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La inteligencia estratégica militar como elección racional del estado hacia una política sostenible de seguridad nacional

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Academic year: 2017

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Bogotá, 14 de Agosto de 2015

Señores

BIBLIOTECA GENERAL

Pontificia Universidad Javeriana Ciudad

Respetados Señores,

Me permito presentar el trabajo de grado titulado LA INTELIGENCIA ESTRATÉGICA MILITAR COMO ELECCIÓN RACIONAL DEL ESTADO HACIA UNA POLÍTICA SOSTENIBLE DE SEGURIDAD NACIONAL, elaborado por el estudiante DAVID ARMANDO MARTÍNEZ ARDILA, identificado con la Cédula de Ciudadanía No. 79.954.888, para que se incluya en el catálogo de consulta.

Cordialmente,

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2 ANEXO 2

CARTA DE AUTORIZACIÓN DE LOS AUTORES (Licencia de uso)

Bogotá, D.C., Agosto 14 de 2015

Señores

Biblioteca Alfonso Borrero Cabal S.J. Pontificia Universidad Javeriana Cuidad

El suscrito:

DAVID ARMANDO MARTÍNEZ ARDILA , con C.C. No 79.954.888 En mí (nuestra) calidad de autor (es) exclusivo (s) de la obra titulada:

LA INTELIGENCIA ESTRATÉGICA MILITAR COMO ELECCIÓN RACIONAL DEL ESTADO HACIA UNA POLÍTICA SOSTENIBLE DE SEGURIDAD NACIONAL

(por favor señale con una “x” las opciones que apliquen) Tesis doctoral Trabajo de grado X Premio o distinción: Si No cual: EN REVISIÓN

presentado y aprobado en el año 2015 , por medio del presente escrito autorizo a la Pontificia Universidad Javeriana para que, en desarrollo de la presente licencia de uso parcial, pueda ejercer sobre mi (nuestra) obra las atribuciones que se indican a continuación, teniendo en cuenta que en cualquier caso, la finalidad perseguida será facilitar, difundir y promover el aprendizaje, la enseñanza y la investigación.

En consecuencia, las atribuciones de usos temporales y parciales que por virtud de la presente licencia se autorizan a la Pontificia Universidad Javeriana, a los usuarios de la Biblioteca Alfonso Borrero Cabal S.J., así como a los usuarios de las redes, bases de datos y demás sitios web con los que la Universidad tenga perfeccionado un convenio, son:

AUTORIZO (AUTORIZAMOS) SI NO

1. La conservación de los ejemplares necesarios en la sala de tesis y

trabajos de grado de la Biblioteca. X

2. La consulta física o electrónica según corresponda X 3. La reproducción por cualquier formato conocido o por conocer X 4. La comunicación pública por cualquier procedimiento o medio físico o

electrónico, así como su puesta a disposición en Internet X 5. La inclusión en bases de datos y en sitios web sean éstos onerosos o

gratuitos, existiendo con ellos previo convenio perfeccionado con la Pontificia Universidad Javeriana para efectos de satisfacer los fines previstos. En este evento, tales sitios y sus usuarios tendrán las mismas facultades que las aquí concedidas con las mismas

limitaciones y condiciones X

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3

De acuerdo con la naturaleza del uso concedido, la presente licencia parcial se otorga a título gratuito por el máximo tiempo legal colombiano, con el propósito de que en dicho lapso mi (nuestra) obra sea explotada en las condiciones aquí estipuladas y para los fines indicados, respetando siempre la titularidad de los derechos patrimoniales y morales correspondientes, de acuerdo con los usos honrados, de manera proporcional y justificada a la finalidad perseguida, sin ánimo de lucro ni de comercialización.

De manera complementaria, garantizo (garantizamos) en mi (nuestra) calidad de estudiante (s) y por ende autor (es) exclusivo (s), que la Tesis o Trabajo de Grado en cuestión, es producto de mi (nuestra) plena autoría, de mi (nuestro) esfuerzo personal intelectual, como consecuencia de mi (nuestra) creación original particular y, por tanto, soy (somos) el (los) único (s) titular (es) de la misma. Además, aseguro (aseguramos) que no contiene citas, ni transcripciones de otras obras protegidas, por fuera de los límites autorizados por la ley, según los usos honrados, y en proporción a los fines previstos; ni tampoco contempla declaraciones difamatorias contra terceros; respetando el derecho a la imagen, intimidad, buen nombre y demás derechos constitucionales. Adicionalmente, manifiesto (manifestamos) que no se incluyeron expresiones contrarias al orden público ni a las buenas costumbres. En consecuencia, la responsabilidad directa en la elaboración, presentación, investigación y, en general, contenidos de la Tesis o Trabajo de Grado es de mí (nuestro) competencia exclusiva, eximiendo de toda responsabilidad a la Pontifica Universidad Javeriana por tales aspectos.

Sin perjuicio de los usos y atribuciones otorgadas en virtud de este documento, continuaré (continuaremos) conservando los correspondientes derechos patrimoniales sin modificación o restricción alguna, puesto que de acuerdo con la legislación colombiana aplicable, el presente es un acuerdo jurídico que en ningún caso conlleva la enajenación de los derechos patrimoniales derivados del régimen del Derecho de Autor.

De conformidad con lo establecido en el artículo 30 de la Ley 23 de 1982 y el artículo 11 de la Decisión Andina 351 de 1993, “Los derechos morales sobre el trabajo son propiedad de los autores”, los cuales son irrenunciables, imprescriptibles, inembargables e inalienables. En consecuencia, la Pontificia Universidad Javeriana está en la obligación de RESPETARLOS Y HACERLOS RESPETAR, para lo cual tomará las medidas correspondientes para garantizar su observancia.

NOTA: Información Confidencial:

Esta Tesis o Trabajo de Grado contiene información privilegiada, estratégica, secreta, confidencial y demás similar, o hace parte de una investigación que se adelanta y cuyos resultados finales no se han publicado. Si No X

En caso afirmativo expresamente indicaré (indicaremos), en carta adjunta, tal situación con el fin de que se mantenga la restricción de acceso.

NOMBRE COMPLETO documento de No. del

identidad FIRMA

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4

FACULTAD: CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES PROGRAMA ACADÉMICO: MAESTRIA EN ESTUDIOS POLÍTICOS

ANEXO 3

BIBLIOTECA ALFONSO BORRERO CABAL, S.J.

DESCRIPCIÓN DE LA TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO FORMULARIO

TÍTULO COMPLETO DE LA TESIS DOCTORAL O TRABAJO DE GRADO LA INTELIGENCIA ESTRATÉGICA MILITAR COMO ELECCIÓN RACIONAL DEL ESTADO HACIA UNA POLÍTICA SOSTENIBLE DE SEGURIDAD NACIONAL

SUBTÍTULO, SI LO TIENE OMITIDO

AUTOR O AUTORES

Apellidos Completos Nombres Completos

MARTÍNEZ ARDILA DAVID ARMANDO

DIRECTOR TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO

Apellidos Completos Nombres Completos

CANCELADO FRANCO HENRY

FACULTAD

CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES PROGRAMA ACADÉMICO

Tipo de programa ( seleccione con “x” )

Pregrado Especialización Maestría Doctorado X

Nombre del programa académico MASTRÍA EN ESTUDIOS POLÍTICOS

Nombres y apellidos del director del programa académico LUIS CARLOS VALENCIA SARRIA

TRABAJO PARA OPTAR AL TÍTULO DE: MAGÍSTER EN ESTUDIOS POLÍTICOS

PREMIO O DISTINCIÓN (En caso de ser LAUREADAS o tener una mención especial): REVISIÓN

CIUDAD AÑO DE PRESENTACIÓN DE LA TESIS O DEL TRABAJO DE

GRADO

NÚMERO DE PÁGINAS

BOGOTÁ 2015 111

TIPO DE ILUSTRACIONES ( seleccione con “x” )

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5

SOFTWARE REQUERIDO O ESPECIALIZADO PARA LA LECTURA DEL DOCUMENTO Nota: En caso de que el software (programa especializado requerido) no se encuentre licenciado por la Universidad a través de la Biblioteca (previa consulta al estudiante), el texto de la Tesis o Trabajo de Grado quedará solamente en formato PDF.

OMITIDO

MATERIAL ACOMPAÑANTE

TIPO DURACIÓN (minutos) CANTIDAD FORMATO

CD DVD Otro ¿Cuál?

Vídeo OMITIDO

Audio OMITIDO

Multimedia OMITIDO

Producción

electrónica OMITIDO

Otro

¿Cuál? OMITIDO

DESCRIPTORES O PALABRAS CLAVE EN ESPAÑOL E INGLÉS

Son los términos que definen los temas que identifican el contenido. (En caso de duda para designar estos descriptores, se recomienda consultar con la Sección de Desarrollo de Colecciones de la Biblioteca Alfonso Borrero Cabal S.J en el correo biblioteca@javeriana.edu.co, donde se les orientará).

ESPAÑOL INGLÉS

PODER POWER

RACIONALIDAD RATIONALITY

INTELIGENCIA ESTRATÉGICA MILITARY STRATEGIC

INSTRUMENTO TOOL

SEGURIDAD NACIONAL NATIONAL SECURITY

RESUMEN DEL CONTENIDO EN ESPAÑOL E INGLÉS (Máximo 250 palabras - 1530 caracteres)

Resumen:

Los estudios de ciencia política tradicionalmente analizan las relaciones de poder y las políticas públicas, sin embargo en esta investigación se presenta un nuevo elemento del poder que no ha sido aún objeto de estudio, pero que resulta fundamental para alcanzar uno de los intereses estratégicos de los Estados: la Seguridad Nacional. Es por ello, que a través de tres capítulos se establece una diferencia entre la racionalidad de los actores –encaminada al fortalecimiento del poder- y la de las decisiones -hacia el cumplimiento de objetivos nacionales-, explicada a través de la metodología de caso de estudio, tomando como tal a

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6

elección racional del Estado para la consolidación de una política pública de seguridad en Colombia desde la perspectiva de la Ciencia Política”.

Este estudio tuvo como objetivo general analizar la inteligencia estratégica militar como instrumento para la toma de decisión en materia de seguridad, y con base en ello, analizó el modelo de elección racional de Allison; identificó la inteligencia como instrumento del poder; y, planteó una nueva cultura frente a la seguridad nacional con el fin de consolidar una política pública en Colombia.

Abstract:

The researchs in political science analysing the power relationships and public policies traditionally, however this research shows a new element of power, which has not been an object of study even when it is very important to achieve one of the most strategic interests of the state: the national security. The research is developed, in three chapters which establish a difference between the rationality of the actors and the rationality of the decisions, the first one related to the strenghthening of power, while the second one, with the fulfillment of national objectives. This will be explained by means of Colombia as an study case, with the objective to demonstrate that the strategic military intelligence is the rational choice of the state to strengthen a security public policy in Colombia since the review of the political science.

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7

LA INTELIGENCIA ESTRATÉGICA MILITAR COMO ELECCIÓN RACIONAL DEL ESTADO HACIA UNA POLÍTICA SOSTENIBLE DE SEGURIDAD

NACIONAL

DAVID ARMANDO MARTÍNEZ ARDILA

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

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8

LA INTELIGENCIA ESTRATÉGICA MILITAR COMO ELECCIÓN RACIONAL DEL ESTADO HACIA UNA POLÍTICA SOSTENIBLE DE SEGURIDAD

NACIONAL

DAVID ARMANDO MARTÍNEZ ARDILA Internacionalista

Trabajo de grado para optar al título de Magister en Estudios Políticos

Director del trabajo de grado HENRY CANCELADO FRANCO

Politólogo de la Universidad Nacional de Colombia con Maestría en Análisis de Problemas Contemporáneos de la Universidad Externado de Colombia y del

Instituto de Altos Estudios de América Latina de París.

Director de la Carrera de Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencias políticas y Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad Javeriana

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES MAESTRÍA EN ESTUDIOS POLÍTICOS

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9 Contenido

Pág.

INTRODUCCIÓN ... 13

CAPÍTULO 1 RACIONALIDAD Y SEGURIDAD NACIONAL: UNA RELACIÓN FUNDAMENTAL EN EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES ... 16

1.1. El Modelo de Elección Racional de Allison como evidencia estratégica de los Estados ... 16

1.2. Racionalidad y seguridad nacional: Una dicotomía entre la obviedad y la ruptura ... 25

1.3. Una mirada histórica a la toma de decisión en materia de seguridad en Colombia ... 35

1.3.1. La Regeneración y la Violencia, de la lucha bipartidista al surgimiento de grupos guerrilleros en Colombia ... 36

1.3.2. Alternancia de estrategias de seguridad desde el Frente Nacional para afrontar la violencia en Colombia ... 39

1.3.3. Una década de aproximación hacia una política pública de Seguridad en Colombia ... 43

CAPÍTULO 2 INTELIGENCIA ESTRATÉGICA MILITAR: UN ELEMENTO DEL PODER NACIONAL EXCLUIDO DEL PROCESO DE LA TOMA DE DECISIÓN EN SEGURIDAD EN COLOMBIA ... 49

2.1. La Inteligencia estratégica militar desde una perspectiva teórica ... 50

2.2 Una revisión de la Inteligencia estratégica militar desde la perspectiva de la ciencia política ... 61

2.2.1 La filosofía hobbesiana como influyente de la IE ... 62

2.2.2 Racionalidad versus IE ... 64

2.2.3 Dimensión de la IE militar en el proceso de toma de decisión ... 67

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10

CAPÍTULO 3 INTELIGENCIA ESTRATÉGICA MILITAR Y ELECCIÓN RACIONAL: DOS CONCEPTOS ARTICULADOS HACIA UNA POLÍTICA

PÚBLICA DE SEGURIDAD NACIONAL ... 75

3.1 El marco jurídico de la inteligencia como lineamiento de una política pública de seguridad ... 76

3.2 La inteligencia estratégica como elemento –teórico y práctico – fundamental para la generación de una nueva cultura de seguridad nacional ... 81

Conclusiones ... 85

Referencias... 88

(11)

11

LISTAS DE DIAGRAMAS

Pág.

Diagrama 1………... 14

Diagrama 2………... 20

Diagrama 3……… 22

Diagrama 4………. 40

Diagrama 5………. 48

Diagrama 6………. 62

(12)

12

LISTA DE ANEXOS

Pág.

Anexo A……… 86

Anexo B……… 92

Anexo C……… 96

(13)

13

INTRODUCCIÓN

Tradicionalmente los estudios de Ciencia Política han apuntado hacia la comprensión de cómo se forman las relaciones de poder entre gobernados y gobernantes, cómo el poder responde a las demandas del pueblo, el diseño de las políticas públicas o el vínculo entre poder y seguridad. Sin embargo, este último aspecto se ha convertido en un referente para la presente investigación, en tanto que existe una dicotomía de los Estados frente al “deber ser “ y el “ser” al

momento de tomar decisiones, puesto que el primero sugiere que estas deben ser tomadas de acuerdo con los intereses nacionales y en beneficio de la nación; mientras que, el segundo demuestra que, en la práctica las decisiones están más relacionadas con las nociones de poder del ente gubernamental que con los intereses nacionales.

En este contexto, la seguridad nacional –como principal interés de las naciones- ha sido el objeto de estudio de esta investigación, y con ella la Inteligencia estratégica militar, como uno de los elementos –no reconocidos- del poder que

puede contribuir a que las decisiones sean tomadas con base en el “deber ser”,

por lo cual esta investigación tiene como objetivo general analizar la inteligencia estratégica militar como instrumento para la toma de decisiones en materia de seguridad.

Para ello, la investigación se desarrollará en tres partes, la primera, que pretende

analizar el modelo de elección racional de Allison frente a la toma de decisiones en materia de seguridad; la segunda, identificar la Inteligencia estratégica militar como instrumento del poder nacional para la toma de decisión; y la tercera, sugerir una nueva cultura de seguridad nacional a partir del diseño de una política pública

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14

En esta medida, cada una de las partes será abordada en un capítulo de investigación así: el primero, denominado “Racionalidad y Seguridad Nacional:

Una relación fundamental en el proceso de toma de decisiones”, a través del cual

se estudiará el modelo de elección racional de Allison (1971); la relación entre racionalidad y seguridad nacional; y por último, se hará una revisión histórica a la toma de decisión en materia de seguridad en Colombia –como caso de estudio seleccionado-.

El segundo capítulo, “Inteligencia estratégica militar, un elemento del poder

nacional excluido del proceso de la toma de decisión en Colombia” muestra la

construcción teórica de la Inteligencia estratégica militar, a partir de ello una observación de la misma desde la óptica de la ciencia política, y por último, cómo ha sido abordada en materia de seguridad en Colombia.

A partir de las demostraciones de los dos primeros capítulos, el tercer y último de

estos, “Inteligencia estratégica militar y elección racional: Dos conceptos

articulados hacia una política pública de seguridad en Colombia” evidencia la

necesidad de generar una nueva cultura en torno a la seguridad nacional a partir de la integración de los campos del poder y el marco jurídico colombiano de la Inteligencia estratégica militar. Lo cual, permitió demostrar la tesis central: la

inteligencia estratégica militar es la elección racional del Estado para la

consolidación de una política pública de seguridad en Colombia desde una perspectiva de la ciencia política.

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16 CAPÍTULO 1

RACIONALIDAD Y SEGURIDAD NACIONAL: UNA RELACIÓN FUNDAMENTAL EN EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES

Desde la perspectiva del realismo político, la seguridad no solo ha sido el fin último de los individuos y de las sociedades políticas, sino también “el aspecto más

sorprendente de la cultura creada durante la post Guerra Fría, en la que renació el interés académico por comprender la gran estrategia y el comportamiento de los

Estados” (Lantis, 2002, pág. 87). Es por ello, que en este capítulo se pretende analizar el modelo de elección racional propuesto por Graham Allison (1971) en materia de seguridad nacional, con el fin de aportar a través de la investigación, un nuevo elemento teórico para los estudios en Ciencia Política, que permita comprender las fallas del Estado colombiano en la toma de decisión frente a la seguridad.

De acuerdo con lo anterior, el capítulo se desarrollará en tres partes, por un lado, establecerá un análisis teórico del modelo de elección racional como garante de la estrategia estatal; por otro lado, analizará la relación taxativa entre elección racional y seguridad nacional; y finalmente, estudiará a Colombia desde una perspectiva histórica, que permita analizar los factores que se han tenido en cuenta para la toma de decisiones en materia de seguridad nacional.

1.1. El Modelo de Elección Racional de Allison como evidencia estratégica de los Estados

La toma de decisión ha sido una fascinación estratégica para la comprensión de los eventos que han determinado los escenarios de paz y de guerra, incluso desde

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17

Peloponeso por Tucídides” (Yanarella, 1975, pág. 156). No obstante, la contención de la Guerra Fría (1945 – 1990) resulta ser un período fundamental para comprender las dinámicas de la toma de decisión, aun cuando Alvin y Heidi Tofler

(1997) critiquen que “la mayoría de las tentativas de cartografiar el sistema

comienzan con la Guerra Fría, como si este fuese la fuerza principal que lo

cambia” (Pág. 336).

En este sentido, y desde el estudio de la toma de decisión por parte de los Estados, se toma como referente uno de los acontecimientos más relevantes durante la Guerra Fría: la Guerra de los Misiles (1962), como inspiración de la investigación doctoral de Allison, Esencia de la Decisión, acerca del intento por comprender la conducta gubernamental analógicamente como un acto intencional (Allison, 1971, pág. 21).

De acuerdo con lo anterior, el estudio de los procesos de toma de decisión implica sumergirse en la complejidad de posibilidades –estratégicas- que pueda tomar un actor frente a un escenario específico, que por lo general está relacionado con crisis, por lo que Allison, sugiere que la comprensión de la introducción de misiles ofensivos estratégicos de la Unión Soviética en Cuba, implica hacer una revisión categórica según el ángulo visual; es decir, analizar las otras posibilidades de acción que se podían haber tomado, y evidentemente no se hizo (Allison, 1971, pág. 11).

(18)

18

de norteamericanos, más de 100 millones de rusos y millones de europeos por el

precipicio de una guerra nuclear” (Allison, 1971, pág. 19).

La característica de intencionalidad es la que define a las decisiones gubernamentales como un acto estratégico, sin embargo, en contraposición a lo planteado por Allison, en esta investigación se hará énfasis en los fines nacionales (elección racional), más que en los organizacionales o políticos como referentes de los Estados para garantizar la seguridad nacional. Si bien, las decisiones han sido tomadas de manera burocrática (como se verá en la tercera sección de este capítulo), esto explica las razones por las que Colombia no ha diseñado una verdadera política pública de seguridad.

Desde esta perspectiva, la elección racional –a la que hace referencia la investigación- no responde a un actor sino a un factor; es decir, que las posibilidades de toma de decisión de un sujeto están condicionadas por diferentes elementos cuya elección determina el carácter racional, burocrático u organizacional de la decisión tomada por el actor, ya que:

Allison asume que los tomadores de decisión son racionales (…) pero otros psicólogos políticos como Robert Jervis y John Steinbruner, mantienen que todos los agentes tienen capacidades cognitivas limitadas, lo que genera una continua posibilidad de dicotomía entre la perfección o imperfección racional de los agentes (Bendor, J. & Hammond, T. , 1992, pág. 303).

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19

De acuerdo con Thomas Schelling (1960) la estrategia tiene como elemento fundamental la disuasión, ya que debate a los actores entre la estabilidad del balance y la vulnerabilidad, lo que genera un escenario de cálculos respecto a quien actúa primero y quién después. No obstante, en los casos en los que la disuasión no se da entre actores, sino de parte de un solo actor frente a múltiples

escenarios, la elección racional apunta no en términos de “quién primero” sino,

¿qué reacción puede generar una decisión?

A partir de los planteamientos de Allison, Schelling, Bendor y Hammond se puede considerar un modelo estratégico, en el que las elecciones racionales están determinadas por el cálculo (entre acción versus reacción) según el nivel de información con la que cuentan los entes tomadores de decisión; en tanto que “las

herramientas que se necesitan como sistema de apoyo a un modelo de decisión son: comunicaciones, proceso de la información, procedimientos operacionales, y

relaciones operacionales” (Perry, W. & Moffat, J., 1997, pág. 457).

Este sistema de apoyo es el que permite hacer una evaluación sobre los cálculos para la toma de decisión, la cual tiene como resultado una matriz de ventajas que determinará la posición estratégica que debe asumir el agente encargado frente a

un “juego de conflicto interdependiente” (Allison, 1971, pág. 38).

El juego de conflicto interdependiente planteado por Allison, pone de manifiesto que la elección de un actor depende de lo que elija el otro, lo que aplica perfectamente en el análisis de la política exterior; no obstante, como se ha venido insistiendo en este capítulo, la elección racional no es un elemento exclusivo de actores, sino también de factores que pueden cambiar el rumbo de las decisiones del ente encargado de este proceso.

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variable dependiente-, en donde la elección racional es esencialmente un instrumento del poder nacional que permita identificar las posiciones estratégicas del Estado frente a asuntos específicos que exijan una decisión, lo que expresa

“un contraste entre las estrategias de defensa tradicionales y alternativas (…)

frente a la estructura lógica de la toma de decisión en materia de seguridad”

(Shenfield, 1992, pág. 518).

Esta cuestión frente a la defensa y la seguridad, es la que otorga un nivel estratégico a la elección racional en materia de toma de decisión política, lo que implica la necesidad de coordinar y alertar de manera inteligente los factores de influencia que puedan generar un cambio en las expectativas (Allison, 1971, pág. 40).

Para comprender de una mejor manera la reformulación teórica que se ha venido planteando del modelo de elección racional como herramienta de análisis de la política interna y no de la exterior; en la que el juego de posibilidades para la toma de decisión no está planteado por la acción versus reacción entre actores, sino por la capacidad de un solo actor –en este caso el Estado- de responder a posibles escenarios a partir de elecciones racionales, se ha decidido elaborar el diagrama No. 1.

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21 Diagrama 1: Nivel estratégico de la elección racional

Elaborado por: David Armando Martínez Ardila

Este nivel estratégico es el que permite identificar unos posibles riesgos, como lo diría Herman Kanh (1965) frente a beneficios y pérdidas, en la medida en que los primeros están determinados por la efectividad de la elección racional –

instrumento utilizado para la toma de decisión-, mientras que las segundas, por un error en el cálculo de probabilidades, lo que puede presentarse cuando los instrumentos son netamente percepciones burocráticas.

El error de cálculo y las percepciones burocráticas son producto de “las inevitables

incertidumbres, desinformaciones, desorganizaciones o incluso colapso de las

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22

racionales, puesto que las primeras son volubles, mientras que los instrumentos racionales son sostenibles desde una mirada institucional, en tanto que “las decisiones individuales se basan en consideraciones del interés propio” (Quinn, 1975, pág. 19).

Las decisiones con base en el interés propio, hacen que estos sean los que modifiquen los escenarios en los momentos en que la información no es lo suficientemente precisa, lo que reduce el nivel estratégico al estar determinado por la voluntad burocrática –la cual no siempre concuerda con el escenario real, sino que puede responder a uno imaginado-.

En este contexto, la información no solo es capaz de predecir acciones enemigas, sino que más aun, es la que proveerá el conocimiento acerca de escenarios proyectivos, con el fin de reducir la posibilidad de afrontar situaciones sorpresivas en las que la presencia de riesgos ya es inminente. Desde la mirada teórica de

Allison la información debe apuntar hacia cuatro componentes fundamentales: “los

objetivos políticos; lo medios accesibles para alcanzar dichos objetivos; los principios que guían el empleo de los medios; y, los condicionamientos

operacionales” (Allison, 1971, pág. 46).

Los cuatro componentes de Allison comprueban la bifurcación planteada entre intereses nacionales y política pública de seguridad, que si bien ya había tratado de aflorar no lo logró hasta este momento de la investigación donde se muestra que los medios para obtener la información y los principios que guían los medios no han sido del todo claros para el Estado. De esta manera, parece que surge un cuestionamiento acerca del rol de las fuerzas militares frente al nivel estratégico que se ha venido abordando de forma conceptual, a lo que Allison puede

responder que “la fuerza militar son los medios elegidos para implementar

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23

“modelo de control civil objetivo que enfatice en la separación formal de las

funciones gubernamentales civiles y militares” (Chittick, 1988, pág. 181).

No obstante, otros autores como Sarkesian (1980) consideran que debe existir un modelo de equilibrio, que reconozca a los militares como actores políticos en un sistema democrático, en tanto que los militares son políticamente neutrales y por ende no se restringen a sí mismos a hacer una recomendación, aun cuando la decisión pueda tener una implicación militar (Chittick, 1988, pág. 181).

Desde esta perspectiva y de acuerdo con lo que se ha venido planteando durante el desarrollo de este capítulo, el modelo estratégico expuesto en la página 5 (diagrama 1) está elaborado sobre una cuestión específica: seguridad nacional, frente a la cual el Estado –actor que toma las decisiones-, es alimentado por un instrumento que proveerá la perfección o imperfección de la información a través de un instrumento capaz de coordinar esfuerzos y dar alertas inteligentes, y el cual será direccionado por las fuerzas militares, lo cual será profundizado en la siguiente parte de este capítulo.

En lo concerniente a esta primera parte, se ha pretendido exclusivamente demostrar que el modelo de elección racional es el instrumento estratégico del Estado para la toma de decisiones frente a cuestiones fundamentales como seguridad y defensa nacional, en tanto que la decisión no está determinada por el nivel de racionalidad del ente encargado de la toma de decisión, sino en la racionalidad de los instrumentos que provean la información para el proceso de toma de decisiones.

En otras palabras, el sujeto que adquiere el adjetivo de “racional” no es el actor

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24

encargados de la toma de decisión; sino que por el contrario, sean racionales, ya que el cálculo se da sobre factores o circunstancias que representan un riesgo y que exigen coordinaciones y alertas inteligentes y estratégicas para su neutralización.

Este planteamiento deduce que en el ámbito de la seguridad nacional ha faltado un instrumento realmente estratégico y una política claramente definida que lleve a responder a las nuevas amenazas surgidas desde el fin de la Segunda Guerra Mundial, y pese a que se consideraba una falla del Estado colombiano, lo es también de otras naciones como Estados Unidos, puesto que Kissinger (1957) afirmó que la necesidad de elegir ha identificado la dificultad de la doctrina estratégica de pensar en posibilidades de transformación (Allison, 1971, pág. 53).

Por lo tanto, se puede afirmar que en materia de seguridad el mayor problema que

enfrentan los Estados es la toma de decisión burocrática, en tanto que “el proceso es viciado por la cantidad de información recibida (…) lo que hace que parezca un

árbol de navidad en el que los intereses de cada grupo representa una posición

política diferente” (Doyle, 2007, pág. 628).

Otra de las fallas atribuidas a las decisiones burocráticas es que no permiten establecer cuáles son los objetivos por los que se debe trabajar, y en esta medida tampoco es claro el cálculo estratégico que se debe realizar en torno a las ganancias y las pérdidas, puesto que estas serán determinadas por el valor atribuido por los intereses propios.

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25

instrumentos que tiene a disposición el Estado para garantizar el fin; las consecuencias, por los resultados obtenidos según el instrumento seleccionado; y la elección, que será racional en la medida en que brinde alertas inteligentes a partir de la perfección o imperfección de la información.

De esta manera, se ha contextualizado teóricamente el enfoque de la ciencia política que explica la ausencia de una política pública de seguridad en Colombia, y para hacer una aproximación a la misma se ha logrado analizar el modelo de elección racional como herramienta estratégica del Estado a partir de una

reformulación en cuanto a lo “racional” no como actor sino como instrumento, el cual será abordado con mayor profundidad en el capítulo 2 de la investigación.

1.2. Racionalidad y seguridad nacional: Una dicotomía entre la obviedad y la ruptura

De acuerdo con la sección anterior de este capítulo, al momento de estudiar la racionalidad se debe hacer una “distinción entre el modelo de actor racional y los

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26

La ruptura entre racionalidad y seguridad se da a partir de la confusión al categorizar los sujetos como racionales –actores- y no las preferencias que tienen al momento de tomar una decisión –elecciones-, lo que para Herbert Simon (1976) se ha convertido en un problema frente a la racionalidad como procedimiento. A partir de este planteamiento se puede afirmar que las fallas de la toma de decisión en materia de seguridad se fundamentan en la irracionalidad de sus elecciones más que de sus actores, debido a que las primeras se han visto influenciadas por intereses burocráticos sin querer decir que las decisiones no hayan sido tomadas con base en un cálculo racional.

Por lo tanto, la calificación de racional o no respecto a un actor, implica la inclusión de una dimensión subjetiva frente al conocimiento de los intereses tenidos en cuenta para la toma de decisión, en tanto que esta última es el resultado de “un

cálculo lúcido y sereno del actor, luego de considerar todos los cursos de acción posible tras ponderar los pro y contra de cada uno de ellos” (Zagare, 1990, pág. 239).

En este sentido, la racionalidad de la elección implica que la toma de decisión no está en cabeza de un solo actor, sino de varios actores relevantes que tienen una percepción precisa de las preferencias que les conciernen y de sus implicaciones

frente a “elecciones tácticas que puedan afectar sus concesiones o amenazas”

(Zagare, 1990, pág. 239), por lo que no se puede hablar de actores racionales, cuando los cálculos están influenciados por predisposiciones psicológicas o deficiencias afectivas o emocionales.

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27

que, la razón por la que las decisiones son consideradas burocráticas como lo afirmó Allison, es porque aunque pareciera obvio que las decisiones frente a cuestiones de seguridad son racionales, la relación de facto ha estado caracterizada por la ruptura, en tanto que la racionalidad se da como producto de un balance de elecciones frente a la legitimidad y estabilidad del poder, y no frente a la racionalidad de las elecciones respecto al cumplimiento de metas.

Lo anterior, define explícitamente la diferencia entre la racionalidad del actor y la de las elecciones, lo que lleva a comprender que las decisiones en materia de seguridad han sido producto del proceso de racionalidad de los actores frente a aspectos de interés más que de elección, en tanto que lo primero lleva a la definición de políticas gubernamentales con el fin de mantener la legitimidad del poder, mientras que lo segundo, a políticas de Estado que trasciendan más allá del actor que ejerza la toma de decisión. Para su mejor comprensión, se ha elaborado el siguiente diagrama, en el que se compara de forma paralela los resultados de la racionalidad tanto del uno como de las otras.

Diagrama 2: Racionalidad vs. Seguridad

(28)

28

De acuerdo con el cuadro anterior, la ruptura entre racionalidad y seguridad está determinada por el conflicto de intereses que se da al interior del proceso, lo que ubica el debate en una perspectiva hobbesiana, donde predomina la naturaleza pesimista del hombre, caracterizada por la confrontación entre actores debido a la insaciable búsqueda por la supervivencia –o la seguridad- y por ende, la competencia por el poder, en tanto que “la teoría de Hobbes demuestra que la acción racional es producto de un cálculo entre fuerzas internas y externas” (Van Mill, 1994, pág. 286).

Por lo tanto, la racionalidad para Hobbes, resulta ser una condición obvia para

alcanzar la seguridad en tanto que “la ampliación del término guerra incluye la anticipación (…) y la preservación propia a través de medidas de precaución”

(Nyquist, 2009, pág. 2), que solo pueden ser logradas mediante el cálculo de probabilidades que proyecte los resultados –o consecuencias- de tomar o no una acción.

Desde esta perspectiva, la deliberación racional hobbesiana permite responder a

una “experiencia de vulnerabilidad que reconoce el poder como la capacidad necesaria para mantener la paz” (Cooper, 2007, pág. 520), en tanto que propone una dimensión reflexiva de la racionalidad frente al poder, como características del actor y no de las elecciones como sugiere la investigación.

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limitaciones de conocimiento- un panorama más amplio de las probabilidades que representa la toma de decisión.

A partir de lo anterior, Simon propuso la tipología de la toma de decisión, la cual plantea unos posibles escenarios teniendo en cuenta el nivel de actores (uno, algunos con objetivos comunes, o algunos con objetivos diferentes) versus el nivel de información que poseen, lo que puede determinar el carácter de racional o no (como se evidencia en el diagrama 3).

Si los tomadores de decisión son perfectamente racionales, quiere decir que están imperfectamente informados; es decir, que sus resultados son inciertamente prospectivos, mientras que cuando son completamente informados no son inciertamente retrospectivos o prospectivos, sino que el resultado depende del set de movimiento, en tanto que los jugadores conocen la estructura del juego, lo que hace que se generen diferentes escenarios a través de la combinación de movimientos (Bendor, J. & Hammond, T. , 1992, pág. 303).

Diagrama 3: Tipología del proceso de toma de decisión

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La comprensión de la importancia del nivel de información para la toma de decisiones, afirma la necesidad de los actores de hacer elecciones racionales; es

decir, “un cálculo estricto de costo – beneficio frente a los objetivos” (Varshney, 2003, pág. 86) con el fin de tomar decisiones que lleven a alcanzarlos y que permitan comprender las capacidades, motivaciones y acciones de otros actores o factores que puedan afectar el cumplimiento de objetivos.

Como se ha podido demostrar en esta segunda parte del capítulo, varios teóricos han escrito acerca de la obvia relación entre racionalidad y seguridad; no obstante, existen diferentes planteamientos acerca de la racionalidad como instrumento del actor o como procedimiento, que han llevado a minimizar su aplicabilidad como el cálculo de los actores frente a los objetivos, lo que rompe en definitiva la esencia de la racionalidad como determinante de la toma de decisión, en tanto que esta se convierte en una variable dependiente del actor –quien tiene una permanencia temporal limitada frente al proceso de toma de decisión-, reduciendo las elecciones a una estrategia temporal de los actores de turno. En otras palabras “la

racionalidad se convierte en una subjetividad política; es decir, la más fuerte

evidencia de inseguridad” (Cooper, 2007, pág. 541).

La subjetividad política no solo hace referencia a la toma de decisión como resultado del proceso, sino incluso a la formulación de objetivos, debido a que dependen de la racionalidad –subjetividad- del actor, y les otorga un límite

temporal, pese a que “la seguridad nacional y los intereses nacionales son las

principales categorías en las que se conciben los objetivos estratégicos” (Bendor, J. & Hammond, T. , 1992, pág. 305) de una nación.

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abordar la relación entre estos dos conceptos, es el de Allison por el que se explican las posiciones y argumentos de estas, por parte de Estados Unidos y la URSS frente a la Crisis de los Misiles; sin embargo, el estudio se queda corto a la hora de explicar la racionalidad como un proceso que pueda llevar hacia el diseño de políticas públicas en materia de seguridad, al examinar la toma de decisión solamente respecto a amenazas externas.

En contraste, las medidas internas de seguridad han estado caracterizadas por la tendencia de ser racionales instrumentalmente; es decir, que se ha recurrido al aumento en la inversión tecnológica, sin que esto contribuya hacia ”una nueva cultura de seguridad nacional (…) en tanto que esta ha sido determinada por el

diseño de políticas irracionales” (Rankin, 1986, pág. 253) que mantienen la preparación de un Estado en términos de seguridad a la del escenario de la Guerra Fría e incluso de la Segunda Guerra Mundial, donde las principales amenazas provenían del exterior y en su mayoría, hacían referencia a otros Estados.

Hoy en día, la seguridad ha tomado otras connotaciones no solo por la inclusión de nuevos temas que han llevado a la evolución de la seguridad nacional hacia

Nuevas Dimensiones de la Seguridad Humana, que incluye ámbitos como “la seguridad alimentaria, la económica, de la salud, del medio ambiente, comunitaria,

personal y política” (Fondo Fiduciario de las Naciones Unidas para la Seguridad Humana, 2012, pág. 7),lo que exige a los Estados la capacidad de responder a las amenazas de forma eficiente y oportuna a través del diseño de políticas públicas que vayan más allá del período gubernamental.

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actores para la toma de decisión y la definición de objetivos estratégicos para el país, lo que implica reconocer que “el Estado ha emergido como la principal fuente de inseguridad” (Rankin, 1986, pág. 253) en tanto que sus decisiones han sido producto de la subjetividad del poder.

La subjetividad del poder es la que ha llevado a la predominancia de la racionalidad del actor al momento de tomar decisiones y consecuentemente a la ruptura de la relación entre racionalidad y seguridad, por lo que la literatura relacionada con ello data de las décadas del 60 al 90, cuando Allison innovó con su estudio acerca de la Guerra de los Misiles para comprender por qué los actores actúan como lo hacen, y las reacciones que esto pudo tener desde otras perspectivas teóricas. No obstante, el tema ha sido dejado de lado, sin profundizar en la racionalidad como el procedimiento fundamental para que un Estado genere un efectivo proceso de toma de decisión en materia de seguridad.

De esta manera, se demuestra la necesidad de crear una nueva cultura en torno a la seguridad nacional, en donde el contexto hobbesiano pueda ser afrontado mediante estrategias racionales y sostenibles, más que a partir de lineamientos políticos temporales, puesto que:

Para determinar si hay racionalidad y un método para la elaboración y ejecución de la seguridad (…) basta ver que en el primer caso se tendrá una política pública de seguridad mientras que en el segundo un conglomerado de relaciones de seguridad (Arteaga, 2006, pág. 7).

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expuesta la articulación entre seguridad y racionalidad, es coherente solamente frente a la racionalidad como modelo del actor y no frente a las elecciones.

Es en las elecciones –como instrumentos del poder nacional- que el ente encargado de la toma de decisión puede aplicar la racionalidad, logrando responder de manera efectiva a las amenazas a la seguridad, y no postergando la solución de gobierno en gobierno de acuerdo con las percepciones subjetivas que este pueda tener frente a los problemas de inseguridad.

Sin embargo, en este punto puede surgir el interrogante acerca de ¿cuáles son esas elecciones racionales a las que se enfrenta el Estado para diseñar una política pública de seguridad nacional? Pues bien, para responder a este interrogante se debe condensar los hallazgos de esta segunda sección, por un lado es claro que los actores encargados de la toma de decisión del Estado afrontan una constante lucha de intereses entre lo que puede representar legitimidad para su poder y lo que proporciona bienestar al país, para lo cual surgen unos instrumentos de poder que buscan el equilibrio entre los ideales del gobernante y los de la nación.

Si bien este equilibrio debe ser definido por un equipo gubernamental determinado, deben existir las garantías de sostenibilidad aun cuando el equipo no sea el mismo. Para ello, se debe recurrir a instrumentos del poder –quienes usualmente guardan distancia de la política para evitar ser persuadidos por la misma- y que están representados a través de instituciones como la Constitución y las leyes, y respaldados por entidades de seguridad como las Fuerzas Armadas –

quienes por lo general mantienen un carácter neutral-.

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momento determinado, pues los instrumentos del poder serán los encargados de velar por el cumplimiento de dichas políticas públicas.

La delimitación entre políticas públicas y actor –encargado de la toma de decisión-

es la que garantiza que el poder político solamente sea “la capacidad de ciertos individuos y agrupaciones de representar a la totalidad como tal” (Godelier, 1998, pág. 15); es decir, que limitará la posibilidad de tomar atribuciones que favorezcan la legitimidad del poder aun cuando esto no contribuya a garantizar los intereses nacionales.

En este sentido se puede afirmar que las “instituciones políticas son el método

para defender y regular la distribución y el ejercicio del poder, ante la batalla que

este genera” (Partridge, 1963, pág. 117) ya que son las encargadas de establecer el control sobre los actores que lo ejercen ante la probabilidad de ser viciados por las ambiciones que el mismo ostenta. Este control no solo se ejerce sobre las acciones de los actores sino que además, garantiza la consecución de las líneas estratégicas trazadas para dar cumplimiento y continuidad a las políticas públicas.

Estas dos últimas –cumplimiento y continuidad- son las características fundamentales de una política pública, sin querer decir que estas no deban ser adaptadas a nuevos escenarios, sino que por el contrario deben velar por la garantía de los intereses nacionales ante cualquier escenario. Esta es la forma en que se articulan los términos propuestos en esta segunda parte del capítulo: racionalidad y seguridad, frente a un área específica.

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punto se puede reconocer que la mayoría de países, y particularmente el caso de estudio escogido para la investigación –Colombia- carecen de una elección racional que garantice la seguridad.

Es por ello, que teniendo en cuenta las características acá definidas como el nivel de información, la inclusión de actores, entre ellos los que no tengan un rol político, y la definición de objetivos nacionales se puede hablar de una política pública de seguridad y de las elecciones racionales del Estado para garantizar su cumplimiento. Por ende se puede concluir en este apartado, que si bien parece obvio que la seguridad y la racionalidad están estrechamente relacionadas, estas se han visto afectadas por la subjetividad del poder al ser considerada como la racionalidad de los actores, sin reconocer que esta es la característica fundamental de los instrumentos del poder nacional como sujetos neutros de la actividad política y por ende capaces de proveer el nivel: completamente informado.

Finalmente, para demostrar lo teóricamente expuesto se ha decidido observar a Colombia, con el fin de examinar los éxitos y fracasos de las estrategias gubernamentales en materia de seguridad, para comprender la ruptura de la relación entre racionalidad y seguridad en el caso de estudio seleccionado.

1.3. Una mirada histórica a la toma de decisión en materia de seguridad en Colombia

La tercera parte de este capítulo –como se dijo anteriormente- se dedicará a analizar desde una perspectiva histórica la toma de decisión en materia de

seguridad en el caso colombiano, partiendo de la premisa que “Colombia es un

país donde la violencia ha crecido abrumadoramente durante los años recientes,

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resulta particularmente complejo el estudio de las decisiones respecto a la seguridad, en tanto que estas se han visto desafiadas por los continuos fracasos ante la ineficacia de las mismas.

Aunque los términos “fracaso” e “ineficacia” son susceptibles de generar algún tipo de debate sobre su precisión o no, la investigación hará referencia a estos dos para adjetivar las fallas del Estado hacia la consolidación de una política pública de seguridad en Colombia, pese a las importantes contribuciones que se han logrado en este campo. Para su mejor comprensión, esta sección contextualizará brevemente el conflicto de Colombia y seguidamente, estudiará las estrategias de seguridad más relevantes, adoptadas durante los diferentes gobiernos presidenciales. Para lo cual se ha decidido dividir el análisis en tres partes: la primera, en la que se contextualiza el origen del conflicto colombiano; la segunda, que observa la alternancia en las estrategias de seguridad desde el frente nacional, y por último, el análisis de una aproximación hacia una política pública de seguridad en Colombia.

1.3.1. La Regeneración y la Violencia, de la lucha bipartidista al surgimiento de grupos guerrilleros en Colombia

Estudiar la historia del conflicto interno de Colombia es tanto pretencioso como complejo, no sólo por la extensión temporal que lo caracteriza sino más aun por la transformación que han tomado los factores de desestabilización, y al no ser este el objeto de la investigación, solo se pretende contextualizar las causas del mismo con el fin de establecer un panorama que permita la comprensión de las estrategias de seguridad adoptadas por los diferentes gobiernos presidenciales.

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erróneo camino del federalismo y laicismo” (Marquardt, 2011, pág. 59) y se evidenciaron las divergencias entre los tradicionales partidos políticos, Liberal y Conservador, por la forma de conducir los asuntos internos del país, lo que llevó a una división al interior de los partidos entre belicistas y pacifistas, y nacionalistas e históricos, respectivamente, que concluyó en la Guerra de los Mil Días (1899 –

1902), la cual pese a que finalizó con la firma de los Tratados de Wisconsin, Neerlandia y Chinacotá, se convirtió en la guerra civil más prolongada del país y pionera en el reconocimiento a las forma de lucha.

Este fue el antecedente del posterior surgimiento de grupos de interés y de presión como la Unión Industrial y Obrera de Bogotá, y la Sociedad de Cultivadores de Café, quienes se constituyeron como organizaciones promotoras de intereses con intención de influir en la toma de decisiones públicas, cuyas manifestaciones motivaron a la evolución de grupos de interés a movimientos sociales con tendencias reivindicatorias que tomarían la vía de la lucha guerrillera como las rebeliones de Quintín Lame y Humberto Gómez1.

Los deseos de reivindicación expresados por los grupos de interés, fueron enaltecidos durante la década de los años 20, al ingresar a Colombia la oleada del socialismo, que se convirtió en la motivación de los trabajadores para organizarse en sindicatos con el fin de reclamar mejores condiciones salariales, lo que tuvo como resultado el surgimiento del Partido Socialista Revolucionario (1926) que amenazó con estallar el 01 de mayo de ese año y concluyó en la huelga de las bananeras por parte de los trabajadores de la Tropical Oil Company y la United Fruit Company.

1 Quintín Lame, fue el líder de la rebelión indígena del Cauca, desarrollada entre 1914 y 1925, con el fin de

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Es así como la dinámica política nacional tuvo una vertiente de la lucha bipartidista al surgimiento de grupos de interés y consecuentemente, su evolución como movimientos sociales y obreros que exaltaban las formas de lucha en favor de su reivindicación, al mismo tiempo que se profundizaba la división al interior de los tradicionales partidos políticos y la divergencia entre estos dos, lo que terminó llevando a un segundo período histórico clave conocido como La Violencia (1948) caracterizada por el reemplazo de la autoridad en departamentos como Boyacá y Santander, por los primeros grupos guerrilleros entre los que se encontraban “los pájaros” –conformado por rebeldes conservadores-, además del acontecimiento conocido como el Bogotazo2.

A raíz del bogotazo se creó la Junta Revolucionaria, la cual hizo un llamado a través de medios de comunicación “a la constitución de juntas revolucionarias y al aprovisionamiento de armas (…) para la consigna de la revolución ordenada”

(Sánchez, 1989, pág. 407), lo que instauró un orden revolucionario en el territorio nacional determinado por el alzamiento de armas de algunos movimientos campesinos, la división al interior de los partidos y el carácter belicista de una de las vertientes del partido liberal, que fueron afrontadas por la intervención militar de Gustavo Rojas Pinilla (1953-1957), quien tuvo que evidenciar la transformación

de la resistencia civil a la lucha guerrillera caracterizada por el uso de “tácticas

cruentas como asesinato, depredación, despojo de animales, mutilación y

violencia sexual” (Sánchez, 1989, pág. 410).

El desorden político y social del país generó el ambiente propicio para que el movimiento campesino liderado por Pedro Antonio Marín –quien más adelante tomó el nombre de Manuel Marulanda Vélez- se enfrentara contra “los pájaros”

2 Nombre que recibió el 9 de abril de 1948 tras el asesinato del dirigente liberal Jorge Eliécer Gaitán, quien

se convirtió en la esperanza del partido como reivindicador social, pero que fue acusado por la oposición de

esta o p o etido o el o u is o, a titud ue i pedía al li e alis o ha e ausa o ú o uie es

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mediante acciones más violentas, movimiento que más adelante dio inicio a la llamada revolución popular, mediante el incremento de comunistas y liberales inconformes con el gobierno que veían en sus hostilidades una oportunidad de reivindicación a través de la lucha guerrillera en los departamentos del Huila, Tolima y Cauca; lo que hizo que el gobierno de Rojas Pinilla “pasara de ser el cambio que se necesitaba a una dictadura militar, según algunos teóricos”

(Sánchez, 1989, pág. 408) concluyendo con un acuerdo de alternancia de poder entre liberales y conservadores conocido como el Frente Nacional.

1.3.2. Alternancia de estrategias de seguridad desde el Frente Nacional para afrontar la violencia en Colombia

De acuerdo con la sección anterior, el contexto de Colombia ha estado determinado por la violencia y la evolución de grupos armados, lo que ha generado un desafío para los diferentes gobiernos presidenciales en materia de seguridad, y frente a lo cual se puede generar un estudio acerca de los factores que han influido en la toma de decisión con el fin determinar la racionalidad de las mismas. Por lo que en esta sección, se observará la alternancia de las estrategias de seguridad entre un gobierno y otro a partir del Frente Nacional.

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Del Estado de sitio se pasó al Plan Pacificación de Guillermo León Valencia (1962-1966), caracterizado por hacer frente a la represión de la izquierda y de movimientos estudiantiles que pudieran agudizar la violencia y la desestabilidad del país, por lo que recurrió a fuertes condenas como encarcelación y pena de muerte a los violentos, además de enfrentarlos por la vía militar, lo que implicó “la

reorganización de la institución castrense a través de la creación de centros de instrucción que lograran poner al militar en contacto con los problemas generales

de la nación” (Nieto Ortiz, 2013, pág. 172).

El fortalecimiento militar incluyó la estrategia del Plan Laso –Latin American Security Operation- ideado por Estados Unidos para intervenir Marquetalia (sur del Tolima); sin embargo, los resultados no fueron los esperados puesto que no se acabó con la guerrilla sino que por el contrario, se fortaleció al aprobar el

Programa Agrario de los Guerrilleros, el cual “instrumentó la lucha política en la

nueva etapa de confrontación” (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, 2008, pág. 7) y creó de manera oficial las FARC, y tres años más tarde nació el Ejército de Liberación Nacional (ELN).

Ante la inefectividad de los intentos de persuasión y de la confrontación militar, en 1973 el presidente Misael Pastrana Borrero decretó el estado de emergencia por el incremento de actividades guerrilleras, y se estableció por primera vez un documento sobre la planeación de la seguridad nacional a través del decreto 1573

de 1974 por el que se estableció “el Consejo Superior de la Defensa Nacional –

CDSN- y los documentos primarios de la defensa nacional como la Apreciación Político Estratégica Nacional –APEN-, el Concepto Estratégico Nacional –CEN-, y las Directrices Gubernamentales –DG-“ (Leal Buitrago, 1994, pág. 113).

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de Seguridad de Julio Cesar Turbay Ayala (1978-1982), quien mediante el Decreto

No. 1923 del 06 de Septiembre de 1978, “impuso penas prolongadas para la sanción de determinados delitos que afectaran el orden público y extendió la jurisdicción militar para el enjuiciamiento de civiles que no estuvieran al servicio de las Fuerzas Armadas" (Ramíez, 2005, pág. 5), por lo que fue objeto de varias críticas y tuvo como resultado adverso el incremento de actividades hostiles por parte del grupo guerrillero denominado Movimiento 19 de Abril (M-19). En 1981 se promulgó además una Ley de Amnistía, como estrategia de persuasión ante la mano dura del Estatuto de Seguridad, a través de “facilitar la entrega incondicional

de los ciudadanos levantados en armas en un plazo de cuatro meses” (Arizmendi Posada, 1989, pág. 310), lo cual tampoco tuvo el resultado esperado, por lo que se creó una Comisión de Paz (1982) presidida por Carlos Lleras Restrepo.

Ante el fracaso de las tres estrategias trazadas por Julio Cesar Turbay, el presidente Belisario Betancur Cuartas (1982-1986) dio inicio a una negociación entre el gobierno y los grupos armados, que recibió el nombre Operación Urabá y producto de la cual se estableció una tregua tras la firma de los Pactos de Paz (1984). No obstante, esta no duró mucho, ya que por el contrario se dio una expansión territorial de los frentes de las FARC y el ELN, quienes entraron en disputa por el control de zonas estratégicas dando origen a un nuevo factor de conflicto, la lucha interguerrillera.

Hasta este momento se ha podido observar que el paso de un gobierno presidencial a otro estuvo determinado por la frustración ante el desbalance de resultados de las estrategias de seguridad, ya que si bien en algunos períodos había un pequeño avance este era opacado por el surgimiento de un nuevo grupo guerrillero o por la expansión de los existentes, por lo cual Virgilio Barco (1986-1990) decidió lanzar el Plan Nacional de Rehabilitación ante “la necesidad de acudir a miembros de las fuerzas armadas para intentar mantener el orden”

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acción estratégico para garantizar la seguridad mediante hechos como la contención del narcotráfico, que empezaba a afectar a la nación.

Este Plan sin embargo, terminó no solo con un incremento en las tasas de violencia a nivel nacional, sino que adicionalmente identificó un nuevo fenómeno que se convertiría en el reto próximo, el narcotráfico; lo cual produjo un período de inestabilidad estatal al considerar que las fuerzas armadas eran politizadas lo que impedía la obtención de resultados positivos en la erradicación de las amenazas.

Este fue el contexto que caracterizó el inicio de la década del 90, en la que Cesar Gaviria (1990-1994) decidió afrontar los dos problemas así: por un lado, frente a la violencia decidió suspender toda vía de negociación y desarrollar una guerra frontal, lo que logró la desmovilización del EPL, el movimiento indígena Quintín Lame, el Partido Revolucionario de los Trabajadores –PRT- y una fracción del ELN; y por el otro, frente al narcotráfico decidió cambiar el garrote por la zanahoria, al eliminar la extradición con el fin de promover la entrega de narcotraficantes.

El período de Gaviria representó un importante avance para la seguridad y defensa del país, al lograr desarticular el cartel de Medellín, tras la muerte de su máximo dirigente Pablo Escobar, y adicionalmente representar la modernización de las Fuerzas Armadas, no solo por el incremento de la demanda en inteligencia

táctica y ampliación operacional, sino más aún por “establecer una clara división

entre las fuerzas, al asignar a la policía la tarea de combatir el narcotráfico y el

crimen organizado y a las fuerzas militares la lucha contra los grupos guerrilleros”

(Schultze, 2012, pág. 408).

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amenazan la seguridad nacional, esto fue deteriorado por el período 1994-1998 en el que hubo un estancamiento en términos de seguridad por los escándalos de financiación por parte del narcotráfico a la campaña presidencial de Ernesto Samper, lo que implicó un retroceso para el país frente a la comunidad internacional.

1.3.3. Una década de aproximación hacia una política pública de Seguridad en Colombia

Como se pudo observar en las dos secciones anteriores, el país se ha visto devastado por el conflicto armado, lo que ha impuesto serios desafíos a las autoridades gubernamentales, frente a la solución de fenómenos como la violencia y el narcotráfico, fundamentalmente. Lo cual explica que las estrategias de seguridad adoptadas durante los diferentes períodos presidenciales estuvieran enfocadas hacia la tarea de contrarrestarlos; no obstante, ninguna de ellas ha resultado eficaz respecto a este objetivo y por el contrario, se ha podido observar una discontinuidad de las estrategias que cuestionan la actual existencia de una política pública de seguridad, debido a que ha predominado un cambio constante entre la negociación y la confrontación directa.

Sin embargo, esta pugna constante entre las alternativas de resolución al conflicto

es la que estableció una de las premisas para definir “la paz” como uno de los

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De acuerdo con lo anterior, desde la década del 90 se ha podido evidenciar una aproximación significativa del Estado hacia una política pública de seguridad en Colombia, que tuvo como uno de sus pilares el período presidencial de Andrés Pastrana (1998 – 2002), quien afrontó el desafío de reconstruir el contexto sociopolítico interno, además de la imagen de Colombia en el exterior, principalmente en Estados Unidos, que se había visto afectada no solo por la extensión del conflicto sino más aún por los recientes –para entonces- escándalos políticos generados a partir de la idea de vinculación entre el narcotráfico y la campaña presidencial del ex presidente Ernesto Samper.

En este sentido, el Plan de Desarrollo de Pastrana fue denominado: Cambio para construir la Paz, el cual tuvo como misión “cambiar la imagen negativa del país por

una positiva, inclinada hacia la cooperación” (Pachón, 2009, pág. 7) a través del fortalecimiento de las Fuerzas Armadas, el diálogo con las FARC y el establecimiento de un acuerdo de cooperación internacional llamado Plan Colombia, con el fin de “garantizar la soberanía nacional sobre el territorio y añadirle un componente económico y social encaminado al fortalecimiento de la

democracia, la presencia del Estado, y la gobernabilidad” (González, 2006, pág. 4).

El principal cooperante del Plan Colombia fue Estados Unidos, quien invirtió altas sumas de dinero en la erradicación de cultivos ilícitos en zonas como el Putumayo, el Magdalena Medio, y Córdoba, afectadas en mayor medida por el cultivo de coca y el control de la zona por grupos al margen de la ley. Adicionalmente, invirtió en el desarrollo de acciones militares, y en el diseño y ejecución de estrategias que contribuyeran a la seguridad nacional mediante acciones para contrarrestar el narcotráfico y los grupos armados ilegales.

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estatal como la Guajira, Norte de Santander, y el barrio Nelson Mandela en Cartagena, donde algunos países europeos aportaron a través de las ONG y multinacionales de carbón y petróleo primordialmente.

La inversión estadounidense y europea fue complementada con el establecimiento de una mesa de negociación en el Caguán entre el gobierno y las FARC, y la creación de una zona de distensión, que tuvo como resultado la constante paralización del diálogo debido a la constante ruptura entre las partes por incumplimiento del cese el fuego o inconformidad de las FARC con el gobierno, lo que terminó con una serie de críticas al gobierno de Pastrana por el fracaso de las estrategias implementadas.

No obstante, este período introdujo elementos favorables para la idea de una política pública de seguridad, al mantener la división de los roles al interior de las Fuerzas Armadas, mantener el marco jurídico de fortalecimiento de las mismas, y preservar como objetivo del Estado, la Paz. Con base en esto, y de acuerdo con Andrés Molano (2015) Colombia aunque no tenga un documento escrito llamado Política Pública de Seguridad, ha diseñado unas estrategias –tal vez diferentes- que mantienen ciertos pilares que desde la década del 90 han permanecido estables como idearios en el ámbito de la seguridad y la defensa nacional.

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La PDSD se convirtió en el documento rector del diseño de planes y estrategias a nivel ministerial durante los dos gobiernos consecutivos de Uribe Vélez, al presentar de manera explícita los objetivos estratégicos del Estado colombiano y la identificación de amenazas como terrorismo, tráfico ilegal de drogas, financiación ilícita, y tráfico de armas, municiones y explosivos, entre otros. En este sentido reconoció la importancia de la Inteligencia para contrarrestar las amenazas, lo que implicó –nuevamente- dejar de lado la vía de la negociación adoptada por el presidente anterior, y reiterar la estrategia de confrontación militar,

para lo cual “creó la Junta de Inteligencia Conjunta –JIC- como respuesta a la creciente necesidad del Estado de coordinar e integrar esta comunidad” (Schultze, 2012, pág. 412), tanto así que fue durante este período que se creó la primera Ley de Inteligencia, con el objetivo de crear un marco legal para el desarrollo de sus actividades.

La PDSD y la de consolidación, se convirtieron en uno de los primeros instrumentos del Estado para la toma de decisión en materia de seguridad, lo que representó para el gobierno de Juan Manuel Santos (2010-) un reto en la medida en que si bien, no se ha logrado el objetivo de todos los gobiernos presidenciales: finalización del conflicto, si se ha reducido el área de control de las FARC en el territorio nacional. Reto que fue asumido –una vez más- a través de la integración de las dos estrategias tradicionales, confrontación y negociación. Aunque, al principio de su mandato mostró una tendencia hacia la continuación de la vía uribista de confrontación, durante el desarrollo del mismo se dio a conocer el proceso de negociación que se adelanta actualmente entre el gobierno y las FARC.

Este ha sido definido como el carácter estratégico de la defensa en la Política

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