Sistema de Análisis y Desarrollo
de la Capacidad Institucional
(SADCI)
Manual de Procedimientos
Alain Tobelem
Mimeo
Buenos Aires, 1992
ÍNDICE
Introducción ... 1
Descripción General del Método SADCI ... 3
Principios del SADCI ... 4
Sección I: EL SADCI en Tres Secciones y Doce Pasos ... 8
Primera Parte: Fijando Objetivos de Desarrollo, Recursos y Estrategia de Ejecución ... 8
Introducción ... 8
Primer Paso: Objetivos de Desarrollo ... 9
Análisis ... 13
Segundo Paso: Actividades/Recursos ... 14
Análisis ... 14
Tercer Paso: Tareas ... 18
Análisis ... 19
Cuarto Paso: El Mapa de Relaciones Interinstitucionales ... 24
Mapa RII ... 26
Segunda Parte: Rastreo, Interpretación y Medición de los Déficit de Capacidad Institucional ... 28
Introducción ... 28
Cómo Proceder ... 29
Quinto Paso: Identificación de Déficit de Capacidad Institucional (DCI) desde el Punto de Vista de las Reglas de Juego (ROG) ... 30
Sexto Paso: Identificación de DCI desde el Punto de Vista de Relaciones Interinstitucionales (IRR) ... 37
Séptimo Paso: Identificación de los DCI desde el Punto de Vista de la Organización Interna (ORO) ... 42
Octavo Paso: Identificación de DCI desde el Punto de Vista de la Política del Personal y Sistema de Remuneración (PPR) ... 51
Traducción del original inglés por el autor con contribuciones editoriales de Felicia Yesari y Jaime Vázquez-Caro. Tercera Parte: Traduciendo los DCI Identificados en una Estrategia de DI y en un Componente de Desarrollo Institucional y en un Componente de Desarrollo Institucional ... 76
Problemas relacionados con la Forma de Gobierno ... 77
Otros Problemas relacionados con las Reglas del Juego ... 80
Problemas relacionados con las Relaciones Interinstitucionales ... 82
Problemas relacionados con la Organización Interna ... 83
Problemas relacionadas con la Política de Personal y el Sistema de Remuneración ... 84
Problemas relacionados con las Habilidades Individuales ... 85
Décimo Segundo Paso: Sinopsis de la estrategia y programas de desarrollo institucional ... 88
Sección II: El SADCI en Operaciones de Financiamiento a Nivel de Países y de Sectores y basadas en Reformas de Políticas ... 93
Introducción ... 93
Formulario A: Objetivos ... 93
Formulario B: Responsabilidades Institucionales ... 95
Formulario C: Tareas ... 96
Realización del ACI en los niveles macro ... 97
Sección III: El SADCI como una Herramienta Gerencial de Uso Múltiple ... 104
El SADCI como Herramienta de Preparación de Proyectos ... 104
El SADCI como Herramienta de Análisis de Proyectos ... 108
El SADCI como Herramienta de Organización ... 109
El SADCI como Herramienta de Gerencia de Personal ... 110
Introducción
1. Varios estudios realizados por el Banco Mundial y por evaluaciones operativas en distintos sectores y regiones, han reconocido la necesidad de ejecutar un análisis sistemático de la capacidad institucional (ACI). Además, se ha observado que la eficacia de actividades de desarrollo institucional (DI) aumenta sustancialmente, cuando la capacidad es analizada de manera anticipada y cuando las inversiones de desarrollo y las estrategias de fortalecimiento institucional, han sido diseñadas conforme a la naturaleza y envergadura de los déficit de Capacidad institucional (DCI) identificados. Al comienzo de la década de los ochenta, la falta. de un enfoque metodológico sistemático acompañado por paulas que pudieran ayudar a los no especialistas a llevar a cabo este análisis como parte integrante de la preparación de proyectos, se hizo obvia para el personal del Banco Mundial. El sistema explicado en este Manual (Sistema de Análisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional (el SADCI) surgió como respuesta a esta necesidad. Fue desarrollado en la segunda mitad de dicha década y ha sido probado en varios países, sectores y proyectos, con mayor frecuencia en países latinoamericanos y del Caribe y especialmente en el sector agrícola. Resulta aún prematuro hacer un juicio definitivo sobre este enfoque y sobre la efectividad de largo plazo de los componentes de DI. Sin embargo, muchos miembros del personal operativo del Banco Mundial han ponderado los efectos positivos del SADCI para la preparación de proyectos y en el reconocimiento de la conciencia de la necesidad de incluir el ACI como parte integrante del diseño de proyectos. Asimismo, el impacto directo en realzar la capacidad ha sido ampliamente documentado. El SADCI ha sido utilizado en la definición de las estrategias y los insumos de DI necesarios en el diseño de operaciones de ajuste estructural, lo cual ha permitido a los ejecutores tomar medidas eficientes como participantes activos de tales operaciones1.
2. El SADCI provee cinco herramienta gerenciales en un sólo instrumento de DI. El SADCI puede ser utilizado en: (a) la preparación y/o diseño de proyectos2 desde su fase de Conceptualización; (b) el análisis de la capacidad institucional (ACI) -durante la etapa de preparación, y continuamente porque la capacidad institucional CI es altamente dinámica; (c) la administración en su fase de implementación; (d) la gerencia de personal, especialmente los responsables de las tareas del proyecto; y (e) el monitoreo y la evaluación de las actividades del proyecto. En ese contexto, el manejo y la administración de las cinco herramientas, debería ser responsabilidad de una nueva función administrativa llamada Función de Desarrollo Institucional (FDI). Este manual ofrece: (a) una descripción de el SADCI en forma de conjuntos de pautas3, (utilizando ejemplos concretos obtenidos de la experiencia de proyectos del Banco Mundial que incluyen Componentes de Desarrollo Institucional (Sección I); (b) la aplicación de los procedimientos básicos diferenciados según se trate de préstamos de desarrollo sectorial o de política de reforma estructural (Sección II); y (c) una descripción de el SADCI como herramienta gerencial de uso múltiple (Sección III). Finalmente, los anexos contienen una lista metódica de los pasos a seguir en el SADCI, un juego de formularios para facilitar el trabajo del analista de CI, y una descripción de procedimientos para evaluar objetivamente el desempeño del personal, basados en los principios del SADCI.
Descripción general del método SADCI
3. El sistema propuesto es en realidad un flujo de información que cualquier decisor* puede iniciar, desarrollar, actualizar continuamente y luego institucionalizar, una vez tornada la decisión de hacer más de algo, o hacerlo mejor o hacer ambas cosas. Esta es, la razón última de cualquier actividad desarrollo. El
1
Para una introducción más completa a este tópico, ver Alsin Tobelem LATTS Ocasional Paper Number 3 (Diciembre 26, 1991): Systeme d’Analyse de Capacité Institutionnelle pour l’Ajustement Structurel.
2
La palabra proyecto será utilizada en todo el Manual para definir cualquier actividad de desarrollo y no necesariamente un proyecto de inversión del Banco Mundial. Por lo tanto, podría incluir una simple actividad de desarrollo, la decisión de mejorar la productividad administrativa, el manejo gerencial o los procesos técnicos, o actividades de desarrollo más amplios, tales como un programa de ajuste estructural, incluso planes de desarrollo a nivel de pauta entero: o de sectores de la actividad económica para los cuales, algunas modificaciones a la versión relativa a inversiones se presentan en este Manual.
3
Ver también nota 1 al pie de la página 1.
*
SADCI ayuda a aclarar: (a) lo que fue definido como objetivos de desarrollo; (b) los recursos requeridos para lograr esos objetivos; (c) quién hace qué para alcanzar los objetivos de desarrollo establecidos utilizando los recursos de manera efectiva: (d) cuales son los DCI potenciales; y (e.) cómo corregir estos DCI a tiempo, para asegurar que dichos objetivos sean logrados efectivamente. La información se obtiene a través de entrevistas con informantes seleccionados, controlada por sus respectivos supervisores y posiblemente con otras fuentes. Dicha información es luego ampliamente difundida para asegurar su transparencia, y actualizada periódicamente. Procesada la información, se diseña un programa y una estrategia de DI (generalmente financiados dentro del mismo proyecto) para ayudar a eliminar los DCI al menor costo posible. La información correspondiente se presenta en un Mapa de Relaciones Interinstitucionales (Mapa RII) y en los once formularios listados de acuerdo con la secuencia de pasos a seguir a continuación:
Formulario A: Objetivos (resultados esperados).
Formulario B: Actividades (conceptos de gastos) y recursos correspondientes. Formulario C: Tareas (cómo lograr los objetivos utilizando dichos recursos). Mapa RII: Universo institucional (quién es responsable de qué).
Formulario Di: DCI por reglas de juego (ROG).
Formulario Dii: DCI Relaciones Interinstitucionales (IRR). Formulario Diii: DCI por Organización Interna (ORG).
Formulario Div: DCI por Gerencia de Personal y Sistema de Remuneración (PPR). Formulario Dv: DCI por Habilidades (SKL).
Formulario Ei: Consolidación de DCI no relacionados con habilidades. Formulario Eii: Consolidación de DCI relacionados con habilidades.
Formulario F: Sinopsis de la estrategia de DI y programa de acción correspondiente. Estos formularios y el Mapa se presentan y explican en detalle en este Manual.
Principios del SADCI
4. Para entender el sistema propuesto y utilizarlo eficientemente, han de seguirse siete principios interrelacionados:
Principio Uno - Relevancia del Análisis:
Cuando un gobierno, una administración o una entidad no intenta cambiar nada, o no quiere hacer nada más o nada mejor en relación a lo que venía haciendo hasta la fecha, entonces la CI instalada es por definición suficiente y, por lo tanto, no necesita ser evaluada.
Principio Dos - Universo Responsable:
Cuando un gobierno, una unidad administrativa o una entidad, determina la falta de capacidad suficiente para lograr un objetivo, puede renunciar a el objetivo o modificarlo, o alternativamente, puede aumentar su capacidad al nivel requerido por la naturaleza y envergadura del propósito. Finalmente, también puede hacer ambas cosas, es decir: disminuir la ambición subyacente en este objetivo y en todo caso aumentar su capacidad en concordancia.
Principio Cinco – Volatilidad:
Es mucho más fácil debilitar la capacidad institucional que fortalecerla. CI es altamente volátil y debe ser continuamente evaluada y adaptada.
Principio Seis - Asimilación Simultánea:
Cualquier ACI debe generar capacidad a medida que progrese el análisis, y no debe ser simplemente una descripción factual, estadística y contemplativa. Al finalizar cualquier proceso de ACI, el universo institucional analizado deberá tener una capacidad sustancialmente más fuerte que la que existía antes de comenzar el análisis.
Principio Siete – El Elemento Cultural:
Las decisiones de desarrollo tomadas en cualquier medio ambiente cultural, deberán estar basadas en la CI disponible utilizando los criterios locales de capacidad4. En otras palabras, un buen sistema de análisis de la capacidad no debería tener prejuicios culturales.
Todos estos principios están implícitos en el SADCI.
5. De conformidad con los primeros tres principios, el. SADCI solamente puede ser activado una vez tomada la decisión de aumentar o mejorar resultados específicos o los procesos de una institución. El primer paso de el SADCI es aclarar en forma precisa lo que los decisores quieren mejorar o realizar. Esto deberá considerarse el aspecto fundamental de la CI: todo comienza cuando una administración - gobierno, unidad administrativa, empresa pública u otra entidad - ha definido cuidadosamente lo que quiere. Esto puede ser denominado la base de la CI, condición sine qua non que deberá cumplirse antes de que la capacidad pueda ser analizada y/o desarrollada. Si aceptamos esta premisa, el SADCI siempre comienza con una identificación completa pero posiblemente preliminar de los objetivos del proyecto. De hecho, el SADCI incorpora flexibilidad interna que facilita hacer todas las modificaciones que sean necesarias a los objetivos inicialmente establecidos. Las metas y los impactos esperados pueden ser adaptados en cualquier momento, conforme a la evolución institucional o al medio político cambiante (Principio Cinco) (ver también Función de Desarrollo Institucional FDI)5. En realidad, cuando el SADCI es activado durante el proceso de identificación del proyecto, los objetivos definidos serán necesariamente una primera aproximación que será constantemente mejorada con el progreso del trabajo de preparación (Principio seis). De hecho, una de las características del SADCI es su uso como herramienta para refinar los objetivos de desarrollo a medida que
4
En realidad, ninguna estrategia y proceso ACI o DI implicará un modelo cultural particular para el fortalecimiento de la CI. Por ejemplo, el espíritu empresarial, el afán de lucro, seguridad material y propio interés, los cuales son considerados valores últimos y condiciones de éxito por el mundo desarrollado o la más moderna ciencia de la organización resultante de los mencionados valores, nunca deberán ser aceptados como universales por los especialistas en DI. En muchos casos, (por ejemplo, África, regiones indígenas de países latinoamericanos, y en muchas otras regiones del mundo culturalmente diferentes), el interés por las comunidades étnicas locales, puede ser más importante y, en efecto, más respetado que los objetivos nacionales determinados por cualquier gobierno.
5
aumentan la información y los datos acumulados sobre tópicos específicos. Este proceso no finaliza con la iniciación de la ejecución del proyecto debido a que cambios en los objetivos podrían ser necesarios en cualquier momento, hasta que dichos objetivos sean razonablemente alcanzados.
PRIMERA PARTE. FIJANDO OBJETIVOS DE DESARROLLO, RECURSOS
Y ESTRATEGIAS DE EJECUCIÓN
6. Fijar los objetivos no es una tarea fácil. Los decisores y sus asesores rara vez emprenden un riguroso análisis preliminar antes de definir objetivos de desarrollo, recursos y estrategias. Aún en el caso de grandes proyectos que involucran cientos de millones de dólares, los objetivos y estrategias, por lo general, no están bien definidos. Esto significa el incumplimiento de los principios Dos y Tres del SADCI. Con frecuencia, los intereses creados se traducen en no definir dichos objetivos con mucha precisión, dado que los objetivos de desarrollo son a menudo expresiones de intereses políticos o simplemente porque el costo de tratar (pero no conseguir) de lograrlos es menor que el costo de no hacer nada. El resultado de este proceso es que los proyectos usualmente se anuncian en forma muy general a la población. No se específica cómo será afectada o involucrada. Las instrucciones para los implementadores en cuanto a cómo se espera que sean exitosos en la ejecución de sus tareas a un nivel de desempeño más alto son vagas. Los decisores generalmente suponen que, de alguna manera, dispondrán de mayor flexibilidad si pueden hacer cambios y reorientar la intervención sobre la marcha. En cambio el SADCI está hecho para decisores que actúan en forma transparente; aquellos que quieren explícitamente definir con mayor precisión qué es lo mejor para los intereses de la población y, de este modo, diseñan estrategias de desarrollo claras para todos, y en particular, para los ejecutores6. El SADCI hace posible: (a) ayudar a los decisores y a sus asesores a definir clara y completamente: (a) el resultado deseado de cualquier actividad de desarrollo; (b) los recursos necesarios; y (c) quién deberá hacer qué, para asegurar un uso eficiente de estos recursos.
Primer Paso: Objetivos de Desarrollo
7. El SADCI puede ser activado cuando el decisor quiere: (a) obtener una mayor cantidad de productos con los mismos recursos; (b) obtener los mismos productos a un menor costo; o c) cuando desea obtener ambas cosas. El Formulario A (página siguiente) ayuda a los decisores a definir el objetivo a lograr y luego les permite mejorar esta definición en cualquier momento. Un objetivo no deberá ser confundido con el proceso asociado para su logro. Por ejemplo, mejorar el estándar de vida del agricultor no es un objetivo, sino un proceso, como lo sugiere el uso del verbo mejorar. El objetivo deberá leerse, por ejemplo: el poder adquisitivo del agricultor aumentado en términos redes en un 20%. Para asegurar el entendimiento correcto del resultado por el mismo decisor y por el analista de CI, informaciones deberán ser obtenidas con respecto a: (a) la cuantificación del producto deseado y, simultáneamente (b) la definición de los impactos esperados para cada uno de los aspectos cuantitativos correspondientes al objetivo. Fatalmente, los beneficiarios (y/o víctimas7) de cada objetivo deben ser identificados, tan pronto como sea posible en el proceso de preparación de los proyectos. El (Formulario A contiene información originada en varios casos reales. Tango el ejemplo dado como los comentarios que siguen, deberían ayudar al analista a comprender y a completar el formulario correctamente.
6
Para un entendimiento más detallado de este aspecto, ver párrafos 20-21; déficit de capacidad institucional relacionados con el sistema de gobierno.
7
Actividad de Desarrollo
Sistema de Análisis y Desarrollo de Capacidad Institucional (SADCI) Formulario A: Objetivos de Desarrollo
Objetivo General: Aumentar el número de usuarios del Servicio de Extensión Agrícola, incluyendo una cobertura más amplia del territorio nacional, servicios de calidad provistos en cuanto a hacer que la transferencia de tecnología esté más en línea con las características de la región. Finalmente, ingreso mayor para los agricultores durante los próximos cinco años (b).
Código de Componente (c) Descripción do los Objetivos de Desarrollo (d)
Indicadores Cuantitativos (e)
Impactos Esperados (f) Beneficiarios/Víctimas (g) 01 Transferencia de Tecnología:
Paquete tecnológico adaptado a la producción, se hace disponible a los agricultores de menores recursos.
25,000 agricultores de escasos recursos, hacia fines de 1993, en 13 regiones. 80% de los artículos de producción incluidos en nueva tecnología transferida.
Cobertura aumentada entre los grupos de menores recursos para aumentar la producción en alrededor del 45% en volumen y 15% en productividad.
Tantos por región: 9,000 de nivel medio y 16,000 de menores recursos: aquéllos con menos de $400 en el año anterior.
02 Crédito: Apoyo financiero disponible para los agricultores de menores recursos: adquisición efectiva de los insumos necesarios pan uso efectivo de la tecnología transferida.
44,000 agricultores
60% Son proyectos de pequeñas inversiones (micro-inversión), por lo menos el 40% utiliza nuevas tecnologías transferidas.
Mayores servicios de crédito permiten mejorar la tecnología que resulta en aumento de la productividad.
44,000 agricultores: Regiones:
1 : 600 2 : 2,600 3 : 5,000 etc. 03 Títulos de Tierra:
15,000 títulos a agricultores de menores recursos.
15,000 agricultores de menores recursos han recibido un título en cinco regiones prioritarias.
Mejores condiciones para aceptar paquetes tecnológicos y su uso efectivo resultando en productividad mejorada.
15,000 agricultores: Regiones:
Notas relacionadas con el Formulario A
a) Una actividad de desarrollo puede abarcar ítems tan simples como el mejoramiento de una función administrativa o técnica, o programas de desarrollo más complejos tales como proyectos de inversión o programas de ajuste estructural, etc. Coloque aquí el nombre exacto de tal actividad de desarrollo.
b) La definición de este objetivo general puede ser mejorada respondiendo las siguientes preguntas dentro de su formulación:
* ¿A cuántos usuarios quieren abarcar los decisores? ¿Al cabo de cuántos años? * ¿Cuán amplia deberá ser la cobertura?
* ¿Qué significa realmente más en línea con las características de la región? * ¿Cuánto deberá mejorar el ingreso de los agricultores en el período de cinco años?
Por supuesto, la mayoría de estos indicadores cuantitativos serán especificados y verificados en la columna apropiada. Sin embargo, es deseable que la información o los datos sean especificados, siempre que sea posible, al definir los objetivos. En la columna cuantitativa, los indicadores se desagregan por componente. Los números agregados que podrían aparecer en el objetivo general, frecuentemente ayudan a los decisores a modificar sus decisiones porque, muy a menudo, el cuadro completo les parece ambicioso.
c) Cada componente deberá estar enumerado comenzando con el 01, para simplificar la codificación de los pasos siguientes y ayudar a la identificación de los objetivos del componente correspondiente al administrar recursos o tareas de ejecución. Es deseable, pero no absolutamente necesario, hacer la lista de los objetivos del componente de manera secuencial (si bien algunos objetivos han sido diseñados para ser logrados simultáneamente).
d) Las mismas recomendaciones formuladas para los objetivos generales se aplican, excepto que los indicadores cuantitativos o impactos esperados no necesitan ser registrados aquí, dado que hay columnas específicas determinadas para ello. En esta columna se espera que se de una buena denominación de cada objetivo del componente, una denominación tan precisa como sea posible en términos de los productos deseados.
e) Cada aspecto cuantificable de los objetivos de componente deberá serlo. La información deberá registrarse, aún en las etapas iniciales, y mejorarse progresivamente a partir de ese momento a medida que la preparación del proyecto avance. Esto ayudará a decisores y asesores a determinar mejor la implicación de sus decisiones.
f) Las siguientes preguntas deberán responderse por cada indicador cuantitativo registrado en la columna anterior: ¿para qué? y ¿por qué esta cantidad? Debe notarse que cada aspecto cuantificable de los impactos esperados deberá serlo en esta columna. Los impactos en las víctimas, si existen, también deben ser registrados en esta columna. Las víctimas mismas se describen en la siguiente columna.
(g) Los beneficiarios y/o víctimas deberán ser identificadas como sigue: * ¿Quiénes son?
* ¿Cuántos son por región del país? * ¿Cuáles son sus características?
Adicionalmente es deseable agregar cualquier otra información que ayude a verificar, una vez terminada la ejecución de todo el proyecto, que los objetivos deseados han sido efectivamente alcanzados. En el caso de las víctimas, se debe también agregar informaciones que ayuden a aumentar la tonta de conciencia sobre ellas así como sobre posibles medidas atenuantes del impacto negativo señalado.
sido identificados de esta manera, los decisores habrán formulado exactamente lo que quieren. Aunque los objetivos del proyecto sean establecidos, rara vez se obtiene una definición clara y completa. Cuando se logra este nivel de detalle expresado por los decisores, el medio ambiente institucional correspondiente será más propicio para lograr los objetivos establecidos, que cuando dichos objetivos son vagos. Esta capacidad puede ser realzada cuando la información en el Formulario A sea conocida por una amplia difusión que recoja comentarios y sugerencias, en particular por parle de la oposición política potencial (víctimas) y de los beneficiarios que se desean alcanzar. Asimismo, eso permitirá el surgimiento de mejores ideas y una formulación más refinada de los objetivos. El carácter dinámico en la fui ululación de un objetivo dado, depende de la capacidad de transparencia y de la intensidad de la consulta/participación, las cuales son más fáciles en regímenes democráticos que en regímenes con proceso de toma de decisiones sólo vertical. Dado que la definición transparente de objetivos es el punto de partida del SADCI, el analista de CI, en entrevistas con los decisores y sus asesores, obtendrá más información que la que hubiera podido capturar inicialmente, porque el llenado del Formulario A es, como en el caso de todos los demás formularios, un proceso de razonamiento , que facilita una formulación más clara en la mente de los decisores. Pedirles a estos últimos que establezcan una meta, que piensen en posibles impactos esperados pasa cada nieta que tuvieran en mente, además de tener que definir beneficiarios específicos, necesariamente los conduce a mejorar la imagen que tuvieran de las consecuencias de sus propias decisiones. De hecho, este proceso es esencialmente un proceso de DI inicial. Finalmente, cuando las tres últimas columnas incluyan informaciones y datos exactos, el formulario podrá fácilmente ser utilizado en la evaluación del proyecto, sin necesidad de elaborar ningún otro instrumento o informes retóricos, como los generalmente encontrados en evaluaciones tradicionales. El uso del Formulario C como instrumento ele monitoreo (ver par. 85) facilita la utilización del Formulario A como un instrumento de evaluación, porque provee la información desagregada sobre lo que ha fallado y lo que ha sido exitoso durante el período bajo evaluación.
Segundo Paso: Actividades y Recurso.
9. Cuando los objetivos de desarrollo han sido fijados, los decisores deberán establecer claramente la cantidad de recursos financieros disponibles para lograrlos y su distribución. La información del Formulario B, a continuación, debe contestar estas preguntas tan completa y claramente como sea posible, en las diferentes etapas de preparación del proyecto. Cuanto más detalladas y desagregadas sean estas columnas, más útiles serán los formularios durante el proceso de preparación, así como también durante la ejecución. Muchos espacios en blanco surgirán cuando este formulario sea completado, en la etapa inicial de preparación del proyecto. Sin embargo, servirán de recordatorio para los decisores y sus asesores técnicos, para llenarlos a la mayor brevedad posible, ya que el costo de lograr los objetivos establecidos debe ser conocido lo antes posible. Finalmente, es importante asignar responsabilidades institucionales por categoría de actividad desde el comienzo, cuando fuera posible.
País
Actividad de Desarrollo
Sistema de Análisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional (SADCI)
Formulario B: Actividades y Recursos
Código (a)
Descripción de la Actividad
(b)
Total US$ (c)
Crédito Servicios Vehículos Muebles/Equipos Salarios Subsistencia Construcción Unidad Administrativa Responsable (d) 01 01 Contratación
de firmas privadas de transferencia de tecnología
5,800 5,800 INDAP/Departamento de Transferencia de Tecnología
01 02 Contratación
de 132 consultores
para apoyo técnico
1,078 1,078 INDAP/Departamento de Personal
01 03 Contratación de personal adicional
423 INDAP/Departamento
de Personal 01 04 Adquisición de
9 vehículos adicionales
123 123 INDAP/Departamento de Patrimonio
02 01 Entrega de crédito, a 44,000
agricultores de menores
recursos
18,000 18,000 INDAP/Departamento de Crédito
02 02
Sub-contratación de los dos estudio sobre factilidad de pequeñas inversiones
02 03 Adquisición de equipo para 70 oficinas
102 102 INDAP/Departamento de Patrimonio
02 04 Contratación de 70 personas adicionales
434 389 45 INDAP/Departamento de Personal
02 05 Contratación de servicios de entrenamiento
180 180 INDAP/Departamento de Transferencia de
Tecnología 03 01 Contracción de
consultores para diseño de sistemas de información
17 17 MBN/DCPR
03 02 Compra de equipo y programas de computación
421 421 MBN/Catastro
Notas relacionadas con el Formulario B
(a) Actividades/recursos se codifican con cuatro dígitos. Los dos primeros se toman del Formulario A. Dentro de cada componente-objetivo las actividades/recursos se codifican en forma numérica comenzando con 01. El orden puede ser secuencial, es decir, siguiendo aquél en el que los recursos correspondientes se harán disponibles; o por importancia, las cantidades más grandes se registran primero. Cualquier otro orden puede ser válido, siempre y cuando sea fundamentado, por ejemplo, en una nota de pie de, página como en la página anterior.
(b) Una actividad es un concepto global que puede denominarse concepto de gasto, tal corno: construcción, equipos, servicios, etc. En otras palabras, lo que debe preguntarse es: cuánto dinero ha sido asignado para construcción... para adquirir servicios de consultoría ... para adquirir equipos....
(c) Registrar la cantidad total de unidades monetarias para cada concepto de gasto. Esto se expresa en miles de dólares o en la unidad monetaria que corresponda. Es importante especificar la unidad monetaria utilizada.
(d) Registrar el nombre de las entidades y de las unidades administrativas responsables por el manejo y administración de la cantidad correspondiente de dinero y del logro, o contribución al logro, de los objetivos listados en el Formulario A.
(e) Este total deberá corresponder a la cantidad total asignada al proyecto completo para el logro de todos los objetivos señalados en el Formulario A.
(f) Esto es, en general, la unidad administrativa específica o entidad a cargo de la coordinación de todo el proyecto. Entre otras cosas, tal unidad es responsable por la canalización de fondos puntualmente y de la supervisión del uso adecuado de dichos recursos.
Tercer Paso: Tareas
11. Los diseñadores de proyectos de desarrollo, por lo general, definen sus objetivos y los recursos disponibles para alcanzarlos asumiendo que los ejecutores saben cómo usar el dinero disponible para lograr los objetivos establecidos. Sin embargo, miles de informes de supervisión (es decir, la experiencia de ejecución), cualesquiera las fuentes de financiación, revelan que esto está lejos de ser verdad. En realidad, se estima que alrededor de la mitad de los ejecutores de tareas de desarrollo no saben cuáles son las tareas que deben ejecutar. Cuando se les dice globalmente lo que tienen que hacer, raramente saben cómo ejecutarlas de la manera más eficiente. Con frecuencia, cuando los ejecutores entregan el producto, sus supervisores les dicen que no es lo que ellos esperaban. A menudo, la respuesta por parte de estos ejecutores simplemente podría ser que el producto deseado nunca fue especificado. La misma observación se aplica con frecuencia a los especialistas del Banco Mundial cuando le dicen a los prestatarios ejecutores que lo que se está logrando no está de acuerdo realmente con el convenio del préstamo. El formulario C, descrito e ilustrado a continuación, intenta definir cómo transformar los recursos financieros asignados al logro de los objetivos de desarrollo. Es deseable que la tarea especifique qué es lo que hay que hacer en cuanto a:
(a) la adquisición de los bienes y servicios necesarios para lograr los objetivos del proyecto; (b) cómo usarlos eficientemente; y
(c) mantener, tanto tiempo como sea posible, el beneficio de su eficiente utilización.
de lo que será necesario en la fase de ejecución. Sin embargo, la calidad del proceso del ACI será más alta cuando se logre una desagregación máxima de las tareas.
13. Análisis8. En realidad, el formulario de tareas es el instrumento más original y más importante de el SADCI, y lo que le permite que este se transforme en una herramienta gerencial. Los especialistas responsables por la definición de la información en el Formulario C, generalmente mejoran el diseño del proyecto cuando tienen que designar quién deberá hacer qué, y hacerlo en forma eficiente desde el punto de vista del costo. Asimismo, pueden concentrarse en el objetivo y asignar recursos de manera que se ajusten mejor con lo que realmente se requiere. El simple hecho de enfocar su visión técnica del proceso de desarrollo en forma desagregada a un único objetivo, los hace más lúcidos en relación a las implicaciones prácticas de sus recomendaciones profesionales. El Formulario C rápidamente se convierte en un instrumento clave para: (a) completar la preparación del proyecto; (b) ejecutar el ACI; (c) organizar las responsabilidades inter-institucionales, dado que es un dispositivo que permite aumentar la coordinación; (d) organizar la distribución del trabajo entre las entidades ejecutoras9; (e) establecer planes periódicos de trabajo, como acuerdos contractuales entre los ejecutores y sus supervisores10 sobre: qué hacer, cómo hacerlo y, exactamente, para qué resultado/producto; (f) servir de base para funciones claves deferencia de personal, tales como la responsabilidad y la evaluación del desempeño; y por ultimo (g) usarlo como herramienta de_ seguimiento, alimentando al Formulario A para ejecutar trabajos de evaluación11.
8
Para una descripción más detallada de esta herramienta, ver Sección III.
9
En efecto, para (c) y (d), el Formulario C puede ser impreso por la entidad (todas las tareas de una entidad particular deberán registrarse) o uno por cada ejecutor de tarea (todas las tareas de un implementador particular registrarse).
10
Lo cual te torna fácil si hay un formulario de tareas por cada implementador. Obsérvese que lo mismo puede ser organizado entre la unidad coordinadora del proyecto y cada entidad implementadora por separado, por la misma razón.
11
Diseño de Análisis y Desarrollo de la Capacidad intitucional SADCI
Formulario C: Tareas
Código de Tarea (a)
Descripción de Tareas (b)
Productos de las Tareas (Fecha)(c)
Ejecutora de las Tareas (d)
X_(e) Observaciones 0101001 Escribir términos de
referencia (TR) describiendo: a) que es
lo que la firma deberá ser b) que servicios deberán procurarle y en cuánto tiempo; c) cuáles son los criterios de selección para la adjudicación de contratos, incluyendo aspectos técnicos y costos: y d) cómo sería controlado y evaluada la firma de la adjudicación del contrato.
Documentos TR corregidos después de la circulación dentro de
la División (Departamento, etc.).
Para el 03/15/92.
Señor Balamaster, División de Adquisiciones
0101002 Publicar los TR en tres periódicos nacionales de mayor circulación en el país.
Copias de tres avisos publicados y de las ofertas recibidas.
05/31/92.
Señor Balamaster, División de Adquisiciones
0101003 Organizar reuniones de
evaluación y adjudicación,
incluyendo Jefes de División y de Departamento y Directores de Adquisiciones,
Administración y Finanzas, además de los analistas.
Llamar a reunión para el 06/10/92.
Señor Balamaster, División de Adquisiciones
0101004 Hacer una presentación del proceso en la reunión de evaluación y adjudicación además de recomendaciones para la adjudicación misma.
Informe de evaluación y propuesta de adjudicación con bases que la justifiquen. 06/10/92.
Señor Balamaster, División de Adquisiciones
0101005 Discutir y tomar la decisión final para la adjudicación. Adjudicaciones decididas formalmente. 06/10/92. Señor Alarcón, Director de Departamento
0101006 Comunicar la decisión a la firma ganadora
La firma ganadora envía su aceptación y el contrato a ser firmado. 06/20/92.
0101007 Organizar la
supervisión de la firma para otorgar servicios de extensión desde la oficina central y desde la oficina de campo.
Plan de organización y cronograma.
07/05/92.
0302017 Poner en funcionamiento las computadoras y los correspondientes
programas en Planificación y División
de Catastro.
Adquisición de programas
efectivamente puestos en funcionamiento. 09/30/92.
Señor Pereira, Unidad de Computación
0302018 Preparar el manual de operaciones pera mantenimiento y proyección de los
equipos de computadores y programas.
Manual preparados con
propósitos de entrenamiento.
10/15/92.
Señor Pereira, Unidad de Computación
0302019 Adquisición de seguro: de protección para los
equipos de computadores y programas.
Póliza en nuestras manos
09/15/92.
Señor de la Barca, Director
Administrativo
0302020 Comunicar los sistemas
de monitoreo computarizado a las
firmar de servicios de extensión.
Las firmas recibieron la información.
09/30/92.
Notas relacionadas con el Formulario C
(a) Siete dígitos. Los cuatro primeros provienen del Formulario B. Los tres últimos describen en orden secuencial o lógico, qué es lo que se debe hacer para asegurar el uso adecuado de los fondos disponibles para una actividad dada (los dos dígitos del medio), y para lograr los objetivos establecidos (los dos primeros dígitos). Poco tiempo después de comenzar a usar el Formulario C, por la simple lectura de los códigos de tarea los ejecutores del proyecto sabrán qué objetivos y recursos corresponden a cada tarea.
(b) Describe qué hacer dentro de la restricción impuesta por los recursos disponibles, para una actividad dada indicada en el Formulario B, para lograr los objetivos descritos en el Formulario A. La lista de tareas deberá seguir un orden lógico, describiendo primero qué hacer para adquirir los bienes y/o servicios dentro de una actividad dada (estas tareas pueden llamarse tareas de adquisición). Luego, se hace una lista describiendo cómo usar eficientemente estos bienes y/o servicios (estas tareas pueden llamarse tareas de desarrollo). Finalmente, se hace una lista de las tareas describiendo qué es lo que se va a hacer para asegurar que los beneficios obtenidos del uso eficiente de estos bienes y servicios perdure (estas tareas pueden llamarse tareas de sostenibilidad12). Por ejemplo, en el Formulario C anterior, las tareas 0101001 a 0101006 son tareas de adquisición las tareas 010107, 0302017 y 0302020 son tareas de desarrollo; y las tareas 0302018 y 0302019 son tareas de sostenibilidad. Es importante describir las tareas de forma tal que los ejecutores no tengan ninguna duda respecto de qué es exactamente lo que el supervisor quiere que ellos logren.
(c) Los ejecutores. no deberán limitarse a saber qué hacer. Además, deberán saber qué resultado se espera de ellos y en qué fecha debe ser obtenido. Esto les ayudará a determinar mejor el límite de su capacidad de cumplimiento y, por lo tanto, identificar mejor los posibles déficit de habilidad individual. Pero, también, les ayudará a comprender el límite de sus responsabilidades en la ejecución de las tareas. Cuando los resultados de las tareas están bien definidos, ha de ser fácil reconciliar su agregación con los objetivos como fueran definidos en el Formulario A. Los resultados de las tareas son escalones, a veces secuenciales, para lograr los objetivos del proyecto.
(d) Idealmente, registrar aquí el nombre de una persona, solamente una cuando la tarea haya sido desagregada correctamente. Sin embargo, cuando se llena el Formulario C, en la etapa inicial de preparación del proyecto, es poco probable que los decisores sepan quiénes son los que van a ejecutar las tareas correspondientes. En tal caso, el nombre de una entidad y su departamento específico deberán registrarse como responsables de la ejecución. De ahí en adelante, y a medida que progrese el trabajo de preparación, será necesario identificar quién, en esta unidad administrativa específica, será personalmente responsable de la ejecución de cada tarea.
(e) Las dos últimas columnas se utilizarán para el trabajo de seguimiento. Una x deberá figurar en la columna (e) cuando se haya logrado la tarea correspondiente como fue descrita, y el resultado exacto obtenido en la fecha indicada previamente.
(f) Si existe alguna diferencia entre las informaciones en las columnas (b) o (c) o (d) y lo que efectivamente ha ocurrido, la siguiente información deberá aparecer en la columna (f)13:
• ¿en qué forma es diferente?
• ¿por qué es diferente?
• ¿qué es lo que el ejecutor de tareas recomienda hacer para ayudar al supervisor a tomar una decisión adecuada?
Los supervisores podrían definir un programa y normas para que los ejecutores reponen periódicamente los logros en la forma así definida.
12
Neologismo que correspondería al inglés 'sustainability'.
13
Cuarto Paso: El Mapa de Relaciones Interinstucionales (Mapa RII)
14. Los primeros tres pasos deberán conducir al analista a ayudar a los decisores a determinar de forma sistemática: (a) ¿qué es lo que quieren lograr al final de las actividades de desarrollo que han sido definidas?; (b) ¿con qué recursos harían qué, y a través de qué partida de gasto?; (c) exactamente quién debería hacer qué, para asegurar que los bienes y servicios correspondientes a estas actividades sean adquiridos y usados eficientemente y que el beneficio resultante sea sostenido en el largo plazo? Sin embargo, aún no sabemos si esto es factible, por ejemplo, si el Universo institucional a cargo de la ejecución del programa tiene la capacidad de hacerlo. Antes de llevar a cabo un ACI, las responsabilidades específicas del universo institucional que ha de ejecutar la correspondiente actividad de desarrollo deben ser determinadas. Este es el propósito del Cuarto Paso.
15. Al completar el Formulario B, el analista sabrá qué entidad (posiblemente también sus unidades y sub-unidades administrativas) será responsable de ciertas actividades/recursos. Al completar el Formulario C se proveen más detalles acerca de la sub-unidad particular a la cual pertenecen los implementadores. Es en estas dos etapas en las que el analista deberá comenzar a preparar un Mapa RII. Las entidades y sus unidades/sub-unidades deben ser anotadas sin ningún orden en particular en una hoja de papel grande, especificando nombre y función, y cuando la información se encuentra suficientemente desagregada, también, sus tareas. Además, mientras se complete el Formulario C, el analista debe hacer figurar un asterisco (*) a la izquierda del Código de Tarea por cada tarea de naturaleza interinstitucional, es decir, cuando su ejecución completa depende de las tareas de otras entidades. Luego, en el momento de preparar un Mapa RII, se deberá trazar una línea entre las dos o más entidades identificadas en el Formulario C con tareas de naturaleza interinstitucional. Esto ayudará al analista a visualizar claramente entidades interconectadas con programas de trabajo o funciones específicos. Finalmente, en un anexo al Mapa, la siguiente información adicional es necesaria: (a) ¿cómo van a funcionar, en la realidad, las relaciones interinstitucionales del Mapa?; y (b) ¿cuál es la base reglamentaria o legal (o su ausencia) para que estas relaciones funcionen de esa manera?
16. A continuación se provee un ejemplo de ese mapa usando informaciones provenientes de casos reales. Obsérvese que el formato de organigrama debe ser evitado. Solamente deben registrarse relaciones jerárquicas cuando se quiere localizar una unidad particular de una organización dentro de su contexto institucional propio. Lo que está en juego en un Mapa RII son las relaciones interinstitucionales, no las relaciones internas, las cuales se revisarán en el Séptimo Paso. Consecuentemente, lo que es importante aquí no es la relación jerárquica, sino el hecho que se trata de entidades ejecutoras que tienen un papel que desempeñar, que lo podrán hacer solamente en estrecha cooperación con otras: y se desea que lo hagan de manera coordinada concertada y eficiente. El anexo al Mapa deberá facilitar el entendimiento de cómo una red de relaciones ha de funcionar, es decir, quién pondría en funcionamiento la relación, qué es lo que debe hacer la entidad designada con la cual debe relacionarse y qué debería hacer en caso de que esta entidad no reaccionara. Por último, el analista también necesita conocer las bases legales o reglamentarias vigentes para que las relaciones funcionen como han sido descritas. Esto no significa que acuerdos formales deben necesariamente constituirse para que las relaciones interinstitucionales funcionen eficientemente. Significa que uno debe preguntarse si existe la posibilidad de que resulten déficit de capacidad institucional o no de la forma en que estas relaciones están organizadas, cualesquiera sean los acuerdos correspondientes o la falta de ellos. Se han logrado excelentes relaciones, aún en ausencia de un acuerdo formal entre los grupos involucrados. A la inversa, relaciones institucionalizadas podrían ser desvinculadas, aún cuando existiera un acuerdo formal entre los grupos correspondientes. Más detalles sobre este aspecto, se proveerán en el Sexto Paso.
cumplimiento. (Basado la Norma DGB Número 436/87)
16 CT-SECOFI SECOFI establece la política comercial cada año. CT debe usar el mismo criterio cuando evalúa propuestas de inversión. (Basado en el Decreto Ministerial 121/90)
17 CT-SARH SECOFI establece la política comercial cada año. CT debe usar el mismo criterio cuando evalúa propuestas de inversión (en base al Decreto Ministerial 121/90) para agroindustria. (Nota del Ministerio de Agricultura Número 257/90)
20 CT-CONCANACO CT debe tomar en consideración los puntos de vista de la asociación de comerciantes minoristas antes de tomar cualquier decisión de préstamos. (Basado en el Decreto 223/87 del Banco Central)
22 CONASUPO-SECOFI
SEGUNDA PARTE. RASTREO, INTERPRETACIÓN Y MEDICIÓN DE LOS
DÉFICIT DE CAPACIDAD INSTITUCIONAL
Introducción
17. Como se ha explicado en el párrafo 14, los tres primeros pasos le dicen al analista lo que el gobierno quiere lograr a través de las actividades de desarrollo que se han definido, los recursos/actividades que se movilizarán, y la estrategia operativa que será utilizada. Una vea disponible el Mapa RII, también se conoce el universo institucional involucrado, es decir, el grupo de entidades responsables del uso de los recursos asignados para lograr los resultados esperados. Ahora es necesario investigar minuciosamente si este universo institucional ejecutor tiene la capacidad de cumplir con la correspondiente responsabilidad de manera adecuada y eficiente. Los cinco pasos siguientes del SADCI conducirán al analista a evaluar esta capacidad desde cinco puntos de vista diferentes, que corresponden a los problemas más comunmente encontrados en actividades de desarrollo en la mayoría de los países del mundo. Dichos pasos han sido consistentemente relatados en informes de supervisión, revisiones operativas periódicas y análisis empíricos, por el Banco Mundial y otros, incluyendo a los mismos prestatarios, como causas del fracaso o de dificultades para la ejecución de actividades de desarrollo de todo tipo. En la Segunda Parte, serán revisados, uno por uno, proveyendo definiciones y alcances, dando ejemplos y, luego, proponiendo una manera de identificarlos y medirlos en relación a las tareas de desarrollo y, finalmente, sugiriendo tratamientos adecuados. En efecto, es importante seguir el Principio Tres de el SADCI (párrafo 440), que cada tarea sea evaluada en términos de las posibles dificultades que podrían surgir del medio institucional, interno o externo, y que afectan a una entidad particular dentro del universo de instituciones ejecutoras.
Cómo Proceder
18. Una vez que los Formularios A, B, C y el Mapa RII estén disponibles, el analista deberá seleccionar uno o más informantes y definir de antemano quién será entrevistado con relación a qué categoría de CI. A cada informante se le dará una copia de los Formularios A, B, C y del Mapa RII en el momento de fijar la fecha de la entrevista y se le solicitará que tenga una copia en la mano mientras conteste las preguntas. De hecho, las preguntas que se hagan para cada categoría de CI son similares, ya que se quiere obtener información sobre los posibles obstáculos en la ejecución de las tareas, desde los puntos de vista específicos de Cl. Antes de comenzar la entrevista, el analista deberá explicar el propósito de la información requerida y advertirles que será necesario ratificar más adelante la información por ellos provista con sus supervisores inmediatos. El analista deberá explicar que con esta verificación se desea lograr cinco cosas: (a) el supervisor podría aprender más acerca de lo que el informante tiene que decir en términos de déficit de capacidad; (b) podría estar en desacuerdo con parte de la información provista; (c) querría agregar precisión o completar la información dada; (d) también, más tarde, querría discutir con el informante los problemas revelados y su implicaciones para el diseño del proyecto; y (e) determinaría una identificación final de DCI con mayor formalidad y autoridad. El analista, entonces, deberá pedir al informante que lea cuidadosamente las tareas, una por una y que identifique los problemas reales o potenciales que los ejecutores podrían enfrentar dentro de cada elemento particular de capacidad. A pesar de que varios DCI son comunes a muchas tareas, resulta más eficiente entrevistar al informante en relación a todas las tareas, una por una, desde que la naturaleza desagregada de las mismas puede desencadenar la identificación de DCI, que de otra manera podrían ser olvidados o pasados por alto. Por supuesto, no es necesario registrar la descripción de un DCI más de una vez. Sólo se hace una referencia para demostrar que se trata de un DCI identificado previamente que también se aplica a otras tareas.
(i.e.. interpretación de DCI). La información característica del problema en sí y de cómo afectará la ejecución de la tarea, debe registrarse en la columna apropiada del Formulario D. Por último, se hace una pregunta más: ¿cuán serio es el problema identificado en lo que a ejecutar la tarea eficientemente se refiere (i.e., medición de la gravedad de DCI)? Si la respuesta es que la tarea de ninguna manera puede ser implementada si este problema no se resuelve a tiempo, la columna 1 bajo gravedad de déficit debería ser marcada. Una tarea cuya ejecución es posible casi sin dificultad sería calificada con 4. Una tarea casi imposible de ejecutar sería calificada con 2. Un 3 corresponde a un punto medio de gravedad en términos de factibilidad de la ejecución de la tarea. El Formulario Dv, que trata con DCI desde el punto de vista de las habilidades individuales, difiere un poco en su formato de los Formularios Di a Dv, y es explicado en el Noveno Paso. Los Pasos Quinto a Noveno se describen a continuación, incluyendo una tipología común de DCI encontrados en casos reales en más de 60 países para cada una de las categorías y sub-categorías listadas de Cl.
Quinto Paso: Identificación de DCI desde el punto de vista de las Reglas de Juego (ROG)
20. Esta categoría de DCI ha sido explicada en detalle en publicaciones anteriores41. Las reglas de juego, . comprenden los siguientes tópicos: sistema de gobierno, constitución, legislación (general y sectorial), reglamentaciones y aquellas ROG basadas en modelos culturales, es decir, reglas que no están formalmente escritas. Cuando problemas relevantes a uno o más de estos tópicos sean identificados como obstáculos reales o potenciales a tareas específicas (listadas en Formulario C), se dice que existe un DCI desde el punto de, vista ROG. Esta categoría de CI es extremadamente importante porque representa los antecedentes institucionales, dentro de los cuales los objetivos de desarrollo serán expresados y logrados. La evidencia empírica confirma que, con frecuencia, el medio ambiente institucional es la causa principal de fracasos o dificultades de muchas actividades de desarrollo. En efecto, a menudo los decisores establecen objetivos de desarrollo que necesariamente involucran innovaciones, sin considerar si las ROG vigentes permitirían llevar a cabo eficazmente el correspondiente programa de trabajo. Además y con suma frecuencia, se quiere mejorar aspectos de la vida del sector público, cuantitativa o cualitativamente, a veces sabiendo que esto va en contra de las reglas de juego establecidas, incluso de aquellas reglas que resultan de un modelo cultural profundamente arraigado, sin tratar de analizar si será falible o no. Sin embargo, la experiencia basada en tales casos es bastante clara: las ROG no se transformarán automáticamente, siquiera por obra y gracia de meras actividades de desarrollo. Tienden a ser difíciles de controlar hasta que sean percibidas como severos impedimentos de desarrollo y luego son tratadas en forma separada de la implementación del proyecto. Esto requiere explicar el por qué deben cambiarse las reglas vigentes y de qué manera esto afectará positivamente a futuros progresos en general y al logro de los proyectos en juego, en particular.
21. Los informantes entrevistados sobre la importancia de las ROG están de hecho identificando dificultades reales o potenciales, creadas por la forma y comportamiento del gobierno, y. el marco legal y regulatorio, formal o informalmente definido. Su responsabilidad es inmensa porque podrían ayudar al analista de CI a determinar si los objetivos de desarrollo están bien definidos, y si son sincera y auténticamente compartidos por la mayoría de la población, abarcando el partido político en el poder, los grupos de oposición y, posiblemente, sindicatos y otros grupos organizados de beneficiarios (y/o víctimas potenciales) del proceso de desarrollo incluidos en el proyecto bajo análisis. DCI más serios comprendidos en este ítem se refieren a aspectos que, aparentemente, no están sujetos a cambios y que personas ajenas al gobierno (por ejemplo, personal del Banco Mundial o beneficiarios del Proyecto cuando no son consultados) rehúsan o temen cuestionar o mencionar. Este es el caso en el cual los decisores no disfrutan de legitimidad en la población en general, y en aquellos que deben ejecutar el proyecto en cuestión. Esta sub-categoría de DCI es muy seria, pero no siempre fuelle ser directamente evaluada por el analista por razones obvias. Sin embargo, cuando los decisores saben que están en el poder legítimamente y que esto es compartido por la oposición política y por el público en general, será muy útil que ellos mismos permitan al analista CI entrevistar a cualquiera dentro y fuera del gobierno para asegurarse que ha habido una adecuada consulta y participación, y que los puntos de vista de la mayoría de los grupos involucrados han sido tomados en consideración, aunque no necesariamente sean compartidos. Además, el analista puede también usar su experiencia del país, su sentido común, y el resultado de conversaciones informales durante el proceso de análisis, para determinar sí DCI de esta naturaleza, aludidos en confidencia por oficiales del gobierno
41
entrevistados, existen realmente. La lista de sub-categorías de DCI bajo el encabezamiento ROG que sigue al párrafo 24 sugiere, en términos generales, lo que se debe observar al entrevistar a los informantes y al realizar un análisis de la capacidad institucional del punto de vista de ROG.
22. Otros DCI más comúnmente encontrados desde la perspectiva de ROG, comprenden, en particular, disposiciones constitucionales que los proyectos individuales podrían ser incapaces de cuestionar pero que pueden convertirse en serios obstáculos para la ejecución de ciertas tareas. Desde este punto de vista, existe un DCI cuando la ejecución de una tarea o grupos de tareas se ve amenazada por tales provisiones constitucionales. Por ejemplo, privatizaciones y desarrollo del sector privado podrían ser difíciles de llevar a cabo, cuando la Constitución estipule que el Estado es propietario inalienable de todos los recursos naturales del país (tales como los bosques, hidrocarburos, minas, etc.) como en Bolivia y Brasil; también cuando la Constitución contiene disposiciones que protegen a los funcionarios públicos de ser despedidos, aún cuando una entidad pública o un servicio sea prescindible (muchos casos en todo el mundo). Además de los DCI inducidos constitucionalmente, ejemplos de extrema debilidad legislativa o de ausencia de legislación para nuevos Sectores (por ejemplo, protección del medio ambiente) son frecuentes en muchos proyectos u otros tipos de actividades de desarrollo. Similarmente, las legislaciones general y sectorial tropiezan a menudo con contradicciones. Recientemente, este ha sido el caso en programas de privatización, reformas del sector público en general, y en la creación o modernización de sub-sectores específicos, tales como protección del medio ambiente, administración de recursos naturales, reestructuración industrial y otros. Finalmente, aun cuando existiera legislación y esta aparentara ser comprensiva en relación a una tarea de desarrollo dada, ella podría no ser cumplida ni reflejada por reglamentaciones afines, o podría no ser de fácil interpretación ni internamente consistente, no especificando, en particular, cómo ha de ser cumplida. Esto puede paralizar ciertas actividades de desarrollo. Por lo tanto, es necesario que los analistas de Cl y sus informantes lleven a cabo una cuidadosa revisión para detectar todos los obstáculos potenciales, los cuales no son pocos en este caso.
23. Generalmente, los padrones culturales en procesos de ACI son olvidados. Sin embargo, son a menudo la causa principal de fracaso, porque tropiezan con resistencia terminante por parte de los ejecutores de la tarea o de los beneficiarios del proceso de desarrollo deliberados. Existe mucha documentación acerca de los errores cometidos en países en los que el modelo cultural de los beneficiarios difiere (a veces radicalmente) del de los decisores o cuando los donantes tratan de imponer, de una forma u otra, un curso dado de desarrollo sin ser culturalmente cautelosos, conduciendo a un completo fracaso y resultando en una pérdida de recursos y de tiempo42. Cuando los decisores han establecido los objetivos de desarrollo, deben considerar si los programas de trabajo y los beneficios resultantes de su elección de objetivos van a dañar el modelo cultural y la sensibilidad entre las partes involucradas. Los donantes que contribuyen al trabajo de preparación conducente a decisiones de desarrollo, deberían asegurar que este principio sea cumplido.
25. Los decisores deben seleccionar el universo institucional de ejecución y organizar la distribución de responsabilidades. Esto es un aspecto de organización que en la mayoría de los casos se ignora o se descuida. Los límites del universo institucional responsable43 de las actividades de desarrollo, desafortunadamente con frecuencia, dependen más de consideraciones políticas que técnicas. Idealmente, la mayoría de las entidades relevantes deberían estar seleccionadas y su parte de responsabilidad dada de acuerdo con las necesidades de la ejecución de las tareas. Sin embargo, a menudo, algunas funciones no están disponibles en el universo institucional, en cuyo caso, obviamente, deben ser creadas, preferiblemente en una de las entidades existentes o bien, separadamente, si su importancia y alcance lo justifican. Además, si dos entidades tienen funciones similares, la que no recibe la responsabilidad correspondiente puede convertirse en opositora del programa, si el criterio de selección no está claramente explicado y convenido. Obviamente, tales decisiones podrían convertirse en sí mismas en DCI. No debería existir duplicación de funciones para implementar ciertas tareas, si esto es identificado como un DCI. Si aquéllas pueden justificarse por definición no son redundantes, pero podrían, por ejemplo, haber sido mal diseñadas. Pero, si la duplicación es real, entonces se trata de un DCI que podría afectar al programa o a otras actividades de desarrollo. El análisis de CI deberá identificar la red de relaciones interinstitucionales críticas, cómo funcionará y si existe una base legal o reglamentaria, aunque sea informal, para que dichas relaciones funcionen como fueran definidas. Normalmente, esto ha sido hecho si el Cuarto Paso ha sido completado y si un Mapa IRR estuviera disponible. Basado en la información del Mapa y del Formulario C, en donde las tareas con carácter interinstitucional han sido identificadas con un asterisco (como se explicó en el Tercer Paso), el analista puede comenzar la entrevista usando el Formulario Dii.
26.No es raro encontrar que dos o más entidades estén involucradas en la ejecución de un sólo proyecto o programa de trabajo y que dichas entidades ni siquiera se conozcan. No se les dijo al comienzo cuales serían sus funciones ni fueran alertadas de que serían responsables de gastar eficientemente grandes cantidades de dinero. Tampoco se les dijo que dependerían de las tareas de otras entidades para llevar a cabo las suyas eficientemente. Por supuesto, en una situación en la cual la manera en donde se comparten las responsabilidades institucionales permanece no definida o es ignorada, se obtiene la capacidad más reducida posible. Es importante identificar la naturaleza y el alcance de cada DCI particular y determinar precisamente, cómo afectará varias tareas. A veces las entidades han sido bien seleccionadas, se les ha dicho cuáles son sus respectivas funciones y cómo están interconectados sus programas de trabajo, pero se encuentran paralizadas porque no se ha registrado un acuerdo específico, Formal o informal, entre aquellos que deberían trabajar en conjunto. En este caso, lo importante, no es, necesariamente, obtener un acuerdo formal entre dos o más entidades. Cualquier tipo de acuerdo es aceptable, siempre y cuando las tareas puedan ser ejecutadas exitosamente y sin demora alguna. Una vez más, el DCI específico debe ser identificado, pero también explicación de cómo la ejecución se debilitará si dicho DCI no es resuelto a tiempo, debe ser dada.
27. El procedimiento es el mismo que en el paso anterior. Una vez que un informante es seleccionado y provisto con la misma información introductoria y los Formularios iniciales usados para completar el Formulario Di, el analista deberá pedir al informante que fije su atención en las tareas del Formulario C marcadas con asteriscos. Luego, pedirá al informante que lea estas tareas una por una para determinar qué es lo que en la presente relación interinstitucional, o en la que será establecida para la actividad de desarrollo particular en consideración, podría tomar difícil o imposible la ejecución eficiente y sin demora de la misma. El analista tendrá que identificar el tipo de DCI considerado en los dos párrafos anteriores. Es extremadamente importante, para la calidad del análisis, que el informante explique claramente por qué el DCI identificado debilitaría la ejecución de la tarea. Por ejemplo, no es suficiente establecer que dos entidades a cargo de una tarea carecen de un acuerdo formal para trabajar juntas, debe también identificarse de qué manera esto representa un problema para ejecutar esta tarea en la práctica. No es suficiente establecer que la tarea no corresponde a una función existente dentro de la red de tres entidades que posean una responsabilidad complementaria, el informante debería, además, cómo esto impediría que las entidades ejecuten la tarea eficientemente. En esta instancia, también la determinación del grado de gravedad del DCI ayudará a los informantes a revisar su propio análisis del déficit y a calcular mejor el efecto potencial que el DCI pueda tener en la ejecución de la tarea, lo cual debería ayudar a determinar la importancia relativa del DCI identificado. El Formulario Dii de la página siguiente provee algunos ejemplos
43
de DCI relacionados con IRR, tomados de los mismos casos mencionados anteriormente. Una tipología de DCI relacionados con IRR, más comúnmente señalados en las operaciones, se encuentra a continuación. Como en el ejemplo anterior, también, puede ser usado por el analista y el informante como un catálogo de control de todos las posibilidades a considerar.
País
Sistema de Análisis y Desarrollo de la Capacidad institucional (SADCI) Formulario Dii: DCI desde el punto de vista de IRR
Gravedad de DC1∗ Código de Tarea Descripción de los DCI y explicación de sus
impactos negativos 1 2 3 4 5
0101001 Los TR para las firmas consultoras a ser contratadas para los servicios de extensión a los agricultores de menores recursos, deben incluir una descripción de las relaciones con las otras entidades, tales como la Unidad de Comunicación Rural del Ministerio del Interior y el Departamento de Títulos de Tierra del Ministerio de Patrimonio. No se ha establecido una relación formal, tampoco se les ha dicho cómo deberán integrar sus actividades de planificación, de manera que los agricultores recibirían los títulos de propiedad y loa servicios de extensión para aumentar las posibilidades de éxito. Por lo tanto y desde el principio, estará faltando uno de los más importantes aspectos de estos objetivos del proyecto.
xxx
0101002 xxx
0101003 Una unidad administrativa del Ministerio de Hacienda debe participar. Pero no se le ha dado el mandato a desempeñar para facilitar cata tarea en particular, lo cual es urgente (ver fecha).
Por lo tanto, si se va a hacer respetar la revisión exigida de normas, Le selección de la empresa ganadora se verá demorada.
xxx
0101004 xxx
0101005 xxx
0101006 xxx
0101007 La supervisión debe llevarse a cabo localmente través de agencias regionales del Gobierno Central y Las agencias contrapartes provinciales. Firmas privadas operarán en todas las regiones, donde solamente la mitad tienen representación en las del gobierno central y aún menos tienen una unidad provincial para la supervisión de tales servicios. Esta tarea no puede ser ejecutada a tiempo.
Tipología de DCI Relacionados con IRR∗
Sub-categorías DCI
Nombre de la Sub-Categoría Elementos de capacidad Código
IRRRES Relación Inter-Institucional: Existencia de todas las funciones necesarias asignadas para la implementación del proyecto
Todas las funciones de ejecución requieren la asignación de una responsabilidad específica a cada entidad involucrada, ésto es, identificándole universo institucional de ejecución.
IRRRES1
IRRRES2
Red de Relaciones bien definida Todas las tareas de naturaleza interinstitucional a ser implementadas por entidades que entienden bien cuáles son sus
respectivas funciones. IRRRES3
Acuerdos definidos y vigentes Cuando sea necesario, un acuerdo entre las entidades que se relacionan, formal o informalmente debe firmarse.
IRRPAR Oposición potencial. Directa o indirectamente, las tareas no sufrirán oposición por personas que no tomaron las decisiones.
IRRPAR1
Acuerdos con los beneficiarios.
Los beneficios deseados y sus puntos de vista han sido considerados: sus funciones bien definidas y aceptadas.
IRRPAR2
Séptimo Paso: Identificación de los DCI desde el Punto de Vista de la Organización Interna de (ORG)
28. Este elemento de la capacidad comprende todo aquello que depende completamente de la entidad misma. Como se ha visto anteriormente, los mandatos, permanentes y circunstanciales, otorgados a una entidad no dependen de la entidad misma, sino de las autoridades superiores y, en principio, de la sociedad como un todo. Una vez dados una función, un mandato, y los recursos que deben acompañarlos, la entidad debe organizarse lo mejor que pueda para llevar a cabo lo que se espera de ella. Cualesquiera sean la función y los recursos efectivamente asignados, siempre existirá una forma más eficiente y eficaz de organizarse y de generar los productos o resultados esperados. Esto no significa que la entrega de estos productos siempre sea posible bajo cualquier tipo de restricción de recursos o circunstancias. Pero, si el director de una entidad cree que no puede cumplir, por alguna razón, con lo que se espera de él, es su responsabilidad primera el establecer esto clara y profesionalmente, incluyendo información acerca de lo máximo que puede esperarse dentro de las limitaciones y restricciones particulares que se han hecho explícitas. Cuando los decisores asignan a una entidad la responsabilidad de ejecutar ciertas actividades de desarrollo, los gerentes o directores de la entidad en cuestión deberán saber lo que esto implica, y manifestar una reacción, tan pronto como sea posible, sobre el mandato dado, indicando especialmente si este es factible. Por lo tanto, cualquier entidad debería estar en la posición de llevar a cabo un ACI y actualizarlo rutinariamente. El SADCI también puede ayudar a las entidades a llevar una evaluación permanente de su capacidad de cumplir mandatos, normales o excepcionales, de manera que los decisores puedan saber cuánto deben extender su capacidad actual y hasta qué punto se requiere un proceso de DI adicional si tareas extras son solicitadas.
29. Este punto de vista de la CI generalmente incluye los ocho sub-elementos listados a continuación y descritos en el párrafo siguiente. El Formulario Diii deberá utilizarse para la identificación de estos sub-elementos como parte del punto de vista de Organización Interna.
(a) organización interna: distribución de funciones; (b) organización interna: flujo de relaciones internas;
(c) reglas de juego internas y Manuales Administrativos y de Procedimientos;
∗
(d) procedimientos y estilo gerenciales;
(e) la manera en que la entidad traduce las reglas de gerencia de personal impuestas desde afuera (e.g., reglas de la función pública para funcionarios del gobierno), en un medio interno estimulante;
(f) manuales técnicos, completos y didácticos, y medidas para facilitar la distribución de conocimientos y experiencias entre los directores, profesionales y otros;
(g) capacidad física y financiera; y
(h) la existencia de la función de desarrollo institucional (FDI) dentro del organigrama de la entidad.
30. Generalmente, una entidad tiene un organigrama de flujo que, supuestamente, describe la manera funcional más eficiente de obtener un resultado. El Organigrama de la Organización debe entenderse como un diagrama de flujo que demuestre las responsabilidades existentes y las funciones dentro de la entidad (distribución de funciones), y cómo estas se relacionan recíprocamente para que la entidad funcione satisfactoria y eficazmente (red de comunicaciones internas). Cuando se asigna a esta entidad una función adicional o modificada, la pregunta que debe hacerse es si la estructura organizacional actual —incluyendo funciones existentes y la forma en que estas están relacionadas— es aceptable, o si revela déficit de capacidad para producir el nuevo resultado, sin necesariamente dejar de seguir produciendo lo que se espera de ella habitualmente. El Formulario C es especialmente útil cuando se está revisando la CI se determinan, no solamente, las funciones necesarias, sino también su alcance e implicaciones al personal, cualitativa y cuantitativamente. Por otra parte, tareas desagregadas pueden ayudar a identificar funciones sobrepuestas, es decir duplicaciones (reales e implícitas), que serán consideradas DCI, i.e., factores que complicarán o posiblemente paralizarán la implementación de ciertas tareas.
31. Como resultado de la organización interna —en términos de funciones y manera en que deberían interrelacionarse— las reglas de juego correspondientes a tales arreglos, deberían estar explícitas en manuales correspondientes, incluyendo los aspectos administrativos subsecuentes. Esto comprende los procedimientos administrativos a ser cumplidos en la entidad, la responsabilidad de los diferentes niveles directivos en hacerlos cumplir, el tipo de productos que pueden esperarse y los procedimientos específicos a seguir cuando se propone mejorar. Esto no significa que las reglas correspondientes sean necesariamente rígidas. Si cierta flexibilidad es aceptable, esto debe hacerse explícito. Entonces, las reglas deberán ser explicadas a todo el personal y colocadas en áreas claves en las oficinas/plantas, etc. Cada subsección o unidad de la organización será responsable tanto del cumplimiento de estas .reglas, como de su actualización. En efecto, deberá sentirse de alguna manera co-autora de las reglas actuales y de sus mejoras. Sucesivamente, las reglas necesitarán ser explicadas al personal antes de que puedan ser implementadas sistemática y rigurosamente. La falta de reglas claras o la falta de manuales internos de operación para definirlas abarcando procedimientos de aplicación, son frecuentes DCI que las entidades y los decisores que las seleccionaron, deberían identificar a tiempo, dado que pueden convertirse en serios DCI.
