LOS BENEFICIOS QUE TRAE EL ESTABLECIMIENTO DE LA MEDIDA CAUTELAR, COMO LIMITACIÓN AL DOMINO PARA GARANTIZAR EL CURSO
DEL TRÁMITE ADMINISTRATIVO AMBIENTAL DE CARÁCTER
SANCIONATORIO EN DESARROLLO DEL ARTÍCULO 14 DE LA LEY 1333 DE 2009.
GINA PAOLA CUEVAS FLÓREZ UNIVERSIDAD SANTO TOMÁS
Dr. ÉDGAR ANTONIO GUARÍN RAMÍREZ
UNIVERSIDAD SANTO TOMÁS FACULTAD DE DERECHO DEPARTAMENTO DE POSGRADO
ESPECIALIZACIÓN EN DERECHO ADMINISTRATIVO BOGOTÁ, D.C.
RESUMEN ANALÍTICO ESTRUCTURADO
Tipo de documento. Artículo.
Acceso al documento. Universidad Santo Tomás.
Título del documento. LOS BENEFICIOS QUE TRAE EL ESTABLECIMIENTO DE LA MEDIDA CAUTELAR, COMO LIMITACIÓN AL DOMINO PARA GARANTIZAR EL
CURSO DEL TRÁMITE ADMINISTRATIVO AMBIENTAL DE CARÁCTER
SANCIONATORIO EN DESARROLLO DEL ARTÍCULO 14 DE LA LEY 1333 DE 2009. Autor(s). CUEVAS FLOREZ, Gina Paola.
Publicación. Bogotá, 2017, Nº de pág. 26
Palabras Clave. Medida Cautelar, Procedimiento Sancionatorio, Función Ecológica, Medida Preventiva, Propiedad Privada.
lograría impedir el ejercicio al dominio de dicho predio creando conciencia y responsabilidad en procura de la preservación y cuidado de los predios del propietario, o una responsabilidad solidaria frente a la afectación ambiental causada por un tercero.
Abstract. This article presents information that illustrates the void exists in relation to the imposition of precautionary measures in the application of the environmental administrative procedure of a sanctioning nature, in view of the fact that, in the exercise of private property, there is a constitutional obligation in its article 58 ° (Congress, 1991) that imposes landowners to preserve natural resources. However, in developing activities in privately owned properties that threaten the safeguarding of natural resources, a real and effective guarantee would be of great benefit over the course of the project, being this the registration before the office of public instruments of the opening Of the environmental administrative process of a sanctioning nature as a limitation to the domain, under the figure of the precautionary measure, as an endorsement that would obtain security against the administrative process underway under two points of view: the environmental authority would have the certainty of the guarantee against A possible sanction under the terms of Law 1333 of 2009 and, on the other hand, it would be possible to prevent the exercise to the dominion of said property creating conscience and responsibility in search of the preservation and care of the properties of the owner, or a joint and several liability To environmental damage caused by a third party.
Conclusiones.
se pudo exponer, esta normatividad plantea elementos que permiten garantizar la protección de los recursos naturales y del medio ambiente por intermedio del artículo 58 de la Constitución política de Colombia, y con ello, dando cumplimiento a la responsabilidad el Estado de la garantía del patrimonio y la riqueza ambiental, es evidente que, el procedimiento normativo carece de un elemento vinculante que sea contundente a la hora de lograr la plena efectividad de la misma, ello en lo que refiere al resarcimiento del daño ambiental causado por acción u omisión del presunto infractor, situación que, para otras ramas del Derecho, ha sido un elemento efectivo a la hora de resarcir el daño causado. En resumen, es necesario definir una reglamentación o fijar unos parámetros específicos que permita, a las autoridades ambientales, lograr un resarcimiento efectivo del daño causado, y lograr un mayor alcance, a lo dispuesto en el artículo 58 de la Constitución política referente a la Función Ecológica de la propiedad privada.
Fuentes.
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Corte Constitucional, Sentencia C-146 de 1997. M.P, Dr. José Gregorio Hernández. Pág. 27
Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 32 (parcial), 36 (parcial), 38, 39, 40 (parcial), 43, 44, 45, 46, 47, 48, y 49 de la Ley 1333 de 2009, “Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposic, Sentencia C-703 (Corte Constitucional 06 de 09 de 2010).
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 327 y 424 (parcial) del Código de Procedimiento Civil., Sentencia C-925 (Corte Constitucional 18 de 11 de 1999).
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Obtenido de Organizción de Naciones Unidas:
INTRODUCCIÓN
La constitución política de Colombia de 1991 consagro en el capítulo tercero, los derechos colectivos y del medio ambiente, el cual tiene como objetivo el correcto uso y aprovechamiento del patrimonio y la riqueza cultural con la que cuenta el país. A su vez este capítulo fue reglamentado por medio de la Ley 99 de 19993 que nace con el objetivo de reglamentar la población de tiene el estado respecto de los recursos naturales, ello enmarcados en el Código nacional de Recursos naturales Decreto 2811 de 1974, creando así un sustento que permita tener claridad respecto a la conservación de los recursos naturales renovables.
A su vez y, con el fin de garantizar de forma real y efectiva el cumplimiento de todo el esfuerzo normativo en pro del cuidado del medio ambiente, nace la Ley 1333 de 2009, por la cual se establece el procedimiento ambiental de carácter sancionatorio, la cual deroga el Decreto 1594 de 1984, normas ajustadas a la nueva Constitución y a la ideología del Estado social de derecho, en la cual se encuentra inmersas todos los procedimientos respecto de las faltas en contra del medio ambiente. Sin embargo, es necesario verificar la efectividad de tal procedimiento.
que, no se cuenta con un registro de estas faltas como si existen en la fiscalía, o las que existen para los bienes inmuebles en las oficinas de notariado y registro.
Sin embargo, el objetivo del presente artículo investigativo es plantear el establecimiento de una medida cautelar sobre los bienes inmuebles que sean objeto de afectación ambiental, que esta sea objeto de registro en el respectivo certificado de libertad del mismo a fin de garantizar la comparecencia del presunto infractor, ya que, para la comisión de esta falta puede atribuirse por acción u omisión, y, como quiera que, la Constitución Política de Colombia regula en su artículo 58 la función ecológica de la propiedad privada, establece obligaciones a los propietarios de los predios, debe garantizarse la prevalencia del interese genera sobre el particular, y así, efectivizar la responsabilidad del Estado frente a los recursos naturales.
derecho la existencia de medidas cautelares como mecanismo que garantice el curso del procedimiento adelantado.
1. LA FUNCIÓN ECOLÓGICA DE LA PROPIEDAD PRIVADA. UN ANÁLISIS DE
LOS FALLOS PROFERIDOS POR LA H. CORTE CONSTITUCIONAL. El concepto de función ecológica de la propiedad privada nace con la Constitución de 1991, en su artículo 58 el cual dispone:
ARTICULO 58. Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con
arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes
posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública
o interés social, resultare en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad
por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.
La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente
una función ecológica.”1
Esta obligación de carácter constitucional impuesta a los propietarios de predios implica, que sobre estos, recae una responsabilidad de carácter social y colectivo, al velar, dentro del libre ejercicio de la propiedad privada, a la primacía de los derechos del medio ambiente y al cuidado de los recursos naturales. Es por ello, y ante la relevante importancia que ha adquirido con el paso del tiempo, que dicho concepto ha sido desarrollado en varios pronunciamientos por la H. Corte Constitucional, en los cuales, se reafirma su posición frente a la primacía de los derechos del medio ambiente, adquiriendo estatus como derecho de carácter fundamental.
Es por ello, y con el fin de ampliar lo dispuesto en el Artículo 58 de la Constitución Política de Colombia, se buscara determinar una postura por parte de la H. Corte Constitucional, frente al
desarrollo de este concepto, y seleccionar algunas de las sentencias significativas en las cuales ha existido pronunciamiento al respecto.
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional compuesta por los Magistrados Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Simón Rodríguez Rodríguez, en sentencia No. C 411 de 1992 proferida el 17 de junio de 1992, sobre la cual se ha desprendido su desarrollo determina que “La ecología contiene un núcleo esencial” (Martinez Caballero, Moron Diaz, Rodriguez, 1992), siendo este el elemento primordial a la hora de hablar de la protección a los recursos naturales, protección que no puede verse truncada por factores externos que impidan jurídicamente su amparo. De ahí que, con el nacimiento de la Constitución de 1991 y, pasando Colombia a ser un Estado Social de Derecho, en la cual prevalece la primacía de los derechos fundamentales, nace junto a esta necesidad, la de velar por la protección de medio ambiente, “La protección jurídica del medio ambiente es hoy una necesidad universalmente reconocida, una necesidad socialmente sentida, de dar una respuesta contundente a las intolerables agresiones que sufre el medio ambiente.” (Martinez Caballero, Moron Diaz, Rodriguez, 1992), aunado a ello, aduce de igual manera que, la protección del medio ambiente ha pasado a ser una necesidad universal. En consecuencia de lo anterior, la Corte Constitucional sostuvo que, los derechos fundamentales tendrán especial prevalencia siempre y cuando sea respetada la función ecología respecto de la propiedad privada, es decir, la protección especial del medio ambiente.
Encaja esta prohibición dentro del concepto social porque así como es dable la utilización de la
propiedad en beneficio propio, no es razón o fundamento para que el dueño cause perjuicios a la
comunidad como por ejemplo con la tala indiscriminada de bosques, la contaminación ambiental,
que van en detrimento de otros derechos de los asociados como lo son el de gozar de un medio
ambiente sano, que en últimas, se traducen en la protección a su propia vida.2 (pág. 11).
Es así que, si bien prevalecen los derechos fundamentales, no es posible sobrepasar sobre un derecho de carácter general, en el cual se garantiza la supervivencia de la población como lo es la especial protección al medio ambiente y los recursos naturales.
Como se ha podido presentar, la Corte Constitucional ha expuesto y ratificado la posición que se tiene en esta entidad, frente a la protección de los recursos naturales respecto del ejercicio de la propiedad privada. Sin embargo, esta Corporación no se ha limitado al desarrollo del concepto ya prestado, ya que, mediante fallo de fecha 19 de marzo de 1997 con Magistrado ponente, el Dr. José Gregorio Hernández Galindo en sentencia C- 146 de 1997, avoca conocimiento en revisión de constitucionalidad de la "Enmienda de Copenhague al Protocolo de Montreal Relativo a las Sustancias que Agotan la Capa de Ozono", suscrito en Copenhague el 25 de noviembre de 1992, y de la Ley 306 del 5 de agosto de 1996, que la aprueba, en la cual hace un gran aporte al desarrollo del artículo 58 de la Constitución Política de Colombia, al determinar, las obligaciones que tiene el Estado frente a la exigibilidad de la función ecológica de la propiedad privada así:
El Protocolo y sus enmiendas no desconocen los preceptos de la Carta Política, antes por el contrario, tienen sólidos fundamentos en ella. Es así, como el Protocolo encuentra su sustento,
básicamente, en los artículos. 49, 58, 78, 79 y 80.
La Constitución Política además de consagrar la función ecológica de la propiedad y reconocer
a todas las personas el derecho a gozar de un ambiente sano, obliga al Estado a: … °planificar el
manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible,
conservación, restauración o sustitución; °prevenir y controlar los factores de deterioro
ambiental, imponiendo incluso, sanciones legales y exigiendo la reparación de los daños
causados, y a cooperar con otras naciones en la protección del medio ambiente, así como en la
preservación de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas. (Artículos 49, 58, 78, 79 y 80
C.P.)” pág. 273
Si bien los anteriores pronunciamientos han presentado aspectos de la función ecológica de rango constitucional respecto de la propiedad privada, esta ha sido una mera manifestación de la existencia de dicho principio, sin desarrollar, más allá del concepto constitucional, situación que no es distinta a lo ya dicho en la carta.
Sin embargo, la H. Corte Constitucional en sentencias C 126 de 1998, C 189 de 2006 y T 760 de 2007 han presentado elementos sobre los cuales se puede desarrollar el concepto de función ecológica, dotando este principio constitucional de herramientas que permiten la adecuación y aplicación a la hora de la prevalencia frente a la vulneración de los recursos naturales.
Y es en este momento, cuando la Corporación en Sentencia C 126 de 1998 (Corte Constitucional Sentencia C-126 de 1998, 1998), aporta a dicho concepto, la posibilidad de imponer mayores obligaciones a sus propietarios respecto del Derecho a la propiedad que les asiste y, de este modo, asegurar la protección del medio ambiente como función social:
Es la idea de la función social de la propiedad, que implica una importante reconceptualización
de esta categoría del derecho privado, ya que posibilita que el ordenamiento jurídico imponga
mayores restricciones y cargas a la propiedad, al decir de Duguit, como la propiedad reposa en
la utilidad social, entonces no puede existir sino en la medida de esa utilidad social .
(…)
Por ello, el ordenamiento puede imponer incluso mayores restricciones a la apropiación de los
recursos naturales o a las facultades de los propietarios de los mismos, con lo cual la noción
misma de propiedad privada sufre importantes cambios.”
Ahora bien, La Sala Plena de la Corte Constitucional con ponencia del Magistrado Dr. Dr. Rodrigo Escobar Gil En Sentencia C 189 de 2006 de fecha 15 de marzo de 2006, ha presentado uno de los que, en mi opinión, es uno de los elementos que conllevo, posteriormente, al nacimiento del concepto de “Medida cautelar” (Secretaria del Senado, Ley 1333 de 2009 , 2009), contenido en la Ley 1333 de 2009 “por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”, y que, a la fecha, aún se encuentra en un vacío legal, como lo veremos más adelante. Siendo así, uno de los apartes de esta providencia que cita así:
Del mismo modo, en reconocimiento de la función social que le confiere la Constitución, la
propiedad privada también puede ser gravada por el Estado de acuerdo con los criterios de
justicia y equidad (C.P. arts. 95-9 y 338), tal y como ocurre con la potestad de los municipios de
imponer tributos a la propiedad inmueble prevista en el artículo 317 Superior.4
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, con ponencia de la Magistrada Dra. Clara Inés Vargas Hernández, en sentencia T 760 de 2007 de fecha 25 de septiembre de 2007
(Vargas Hernandez Sentencia T 760/07, 2007), avoca conocimiento y aduce en lo que se refiere a la Función ecológica que: … la ecologización de la propiedad es producto de la evolución del concepto de Estado, de un parámetro puramente individual (liberal clásico) a un mandato que
supera -inclusive- el sentido social de la misma para, en su lugar, formular como meta la
preservación de las generaciones futuras, garantizando el entorno en el que podrán vivir, siendo así que, la Corte reitera y garantiza sobre la propiedad privada un factor predominante en el ejercicio de su uso y goce y es, la responsabilidad tanto del propietario como del Estado, de garantizar las riquezas naturales existentes, y por ende el uso responsable de los recursos naturales. En definitiva, elementos como la primacía del interés general sobre el particular, función social de la propiedad privada, utilidad social, ecologización de la propiedad privada, interés individuales y de la sociedad, han sido referentes de gran valor a la hora de determinar el valor real y el sentir del legislador al entender el espíritu del artículo 58 constitucional, el cual se encuentra revestido de gran valor en material ambiental, siendo este, uno de los fundamentos de mayor contundencia a la hora buscar la preservación de los recursos naturales.
Por lo anterior, si bien la H. Corte Constitucional no ha unificado un criterio referente a la función ecológica de la propiedad privada, esta Corporación si ha coincidido en aspecto de gran importancia para el desarrollo del artículo 58 constitucional como:
a. La Primacía del interés general sobre el particular.
b. La ponderación de la función social de la propiedad privada respecto de la función ecológica de la propiedad privada.
c. La determinación de utilidad social de la propiedad privada. d. La ecologización de la propiedad privada.
2. EL DAÑO AMBIENTAL COMO FACTOR DETERMINANTE EN EL CURSO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL DE CARÁCTER
SANCIONATORIO. UNA PERSPECTIVA DESDE LA DOCTRINA.
De acuerdo con el concepto determinado en el Documento “Perspectivas del Derecho ambiental en Colombia” definen daño ambiental “como el que afecte el normal funcionamiento de los ecosistemas o la renovabilidad de los recursos y sus componentes (art. 42)” (Londoño Toro, 2006). Este es uno de los aspectos que la legislación y la doctrina nos ha presentad, a fin de determinar el concepto de daño ambiental, sin embargo, y luego de revisar algunos documentos en la materia, es posible deducir que, estos han realizado grandes aportes en su ramo. Por ello que, el concepto de daño ambiental, entra a ser uno de los factores de interpretación predominantes a la hora de definir el grado de afectación al medio ambiental, ello ocasionado a la existencia de vacíos legales existentes en la materia y que, en desarrollo de la presente investigación, se pretende rescatar elementos respecto del papel que juega el concepto de daño ambiental en la materia a fin de determinar los parámetros básicos respecto de su interpretación, y que, a la luz del derecho ambiental, se considera una herramienta indispensable a la hora de la tasación de las penas en desarrollo del proceso administrativo ambiental de carácter sancionatorio bajo el imperio de la Ley 1333 de 2009.
En el documento denominado: Responsabilidad del Estado por daño ambiental”, allí se evidencia una apreciación respecto de daño ambiental así:
el daño ambiental puro se distingue por "afectar el normal funcionamiento de los ecosistemas
o la renovabilidad de sus recursos y componentes", así como por ser "supraindividual", nos
elemento definitorio del daño al medio ambiente 5 , bajo este entendido se determina que el daño ambiental es la afectación a las condiciones normales del medio ambiente, sin hacer algún tipo de distinción frente a singularidad o pluralidad de afectados, toda vez que, la concepción de daño lo que busca es determinar las afectaciones al ecosistema, y no, las afectaciones a un individuo en particular o a una comunidad específica, y es en esta concepción que, se busca tasar y determinar la indemnización por el daño causado al ecosistema.
Por otra parte, en el artículo denominado: “Efectividad de los instrumentos administrativos de sanción y exigencia de la reparación del daño ambiental en Colombia”, encontramos un gran aporte al estudio del daño ambiental así “(…) el daño ambiental suele confundirse, con el perjuicio por el daño ambiental. El primero se refiere al efecto negativo de una acción antrópica sobre el ambiente; el segundo, al conjunto de elementos que aparecen como las diversas consecuencias que se derivan del daño para la víctima del mismo (…) 6 . Respecto a la obligación del estado frente a la garantía de los recursos naturales, este artículo reúne 4 aspectos que deben tener en cuenta las autoridades a la hora de garantizar de forma real y efectiva la protección de los recursos naturales así:
“1. El Estado colombiano tiene el deber de prevenir los daños ambientales, contemplado en los
siguientes preceptos constitucionales:
5 Henao, J. C. (2002). Universidad Europea. Obtenido de Responsabilidad del Estado por daño ambiental: http://abacus.universidadeuropea.es/handle/11268/5032 . Pág. 14.
6 Suárez, L. G. (26 de 03 de 2008). www.scielo.org.co. Obtenido de Efectividad de los instrumentos administrativos de sanción y exigencia de la reparación del daño ambiental en Colombia:
a. prevenir los factores de deterioro ambiental (art. 80 inciso 2°); b. planificar el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su
conservación, restauración o sustitución
(art. 80 inciso 1°); c. fomentar la educación ambiental (art. 67; art. 79 inciso 2°); d. garantizar la
participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectar el ambiente (art. 79 inciso
1°); e. conservar las áreas de especial importancia ecológica (art. 79 inciso 2°).
2. El Estado colombiano tiene el deber de mitigar los daños ambientales, contemplado en los
siguientes preceptos constitucionales: a. controlar los factores de deterioro ambiental (art. 80
inciso 2°); b. intervenir, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el
uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios
públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la
calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios
del desarrollo y la preservación de un ambiente sano (art. 334).”7
En conclusión, para el autor es claro que, una vez determinada la existencia de un daño a los recursos naturales, El estado y las autoridades están en la obligación de dar aplicación a las disposiciones sancionatorias respecto a la afectación del ecosistema y resarcir por los daños causados al mismo.
Respecto al siguiente texto “Derecho Procesal Ambiental”, determina un concepto respecto al daño ambiental, el cual lo enfoca al vacío que existe en esta materia así:
7 Suárez, L. G. (26 de 03 de 2008). www.scielo.org.co. Obtenido de Efectividad de los instrumentos administrativos de sanción y exigencia de la reparación del daño ambiental en Colombia:
“Sin embargo, la ley no definió qué debe entenderse para tales efectos por "daño al medio
ambiente", ni estableció criterios específicos para su determinación. Simplemente hizo referencia
a que esta infracción se configura en la forma en que se establece la "responsabilidad civil
extracontractual .8”
Por tanto, ante la existencia del vacío legal, el autor sugiere remitir dichas situaciones a otras ramas de derecho:
“Por tal razón, la aplicación de este tipo de infracción solamente puede hacerse acudiendo a
las disposiciones que trae inmersas el Código Civil respecto a este tipo de responsabilidad, así
como a los planteamientos hechos por las Altas Cortes sobre la materia.
Temas como el alcance de este tipo de responsabilidad, su transmisión por causa de muerte,
la solidaridad de los infractores, el pago de los perjuicios, los diferentes tipos de responsabilidad
civil extracontractual, sus elementos (el hecho, el daño y la culpa), los diferentes tipos de culpa y
daño, así como el nexo causal que debe existir entre éstos, son conceptos que devienen todos del
derecho civil y que no son de fácil aplicabilidad en materia ambiental” 9.
En conclusión, para los autores vistos, se evidencia la existencia del daño con el fin de lograr determinar la indemnización en la sanción y buscar en cierta medida el resarcimiento de los perjuicios causados a los recursos naturales con la comisión de conductas legalmente prohibidas, pero, no son claros los aspectos normativos. Con ello, es claro que, si bien existe un concepto que, a pesar de no contar con todos los elementos que permita tener una completa aplicación, permite la tasación de los daños causados con la afectación ocasionada, está buscando garantizar la protección de los recursos naturales, sin embargo, si es necesario contar con un instrumento que
8Amaya, M. d. (2014). Derecho Procesal Ambiental. Bogotá: Universidad Externado de Colombia.
permita garantizar y respaldar el transcurso del proceso administrativo sancionatorio y poder llegar a la efectiva aplicación del daño ambiental y así, darle expreso cumplimiento al espíritu de la Ley 1333 de 2009, que busca la protección integral de los recursos naturales.
3. LA LIMITACIÓN AL DOMINIO DE LA PROPIEDAD PRIVADA RESPECTO DE LA FUNCIÓN ECOLÓGICA
En primer lugar, y con el fin de abordar las limitaciones que conlleva el dominio de la propiedad privada, es preciso traer a colación algunas definiciones respecto a la materia.
El artículo 669 del Código Civil precisa que en lo que se refiere al dominio se refiere al derecho real de una cosa corporal, para gozar y disponer de ella arbitrariamente, no siendo contra la ley o contra el derecho ajeno(Codigo Civil, Ley 57 de 1887, 1887), ello bajo la óptica del derecho civil.
Así pues, atendiendo a lo citado en la norma anterior, es preciso referir que, si bien existe libertad para el ejercicio de dominio respecto de la propiedad privada, también lo es, como se refirió, la Constitución de 1991, que trajo consigo algunas restricción frente al ejercicio de este derecho, que, si bien satisface necesidades sobre el particular, también lo es, que debe permitir el ejercicio de derechos colectivos sobre una comunidad, pues, de predominar el derecho individual, no sería posible exigir el ejercicio de derechos como el ambiente sano, la libertad de locomoción, entre otros, y que con el dominio del particular, acrecentaría el caos; es allí donde se quebrantaría la máxima que contempla la regla más importante para la convivencia en armonía. “El derecho
Así que, teniendo claro que el ejercicio de la propiedad privada se consideraba una actividad de orden económico, concebir la idea que del particular provengan responsabilidades de tinte social, seria, a mi parecer, usurpar las funciones propias de los servidores y, limitar el derecho de dominio pleno del propietario, bajo la premisa, de garantizar el ejercicio de actividades propias de la sociedad, máxime, el ejercicio de la función ecológica.
Así pues, el ejercicio del derecho de dominio de la propiedad privada, paso a ser, de beneficio exclusivo del propietario, a ser un aporte significativo a los hoy consagrados derechos colectivos, y que, juicio del autor en el artículo: “Se desnaturaliza el Derecho Real de Propiedad cuando deja
de hablarse del elemento "Arbitrariedad ?” , quien rescata los grandes aportes de León Duguit en el texto “les transformations generales du droit prive”, quien planteaba que la evolución de este derecho se da en un sentido socialista y esto significa que la propiedad individual deja de ser un
derecho del individuo, para convertirse en una función” (Salazar Rivera, 2017)
4. EL PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN. LA COLUMNA VERTEBRAL DEL DERECHO AMBIENTAL
A fin de adelantar el estudio para determinar los beneficios del establecimiento de una medida cautelar para garantizar el curso del proceso administrativo ambiental de carácter sancionatorio, es necesario que se aborden otras ópticas desde distintas áreas del derecho, en las cuales las medidas cautelares han conseguido beneficios en el curso de estas actuaciones, logrando los fines esenciales de la norma; no sin antes abordar un principio esencial, el cual puede ser la columna vertebral del Derecho ambiental denominado Principio de Precaución.
La Declaración de Rio de Sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de la Organización de Naciones Unidas del 14 de Junio de 1992 determinó:
PRINCIPIO 15
Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de
precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la
falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción
de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente. 10
La Ley 99 de 1993, por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones, determina algunos de los principios básicos sobre los cuales se basa la protección de los recursos naturales, entre los cuales se encuentra el Principio de Precaución:
10 Organización de Naciones Unidas, Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo.
“Artículo 1º.- Principios Generales Ambientales. La política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios generales:
…
6. La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente. (Subrayado y en negrilla fuera del texto original)”11
Con relación a lo anterior, la jurisprudencia ha desarrollado este principio en algunas sentencias como C-293 de 2002, C-703 de 2010, T-701 de 2014 y Sentencia C-035 de 2016 entre otras. En ellas se establecieron conceptos para su aplicación como lo dispuesto en la sentencia T-703 de 2010:
El principio de precaución fue originalmente concebido dentro del marco de la conservación
y preservación del medio ambiente. Esta Corporación ha reconocido que dicho principio se
encuentra constitucionalizado debido a varios instrumentos internacionales que Colombia ha
suscrito y, específicamente debido a los artículos que hacen parte de la denominada “Constitución
Ecológica. En este sentido, se encuentra el artículo 80 Superior, el cual establece la obligación
del Estado para la conservación, restauración, control y prevención del deterioro ambiental. 12
11 Secretaria del Senado. Ley 99 de 1993 Ley 99 de 1993, por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones
Estos conceptos han logrado desarrollos normativos, así como su evolución constante, logrando así, una aplicación efectiva de la normatividad respecto a la protección de los recursos naturales, ello en consonancia a la determinación de la Constitución Ecológica y a la aplicación de los preceptos constitucionales referentes a la función ecológica de la propiedad privada.
5. DISTINCIÓN ENTRE MEDIDA PREVENTIVA Y MEDIDA CAUTELAR. A fin de comprender la necesidad de reglamentar e implementar las medidas cautelares dentro del proceso administrativo de carácter sancionatorio, es preciso diferenciar los conceptos de Medida Preventiva y Medida Cautelar.
Así mismo, la normativa antes citada, dispone en su artículo 14 respecto de las medidas cautelares así:
“Artículo 14. Cuando un agente sea sorprendido en flagrancia. Cuando un agente sea
sorprendido en flagrancia causando daños al medio ambiente, a los recursos naturales o
violando disposición que favorecen el medio ambiente sin que medie ninguna permisión
de las autoridades ambientales competentes, la autoridad ambiental impondrá medidas cautelares que garanticen la presencia del agente durante el proceso sancionatorio.”13.
Subrayado y en negrilla fuera del texto original.
Por lo que se refiere a la Medida cautelar, el autor Alvaro Garro Parra, Abogado de la Universidad de Antioquia y especialista en legislación ambiental ha definido las medidas cautelares, rescatando el pronunciamiento de la Corte Constitucional:
como actos o instrumentos de naturaleza preventiva o provisional mediante los cuales el juez
(en nuestro caso la Administración), de oficio, adopta las medidas necesarias, en orden a
garantizar la satisfacción de un derecho material, o para su defensa (Paez, 2013).
Sin embargo, y atendiendo a otro concepto de medida cautelar consagrada en la Ley 1333 de 2009, los compiladores Oscar Darío Amaya y María del Pilar García Pachón (Amaya, 2013), han referido dicho concepto en materia ambiental como: un aspecto que se escapada a la órbita de competencias de las autoridades ambientales, de manera tal que salvo actuar con diligencia y
acatamiento a las disposiciones consagradas en la ley, no les es dable a las autoridades
administrativas “garantizar” la presencia del presunto infractor durante el proceso
sancionatorio.
Es así que, como se puede dilucidar, actualmente las autoridades ambientales, si bien cuentan con una herramienta que permite, a falta de certeza absoluta, imponer medidas preventivas como salvaguarda de los recursos naturales, aun se cuenta con un vacío en el procedimiento, ya que, las medidas cautelares garantizar la comparecencia del presunto infractor en el desarrollo del procedimiento, situación que actualmente constituye un limitante en la aplicación del régimen sancionatorio.
6. LAS MEDIDAS CAUTELARES EN OTRAS RAMAS DEL DERECHO.
Con el fin de ahondar en el curso de esta investigación, se han abordado otras áreas del Derecho, y determinar la existencia de medidas cautelares en el desarrollo de sus respectivas actuaciones.
Ahondando en otras materias del Derecho, se encuentra el documento “Afectación de Bienes en el proceso Penal Colombiano”, muestra, desde su óptica, la efectividad de la aplicación de las medidas cautelares:
Las medidas cautelares tienen como finalidad garantizar la indemnización de los perjuicios
causados por el delito, asegurando una futura y efectiva reparación de la víctima, impidiendo que
se oculten o distraigan bienes que pueden constituir garantía para aquello .14
Pasando a la materia disciplinaria, ambiental y sancionatoria, la tesis “Flagrancia en el
Derecho Penal, Ambiental y Disciplinario como manifestaciones propias del Derecho
Sancionatorio”, presenta conceptos en los cuales se expone la participación de la medida cautelar dentro del curso de sus actuaciones:
Tanto en el Derecho Penal como en el Derecho Ambiental, frente a una conducta flagrante se
toman medidas de forma inmediata (detención – medidas preventivas) lo que hace lógico y
pertinente el concepto de flagrancia y una acción correspondiente a lo que el término significa.
Hecho que no se percibe en el Derecho Disciplinario, pues no se establece una acción que
demuestre que la infracción era de tal flagrancia o de tal peligro, que ameritara tomar una medida
preventiva frente al servidor público. Como se dijo anteriormente, la flagrancia en el Derecho
Disciplinario se convirtió únicamente en una figura que define cual es el procedimiento que se
debe aplicar al caso.
Si bien en el procedimiento disciplinario no se espera una captura, si podría aplicarse algún tipo
de medida cautelar o preventiva frente a los hechos flagrantes, pues pueden configurarse en
conductas continuadas mientras transcurre la Investigación, hecho que no ocurre en el
procedimiento sancionatorio del Derecho Ambiental, pues se despoja de las herramientas o se
impide que la acción que está afectando o infringiendo las normas ambientales continúe
ejecutándose poniendo así, fin a su perpetración.”15
De lo anterior se puede concluir que, otras ramas del derecho aplican este tipo de medidas y, otras han logrado identificar la viabilidad de su aplicación, lo que conllevaría a un mejor desarrollo en cada procedimiento.
Por último y, en lo que se refiere a las definiciones de medidas cautelares en materia ambiental, de acuerdo a lo conceptuado por el Dr. Amaya denominado “Derecho Procesal Ambiental.”, expone que, en materia ambiental no se han definido de forma clara las medidas cautelares:
D. INDEFINICIÓN DE LAS MEDIDAS CAUTELARES QUE PUEDEN IMPONERSE PARA
ASEGURAR LA CONCURRENCIA AL PROCESO
En relación con la ocurrencia de infracciones sorprendidas en flagrancia, el articulo14 de la ley
faculta a las autoridades ambientales a imponer medidas cautelares que garanticen la presencia
del agente durante el proceso sancionatorio; sin embargo, no menciona expresamente la Ley el
tipo de medidas aplicables con dicho propósito, ni da unos criterios objetivos, o remite a otras
normas para su aplicación.
Quedan a la imaginación del investigador las acciones a desarrollar para asegurar que el
infractor concurra al proceso.”.(pág. 365) 16
Por otro lado, respecto a las medidas cautelares, no solo la doctrina o la normatividad ha hecho mención, también la jurisprudencia ha hecho importantes pronunciamientos al respecto entre los cuales los dispuestos en la sentencia C-925 de 1999:
“(…)
Por ello, ante la imposibilidad real de contar con una justicia inmediata, se han implementado en la mayoría de los estatutos procesales del mundo, incluidos los colombianos, las llamadas
medidas cautelares o preventivas que tienden a mantener el equilibrio procesal y a salvaguardar
la efectividad de la acción judicial, garantizando con ello los derechos de igualdad y acceso a la
administración de justicia (C.P. arts. 13 y 228); derechos que se hacen nugatorios cuando la
función jurisdiccional no se muestra eficaz y protectora (…) 17
En conclusión, para los autores vistos, se puede dilucidar que, la medida cautelar ha contado con una gran efectividad a la hora del curso de estas actuaciones y que, para el caso que nos ocupa, la ausencia de la misma en el proceso sancionatorio, a pesar de contar con lo dispuesto en el artículo
14 de la Ley 1333 de 2009, constituye una herramienta que lograría una gran efectividad administrativa dentro del procedimiento administrativo ambiental de carácter sancionatorio.
CONCLUSIONES
REFERENCIAS
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Administración Publica Colombiana. Obtenido de Universidad Libre de Colomboa:
repository.unilibre.edu.co
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SENTENCIAS PROMULGADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL ENTRE LOS
AÑOS DE 1992 Y 2003 SOBRE EL CONCEPTO DE LA FUNCIÓN ECOLÓGICA DE
LA PROPIEDAD. Obtenido de
http://www.javeriana.edu.co/biblos/tesis/derecho/dere6/paginas/tesis36.htm
Codigo Civil, Ley 57 de 1887. (15 de abril de 1887). Legis, 2009.
Congreso, R. (1991). Constitucion politica de Colombia.
Corte Constitucional Sentencia C-126 de 1998 (Corte Constitucional 01 de Abril de 1998).
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Universidad Del Rosario.
M.P. Rodrigo Escobar Gil, Sentencia C 186 de 2006 (Corte Constitucional 15 de 03 de 2006).
Martinez Caballero, Moron Diaz, Rodriguez, ACCION DE TUTELA-Titularidad/PERSONA
JURIDICA/DERECHOS FUNDAMENTALES, Sentencia T-411 de 1992 (Corte
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Paez, I. A. (22 de marzo de 2013). Las medidas preventivas ambientales. Una aproximación
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Salazar Rivera, V. (02 de 03 de 2017). Se desnaturaliza el Derecho Real de Propiedad cuando
deja de hablarse del elemento "Arbitrariedad"? Obtenido de red.uexternado.edu.co
Secretaria del Senado, Ley 1333 de 2009 . (21 de julio de 2009). Obtenido de Ley 1333 de 2009
"Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras
disposiciones: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1333_2009.html
Vargas Hernandez Sentencia T 760/07, T 760 de 2007 (Corte Constitucional 25 de Septiembre
