DE INMUEBLES EN EL REGISTRO UNICO DE PREDIOS Y TIERRAS ABANDONADAS (RUPTA)
SANDRA MILENA VARGAS REYES
UNIVERSIDAD SANTO TOMAS FACULTAD DE DERECHO
ESPECIALIZACIÓN EN DERECHO ADMINISTRATIVO VILLAVICENCIO
MEDIOS DE DEFENSA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS DE INSCRIPCIÓN DE INMUEBLES EN EL REGISTRO UNICO DE PREDIOS Y TIERRAS
ABANDONADAS (RUPTA)
SANDRA MILENA VARGAS REYES
Informe presentado para optar al título de Especialista en Derecho Administrativo
Asesor
Doc. SONIA PATRICIA CORTES ZAMBRANO Doctora en Derecho
UNIVERSIDAD SANTO TOMAS FACULTAD DE DERECHO
ESPECIALIZACIÓN EN DERECHO ADMINISTRATIVO VILLAVICENCIO
Autoridades Académicas
P. UBALDO LÓPEZ SALAMANCA, O.P. Rector General
P. EDUARDO GONZÁLEZ GIL, O.P. Vicerrector Académico General
P. JOSÉ ANTONIO BALAGUERA CEPEDA, O.P. Rector Sede Villavicencio
P. FERNANDO CAJICA GAMBOA, O.P. Vicerrector Académico Sede Villavicencio
Adm. JULIETH ANDREA SIERRA TOBÓN Secretaria de División Sede Villavicencio
Nota de aceptación
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SONIA PATRICIA CORTES ZAMBRANO Decana de Facultad Derecho
GILMA YAMILE CUBILLOS GUTIÉRREZ Coordinador Especialización en Derecho Administrativo
SONIA PATRICIA CORTES ZAMBRANO Director Trabajo de Grado
Contenido
Pág.
Resumen ... 6
Introducción ... 8
Acciones jurídicas que permiten controvertir los actos administrativos ... 10
El procedimiento de inscripción de predios en EL RUPTA ... 14
Antecedentes ... 14
Ruta de Protección individual de predios en el RUPTA. ... 15
Ruta jurídica aplicable que permita controvertir las medidas de protección de predios en EL RUPTA ... 17
Conclusiones ... 21
Resumen
La ley 387 de 1997 (Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección consolidación y esta estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia.) ha establecido una ruta de protección individual de predios que admite a las personas en situación de desplazamiento proteger los derechos que tienen sobre inmuebles que han dejado abandonados por ser víctimas de la violencia que se ha venido presentando hace ya varios años en nuestro país. Este reconocimiento legal ha generado una incertidumbre en materia de derechos de propiedad, así como ha promovido cierta inseguridad jurídica sobre el derecho de dominio que ejercen los actuales propietarios, toda vez que en el folio de matrícula de inmobiliaria que identifica al inmueble, queda registrada tal protección, lo cual, prácticamente deja el predio por fuera del comercio y las libertades de disposición sobre el mismo quedan limitadas o restringidas para el propietario actual. Teniendo en cuenta que el procedimiento administrativo por medio del cual se otorga esta protección no se realiza a través de acto administrativo, situación que conlleva a que no se surta ningún tipo de publicación que otorgue la oportunidad de controvertirlo, y además, que las víctimas pueden realizar la solicitud de dicha protección en cualquier momento; esta situación limita el ejercicio, por parte del afectado (propietario actual), su derecho fundamental a la defensa y el debido proceso.
Abstract
Law 387 of 1997 (By which measures for the prevention of forced displacement;. Care, protection and consolidation of the socio-economic stabilization domestic violence in the Republic of Colombia IDPs) has established a single route protection land that supports people displaced in protecting the rights they have on buildings that have been abandoned because they are victims of the violence that has been occurring for several years now in our country. This legal recognition has led to uncertainty as regards property rights and has promoted legal uncertainty over ownership rights exercised by current owners, since the real estate registration sheet that identifies the property, it is registered as protection, which virtually leaves the premises outside the trade and freedoms of the same provision are limited or restricted to the current owner. Considering that the administrative procedure by which such protection is granted is not done through administrative action, a situation which entails that any publication that gives the opportunity to controvertirlo not to take, and also that victims can make application for such protection at any time; This limits the exercise by the affected (current owner), his fundamental right to defense and due process.
Introducción
A través de esta reflexión académica se intenta aclarar cuál es el mecanismo de defensa que podría ejecutar una persona que ejerce algún derecho real (propietario, poseedor u ocupante) sobre un bien inmueble que ha sido amparado o protegido mediante inscripción en el RUPTA a favor de un tercero que ostenta la condición de víctima del conflicto armado.
Como quiera que las víctimas de la violencia tienen la oportunidad de solicitar dicha medida en cualquier momento después del hecho victimizante, (no importa si lo hace 10 o más años después), y el acto administrativo que la concede es inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria del predio sin que sea notificado personalmente al actual propietario, éste último no se da por enterado del otorgamiento de esta medida, la cual limitaría su derecho de dominio, y además pierde la oportunidad de ejecutar el derecho de defensa respectivo y oportuno para controvertir y buscar dejar sin efecto la protección del predio en favor de la víctima.
Esta contexto, ha venido presentándose desde 1997 cuando se promulgó la ley 387 de 1997, y en el que se creó un mecanismo que permite a las personas en situación de desplazamiento proteger los derechos que tienen sobre predios que han dejado abandonados por ser víctimas de violencia armada.
Para dilucidar esta eventualidad, me he permitido realizar un análisis de cada uno de los mecanismos de defensa que en derecho administrativo y de lo contencioso administrativo proscribe nuestro ordenamiento jurídico interno y que permiten refutar los actos administrativos ya sea en el ejercicio de control de legalidad o bien sea porque lesiona un derecho subjetivo de alguna persona.
Las personas gozan de unos derechos constitucionales fundamentales que no pueden ser desconocidos por leyes especiales, y por tanto, ha de suponerse que, para nuestro caso, el afectado (propietario actual) debe ser reconocido como sujeto de derecho el cual debe tener oportunidad de accionar mecanismos legales eficaces que le permitan defender sus intereses y controvertir los actos administrativos; de lo contrario, la afectación del predio se perpetuaría menoscabando el derecho de dominio que ostenta sobre el mismo.
Acciones jurídicas que permiten controvertir los actos administrativos
Los actos administrativos son decisiones unilaterales que emite el Estado, pero su aplicación queda suspendida para los gobernados hasta que no se den a conocer. Por tanto, podemos decir que no producen efectos jurídicos solo con el hecho de que hayan sido expedidos, sino que su acatamiento depende de que los mismos sean publicados y dados a conocer por los gobernados. (Rodríguez Rodríguez, 2013)
Las formas de dar a conocer los actos administrativos son a través de la publicación de los actos de carácter general y la notificación de los actos de carácter individual o particular.
Una vez surtido el mecanismo de publicidad del acto administrativo, éste empieza a generar efectos jurídicos y desde ese momento surgen las oportunidades de ejercer o accionar mecanismos de defensa que permiten controvertirlo. Estos mecanismos, solo se pueden ejercer contra los actos definitivos. Ahora tales mecanismos se dividen en dos etapas:
Los llamados recursos de la vía gubernativa, desaparecieron en el actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) pero solo en su denominación, y actualmente son nombrados como recursos administrativos, los cuales son interpuestos ante la administración para controvertir sus propias decisiones antes de que las mismas adquieran firmeza, como lo menciona Libardo Rodríguez en su libro – Derecho Administrativo General y Colombiano – “…cuando una persona no está de acuerdo con un acto de la administración, la ley ha querido que el interesado tenga
oportunidad de manifestar a la misma administración las razones de su desacuerdo, y que
la administración tenga, a su vez, la oportunidad de enmendar ella misma sus propios
Estos recursos administrativos son los siguientes:
Recurso de reposición: Es poner en consideración de la autoridad administrativa que profirió el acto administrativo los argumentos necesarios para que modifique, revoque, aclare o adicione dicho acto.
Recurso de apelación: Es considerado como obligatorio en el sentido de que si es procedente, para agotar la vía gubernativa se debe interponer. En este caso se pone en manos del superior inmediato de quien expidió el acto la reconsideración del mismo.
Recurso de queja: procede cuando se rechaza el recurso de apelación, este recurso se interpone directamente ante el inmediato superior de quien profirió la decisión. (Código de procedimiento administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 74, 2015).
En la otra etapa encontramos las acciones judiciales contenciosas, las cuales se pueden interponer ante una autoridad judicial una vez el acto administrativo ha cobrado firmeza. Esta firmeza se adquiere por haber agotado la vía administrativa anteriormente descrita una vez la administración ha resuelto los recursos interpuestos, o cuando vencieron los términos para poder presentar los mismos y no se accionaron. Ante esta eventualidad el afectado puede accionar los siguientes mecanismos de defensa:
Acción de Nulidad: Este medio de control jurisdiccional se encuentra contemplado en el artículo 137 del CPACA. Aplicable cuando una persona solicita al juez que declare que un acto administrativo es violatorio de una norma jurídica superior por alguna de las causales de ilegalidad - Incompetencia o falta de competencia, ilegalidad en cuanto al objeto o violación de la ley, falsa motivación, vicios en las formalidades y desviación de poder -. (Código de procedimiento administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 137, 2015).
Se ejerce en interés de la legalidad, es decir, con el propósito de que se respete el principio de legalidad, lo cual constituye un propósito de interés general y no particular de quien la promueve.
Tiene un carácter público, es decir, que puede ejercerlo cualquier persona, sin necesidad de tener la calidad de abogado.
No caduca, es decir, que puede ejercerse en cualquier tiempo, salvo excepciones previstas por la ley.
La declaratoria de nulidad produce efectos erga omnes, es decir, generales o para toda la comunidad. (Rodríguez Rodríguez, 2013, pag. 333)
La sentencia produce efectos retroactivos, lo cual quiere decir que se entiende que el acto no ha existido jamás.
Es gratuita; la actuación está exenta de impuestos y gastos especiales.
Procede en principio contra actos administrativos de carácter general y contra las circulares de servicio y los actos de certificación y registro. Sin embargo, excepcionalmente procede contra actos de contenido particular.
Acción de nulidad y restablecimiento del derecho: Contemplado en el artículo 138 del CPACA y se acciona cuando “…una persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, solicita al juez que declare la nulidad la
nulidad del acto administrativo de carácter particular, expreso o presunto, por ser
contrario a una norma jurídica superior por cualquiera de las causales de ilegalidad...y
Al igual que en la acción de nulidad, el artículo 138 del CPACA contempla unas características que deben ser tenidas en cuenta al momento de pretender accionar este mecanismo. Libardo Rodríguez – descifra tales especialidades de la siguiente manera:
No solo se ejerce en interés de la legalidad en abstracto, sino que persigue, además, la defensa de un interés particular.
No puede ejercerlo cualquier persona, sino solamente aquella que tenga un interés, es decir, quien se considere perjudicado por el acto.
Por regla general tiene un término de caducidad de cuatro meses contados a partir del día siguiente de la publicación, notificación o comunicación o ejecución del acto.
La sentencia que se dicte como resultado de este medio de control produce dos clases de efectos, generales en cuanto a la declaratoria de nulidad y relativos en cuanto al restablecimiento de los derechos violados. (Rodríguez Rodríguez, 2013, pag. 335)
La sentencia produce efectos retroactivos. Pero además, el restablecimiento de derechos se traduce en una indemnización de perjuicios.
El restablecimiento del derecho puede consistir también en la modificación de una obligación fiscal o en la devolución de lo pagado indebidamente.
Es onerosa, esto es, que los posibles gastos que se causen son por cuenta del interesado y solo puede tramitarse por medio de abogado titulado e inscrito.
Solo procede contra actos de carácter individual o subjetivo.
El procedimiento de inscripción de predios en EL RUPTA
Antecedentes
El contexto histórico social y político de Colombia, ha desencadenado una serie de inconformidades en diversos grupos poblacionales, los cuales han desarrollado ideologías y corrientes políticas que le han hecho frente a los gobiernos de turno, circunscritos en la movilización y que han mutado en la rebelión y uso de las armas para tomar el poder, supuestamente para beneficio y a nombre del pueblo. No obstante, la dinámica de dicho conflicto ha trasmutado el actuar de los grupos armados al margen de la ley, así como también ha tergiversado sus ideologías y corrientes políticas. Al parecer, la ambición de poder y riqueza ha conminado a los grupos insurgentes a desarrollar actividades degradantes como el narcotráfico, la extorsión y el secuestro, entre otros, en contra de la misma población civil y en contra de ellos mismos, es decir, entre los mismos grupos alzados en armas.
El material pedagógico sobre reparación integral se resume el contexto histórico del conflicto armado colombiano; y en el que ha generado una afectación directa e indirecta que han padecido y que todavía soporta la población civil. Estas agresiones contra la población les han dado la condición de víctimas. Este término, que de manera universal se circunscribe en los daños y perjuicios que padece una persona, ha tenido que ajustarse de acuerdo a los hechos que ocasionan tal victimización, con la finalidad de diferenciar las personas que han sufrido perjuicios por las consecuencias del conflicto armado, de aquellas que lo han padecido por hechos ajenos a aquel. Por ello, la legislación colombiana, la doctrina y la jurisprudencia, han reglamentado y establecido las condiciones para que una persona sea considerada como víctima del conflicto armado. (Modulo Elementos de Análisis para Abordar la Reparación Integral) (Ley 1448 de 2011).
vida digna, los gobiernos de turno han generado políticas públicas para garantizar la exigencia y respeto de los derechos de las víctimas. Entre estos derechos, se encuentran, de manera general, los derechos a la justicia, verdad, reparación contemplados en la Ley 1448 del 2011. (Artículo 23. Derecho a la verdad).
En lo que concierne al derecho a la reparación, el cual debe ser integral, se contemplan una serie de medidas que permiten a las víctimas ser restablecidas integralmente y no basta solo con que vuelvan al estado anterior en que se encontraban antes de su victimización, sino que deben mejorar sus condiciones de vida digna en caso de que antes no lo gozaran. Una de las medidas de reparación a las víctimas es la protección de los bienes inmuebles que han debido abandonar por el desplazamiento forzado y el desarraigo al que fueron conminados por los actores armados, o en otro caso por las diferentes tipologías de despojo que hoy son reconocidas por la ley 1448 de 2011. Dicha protección del predio se debe realizar con la inscripción del mismo en un registro o base de datos denominado RUPTA (Registro Único de Predios y Territorios Abandonados), la cual es administrado por el gobierno (hoy día en cabeza del INCODER). Tal protección de los predios a favor de las víctimas permite que éstas puedan mantener su condición de sujetos derechos respecto a la condición jurídica que ostentan sobre el bien inmueble (propietarios, poseedores, ocupantes), para que cuando puedan retornar al mismo conserven tal calidad, o en su defecto, en caso de que no puedan volver, el Estado les pueda compensar o reparar de acuerdo a las precepto que hoy existen en la ley 1448 de 2011 (Restitución o Compensación).
Ruta de Protección individual de predios en el RUPTA.
hechos victimizantes que padeció; trámite que se surte ante el ministerio público (Personerías, Procuradurías, Defensoría del Pueblo); a fin de impedir la legitimación de actos o transacciones viciadas por la fuerza, despojo o el desconocimiento de derechos derivados de la permanencia en la tierra. En esta misma diligencia el funcionario debe interrogar al declarante si tenía predios en el lugar de origen del desplazamiento, en caso afirmativo, debe diligenciar un formulario, bajo el precepto de buena fe, es decir, debe creer lo que la víctima declara.
Posteriormente, el ministerio público debe remitir el formulario diligenciado al INCODER que es la entidad encargada de realizar la inscripción del predio en el Registro Único de Predios y Tierras Abandonadas (RUPTA), esta valida la información y verifica que cumpla con los requisitos, en caso negativo, devuelve el formulario al ministerio público para complementar la información; en caso de cumplir los requisitos o subsanados los requerimientos, el INCODER ingresa en el RUPTA la información contenida en el formulario de solicitud de la medida de protección.
Ruta jurídica aplicable que permita controvertir las medidas de protección de predios en EL RUPTA
Una vez analizado los diferentes mecanismos que permiten controvertir los actos administrativos y la ruta de protección individual de inmuebles en el RUPTA; a continuación propondré las alternativas, que para nuestro caso concreto, podría accionar o impetrar el afectado (propietario actual) contra la medida de protección sobre el inmueble.
Para ello, es necesario realizar un análisis respecto del tipo o clase de acto administrativo que confiere dicha medida de protección. Para comenzar con este estudio debemos partir de que la ruta de protección individual del predio tiene dos etapas y responsables para su otorgamiento:
Un primer pronunciamiento de la administración ocurre cuando el Incoder procede a realizar la inscripción del predio en el Registro Único de Predios y Tierras Abandonadas (RUPTA). Si bien es cierto dicho otorgamiento no se realiza a través de mandato expreso por medio de resolución, decreto o auto; no menos es cierto que opera una manifestación de voluntad que produce efectos jurídicos. Ahora bien, debemos esclarecer los sujetos afectados jurídicamente. Por un lado, se encuentra la víctima del conflicto armado quien a favor suyo se otorgó o reconoció el derecho a la protección del predio, y por otro, se trataría de aquellas personas que ostenten algún derecho real sobre el inmueble afectado con la medida. Lo cual implica que al no ser sometido esta manifestación de la administración a la práctica de notificación personal, podríamos decir que tal pronunciamiento tendría un carácter general.
derecho a la defensa y el debido proceso.
Vale la pena resaltar la importancia que tiene esta interpretación respecto de poder interponer esta acción de nulidad como mecanismo de defensa para nuestro caso concreto, teniendo en cuenta que el afectado puede darse por enterado de la inscripción del predio en el RUPTA mucho tiempo después de haberse otorgado. Recordemos que las víctimas pueden solicitar la protección del inmueble en cualquier momento, y como quiera que el propietario actual no es notificado, éste puede llegar a enterarse de ello mucho tiempo después, años inclusive, cuando pretenda hacer uso de su derecho a la libre disposición de su inmueble, es decir, cuando quiera transar un negocio jurídico. Por ello, reitero, no habría otro mecanismo que ofrezca mayores garantías de ejercer el derecho a la defensa, como el estipulado en el artículo 137 del CPACA; de lo contrario, en caso de no poderse aplicar esta herramienta jurídica de defensa, el propietario actual no tendría otros mecanismos administrativos que interpelar debido a que son más restrictivos en cuanto a la oportunidad de presentarlos, como lo veremos a continuación.
La Corte Constitucional al respecto expresa: “No es la generalidad del acto administrativo impugnado lo que determina si una acción es de nulidad o es de plena
jurisdicción (o de restablecimiento del derecho). Lo que determina la naturaleza de la
acción son los fines del actor. Si éste busca exclusivamente la protección del
ordenamiento jurídico violado cabrá hablarse, con propiedad, de un contencioso popular
de anulación. Si al solicitar la nulidad del acto administrativo, en forma automática se
produce el restablecimiento del derecho habrá de entenderse que el actor ha impetrado
una acción de restablecimiento aunque califique su demanda de cualquier otra
manera”. (SentenciaC-199, 1997)
administrativo para controvertirlo sea la acción de nulidad simple, puesto, que lo que determina la naturaleza de la acción a incoar son los fines del actor.
Para nuestro caso concreto, si el afectado persigue que se cancele la medida de protección del inmueble, solicitando la nulidad del acto que la otorgó, prácticamente esto también conllevaría al restablecimiento de su derecho al goce pleno de la propiedad. Conforme a esto, y de acuerdo a lo expuesto en la jurisprudencia, podemos colegir que la acción a adelantarse correspondería a la de nulidad y restablecimiento del derecho del artículo 138 del CPACA.
Esta situación haría que el derecho de defensa del afectado fuera mucho más restrictivo, puesto que este mecanismo tiene como una de sus condiciones especiales, iniciarla dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación.
No obstante, como estamos analizando una primera etapa de la inscripción de predios en el RUPTA, cuya competencia recae sobre el Incoder, y como lo mencionamos anteriormente, esta manifestación o pronunciamiento de la administración, no es sometida (hasta este momento) a mecanismos publicitarios, podríamos, en todo caso, incoar la acción de nulidad simple sustentada en la ilegalidad de la misma, precisamente por no ser sometido a publicidad alguna.
En la segunda etapa, cuya responsabilidad y competencia recae en la Superintendencia de Notariado y Registro (SNR), en cabeza y representación de las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos (ORIP); también se vislumbra un pronunciamiento de la administración, y ello ocurre cuando el registrador de la ORIP correspondiente, realiza la calificación y registro de la medida de protección en el folio de matrícula inmobiliaria que identifica al inmueble, previa inscripción del predio por parte del Incoder en el RUPTA.
administrativo se podría adelantar los recursos administrativos ante la misma oficina de registro que profirió el acto. De igual forma, por vía de la jurisdicción contenciosa entraremos a analizar cuál sería el mecanismo administrativo.
Debemos partir de la base de que el acto de inscripción o registro de la medida de protección en el folio de matrícula no es notificado, sino que su publicación se ciñe al acto mismo de registro, por tanto dicho acto administrativo tendría efectos erga omnes y su carácter es de general tal como lo estipula el artículo 65 del CPACA. Por tanto, la acción que puede interponerse contra este acto administrativo de registro en el folio de matrícula inmobiliaria, es la acción de nulidad contemplada en el artículo 137 del CPACA. (Parágrafo Diario Oficial o en las gacetas territoriales).
Además de lo anterior, el accionar de este mecanismo de defensa administrativo para este caso, cobra fuerza teniendo en cuenta que el mismo artículo 137 indica taxativamente que, contra los actos de certificación y registro procede la acción de nulidad.
Conclusiones
La acción de Nulidad del artículo 137 se destaca como la única alternativa judicial que puede accionar el afectado (propietario actual) para controvertir la medida de protección del inmueble en el RUPTA y el registro de la misma en el folio de matrícula inmobiliaria, en procura de su derecho fundamental a la defensa y debido proceso.
No hay antecedentes normativos ni jurisprudenciales que aclaren o permitan descifrar esta problemática desde el punto de vista de la afectación del actual propietario del inmueble afectado con la medida de protección. Todos los antecedentes se ciñen al derecho y trato especial que se deben dar a las víctimas del conflicto armado respecto de que sus inmuebles sean protegidos.
Esta investigación pretende motivar e instar al estudio y análisis detallado de esta problemática desde el punto de vista del propietario actual, teniendo en cuenta, el contexto y marco normativo actual de las tierras en el país y la dinámica que se viene presentando, toda vez que hoy día, el mismo gobierno nacional ha identificado carteles de falsos reclamantes de tierras, y personas inescrupulosas, amparándose en la ley de víctimas que pueden afectar el derecho a la propiedad privada consagrado en el artículo 58 de la Constitución Política Colombiana. (Modificado Acto Legislativo 01 de 1999, Artículo 1º).
Referencias bibliográficas
Cepeda Castro, I. (2006). Modulo Elementos de Análisis para Abordar la Reparación Integral. Bogotá: Grupo de Trabajo pro Reparación integral
Colombia, (2015). Código de procedimiento administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Bogotá: Legis.
Colombia, Congreso de la república. Ley 1448 (10, junio, 2011). “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones..”. Diario oficial. Bogotá. Obtenido de http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1448_2011.html
Colombia, Congreso de la república. Ley 387 (28, julio, 1997). “Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección consolidación y esta estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia.”. Diario oficial. Bogotá. Obtenido de http://www.usergioarboleda.edu.co/justicia_transicional/desplazamiento_forzado.htm
Colombia, Constitución Política. (1991). Bogotá.: Leyer Editores.
MP. Herrera Vergara H. SentenciaC-199, (Corte Constitucional de Colombia, 17 de Abril de 1997). Obtenido de http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1997/C-199-97.htm
