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Propuesta de modelo de calidad aplicable en la administración de los servicios públicos municipales

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(1)UgflVERSSBAI AUTONOMA I I H O I I O. LiOl. FACULTAD DE CONTADURIA PUBLICA Y ADMINISTRACION. PROPUESTA DE MODELO DE CALIDAD APLICABLE EN LA ADMINISTRACION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS MUNICIPALES. POR. ENRIQUE MONCIVAIS JAQUES. COMO REQUISITO PARCIAL PARA OBTENER EL GRADO DE. MAESTRIA EN ADMINISTRACION PUBLICA CON ESPECIALIDAD EN EL AREA ADMINISTRATIVA. ENERO, 2000.

(2) TM Z7164 . C8 FCPYA 200Q 146..

(3) 1020129243.

(4) 1 V E R S ID A D A U T O N O M A B E N U E V O L E O N FACULTAD DE C O N T A D U R I A PUBLICA Y ADMINISTRACION. OPUESTA DE M O D E L O DE C A L I D A D APLICABLE EN LA A D M I N I S T R A C I O N DE LOS SERVICIOS PUBLICOS MUNICIPALES. POS. ENRIQUE AAONCIVAIS JAQUES. C O M O R E Q U I S I T O P A R C I A L P A R A O B T E N E R EL G R A D O D e. MAESTRIA EN A D M I N I S T R A C I O N PUBLICA CON. E S P E C I A L I D A D E N EL A R E A. ENERO, 2 0 0 0. ADMINISTRATIVA.

(5) T t ^. ruif K f yA 3-0o0. FONDO TESIS. J 3. ?«f36. 0.

(6) P R O P U E S T A DE M O D E L O DE C A L I D A D A P L I C A B L E EN LA A D M I N I S T R A C I Ó N DE L O S SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES. A p r o b a c i ó n d e la Tesis:. Asesor de la Tesis. J e f e de la D i \ i s i o n de Estudios de P o s t g r a d o o Secretario de P o s t g r a d o o S u b d i r e c t o r de E s t u d i o s de P o s t g r a d o.

(7) AGRADECIMIENTOS. Agradezco el apoyo dado en está tesis al Dr. José Barragán Codina y su tiempo disponible dedicado a la misma.. M.A. José Antonio Barragán Téllez por su buena disponibilidad.. M.A. Enrique Jiménez Gómez su agradecimiento, motivación y confianza que ha dado hacia mi persona por terminar esta investigación..

(8) T A B L A DE C O N T E N I D O. I. 1. 1 1.2.. M a r c o Teorico 1 l a Administración. C o n c e p t o e i m p o r t a n c i a d e la A d m i n i s t r a c i ó n . La A d m i n i s t r a c i ó n c o m o c a m p o de estudio.. 7 7 8. 1.3 1.4 1.5. l a A d m i n i s t r a c i ó n c o m o proceso. l a A d m i n i s t r a c i ó n c o m o función 11 p r o c e s o a d m i n i s t r a t i v o. 11 )6 18. 2. 2.1. Tipos de administración. A d m i n i s t r a c i ó n Publica.. 23 23. 2.2. A d m i n i s t r a c i ó n Privada.. 26. 2.3 2.4 2.5. A d m i n i s t r a c i ó n Mixta. C o m p a r a c i ó n entre A d m i n i s t r a c i ó n P u b l i c a y Privada. D i f e r e n c i a s y similitudes.. 26 28 29. 3. 3.1 3.1.1 3.12. A d m i n i s t r a c i ó n Publica. ¿ Q u e es la A d m i n i s t r a c i ó n P u b l i c a ? Factor Estratégico del Desarrollo. I m p o r t a n c i a y A n t i g ü e d a d de la A d m i n i s t r a c i ó n .. 38 38 39 39. 3.1 3 3.2 3 2 1 3.2 2. D e f i n i c i ó n d e la A d m i n i s t r a c i ó n d e s d e un p u n t o de vista obietivo. La A d m i n i s t r a c i ó n en el D e r e c h o Publico. A d m i n i s t r a c i ó n Publica, Ciencia. T é c n i c a o Arte. D e f i n i c i ó n d e Ciencia, Técnica y Arte.. 41 44 46 47. 3.3 3.3.1 3.4 3.4 1. La A d m i n i s t r a c i ó n c o m o disciplina científica. 1 a A d m i n i s t r a c i ó n c o m o Ciencia. Arte y I e c n i c a . Lstudio de la A d m i n i s t r a c i ó n Pública. N u e v o E n f o q u e en el estudio de la A d m i n i s t r a c i ó n Publica.. 48 50 52 53. 3.4.2 3.5. Rol de la A d m i n i s t r a c i ó n Publica en la S o c i e d a d M o d e r n a . M o d e l o de A d m i n i s t r a c i ó n para los países del tercer m u n d o .. 54 55. 3.5 1 3.5.2. Nación: Concepto-Flementos C o n c e p t o Político de Pueblo.. 56 57. 4.. S e r v i c i o s Públicos.. 59. 4.1. O r i g e n del Servicio Publico.. 59. 4.2. C o n c e p t o d e Servicio Publico.. 61.

(9) 4.3 4.4 4.5 4 5.1. F l e m e n t o s del Servicio Publico. C l a s i f i c a c i ó n a d m i n i s t r a t i v a d e los Servicios Públicos. A l g u n o s Servicios Públicos. A d m i n i s t r a c i ó n M u n i c i p a l de los Servicios Públicos.. 70 71 72 75. 5. 5.1 5.2 5.3 5.4. Calidad. Historia d e la C a l i d a d . C o n c e p t o s 1 u n d a m e n t a l e s de Calidad. Mejora Continua. P r i m e r a s Estrategias d e la Gestión de Calidad.. 77 77 78 80 85. 6.. Investigación d e C a m p o. 89. 7.. C a l i d a d del Servicio.. 98. 7.1 7.2 7 2 1 7 2.2. La C a l i d a d c o m i e n z a en la p e r s o n a . H g o b i e r n o > la gestion m u n i c i p a l en M e x i c o . L a intervención Publica y los S e r \ icios M u n i c i p a l e s . A p r o x i m a c i ó n a las b a s e s n o r m a t i v a s del m u n i c i p i o m e x i c a n o en materia d e servicios.. 98 107 110 115. 8.. L o s Servicios M u n i c i p a l e s en M é x i c o : l n D i a g n ó s t i c o G l o b a l .. 126. 9.. Conclusiones Bibliografía. 133. Apendices: A p é n d i c e A: R e g l a m e n t o s M u n i c i p a l e s A p é n d i c e B: B a s e s Jurídicas del M u n i c i p i o M e x i c a n o A p e n d i c e C: La A d m i n i s t r a c i ó n de los D i n e r o s para el 2 0 0 0. 139. 140 141 142.

(10) INTRODUCCIÓN. A c t u a l m e n t e e n n u e s t r a s o c i e d a d es n e c e s a r i o la existencia del e n f o q u e d e la calidad en t o d o s los a s p e c t o s , ya q u e ello n o s ha p e r m i t i d o el p r o c e s o d e ir l o g r a n d o a un p a s o firme. s e g u r o el p r o g r e s o d e nuestro M é x i c o , por lo tanto, un a s p e c t o s u m a m e n t e. relevante. d e gran significación. a p o r t a c i ó n es la calidad d e la a d m i n i s t r a c i ó n d e los. servicios p ú b l i c o s , c i e r t a m e n t e es posible el logro total d e d i c h a calidad a q u e en nuestra sociedad t e n e m o s un factor e ingrediente q u e sera la base para d a r inicio al p r o c e s o d e lograr la calidad d e la a d m i n i s t r a c i ó n d e los servicios p ú b l i c o s , este factor e s la existencia de la p l e n a c o n c i e n c i a de la n e c e s i d a d d e fortalecer c a b a l m e n t e a n u e s t r o m u n i c i p i o , c o m o base d e la división territorial y la o r g a n i z a c i ó n política d e la entidad, para q u e p u e d a c u m p l i r con lo dispuesto en el A r t i c u l o 115 C o n s t i t u c i o n a l , lo cual h a b r a de lograrse, en gran m e d i d a , en el m a r c o del n u e v o f e d e r a l i s m o q u e t r a n s f i e r e r e c u r s o s f a c u l t a d e s , a la v e z q u e a p o y a el desarrollo d e iniciativas locales, en b e n e f i c i o c a d a v e z m a s directo d e los habitantes.. Por otra parte, es i m p o r t a n t e destacar q u e u n a d e las r e s p o n s a b i l i d a d e s p r i m o r d i a l e s del m u n i c i p i o , es p r e c i s a m e n t e brindar servicios p ú b l i c o s , para ello es n e c e s a r i o b r i n d a r l o s con. calidad. e f i c i e n c i a , acordes a una s o c i e d a d m o d e r n a q u e asi lo exige, c o m o la. nuestra, t o d o esto p r i n c i p a l m e n t e ante el c o m p r o m i s o. q u e tiene el m u n i c i p i o. de. recuperar el c r e c i m i e n t o y desarrollo social y d e a l c a n z a r el logro m e j o r a r en la calidad de la a d m i n i s t r a c i ó n d e los servicios p ú b l i c o s , en d o n d e c a b e i n n o v a r , i d e a n d o n u e v a s f o r m a s de a d m i n i s t r a c i ó n local que i m p l i q u e la c o o r d i n a c i ó n de a c t i v i d a d e s entre las a u t o r i d a d e s d e u n a región d e t e r m i n a d a ..

(11) Por lo anterior, es necesario revelar a l g u n a s p r o p u e s t a s g l o b a l e s y n e c e s a r i a s q u e nos han d e permitir seguir en nuestro trayecto para eflcientar y lograr la calidad d e la a d m i n i s t r a c i ó n de los serv icios públicos: S. 1 1 m u n i c i p i o c o m o prestador de servicios d e b e e v o l u c i o n a r hacia un. gobierno. p r o m o t o r del desarrollo q u e a p o r t e ideas, p r o g r a m a s y a c c i o n e s q u e m e j o r e n la calidad de vida d e la c o m u n i d a d . Los m u n i c i p i o s tendrán a su cargo el d e s a r r o l l o d e p r o g r a m a s d e i m p u l s o e c o n o m i c o y d e s a r r o l l o social, asi c o m o la prestación directa o m e d i a n t e c o n c e s i o n a los sectores p r i v a d o y social, d e los servicios públicos q u e c o n t e m p l a la constitución actualmente. S. Q u e el g o b i e r n o d i f u n d a la cantidad d e recursos y f o n d o s p ú b l i c o s de la participación q u e le t o c a a c a d a m u n i c i p i o y q u e esta sea d e a c u e r d o a los planes d e t r a b a j o de cada comunidad.. S. Son. necesarios. mayores. recursos. para. el. desarrollo. municipal. se. requiere. t r a n s p a r e n c i a sobre las f o r m a s de recaudación y distribución de éstos. J. P r o m o v e r la transparencia fiscal en t o d a s sus m o d a l i d a d e s y á m b i t o s de g o b i e r n o .. T o d o lo anterior, ha sido c o n s e c u e n c i a de la existencia d e la c e r t i d u m b r e d e q u e n u e s t r a s o c i e d a d actual. tiene el gran c o m p r o m i s o d e p r e p a r a r el c a m i n o a las. próximas. g e n e r a c i o n e s , para q u e m e j o r e n su calidad d e vida, asi c o m o t a m b i é n para i n c r e m e n t a r los n i v e l e s del bienestar. lograr la e f i c i e n c i a d e los servicios p ú b l i c o s , al igual q u e la. calidad en la a d m i n i s t r a c i ó n d e los m i s m o s ..

(12) Pl A N I b A M 1 L N [ O D b L P R O B 1 F M A. I s de c o n o c i m i e n t o p u b l i c o q u e la p o b l a c i o n nacional c a d a vez requiere d e m a s y m e j o r e s servicios p ú b l i c o s p o r parte del m u n i c i p i o , así c o m o t a m b i é n resulta e v i d e n t e q u e las e n t i d a d e s e n c a r g a d a s d e prestar tales servicios, p r e s e n t a n notorias d e f i c i e n c i a s , las c u a l e s p r o v o c a n g r a v e s d a ñ o s a la c i u d a d a n í a .. D e b i d o a esta situación, es d e gran i m p o r t a n c i a y n e c e s i d a d e n c o n t r a r una s o l u c i o n , ya q u e no solo es una parte d e la p o b l a c i o n la q u e esta i n v o l u c r a d a o q u e se ve a f e c t a d a p o r lo m i s m o , sino q u e es c o m o se m e n c i o n o a n t e r i o r m e n t e , es toda la p o b l a c i ó n la q u e requiere de m e j o r e s servicios p o r parte del m u n i c i p i o , el cual tal v e z n o le presta la d e b i d a a t e n c i ó n a este p r o b l e m a , p u e s h a d e c o n s i d e r a r q u e al p r o p o r c i o n a r l e. los. servicios p ú b l i c o s b á s i c o s a la p o b l a c i o n esta c u m p l i e n d o con su f u n c i ó n ; sin e m b a r g o n o se está a d e c u a n d o a las n e c e s i d a d e s reales, ni a los t i e m p o s sociales y p o l í t i c o s del país. Para lograr una e x c e l e n t e calidad en los servicios públicos es n e c e s a r i o el h e c h o d e e n c o n t r a r n u e v o s e s q u e m a s de prestación de m á s y m e j o r e s servicios q u e esten a la altura de los t i e m p o s sociales y políticos del país, ya q u e es así c o m o lo esta e x i g i e n d o nuestra actual s o c i e d a d ..

(13) H I P O M SIS. D a d o q u e en la a c t u a l i d a d los r e c u r s o s f i n a n c i e r o s son limitados, n o s o n d e b i d a m e n t e utilizados o tal v e z no existen los f o n d o s s u f i c i e n t e s los cuales n o s p e r m i t a n a s e g u r a r una prestación d e servicios al nivel y con la calidad q u e el país j u s t a m e n t e r e c l a m a ; lo anterior p u e d e o b s e r v a r s e en el p r e s u p u e s t o de Egresos d e la F e d e r a c i ó n para el a ñ o 2 0 0 0 (ver a p e n d i c e C).. Para p o d e r a s e g u r a r , c o m o ya se indico la prestación d e servicio, se p r e t e n d e instalar un p r o g r a m a q u e s u b r a y e la i m p o r a t a n c i a q u e d e b e r í a traer c o m o b a s e los. servicios. p r e s t a d o s p o r el g o b i e r n o , la cual d e b e ser total d e m a n e r a q u e c u m p l a con t o d o s los requisitos e s t a b l e c i d o s en p r o g r a m a s anteriores p e r o q u e a d e m a s c o n t e n g a los p u n t o s a d e c u a d o s para llegar a la meta propuesta, la cual es d e llegar a una i n n o v a d o r a c i f r a del 100°o en la C a l i d a d Total d e los s e n icios públicos p r e s t a d o s por las instituciones correspondientes..

(14) 1.. LA ADMINISTRACIÓN.. 1.1 C O N O P I O I. I M P O R T A N C I A DE LA A D M I N I S T R A C I O N. Existen c o i n c i d e n c i a s asi c o m o a l g u n a s d i s c r e p a n c i a s entre los tratadistas r e s p e c t o al significado. de. la. administración.. El. estudio. sistemático. de. los. fenomenos. que. c o n c i e r n e n a este c a m p o d e c o n o c i m i e n t o d e la actividad h u m a n a es r e l a t i v a m e n t e n u e v o . > su t e r m i n o l o g í a esta aun en p r o c e s o f o r m a t i v o y de c o n s o l i d a c i o n. Por otro. lado,. enfoques. la. dinamica. con. que. se. han. desenvuelto. las. distintas. tareas. y. a d m i n i s t r a t i v o s o b l i g a a veces a los autores a e m p l e a r t é r m i n o s aun no a c u ñ a d o s o q u e p r o c e d e n d e otras disciplinas o de otros idiomas, y c u v a s i g n i f i c a c i ó n , p o r tanto, p u e d e no c o r r e s p o n d e r con exactitud a la ya u n i v e r s a l m e n t e a c e p t a d a en sus r e s p e c t i v o s c a m p o s . Por tal razón resulta a v e c e s difícil dar una d e f i n i c i ó n precisa d e t é r m i n o s a d m i n i s t r a t i v o s q u e satisfaga p l e n a m e n t e , p u e s t o q u e cada autor la interpreta d e a c u e r d o con su particular p u n t o de vista, m á x i m e c u a n d o se trata d e hallar t é r m i n o s e q u i v a l e n t e s en el i d i o m a español.. Sin e m b a r g o , m u c h o del a v a n c e de las ciencias, y p a r t i c u l a r m e n t e del a v a n c e d e la a d m i n i s t r a c i ó n , radica en la utilización de un lenguaje c o m ú n , p o r lo q u e es n e c e s a r i o hacer e s f u e r z o s para precisar los t é r m i n o s El e x a m e n de las distintas d e f i n i c i o n e s q u e o f r e c e n los tratadistas m u e s t r a q u e la palabra a d m i n i s t r a c i ó n se e m p l e a para c o n n o t a r , por lo m e n o s , lo siguiente: a) una disciplina, teoría o c a m p o d e estudio; b) un p r o c e s o ; c) una f u n c i ó n , y d ) una o c u p a c i ó n . N a t u r a l m e n t e en c a d a c a s o su d e f i n i c i ó n n o c o n c u e r d a e x a c t a m e n t e con las otras..

(15) L1 p r o p ó s i t o del p r e s e n t e t r a b a j o es f u n d a m e n t a l m e n t e e s t u d i a r la a d m i n i s t r a c i ó n c o m o un arte o c o m o un arte o c o m o una ciencia; pero t a m b i é n c o m o un p r o c e s o y una f u n c i ó n d e s d e el p u n t o de vista de su aplicación, p o r lo q u e e m p e z a r e m o s por hacer un e x a m e n de las distintas d e f i n i c i o n e s q u e d e n t r o de esos p u n t o s d e vista n o s p r o p o r c i o n a n los tratadistas s o b r e la materia de gran aplicabilidad. E s decir, satisface en alto g r a d o los r e q u e r i m i e n t o s d e una ciencia, con diversas r a m a s d e especialidad q u e p u e d e n e x p l o r a r técnicas. racionales. de c o n d u c t a. y aplicación. sugeridas. por. los d i s t i n t o s. campos. empíricos. 1 2 L A A D M I N I S T R A C I O N C O M O C A M P O DE E S T U D I O. La m a > o r i a d e los a u t o r e s c o n c u e r d a en q u e la a d m i n i s t r a c i ó n no es todavía u n a ciencia c o m p l e t a d e s d e el estricto sentido q u e tal t e r m i n o tiene, p u e s t o q u e la categoría d e los c o n o c i m i e n t o s de esta disciplina en su estado actual, n o pasa todavía s a t i s f a c t o r i a m e n t e la p r u e b a del rigor científico, característico de o t r a s ciencias: sin e m b a r g o , t o d o s están d e a c u e r d o en q u e es ya un c u e r p o de c o n o c i m i e n t o s s i s t e m a t i z a d o s q u e tiene un o b j e t o p r o p i o de e s t u d i o , por lo que p u e d e va e n s e ñ a r s e , a p r e n d e r s e y aplicarse, y esta b a s a d o en ciertos p r i n c i p i o s o normas d e tipo general, q u e si bien n o tienen la exactitud leyes. físicas. d e las. y m a t e m a t i c a s , son tan universal y g e n e r a l m e n t e a c e p t a d o s c o m o los. p r i n c i p i o s o n o r m a s q u e rigen el estudio de otras c i e n c i a s sociales.. G u l i k . u n o d e los p r i m e r o s tratadistas de la a d m i n i s t r a c i ó n , la d e f i n e c o m o " u n sistema d e c o n o c i m i e n t o s por m e d i o de los cuales los h o m b r e s e s t a b l e c e n relaciones, predicen.

(16) resultados e i n f l u y e n en las c o n s e c u e n c i a s de c u a l q u i e r situación en q u e se o r g a n i z a n para t r a b a j a r u n i d o s en el logro de un p r o p o s i t o común'"'. D i m o c k e m p l e a el t e r m i n o a d m i n i s t r a c i ó n c o m o s i n o n i m o d e g e r e n c i a , y a d o p t a e) criterio de q u e esta es a la vez un arte y una c i e n c i a : dice: " A d m i n i s t r a c i ó n es la g e r e n c i a de los a s u n t o s ejecutivos. C o m o s i n o n i m o d e gerencia, la a d m i n i s t r a c i ó n i m p l i c a el c o n c e p t o d e c o o p e r a c i o n de g r u p o s b a j o una d i r e c c i ó n e j e c u t i v a , e m p e ñ a d o s en el logro d e m e t a s a través d e la planificación y la o r g a n i z a c i ó n . F s un arte y u n a c i e n c i a en formación. y su c o n o c i m i e n t o se requiere en la actualidad. ocupaciones.. L o s p a í s e s en d e s a r r o l l o con. en la m a y o r í a. frecuencia sufren mas. de. las. la c a r e n c i a. de. h a b i l i d a d e s g e r e n c i a l e s q u e la e s c a s e z d e materias p r i m a s " 2 .. D e s d e luego q u e c o m o arte y c o m o ciencia, la a d m i n i s t r a c i ó n d e b e ser s u s c e p t i b l e d e aplicarse a c u a l q u i e r c a m p o d e actividad en q u e exista una a g r u p a c i ó n d e p e r s o n a s t r a b a j a n d o j u n t a s para lograr un proposito, y en esa f o r m a a l g u n o s autores la d e f i n e n s e g ú n el c a m p o d e su p r e f e r e n c i a .. F e d m a n a d o p t a un p u n t o de vista general, y e x p r e s a : " E s la c i e n c i a y arte d e c o n d u c i r u n a e m p r e s a con el m á x i m o de eficiencia y un m í n i m o de costos. N o sólo c o n s i d e r a f o r m a s y m e d i o s sino t o m a en c u e n t a los valores y d e t e r m i n a los fines a a l c a n z a r s e " . H a c e u n a interesante distinción entre los papeles q u e d e s e m p e ñ a n la a d m i n i s t r a c i ó n , la g e r e n c i a y la o r g a n i z a c i ó n :. Dmul. M. 1i. \ Im n «traci n. F. he Si |\ ptJ o im r. | Mu i. ir il. v. 'l a administración, sea o no distinta en. n. «i. i i cdiu i nlcniac. i nal. i. S en c. i. ». febrer. 19 7. \. XXI num. composición. ante i. s >hre.

(17) personal, es p e r s o n a l , es distinta en f u n c i ó n d e gerencia: su f u n c i ó n es d e t e r m i n a r la política d e la c o r p o r a c i o n . c o o r d i n a r f i n a n z a s , p r o d u c c i ó n y distribución, para d e f i n i r el c a m i n o general q u e d e b e seguirse La gerencia se encarga d e la e j e c u c i ó n de la política dentro de los limites establecidos por la a d m i n i s t r a c i ó n ; e s t a b l e c e m é t o d o s y m e j o r a procesos. O r g a n i z a c i ó n es el instrumento por el cual la g e r e n c i a logra los fines q u e. persigue la a d m i n i s t r a c i ó n .. La d e t e r m i n a c i ó n d e los p r o c e d i m i e n t o s q u e aplica el. ingeniero es la f u n c i ó n d e la gerencia c i e n t í f i c a ; pero es la a d m i n i s t r a c i ó n la q u e en primer lugar, d e n t r o d e los límites del a m b i e n t e socio-tecnico, d e t e r m i n a la situación por la cual d e b e n e n c o n t r a r s e los p r o c e d i m i e n t o s 3 .. M u c h o se ha d i s c u t i d o sobre si en realidad e x i s t e n dos a m p l i o s c a m p o s s e p a r a d o s y, por consiguiente,. un t r a t a m i e n t o científico distinto de la a d m i n i s t r a c i ó n. publica y. la. a d m i n i s t r a c i ó n privada. V a r i o s autores sostienen q u e sí y p r e s e n t a n d e f i n i c i o n e s d e c a d a una d e ellas. P o r e j e m p l o , W h i t e d e f i n e la a d m i n i s t r a c i ó n publica c o m o : "el arte y la ciencia. d e g e r e n c i a a p l i c a d o s a los a s u n t o s del Estado. El t e r m i n o se usa t a m b i é n para. denotar. una. rama. del. campo. de. la c i e n c i a. política.. En. el. sentido. anterior,. la. a d m i n i s t r a c i ó n pública m u e s t r a una historia c o e x i s t e n t e c o n g o b i e r n o s o r g a n i z a d o s y, b a j o f o r m a s c a m b i a n t e s , m a r c h a a través de los siglos hacia los s i s t e m a s e s p e c i a l i z a d o s y a l t a m e n t e d e s a r r o l l a d o s q u e caracterizan a los e s t a d o s i n d u s t r i a l i z a d o s Desde. remotos periodos. modernos. m a s allá de los r e i n a d o s egipcios, a través de la a n t i g ü e d a d. clasica, el s i s t e m a feudal y la m o n a r q u í a a b s o l u t a , hasta la era del e s t a d o d e m o c r á t i c o ,. hulmán Hermán. Admimslrac on Je N c >c. p i 1 i le. n ia\. m i T h e M a u n 1 lan Company Nueva Yoric 19S7.

(18) h a s i d o n e c e s a r i o c o n d u c i r los a s u n t o s de la h u m a n i d a d p o l i t i c a m e n t e o r g a n i z a d a . E s t a s o p e r a c i o n e s c o l e c t i v a m e n t e se c o n o c e n c o m o A d m i n i s t r a c i ó n P u b l i c a " 4 .. S e p u e d e c o n c l u i r , p o r c o n s i g u i e n t e , q u e e x i s t e e n d e s a r r o l l o u n a teoría g e n e r a l o un arte, q u e se p u e d e d e n o m i n a r i n d i s t i n t a m e n t e a d m i n i s t r a c i ó n o g e r e n c i a , q u e s e p r e o c u p a por e s t u d i a r los p r o c e s o s a d m i n i s t r a t i v o s f u n d a m e n t a l e s q u e son e s e n c i a l e s e n c u a l q u i e r s i t u a c i ó n e n la q u e un g r u p o d e i n d i v i d u o s se o r g a n i z a p a r a l o g r a r p r o p o s i t o s . E s t o s p r o t e s o s b á s i c o s son n e c e s a r i o s e n c u a l q u i e r tipo d e o r g a n i z a c i ó n : un c o m e r c i o , u n a industria, un g o b i e r n o , u n a iglesia, u n a u n i v e r s i d a d , etc.. e n q u e se c o m b i n a n r e c u r s o s humanos y. físicos.. A u n m a s , d i c h o s p r o c e s o s son n e c e s a r i o s sin i m p o r t a r el. e s p e c i f i c a a la q u e se d e d i c a n los g r u p o s d e n t r o d e las o r g a n i z a c i o n e s : d i s t r i b u c i ó n , f i n a n z a s , etc. área. producción,. Tste c a m p o d e e s t u d i o p o s e e e n la a c t u a l i d a d un a c e r v o d e. c o n o c i m i e n t o s s i s t e m a t i z a d o s , de los c u a l e s se d e s p r e n d e n p r i n c i p i o s g e n e r a l e s de g r a n a p l i c a b i l i d a d . I s. s a t i s f a c e en alto g r a d o los r e q u e r i m i e n t o s d e u n a c i e n c i a , c o n d i v e r s a s ramas de especialidad que pueden explorar técnicas racionales de conducta y aplicación s u g e r i d a s p o r los d i s t i n t o s c a m p o s e m p í r i c o s .. I 3 LA ADMINISTRACION COMO PROCESO. M u c h o s a u t o r e s p r e f i e r e n e l u d i r el c o m p r o m i s o d e d e f i n i r a la a d m i n i s t r a c i ó n. como. d i s c i p l i n a . > la e n f o c a n c o m o un p r o c e s o . Kast y R o s e n z w e i g , p o r e j e m p l o , c o n c i b e n la g e r e n c i a c o m o la c o o r d i n a c i ó n de r e c u r s o s h u m a n o s y m a t e r i a l e s p a r a el l o g r o d e objetivos.. While Lconard. Dicen. al. r e s p e c t o : " e s el p r o c e s o. Administración Publica. i >¡k I i l. a i ríen w i r x i u e i. de. planificar, organizar. The Macmil l a n C impanv Nueva York 1977. y. controlar.

(19) actividades". Y a ñ a d e n : " U n p r o b l e m a constante es la distinción entre los t é r m i n o s gerencia y administración.. Administración. tiene con. f r e c u e n c i a la c o n n o t a c i o n. de. o r g a n i z a c i o n e s f u n d a m e n t a l e s u otras n o lucrativas, m i e n t r a s q u e " g e r e n c i a " se d e j a para e m p r e s a s de n e g o c i o s . Sin e m b a r g o , existe una s u p e r p o s i c i ó n c o n s i d e r a b l e en su uso. U t i l i z a r e m o s los t é r m i n o s e n f o r m a i n t e r c a m b i a b l e y t e n d e r e m o s al uso del t e r m i n o gerencia. sin. importar. si. su e m p l e o. específicos. involucra. negocios,. instituciones. f i l a n t r ó p i c a s o e n t i d a d e s publicas"''.. T s t o s m i s m o s autores, en o t r a s de sus o b r a s en c o l a b o r a c i o n con J o h n s o n , e x p r e s a n : " L s e n u a l m e n t e la gerencia es el p r o c e s o por el cual los r e c u r s o s n o r e l a c i o n a d o s d e h o m b r e s , m a q u i n a r i a y d i n e r o , se integran en un s i s t e m a total para el logro. de. objetivos"6.. Cs interesante, sin e m b a r g o , notar c ó m o c u a n d o se trata d e definir a la a d m i n i s t r a c i ó n c o m o un p r o c e s o m u c h o s a u t o r e s la refieren al c a m p o e s p e c í f i c o s d e la a d m i n i s t r a c i ó n publica.. A. manera. de ejemplo nos. r e f e r i m o s a la E n c i c l o p e d i a. Británica q u e. define. la. a d m i n i s t r a c i ó n c o m o : "el p r o c e d i m i e n t o a d e c u a d o y certero q u e p u e d e ser prescrito p o r la legislación o p o r los r e g l a m e n t o s , o d i c t a d o p o r las cortes, o e s p e c i f i c a d o p o r la m i s m a a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a o por un nivel alto d e gobierno'". Sin e m b a r g o , esta definición puede. f á c i l m e n t e a m p l i a r s e para ser aplicada a cualquier o t r o tipo. <. Ka i f r e n \. nt T Y R > c n / \ \ c. am 1 í. > i. ik 1P74 J hnson Richard kast l-remont b V R sen» ig J a m o. i \< U. i • m. I i u c m ipproa h 2 edición McGrav, Hill Book C mpany N icva. 1> nry m ! Mog. / S w r m McGraw-Hill Book Co. 1967. de.

(20) organizador», m á x i m e si se t o m a en cuenta la e x p l i c a c i ó n q u e h a c e d e su c o n t e n i d o , "fc.1 p r o c e d i m i e n t o es d e gran i m p o r t a n c i a en todo s i s t e m a d e a d m i n i s t r a c i ó n de a c u e r d o con la le>. P r o c e d i m i e n t o s. bien establecidos. permiten. fijar la r e s p o n s a b i l i d a d. de. un. f u n c i o n a r i o o g r u p o en c a d a etapa del p r o c e s o administrativo. P u e d e s a l v a g u a r d a r los d e r e c h o s d e los c i u d a d a n o s y proteger al e j e c u t i v o de criticas d e h a b e r a c t u a d o en f o r m a arbitraria P u e d e asegurar regularidad y c o n s i s t e n c i a en el m a n e j o d e c a s o s individuales. Sin e m b a r g o , m u c h o d e p e n d e d e la calidad y p r o p o s i t o d e lo q u e r e q u i e r e n. los. procedimientos'" 7 .. Long. abunda. en. estos. conceptos. al. indicar. que. el. proceso. administrativo. es. f u n d a m e n t a l m e n t e la e l a b o r a c i ó n d e reglas, la a d j u d i c a c i ó n d e c a s o s y la e x p e d i c i ó n de ó r d e n e s q u e a f e c t a n los d e r e c h o s y o b l i g a c i o n e s d e los c i u d a d a n o s y g r u p o s p r i v a d o s , p o r f u n c i o n a r i o s p ú b l i c o s q u e n o sean j u e c e s o legisladores, "es el e j e r c i c i o del p o d e r i n d i l e r e n c i a d o del g o b i e r n o q u e s i m u l t á n e a m e n t e c o m p r e n d e h a c e r la ley, decidir su o. aplicación en c a s o s particulares y o r d e n a r q u é actos e s p e c í f i c o s se lleven o n o a c a b o " .. f n a m b o s caso, la o b s e r v a c i ó n e m p í r i c a p u e d e f á c i l m e n t e c o n c l u i r q u e el p r o c e d i m i e n t o a d m i n i s t r a t i v o p e r s i g u e en esencia lo m i s m o c u a n d o se trata de e m p r e s a s p ú b l i c a s q u e c u a n d o se trata d e e m p r e s a s privadas y, por tanto, coincidir con la d e f i n i c i ó n a m p l i a q u e d e g e r e n c i a p r o p o n e S h e l d o n , al concebirla c o m o "el p r o c e s o p o r el cual se p o n e en o p e r a c i o n y s u p e r v i s i ó n la e j e c u c i ó n de un proposito d a d o " .. I rn.K. pe I t Rr lar i a. t < I Í. N RL n. PTIC. Pt k.. \dmi. AlnnsirUno. imI ¡". i. ' ni. n¡ I. i\. i. n\. Cra\e(l Dolbicr y Macmi lian ln<. 1968.

(21) I xplica q u e los i n s u m o s c o m b i n a d o s d e varios tipos y grados d e e s f u e r z o h u m a n o s por el cual el p r o c e s o se etectua, son t a m b i é n c o n o c i d o s c o m o gerencia en el sentido h u m a n o ; y, d e n u e v o , la c o m b i n a c i ó n d e e s a s p e r s o n a s q u e j u s t a s llevan a c a b o dicho e s f u e r z o , en cualquier e m p r e s a , se c o n o c e c o m o la "gerencia" d e la e m p r e s a . Por tanto, el t e r m i n o a b a r c a el p r o c e s o d e c o n d u c i r las h a b i l i d a d e s h u m a n a s i n v o l u c r a d a s y el personal r e q u e r i d o para lograr su c o o r d i n a c i o n y control.. C o m o se ve, la palabra gerencia se usa g e n e r a l m e n t e en cierta f o r m a general para describir la c o n d u c t a en general y el control d e una e m p r e s a , sin importan las diferentes f u n c i o n e s i n v o l u c r a d a s . Sin e m b a r g o , una d e f i n i c i ó n m a s precisa q u e esta. siendo. e m p l e a d a p a r t i c u l a r m e n t e p o r a q u e l l o s c u y o s e s t u d i o s requieren la a d o p c i o n de u n criterio t é c n i c o es la q u e circunscribe la g e r e n c i a al control de los p r o c e s o s en la e j e c u c i ó n d e una política dada, y por tanto, h a c e una distinción entre las a c t i v i d a d e s i n v o l u c r a d a s > las h a b i l i d a d e s requeridas para la f o r m u l a c i ó n y d e t e r m i n a c i ó n. de. políticas, q u e es la tarea del p r o c e s o c o n o c i d o c o m o a d m i n i s t r a c i ó n . A m b a s a c t i v i d a d e s y h a b i l i d a d e s , sirven al control d e la e m p r e s a . l a f u n c i o n a l i d a d de una estructura d e p e n d e d e p r o c e s o c o n o c i d o c o m o organización,. de m o d o q u e lo q u e tiene q u e h a c e r s e. y las p e r s o n a s q u e lo hacen, se c o m b i n a n para realizar un t r a b a j o m á s e f i c a z . "Estos tres procesos:. administración,. gerencia. y organización,. son c o m u n e s. a toda. empresa. integrada. P u e d e a s u m i r diferentes f o r m a s en d i f e r e n t e s e m p r e s a s ; p u e d e n llevarse a c a b o en f o r m a i n d e p e n d i e n t e en diferentes g r a d o s de habilidad. Se p u e d e participar en t o d a s ellas o c o n c e n t r a r s e en una sola" 9 ..

(22) Philippo dice q u e g e r e n c i a es f u n d a m e n t a l m e n t e el p r o c e s o d e planificar, o r g a n i z a r , dirigir y c o n t r o l a r a c t i v i d a d e s q u e c o n d u z c a n al logro e f e c t i v o d e o b j e t i v o s c o m u n e s 1 en tanto q u e J h o n s o n , Cast y. R o s e n z w e i g introduce los e l e m e n t o s. planificación,. o r g a n i z a c i ó n , control y c o m u n i c a c i ó n .. I na d e las d e f i n i c i o n e s m a s c o n o c i d a s sobre a d m i n i s t r a c i ó n c o m o p r o c e s o se d e b e a C a r l o s M a r x , q u i e n lo c o n c i b e c o m o : "toda acción e n c a m i n a d a a c o n v e r t i r un p r o p o s i t o en realidades positivas", y a ñ a d e : "es el o r d e n a m i e n t o sistemático d e h e c h o s y el uso calculado de recursos aplicados a. la r e a l i z a c i ó n de u n propósito, p r e v i e n d o. los. o b s t á c u l o s q u e p u e d e n surgir en el logro d e los m i s m o s . E s la s u p e r v i s i ó n del t r a b a j o y material q u e se e m p l e a para realizar un fin p r o p u e s t o , de m o d o q u e se lleva a c a b o al m á s b a j o c o s t o d e energía, t i e m p o y d i n e r o " 1 1 .. G u l i k . por su parte, dice q u e es: "aquella actividad e n c a m i n a d a h a c e r q u e las c o s a s se h a g a n d e a c u e r d o a ciertos objetivos".. M u c h a s d e f i n i c i o n e s m a s p o d r í a n m e n c i o n a r s e sobre el c o n c e p t o d e. administración. c o m o p r o c e s o , p e r o bastan las anteriores para o b s e r v a r q u e t o d a s ellas tienen m u c h o s lugares c o m u n e s , d e entre los cuales se p u e d e d e s t a c a r los siguientes:. 1.- Existe un proposito, un o b j e t i v o o meta p o r realizar. Tste o b j e t i v o p u e d e ser de c u a l q u i e r naturaleza, v ser dictado o e s t a b l e c i d o por u n a p e r s o n a , u n a e n t i d a d , un. M cid n 't. i| p. ) \er. Gerencia. I I * n \l n i. Mar» Fnl7 MorMC n. In i ii m n. p, I. I. »>. m. \ h I n. r. \p/r>aih. >/ u. 4 lm n > r t. n. i » Tlie Macm Itian C mpanv Nueva York 1957 2. n. Icion All\n an I [1 icón Inc IV. iiUlc Mil. Inc. Nue\a Y r t. 1?< Ion 1972 I )46.

(23) g r u p o , etc.; q u e p u e d e ser el m i s m o q u e se e n c a r g a d e la c o n s e c u c i ó n de los o b j e t i v o s , o dilerente 2.- Existe o se asigna un g r u p o d e p e r s o n a s y r e c u r s o s p a r a lograr el o b j e t i v o . Este g r u p o de p e r s o n a s p u e d e o n o ser el m i s m o q u e d e f i n i ó los o b j e t i v o s ; i m p o r t a n t e es q u e t r a b a j e en f o r m a sistemática para lograrlos.. 3.- C o n el o b j e t o d e asegurar la c o n s e c u c i ó n de los o b j e t i v o s en f o r m a racional y sistemática,. se. establecen. reglas,. procedimientos,. procesos. de. planificación,. o r g a m / a c i o n . control, supervisión, dirección, c o m u n i c a c i ó n , i n f o r m a c i ó n , etc.. 4.- Estas reglas y p r o c e d i m i e n t o s garantizan q u e las c o s a s se h a g a n c o n la m a y o r e f i c i e n c i a posible d e a c u e r d o con los objetivos.. 1.4 L A A D M I N I S f R A C I O N C O M O F U N C I O N Por lo a n t e r i o r m e n t e visto, parecería d e s p r e n d e r s e de la f u n c i ó n d e a d m i n i s t r a c i ó n se limita a la d e f i n i c i ó n d e obietivo, en tanto q u e la d e gerencia a ejecutarlos. P o c o s a u t o r e s respaldarían tan cortante d i f e r e n c i a c i ó n , p u e s a m b a s f u n c i o n e s están tan i n t i m a m e n t e r e l a c i o n a d a s q u e prefieren e m p l e a r a m b o s t é r m i n o s c o m o s i n o n i m o s . Por e j e m p l o . K a u f m a n a f i r m a q u e "la f o r m a de definir la f u n c i ó n d e a d m i n i s t r a c i ó n es la d e e s t a b l e c e r el o b j e t i v o q u e se espera q u e d e b e c u m p l i r la acción a d m i n i s t r a t i v a . Así, se dice c o n f r e c u e n c i a q u e la f u n c i ó n d e a d m i n i s t r a c i ó n c o n s i s t e en e j e c u t a r d e c i s i o n e s d e política o c o o r d i n a r actividades para lograr a l g ú n p r o p ó s i t o c o m ú n o. simplemente. c o o p e r a r en la b u s q u e d a d e una meta c o m ú n " . L a s ideas implícitas en este p u n t o de vista sobre la f u n c i ó n administrativa, son q u e ésta es un p r o c e s o para llegar a d e c i s i o n e s.

(24) o p e r a t i v a m e n t e h o m o l o g a s a los p r o c e s o s d e t o m a d e d e c i s i o n e s d e otras o r g a n i z a c i o n e s , ) q u e la i m p o r t a n c i a. d e la a d m i n i s t r a c i ó n d e s c a n s a n o en la u n i d a d d e sus f u n c i o n e s. sino en la creciente p r o m i n e n c i a d e los a d m i n i s t r a d o r e s ,. con r e s p e c t o a la de otros. iuncionarios, en la t o m a de d e c i s i o n e s . Y continua: " P a r a los p r o p o s i t o s d e este analisis, los a d m i n i s t r a d o r e s son f u n c i o n a r i o s d e s i g n a d o s para s u p e r v i s a r a otros, y se c o n f i n a a los a d m i n i s t r a d o r e s al servicio del g o b i e r n o , a u n q u e m u c h o de lo q u e se diga se a p l i q u e t a m b i é n para llevar a a d m i n i s t r a d o r e s g u b e r n a m e n t a l e s " 1 2 . Ya sea q u e se c o n s i d e r e un p r o c e s o o una f u n c i ó n , la a d m i n i s t r a c i ó n se refiere al e s t a b l e c i m i e n t o y o p e r a c i o n d e o r g a n i z a c i o n e s para llevar a cabo un trabajo.. Las o r g a n i z a c i o n e s son i n s t r u m e n t o s sociales y t e c n o l o g i c o s q u e p e r m i t e n. realizar. o b j e t i v o s q u e son d e m a s i a d o g r a n d e s > c o m p l e j o s para q u e p u e d a n ser e j e c u t a d o s por una sola p e r s o n a. Las o r g a n i z a c i o n e s se crean para llevar a c a b o o b j e t i v o s d e muv. d i v e r s a naturaleza: c o m e r c i a l e s , militares, religiosos, e d u c a t i v o s , g u b e r n a m e n t a l e s , etc. Para. algunos. incluso. la sociedad. moderna. se. ha. convertido. en. una. "sociedad. o r g a n i z a c i o n a l " . D e t o d a s m a n e r a s , es esencial e inevitable la n e c e s i d a d d e a d m i n i s t r a r las o r g a n i z a c i o n e s y sus actividades. U n a o r g a n i z a c i ó n se p u e d e c o n c e b i r c o m o una u n i d a d q u e p r o c e s a ciertos i n s u m o s q u e a b s o r b e del. ambiente,. con. el propósito d e emitir p r o d u c t o s e s p e c í f i c o s q u e. son. necesarios, valiosos o a c e p t a b l e s para la s o c i e d a d , o q u e se p r e t e n d e introducir en ella, mediante. una actitud i n n o v a d o r a . Por tanto, una o r g a n i z a c i ó n es u n a u n i d a d. que. t r a n s f o r m a r e c u r s o s para p r o d u c i r c o s a s o servicios. Esta unidad t r a n s f o r m a d o r a , la o r g a n i z a c i ó n , d e t e r m i n a > c o n f i g u r a la f o r m a y c o n d i c i o n e s en q u e d e b e ser c o n t r o l a d a y dirigida por una administración.. Ka if. 11 II rbcn. Adm n trdli. nct. n. La administración. p< I. / th. a Si n. n o sólo e s t a b l e c e y dirige. * The Macmil lan c n pan\ and the Frc. Pres. la. 968.

(25) organi/acion. hacia m e t a s especificas, t a m b i é n controla los p r o d u c t o s resultantes y. corrige su c a u c e , en c a s o de q u e se desvíe d e la ruta s e ñ a l a d a .. H a d m i n i s t r a d o r e m p i e z a t o m a n d o varios r e c u r s o s h u m a n o s y e c o n ó m i c o s del a m b i e n t e , en f o r m a d e m a n o de obra, materiales, e q u i p o y dinero. En la m e d i d a en q u e n o es c a p a z d e c o n t r o l a r c o m p l e t a m e n t e la calidad y c a n t i d a d de estos i n s u m o s , es parte de un s i s t e m a abierto, m a s q u e de u n o cerrado. El a m b i e n t e o f r e c e a su v e z varios tipos d e obstáculos. que. pueden. ser a f e c t a d o s , pero n o c o n t r o l a d o s c o m p l e t a m e n t e. p o r el. a d m i n i s t r a d o r , por e j e m p l o , el sistema político, el estado d e t e c n o l o g í a , y los d e s e o s e ideales de la s o c i e d a d .. Los. productos. de. la. organización. son. tanto. de. características. humanas. como. e c o n ó m i c a s . F s p o r estos p r o d u c t o s que la s o c i e d a d j u z g a el éxito de la e m p r e s a . En cierta f o r m a , las o r g a n i z a c i o n e s existen p o r q u e son a c e p t a d a s por la s o c i e d a d ; pero f r a c a s a r a n , o se e x t i n g u i r á n , si los valores q u e p r o d u c e n se c o n s i d e r a n. inapropiados,. inaceptados. e x c e s i v a m e n t e c a r o s o " f u e r a de c o n t e x t o " .. 1.5 E L P R O C E S O A D M I N I S I R A T I V O Por lo d i c h o a n t e r i o r m e n t e , d e b e q u e d a r claro q u e la a d m i n i s t r a c i ó n es un p r o c e s o e s e n c i a l m e n t e d i n á m i c o y evolutivo, q u e esta i n m e r s o e i n f l u y e c o n t i n u a m e n t e en las c o n d i c i o n e s sociales, políticas, e c o n ó m i c a s y t e c n o l ó g i c a s , y h a c e uso d e ellas para lograr en f o r m a satisfactoria los o b j e t i v o s que persigue. D i c h o p r o c e s o sólo es posible g r a c i a s a la circunstancia de que, por ser un p r o d u c t o social, su f u e r z a e v o l u t i v a d e s c a n s a en la actividad creadora, característica d e la m e n t e h u m a n a ..

(26) 11 h o m b r e investiga, p r e v é. y planifica c o n t i n u a m e n t e t o d o s los actos d e su vida,. m u c h a s v e c e s aun sin percatarse d e ello, y a u n q u e d i c h a s f u n c i o n e s con f r e c u e n c i a p a r e c e n tan r u d i m e n t a r i a s q u e pasan i n a d v e r t i d a s para el o b s e r v a d o r s u p e r f i c i a l , su presencia es i n d u d a b l e e inadvertidas. para el o b s e r v a d o r superficial, su p r e s e n c i a es. i n d u d a b l e e inevitable. Sin las f u n c i o n e s d e o b s e r v a c i ó n e investigación, q u e n o s sirven c o m o un a n t e c e d e n t e para prever las c o n s e c u e n c i a s de la acción individual, los f r u t o s d e la e x p e r i e n c i a serian n u g a t o r i o s y. p o r t a n t o , sería i m p o s i b l e p l a n i f i c a r cualquier acción lutura. pro s i m p l e q u e esta fuese.. Por lo d e m á s , estas f u n c i o n e s d e investigación, previsión y planificación e s t á n s i e m p r e s u j e t a s a las c a m b i a n t e s c o n d i c i o n e s a m b i e n t a l e s , p o r lo q u e t a m b i é n son e s e n c i a l m e n t e d i n a m i c a s . N o bien se ha a d o p t a d o un p l a n o llegado a u n a c o n c l u s i ó n , c u a n d o p u e d e n ya h a b e r s u r g i d o n u e v o s e l e m e n t o s q u e presionen y se h a g a n variar las b a s e s de previsión sobre las c o n s e c u e n c i a s de los actos f u t u r o s ; y, a m e n o s q u e se r e c o n s i d e r e n los p l a n e s — n o importa c u á n c u i d a d o s a m e n t e e l a b o r a d o s ha>an s i d o ™ para c o n s i d e r a r los n u e v o s c a m b i o s q u e surgen, se e s t a r á en p e l i g r o d e m a l o g r a r la acción. Si la a d m i n i s t r a c i ó n ha d e a l c a n z a r los o b j e t i v o s para los q u e f u e creada, d e b e r á e j e r c e r las funciones. de. investigación,. previsión. y. planificación. en. una. forma. continua. e. imprescindible.. A h o r a bien, ¿ q u e factores, q u é ingredientes c o m p o n e n el p r o c e s o a d m i n i s t r a t i v o ? Kn t é r m i n o s g e n e r a l e s , toda la a d m i n i s t r a c i ó n se c o m p o n e d e tres f a c t o r e s f u n d a m e n t a l e s ; el p r i m e r o y m á s i m p o r t a n t e es el factor h u m a n o . I o d a a d m i n i s t r a c i ó n está f o r m a d a , ante.

(27) todo, d e seres h u m a n o s , y sin este e l e m e n t o n i n g u n a f o r m a de a d m i n i s t r a c i ó n concebible,. l-xisten. sin duda,. formas organizadoras. rudimentarias. y. es. aplicaciones. t e c n o l ó g i c a s e l e m e n t a l e s en ciertas c o l o n i a s d e insectos tales c o m o las a b e j a s , las h o r m i g a s , etc., q u e c a u s a n a d m i r a c i ó n y c u y o e s t u d i o nos i n d u c e a serias m e d i t a c i o n e s ; pero la d i f e r e n c i a f u n d a m e n t a l entre la c o n d u c t a d e tales seres y la del h o m b r e estriba en el c a r a c t e r a l t a m e n t e d i n á m i c o y e v o l u t i v o q u e caracteriza a las instituciones h u m a n a s , en o p o s i c i o n a las m a n i f e s t a c i o n e s d e o r g a n i z a c i ó n elemental o b s e r v a d a s en las e s p e c i e s interiores, q u e p e r m a n e c e n invariables p o r largos periodos.. El s e g u n d o e l e m e n t o es el factor estructural; es decir, una institución, n o importa c u á n p e q u e ñ a sea. p o s e e u n a estructura u o r g a n i z a c i ó n que le d a f o r m a y s e n t i d o. a la. a d m i n i s t r a c i ó n . D i c h a estructura p u e d e ser d e s d e s i m p l e m e n t e la f o r m a tacita en q u e un g r u p o d e i n d i v i d u o s se reúne para lograr un fin c o m ú n , hasta la c o m p l i c a d a t r a m a de relaciones q u e caracteriza a las g r a n d e s e m p r e s a s . El factor estructural, d e s d e el p u n t o d e vista a d m i n i s t r a t i v o , es c o m p a r a b l e al a r m a z ó n d e un e d i f i c i o o al e s q u e l e t o d e un ser viviente.. El tercer e l e m e n t o es el factor e c o n o m i c o . e n t e n d i é n d o s e p o r tal los r e c u r s o s m a t e r i a l e s r e q u e r i d o s para el f u n c i o n a m i e n t o a d e c u a d o del c u e r p o a d m i n i s t r a t i v o .. Es. debido. p r e c i s a m e n t e a q u e los r e c u r s o s e c o n o m i c o s son e s c a s o s p o r lo q u e la a d m i n i s t r a c i ó n llena una f u n c i ó n f u n d a m e n t a l en la actividad h u m a n a , p u e s t o q u e el fin u l t i m o d e la m i s m a es llevar a c a b o un propósito d e s e a b l e o i n d u c i d o c o n un m í n i m o de e s f u e r z o y recursos, lo cual equivale al d e s i d e r a t u m del acto e c o n o m i c o : m á x i m a satisfacción con el m í n i m o de e s f u e r z o . Un bien con una a b u n d a n c i a ilimitada no necesita administrarse..

(28) E s t o s tres t i p o s de factores: el h u m a n o , el estructural y el e c o n o m i c o , d e b e n c o m b i n a r s e a r m o n i o s a m e n t e en toda a d m i n i s t r a c i ó n , y del g r a d o en q u e la c o o r d i n a c i o n y control de los m i s m o s se lleve a cabo, d e p e n d e r á el buen o mal f u n c i o n a m i e n t o del c u e r p o a d m i n i s t r a t i v o y, p o r tanto, el logro del fin e c o n ó m i c o u l t i m o q u e se e n c u e n t r a implícito en el m i s m o .. I na r e p r e s e n t a c i ó n grafica del p r o c e s o administrativo, tal c o m o se ha descrito, seria la que. sugiere en la figura 1, d o n d e para dar idea d e la d i n a m i c a q u e lleva implícito el. p r o c e s o t o m a la f o r m a de una rueda, c u y o e j e es el o b j e t i v o o p r o p o s i t o de toda a d m i n i s t r a c i ó n . C u b r i e n d o d i c h o eje. e i n t i m a m e n t e ligado a él. están la c o o r d i n a c i ó n y el control. d e los tres s e g m e n t o s q u e r e p r e s e n t a n. los f a c t o r e s a d m i n i s t r a t i v o s. >a. descritos: la a u s e n c i a d e c u a l q u i e r a d e ellos haría i m p o s i b l e su f u n c i o n a m i e n t o . D i c h o s s e g m e n t o s d e b e r á n estar. firmemente. a p o y a d o s en las a c t i v i d a d e s d e. p r e v i s i ó n y p l a n i f i c a c i ó n , q u e deberán ser c o n t i n u a s para ser validas administración. —. como. disciplina. científica—. es. estudiar. y. investigación, El o b j e t o d e la. analizar. lo. mas. a m p l i a m e n t e posible estos e l e m e n t o s q u e integran el p r o c e s o a d m i n i s t r a t i v o y — c o m o a r t e ™ la f o r m a d e c o o r d i n a r l o s y controlarlos a fin de o b t e n e r el m á x i m o p r o v e c h o de ellos en el logro d e un fin..

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(30) 2.TIP0S DE ADMINISTRACION. El surgimiento y desarrollo de todo tipo de organismos, así como la multiplicidad de relaciones entre ellos, han dado lugar a la existencia de diferentes tipos de administración que a veces hacen difícil su clasificación. La clasificación más común es aquella que toma como punto de referencia al sector económico al que sirve, es decir, parte de si el organismo es de carácter público, privado o si reúne características de ambos sectores. Desde este punto de vista pueden distinguirse tres tipos fundamentales de administración: a) administración pública; b) administración privada, y c) administración mixta. Sin embargo, debemos advertir de una vez que ninguno de estos tipos de administración es independiente y que, como veremos más adelante, llevado el análisis a su más profunda significación, encontraremos que dichos tipos forman parte de un todo, que, como disciplinas, no difieren en la teoría ni en la práctica y que los principios son válidos tanto para uno como para otro... 2.1 ADMINISTRACION PUBLICA La administración pública se define de varias maneras; veamos algunas de ellas: Gulick y Urwick dicen que "la administración pública es aquella parte de la ciencia de la administración que concierne al gobierno, fundamentalmente al Poder Ejecutivo, que es el encargado de llevar acabo las tareas gubernamentales". Desde luego, Gulick y Urwick13 reconocen que existen también problemas administrativos. en los poderes. legislativo y judicial; sólo que, por definición, es el poder ejecutivo o administrativo el.

(31) e n c a r g a d o de realizar la política g u b e r n a m e n t a l , c o n s i d e r a n d o el p o d e r p u b l i c o en su coniunto.. P f i f f n e r y Presthus señalan q u e "la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a consiste en llevar a c a b o el trabaio del g o b i e r n o c o o r d i n a n d o los e s f u e r z o s d e m o d o q u e p u e d a n c o l a b o r a r u n i d o s en el logro de s u s p r o p ó s i t o s " 1 4 . Por su parte, W i l s o n o p i n a q u e la a d m i n i s t r a c i ó n publica es la " a p l i c a c i ó n detallada y sistemática d e la ley. T o d a aplicación c o n c r e t a d e una ley general es un acto d e administración, ya sea la aplicación o c o b r o d e un i m p u e s t o , la c o n d e n a d e un criminal, la e j e c u c i ó n de una obra publica o el r e c l u t a m i e n t o militar" 1. La. administración. publica. es,. pues. la. ejecución. y. observancia. de. la. política. g u b e r n a m e n t a l , según ha sido delineada por las a u t o r i d a d e s c o m p e t e n t e s , y p o r tanto a ella c o n c i e r n e n los p r o b l e m a s , poderes, o r g a n i z a c i ó n y técnicas q u e llevan implícita la aplicación de las le>es y políticas f o r m u l a d a s. p o r las d e p e n d e n c i a s g u b e r n a m e n t a l e s. e n c a r g a d a s d e ello.. La a d m i n i s t r a c i ó n publica es la ley en acción, es la parte e j e c u t i v a del g o b i e r n o .. L a a d m i n i s t r a c i ó n publica, en c o n s e c u e n c i a significa primordial m e n t e las labores d e las e m p r e s a s civiles q u e se e n c a r g a n , por m a n d a t o legal, d e tramitar los n e g o c i o s p ú b l i c o s q u e se le han asignado. Sin e m b a r g o , los n e g o c i o s p ú b l i c o s p u e d e n a b a r c a r á m b i t o s políticos distintos, y en esa f o r m a la a d m i n i s t r a c i ó n pública p u e d e ser d e caracter. 4. r t ffi cr. n M y Ptesih n Va i c. W s n V. >dr % 7. tul. /. ií I In. h l i. i i. í cd ci n f h c Roña d Press C P. il n i Si cncc Quancrl} \. Nue\a Y >rk 1. I XVI n m 4 W a h. gl n 1941.

(32) i n t e r n a c i o n a l o n a c i o n a l , p u e d e ser d e tipo federal o central, estatal o d e p a r t a m e n t a l , municipal o urbana Por otra parte p u e d e a b a r c a r t a m b i é n las a c t i v i d a d e s del p o d e r legislativo, p u e s t o q u e e x i s t e m u c h o de a d m i n i s t r a c i ó n en la e l a b o r a c i ó n d e las leyes. A b a r c a , a s i m i s m o , las f u n c i o n e s de las cortes y los tribunales en su papel de a d m i n i s t r a d o r e s d e l a j u s t i c i a , a las o f i c i n a s civiles y militares q u e d e p e n d e n d i r e c t a m e n t e o no del Ejecutivo, etc. E n esta f o r m a la a d m i n i s t r a c i ó n publica p u e d e ser de la r a m a ejecutiva, d e la legislativa, d e la j u d i c i a l , d e la militar, etc.. Por lo q u e respecta a la actividad e s p e c i f i c a d e aplicación, la a d m i n i s t r a c i ó n p u b l i c a podra, a su vez, r e f e r i r s e a la a d m i n i s t r a c i ó n de p e r s o n a l , p r e s u p u e s t o ,. materiales,. f i n a n c i e r a , etc.. L a a d m i n i s t r a c i ó n publica centra su estudio en a q u e l l o s a s p e c t o s de. organización,. p r o c e d i m i e n t o s y m é t o d o s q u e son c o m u n e s a la m a y o r í a de las o f i c i n a s a d m i n i s t r a t i v a s . L a a p l i c a c i ó n del c u e r p o de c o n o c i m i e n t o de esta disciplina a c u a l q u i e r f u n c i ó n especial c o m o , d i g a m o s , la d e salubridad, p u e d e c o n d u c i m o s d e s d e el nivel m u n i c i p a l al estatal, al nacional y aun al internacional. P u e d e e x t e n d e r s e d e s d e las m o n t a ñ a s a los d e s i e r t o s : p u e d e t e n e r idénticos p r o b l e m a s en areas d i f e r e n t e s , c o m o salubridad, e d u c a c i ó n o c o m u n i c a c i o n e s , o p u e d e ir de una función g u b e r n a m e n t a l pura, c o m o el arresto y d e t e n c i ó n d e un delincuente, a una cuasi g u b e r n a m e n t a l o cuasi c o m e r c i a l , c o m o la atención d e una planta eléctrica..

(33) 2 2 ADMIN1S I RACION PRIVADA. La a d m i n i s t r a c i ó n privada c o n c i e r n e a las a c t i v i d a d e s d e los particulares en todos s u s o r d e n e s y es, p o r tanto, t a m b i é n m u y amplia. L a industria es la ilustración m a s e v i d e n t e d e la a d m i n i s t r a c i ó n privada, pero t a m b i é n la e n c o n t r a m o s a l t a m e n t e d e s a r r o l l a d a en los o r g a n i s m o s eclesiásticos, los colegios, las u n i v e r s i d a d e s y las instituciones p r i v a d a s d e b e n e t l c e n c i a . Para fines d e clasificación de a c u e r d o c o n el á m b i t o q u e a b a r c a la administración. privada,. puede. ser,. también,. de. tipo. internacional,. como. ciertas. s o c i e d a d e s d e caracter cultural, político y social, y los c o n s o r c i o s y carteles q u e v a n m a s alia d e las fronteras d e un país. En la m i s m a f o r m a , p u e d e ser bancaria, industrial, c o m e r c i a l , a g r í c o l a , escolar, eclesiástica, etc.. y p o r la a p l i c a c i ó n e s p e c í f i c a q u e se le d a dentro del o r g a n i s m o , p u e d e referirse t a m b i é n , c o m o en el c a s o d e. la a d m i n i s t r a c i ó n. publica, a la a d m i n i s t r a c i ó n del p r e s u p u e s t o , del personal, d e las f i n a n z a s , del e q u i p o , etc.. 2.3 A D M I N I S T R A C I O N M I X T A. La a d m i n i s t r a c i ó n. mixta o cuasi publica se refiere a las a c t i v i d a d e s d e. aquellos. o r g a n i s m o s q u e están b a j o la jurisdicción tanto del p o d e r p ú b l i c o c o m o del sector privado,. y. a. ellos. corresponden. las. instituciones. de. participación. estatal,. d e s c e n t r a l i z a d a s o a u t o n o m a s , q u e tan prolíficaniente se han d e s a r r o l l a d o en los ú l t i m o s t i e m p o s y q u e f o r m a n lo q u e se l l a m a la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a paraestatal. Por el á m b i t o q u e a b a r c a . la administración m i x t a p u e d e ser de c a r á c t e r internacional, nacional > d e s c e n t r a l i z a d o , a u t o n o m o . semioficial. d e. participación, etc. Por su. e s p e c i f i c a , p u e d e ser. c o m o las anteriores, d e personal, de p r e s u p u e s t o , etc.. aplicación.

(34) Ln el c u a d r o 1 se presenta los tipos de a d m i n i s t r a c i ó n ya m e n c i o n a d o s . H a y q u e h a c e r h m c a p i e . sin e m b a r g o , en q u e la distinción q u e se h a c e c u a d r o , sobre los distintos tipos de a d m i n i s t r a c i ó n , es p u r a m e n t e e n u n c i a t i v a y para finen analíticos. C o m o ya se ha d i c h o a n t e r i o r m e n t e , el p r o c e s o administrativo y las técnicas e m p l e a d a s n o distingo, y los principios, p o r su calidad c i e n t í f i c a. hacen. o casi científica, son d e c a r a c t e r. universal c o m o cualquier otro principio d e n t r o d e las c i e n c i a s físicas o sociales. L a teoría a d m i n i s t r a t i v a es la m i s m a en todas partes. Sin e m b a r g o , e s t o n o q u i e r e d e c i r q u e i g n o r e m o s q u e d e n t r o de c a d a r a m a a d m i n i s t r a t i v a de las a n t e r i o r m e n t e m e n c i o n a d a s existen s i t u a c i o n e s e s p e c i f i c a s q u e las caracterizan; por tanto, las técnicas e m p l e a d a s en el p r o c e s o a d m i n i s t r a t i v o tienen q u e a j u s t a r s e y a d a p t a r s e a las s i t u a c i o n e s privativas d e c a d a una de ellas Cl ADRO Por su ámbito Pública. Internacional Federal Central Estatal o Deptal. Municipal etc.. Privada. Mixta. De De De De. consorcios carteles sociedades monopolios. 1.. Tipos. de. Por su estructura Ejecutiva Legislativa Judicial Militar etc.. Bancaria Industrial Comercial Agrícola. administración Por su aplicación Personal Presupuesto Financiera Materiales etc.. Personal Presupuesto Financiera Materiales etc.. etc.. \ scolar Eclesiástica etc.. Internacional. Descentralizada. Personal. Nacional Regional etc.. Autónoma Semioficial De participación etc.. Presupuesto Financiera Materiales etc..

(35) Sea cual fuere el tipo al q u e se aplique, el éxito d e una a d m i n i s t r a c i ó n d e p e n d e d e tres factores, a) R e l a c i o n e s estrechas y e f e c t i v a s entre el E j e c u t i v o y la legislatura para la estructuración de la política; en el c a s o d e e m p r e s a s privadas, entre el g e r e n t e y la j u n t a de d i r e c t o r e s q u e g o b i e r n a n la o r g a n i z a c i ó n , b) Habilidad del ejecutivo, o del gerente y sus c o l a b o r a d o r e s , para incorporar los l i n c a m i e n t o s d i c t a d o s p o r la legislatura (o c u e r p o de directores) a un plan practico d e operación, c) D e s t r e z a de los e n c a r g a d o s d e dirigir, controlar, c o o r d i n a r e instruir, para ganarse la c o l a b o r a c i ó n de t o d o s los e m p l e a d o s y trabaiadores. a fin de alcanzar los o b j e t i v o s p l a n e a d o s . Asi pues, los e l e m e n t o s clave d e la a d m i n i s t r a c i ó n se basan en tres g r u p o s de c o n s i d e r a c i o n e s :. 1. P e r s o n a l i d a d y c a p a c i d a d del e j e c u t i v o q u e se e n c a r g a d e llevar a c a b o la política;. 2.. R e l a c i o n e s entre d i c h o j e f e y s u s a s o c i a d o s i n m e d i a t o s en la estructura m á s e l e v a d a d e la j e r a r q u í a administrativa, y. 3.. R e l a c i o n e s entre j e f e s de o p e r a c i o n e s d e alto r a n g o y los e m p l e a d o s d e m e n o s categoría.. 2.4. COMPARACION EN 1 R E A D M I N I S TRACION P R I V A D A. ADM1NISI RACIÓN. PUBLICA. Y. M u c h o se ha d i s c u t i d o sobre si la a d m i n i s t r a c i ó n publica es u n a disciplina i n d e p e n d i e n t e de la a d m i n i s t r a c i ó n privada o sí. p o r el contrario, a m b a s son parte d e una disciplina general l l a m a d a a d m i n i s t r a c i ó n . F x i s t e n m u c h o s autores q u e p i e n s a n q u e esto último es. x lo c o r r e c t o y q u e n o se j u s t i f i c a en f o r m a a l g u n a la existencia de d o s disciplinas separadas. Sin e m b a r g o , no p o d e m o s d e s c o n o c e r q u e dentro d e c a d a e s f e r a en particular.

(36) existen situaciones e s p e c í f i c a s q u e las caracterizan, así c o m o tienen g r a n d e s a n a l o g í a s . A continuación. estudiaremos. a l g u n a s d e las d i f e r e n c i a s m á s d e s t a c a d a s entre. la. a d m i n i s t r a c i ó n publica y la privada.. 2.5. DlhLRF-NCIAS Y SIMILITUDES. P l l t f n e r y Presthus d i c e n q u e es u n a característica q u e d i s t i n g u e al a d m i n i s t r a d o r p ú b l i c o del p r i v a d o " e s q u e el p r i m e r o n o esta c o n s t a n t e m e n t e b a j o la z o z o b r a de los e s t a d o s d e p e r d i d a s y g a n a n c i a s , c o m o lo esta su h e r m a n o en el t e r r e n o d e los n e g o c i o s " .. El p o d e r p u b l i c o p r o p o r c i o n a m u c h o s servicios q u e son, en gran m e d i d a , i n t a n g i b l e s , p o r los c u a l e s el c o n s u m i d o r individual n o p a g a honorarios, p o r lo m e n o s en f o r m a directa. Por este m o t i v o , y con el o b j e t o de encontrar un i n s t r u m e n t o de e v a l u a c i ó n , se han h e c h o e s f u e r z o s serios p o r establecer n o r m a s de e f i c i e n c i a s a d m i n i s t r a t i v a s ; pero hasta la techa tanto el a d m i n i s t r a d o r publico c o m o el a d m i n i s t r a d o r p r i v a d o se e n c u e n t r a n sin m e d i o s p r e c i s o s para c o n o c e r la intensidad y la calidad d e las a c t i v i d a d e s e n c o m e n d a d a s al Estado. La doctrina de las limitaciones constitucionales en los p a í s e s. democráticos. e s t a b l e c e n m e c a n i s m o s de s u p e r v i s i o n sobre a d m i n i s t r a d o r público: el p o d e r legislativo y j u d i c i a l se e n c a r g a n d e supervisar la r a m a e j e c u t i v a ; p e r o n a d i e e s c a p a q u e d i c h a f o r m a es tan elastica. q u e sigue en pie el p r o b l e m a d e la e v a l u a c i ó n d e la actividad a d m i n i s t r a t i v a en el c a m p o g u b e r n a m e n t a l .. Otra d i f e r e n c i a q u e se d e s p r e n d e de la primera según el m i s m o autor es la t e n d e n c i a legalista de los f u n c i o n a r i o s públicos. U n a d m i n i s t r a d o r p ú b l i c o tiene q u e estar s e g u r o de s u s a c c i o n e s se ajusten a las prescripciones legales. En c o n s e c u e n c i a , d e b e c o n s u l t a r.

(37) constantemente administrador. los c o d i g o s y r e g l a m e n t o s q u e p r i v a d o , ciertamente,. también. indican. consulta. la f o r m a d e proceder.. códigos. y reglamentos. El para. p r o c e d e r , pero con distinto fin: n o para saber q u é es lo q u e d e b e h a c e r , sino para e n c o n t r a r la f o r m a d e hacer lo q u e se p r o p o n e sin ser s a n c i o n a d o . En o t r a s palabras, las leyes le sirven al a d m i n i s t r a d o r p u b l i c o para saber q u é es lo q u e debe h a c e r , y al p r i v a d o para saber q u e es lo q u e no d e b e hacer. En esta c a s o el a d m i n i s t r a d o r p u b l i c o tiene t a m b i é n una d e s v e n t a j a con relación al a d m i n i s t r a d o r privado.. D i m o c k dice q u e la a d m i n i s t r a c i ó n publica se caracteriza p o r ser m e n o s idónea q u e la administración. privada,. pues. la. limitan. sus. responsabilidades. enmarcadas. en. r e g l a m e n t o s rígidos, la c u a l e s n o p u e d e c a m b i a r a v o l u n t a d . A d e m á s , está s u j e t a a c a m b i o s i m p r e v i s t o s o p r e m e d i t a d o s d e política, lo cual se traduce n e c e s a r i a m e n t e en c a m b i o s en la administración.. El m i s m o. Dimock. p r o p o n e el r e m e d i o para. estas. d e s v é n t a l a s crear servidores públicos p r o f e s i o n a l e s p e r m a n e n t e s q u e o c u p e n los p u e s t o s de m á s alta j e r a r q u í a , y p r o v e e r d e cierta a u t o n o m í a a la a d m i n i s t r a c i ó n para alejarla d e i n f l u e n c i a s políticas. D i m o c k a ñ a d e q u e . d e a c u e r d o con su e x p e r i e n c i a , tanto en las e m p r e s a s p r i v a d a s en q u e ha p r e s t a d o sus servicios, c o m o en las d e p e n d e n c i a s f e d e r a l e s , e n c o n t r ó los m i s m o s p r o b l e m a s para reconciliar la a u t o n o m í a d e o p e r a c i o n con el control e n t r e los distintos n i v e l e s d e autoridad, asi c o m o entre los distintos d e p a r t a m e n t o s . Lo m i s m o en c u a n t o a los p r o b l e m a s d e d e m o r a , papeleo, etc.; pero a f i r m a q u e d i c h o s p r o b l e m a s se a c e n t ú a n.

(38) en la a d m i n i s t r a c i ó n pública d e b i d o a la política g u b e r n a m e n t a l , las restricciones legales, etc., q u e están por e n c i m a d e la a u t o n o m í a a d m i n i s t r a t i v a y la libertad d e a c c i ó n . 1 6. U n a distinción m u y c o m ú n entre a m b o s tipos d e a d m i n i s t r a c i ó n es a q u e l l a q u e se refiere a los fines. D e s d e el p u n t o de vista del o b j e t i v o , es indiscutible q u e existe una distinción t a j a n t e : el p r o p ó s i t o del g o b i e r n o es servir al c i u d a d a n o , p r o c u r a r el bienestar c o l e c t i v o ; p u g n a r p o r el d e s a r r o l l o equilibrado y j u s t o , s a l v a g u a r d a r las instituciones, p r o c u r a r la c o n t i n u i d a d d e los servicios, etc. En c a m b i o , el p r o p ó s i t o d e la e m p r e s a p r i v a d a es la o b t e n c i o n d e un lucro; a u n q u e n o p u e d e negarse q u e existen e m p r e s a s p r i v a d a s q u e trabajan con. fines. n o lucrativas y q u e aun a v e c e s desarrollan a c t i v i d a d e s q u e , en. principio, d e b i e r a n c o r r e s p o n d e r al Estado.. D o n h a n dice que, a pesar de su gran similitud, existen d i f e r e n c i a s entre a d m i n i s t r a c i ó n p u b l i c a y a d m i n i s t r a c i ó n p r i v a d a , p r i n c i p a l m e n t e p o r lo q u e respecta al. elemento. h u m a n o . En e f e c t o , dice, en el g o b i e r n o existe m á s c o n t i n u i d a d y d e f i n i c i ó n en el m a n d a t o q u e en la e m p r e s a privada, p u e s los limites d e la acción están c o n f r e c u e n c i a c l a r a m e n t e d e f i n i d o s p o r leyes y r e g l a m e n t o s , m u c h o s d e ellos s a n c i o n a d o s a u n p o r la legislatura. D o n h a m a f i r m a q u e tal situación n o existe en las e m p r e s a s p r i v a d a s . L a r e s p o n s a b i l i d a d ante la legislatura, y la i n t e f e r e n c i a de está, la r e s p o n s a b i l i d a d ante el e j e c u t i v o , los c o n t r o l e s generales d e f i n i d o s , etc., s o n características q u e le dan p o c o parecido. con. los. negocios. privados.. Los. enlaces. políticos. de. las. dependencias. g u b e r n a m e n t a l e s son r a d i c a l m e n t e diferentes de los d e las c o m p a ñ í a s p r i v a d a s . Esto, d e s d e luego, p u e d e s u c e d e r t a m b i é n c o n las c o m p a ñ í a s p r i v a d a s d e gran m a g n i t u d ; p e r o. 16. Dimock Marshall E Y Dimock G)ad>sO FMil. 4Jm n Mratu n R i n e h a r t & C o. Nueva Yoá. 1953.

(39) i n d u d a b l e m e n t e q u e s u c e d e en m e n o r escala, y la d i f e r e n c i a cuantitativa se c o n v i e r t e en d i l e r e n c i a cualitativa. 1 7. 18 Stamp. d e s c r i b e cuatro d i f e r e n c i a s q u e es c o n v e n i e n t e m e n c i o n a r . En p r i m e r lugar,. a f i r m a q u e el j u i c i o de los e m p l e a d o s g u b e r n a m e n t a l e s q u e están en c o n t a c t o c o n el publico. es. muy. limitado,. pues. la. administración. pública. no. puede. hacer. d i s c r i m i n a c i o n e s d e n i n g u n a e s p e c i e entre p e r s o n a s . C u a l q u i e r j u i c i o q u e e m i t a tiene que ser e j e r c i d o c o m o una distinción entre casos, pero sin distinción de c l a s e s sociales A esta u n i f o r m i d a d en el tratamiento a t o d o lo largo d e la a d m i n i s t r a c i ó n la llama Principio. de la estabilidad. o consistencia.. Tal o b l i g a c i ó n n o existe en la a d m i n i s t r a c i ó n. privada, e x c e p t o en aquellas e m p r e s a s d o n d e sus n e g o c i o s d e p e n d e n del m a n t e n i m i e n t o de una. norma. absolutamente. exacta; no existe c o m p u l s i ó n. alguna. para servir. a. d e t e r m i n a d a gente, por lo que n o tiene q u e p r e o c u p a r s e d e este principio. P u e d e ser t o d o lo inconsistente q u e quiera, y prestar o d e j a r d e prestar d e t e r m i n a d o s servicios a tal o cual g r u p o o clase social. L n a s e g u n d a característica es lo que llama el Principio. del control. financiero. D e s d e el. p u n t o de vista constitucional, el control financiero es una autoridad e j e r c i d a sobre las a c t i v i d a d e s del Estado, a través de la tesorería o la o f i c i n a del p r e s u p u e s t o , y este control eierce i n f l u e n c i a restrictiva en todas las d e p e n d e n c i a s del gobierno. N o es posible a una d e p e n d e n c i a del g o b i e r n o e x p e r i m e n t a r en n a d a q u e requiera un gasto, p u e s sus e g r e s o s están p e r f e c t a m e n t e d e f i n i d o s en cantidad y en propósito. D i c h a i n f l u e n c i a restrictiva n o existe en las e m p r e s a s privadas.. D i an Sia i p. Ui. de B G v rnin la A R K i r i e - ! \ c I t IC 11 C il i t »een I e M i i l l i. P ihl c A J n n strai on Re icv. \ IB r sil i kAdits rna. 6. primavera 1 P ihlic A Irmn trati >n vol. 19.

(40) La tercera característica es el Principio. de reembolso. marginal.. T o d o s s a b e m o s q u e los. gastos en las e m p r e s a s privadas se hacen d e a c u e r d o c o n la t e n d e n c i a general del lucro. I a m a x i m a es: " L n la m e d i d a en q u e el gasto de un p e s o en d e t e r m i n a d a f o r m a m e d e v u e l v a m a s de $1.00. m e c o n v i e n e dicho gasto, p e r o si el r e e m b o l s o es de $ 1 . 0 0 o inferior, es t i e m p o d e a b a n d o n a r el n e g o c i o . " El m a r g e n d e utilidad entre los distintos g a s t o s es el pricipio invisible, pero d e f i n i t i v o d e las a c t i v i d a d e s públicas, y n u n c a p o d r á hacerlo. El principio del reembolso. marginal. es sólo característico d e las e m p r e s a s. privadas.. 1 I c u a r t o principio es el de la Responsabilidad. ministerial.. En u n a d e m o c r a c i a c o n. s i s t e m a p a r l a m e n t a r i o , hasta el u l t i m o acto del m á s h u m i l d e servidor p u b l i c o se realiza a la luz de la s u p r e m a autoridad q u e es la legislatura, a lo largo de u n a serie infinita de p a s o s en u n a a m p l i a escala j e r á r q u i c a . Esto es q u i z a s un p o c o e x a g e r a d o , p e r o el h e c h o es q u e baio el principio d e la r e s p o n s a b i l i d a d ministerial es n e c e s a r i o p a r a los j e f e s a d m i n i s t r a t i v o s j u s t i f i c a r los actos de su d e p a r t a m e n t o ; y este h e c h o tiene una i n f l u e n c i a e x t r a o r d i n a r i a en su personal y en t o d o el caracter d e la a d m i n i s t r a c i ó n . N o hay n a d a parecido, a f i r m a S t a m p , en el terreno privado d e los n e g o c i o s . 1 9. SIMILITUDES P f i f f n e r y P r e s t h u s a f i r m a n que los p r o b l e m a s d e a d m i n i s t r a c i ó n y o r g a n i z a c i ó n corren por. los. mismos. canales,. independientemente. de. que. se. trate. de. un. organismo. g u b e r n a m e n t a l o d e una e m p r e s a privada.. Slimp. sil. <- ni. ic( N l i iv r l. >r. •t 18. t -I v f. Ihe Adm. 1 A "i \ai. <\dm. MI. n f B isiness & P ib n All i r i n. McNair M P v U w. / II. ri i dirs. / 1 ub i 4 im n ir ¡i. i \ I. Bus ncs a i d M dcrn S<n. ct. Haivud.

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