portante con esta iniciativa. 20
Fueron precisam ente los gobiernos de Noruega y los Países Baj os quienes convocaron, en 1996, el prim er encuentro internacional destinado a lograr traducir en hechos el contenido de la I niciativa. De esa reunión surgió el “ Consenso de Oslo” que tom a su nom bre de la ciudad sede de la m ism a, donde adem ás de definirse cuáles eran los servicios que debían ser considerados com o básicos, se dej aba en claro la necesidad de m ej orar el sistem a de recopilación de datos sobre los m ism os.
Consecuencia de ello, en 1998 se realiza la reunión de Hanoi, destinada a evaluar los progresos en la im plem entación de la I niciativa 20/ 20, en la que se destaca la necesidad de profundizar el com prom iso con ella.
“ Evidencia par cial indica que los países en Desar r ollo dest inan, en pr om edio, apr oxim adam ent e un 13% de sus pr esupuest os nacionales a servicios sociales básicos, en t ant o los países donant es dedican alrededor del 10% de la AOD a apoyar est os servicios” 21
Uno de los problem as m ás graves que enfrenta la im plentación de la I niciativa 20/ 20 esta dado por el estrecho m argen en el que a veces quedan atrapados los países en desarrollo al m om ento de elaborar sus presupuestos, debido a los escasos recursos con los que cuentan y a la necesidad de honrar sus com prom isos financieros internacionales.
Es de destacar que la I niciativa 20/ 20 dej a abierta la posibilidad para que sean los propios países receptores de ayuda quienes decidan y apliquen sus propias estrategias de desarrollo.
20 WI LDEMAN; Caroline: “La iniciativa 20/ 20 y el consenso de Hanoi”, artículo publicado en http:/ / www.socwatch.org.uy/ 1999/ esp/ tematicos/ 20-2099es.htm
8 . Algu n a s con side r a cion e s fin a le s
Es de actualidad en las relaciones internacionales la discusión en torno a si el conj unto de los países form a actualm ente una sociedad o bien si ya podem os estar hablando de una com unidad internacional, entendiendo que esta im plica una m ayor confraternidad y com partir valores com unes básicos. Nos parece que si bien se ha avanzado en algunos cam pos hacia la construcción de una com unidad internacional, en pocos ám bitos es tan patente su carencia com o en el del desarrollo.
¿Podríam os acaso afirm ar que los obj etivos del m ilenio representan esos valores com unes a los que hacía m ención? Mi respuesta es claram ente negativa. Los obj etivos del m ilenio, absolutam ente loables en su concepción, han concitado el interés internacional pero apenas si han logrado m otorizar cam bios im portantes en la prom oción del desarrollo. Ya estam os im aginando una cum bre en 2015 en la que se expliquen las causas por las que se ha fracasado en su consecución.
Esta realidad, com o vim os en el tem a de la pobreza, el eventual fracaso puede ser presentado de tal m anera que no lo parezca, de aquí la im portancia que asum e com prom eterse no solo con los tem as en discusión, sino especialm ente con el análisis de sus resultados, realizando una m irada crítica sobre su presentación.
Es llam ativo que en finales de 2001 el Banco m undial asegurase en docum entos públicos la im posibilidad de cum plir con los obj etivos del m ilenio en las actuales condiciones de la cooperación internacional al desarrollo. Tres años después afirm an lo contrario, y no vem os que se hayan producido cam bios de tal m agnitud que puedan actuar de base para m odificar las perspectivas en un tem a tan com plicado y sensible.
Hasta hoy, los gobiernos donantes parecen m ás preocupados por definir las políticas que de acuerdo a su conveniencia nacional deben seguir los receptores, partiendo de lo puram ente económ ico hasta alcanzar todo el universo político y com ercial im aginable, que en respetar sus com prom isos.
La im posición de condiciones, tal com o se plantean en la actualidad, hacen que los pueblos a los que se otorga ayuda la sientan m ás com o un peso que com o un aporte, no obstante la necesidad de los gobiernos de hacerse de recursos.
Consecuencia, las políticas de prom oción del desarrollo que llevan adelante los receptores de cooperación presentan poco entusiasm o entre quienes deben ser sus m ás conspicuos im pulsores, nos referim os a la sociedad civil, sin cuya participación cualquier program a de desarrollo esta condenado fatalm ente al fracaso.
protección de los Derechos Hum anos, regím enes de dudosa configuración o dictadores corruptos cuando circunstancias políticas aj enas a la cooperación al desarrollo así lo aconsej an.
Y aún m ás, los decrecientes niveles de ayuda, el continuo incum plim iento de los com prom isos asum idos por los gobiernos en m ateria de financiación al desarrollo son dem ostrativos del lugar secundario que, de hecho cuanto que no en el discurso, ocupa la cooperación internacional al desarrollo en la agenda de los países desarrollados.
La cooperación internacional en la lucha contra la pobreza no está exenta de ninguno de estos vicios: incum plim iento de com prom isos por el m undo desarrollado, im posición de condicionalidades, utilización com o herram ienta política... todo es posible aún cuando estem os hablando de luchar contra la pobreza.
Decíam os ant es que en 1973 Mc Nam ara al frent e del Banco Mundial proponía la utilización del térm ino “ pobreza extrem a” y llam aba a su erradicación para el final del siglo pasado.
No hay excusas por haber dej ado pasar tanto tiem po sin dar la batalla en form a decidida.
Y nadie piense que se trata de falta de recursos, ya que para disponer de los servicios sociales básicos en todo el m undo se requeriría un 0,1 por cien del ingreso m undial.
Y m ás aún, se considera que las 225 personas m ás ricas del m undo tienen una riqueza equivalente a la del 47% de la población m undial. Sólo los 84 m ás ricos tienen m ás riqueza que el PNB de China, 3 de ellos tienen activos cuyo valor equivale al PI B de los 48 países m ás pobres. Según las Naciones Unidas, el gasto necesario para evitar las dim ensiones m ás dram áticas de la pobreza hum ana equivale al 4 por cien de la riqueza de estas 225 personas.
Evidentem ente lograr la reducción de la pobreza, com o obj etivo seriam ente planteado y no com o un rem iendo hum anitario, entendiendo que salir de la pobreza es un derecho hum ano que j uega a favor de los pobres ( y en un sentido m ás am plio, a favor de todos) y no un acto de beneficencia de los m ás ricos hacia los que m enos tienen, exige replantear cuestiones sistém icas centrales.
Un sist e m a ba sa do e n la a cu m u la ción pu e de se r fa ct or ge n e r a dor de r iqu e za , pe r o e s, sin du da , ge n e r a dor de pobr e za .
teatro y estar atentos a la obra. Lo que no puede hacerse m ás es m irar hacia otro lado.
Decía una m uj er pobre en Moldova, en 1997: “ La pobr eza duele, se sient e com o una enferm edad. At aca a las personas no sólo en lo m at erial sino t am bién en lo m or al. Car com e la dignidad y lleva a la desesper ación.”22
Es pobre y, paradój icam ente, el m undo tiene con ella una deuda enorm e.
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