Bogotá, 30 de marzo de 2009
Señores
BIBLIOTECA GENERAL
Pontificia Universidad Javeriana
Ciudad
Respetados Señores,
Me permito presentar el trabajo de grado titulado El Papel de las Autoridades Electorales en la Calidad de las Elecciones en América Latina, elaborado por el estudiante de la Carrera de Ciencia Política Jessica Alexandra Benítez Bayona, identificado con la Cédula de Ciudadanía No. 1020718508, para que se incluya en el catálogo de consulta.
Cordialmente,
ADRIANA CASTRO GONZÁLEZ
Bogotá, D.C., 30 de marzo de 2009
Trabajo de Grado
Señores
BIBLIOTECA GENERAL Cuidad
Estimados Señores:
La suscrita Jessica Alexandra Benítez Bayona, con C.C. No. 1020718508, autor del trabajo de grado titulado EL PAPEL DE LAS AUTORIDADES ELECTORALES EN LA CALIDAD DE LAS ELECCIONES EN AMÉRICA LATINA presentado y aprobado en el año 2008 como requisito para optar al título de POLITOLOGA; autoriza a la Biblioteca General de la Universidad Javeriana para que con fines académicos, muestre al mundo la producción intelectual de la Universidad Javeriana, a través de la visibilidad de su contenido de la siguiente manera:
Los usuarios puedan consultar el contenido de este trabajo de grado en Biblos, en los sitios web que administra la Universidad, en Bases de Datos, en otros Catálogos y en otros sitios web, Redes y Sistemas de Información nacionales e internacionales “Open Access” y en las redes de información del país y del exterior, con las cuales tenga convenio la Universidad Javeriana.
Permita la consulta, la reproducción, a los usuarios interesados en el contenido de este trabajo, para todos los usos que tengan finalidad académica, ya sea en formato CD-ROM o digital desde Internet, Intranet, etc., y en general para cualquier formato conocido o por conocer.
Continúo conservando los correspondientes derechos sin modificación o restricción alguna; puesto que de acuerdo con la legislación colombiana aplicable, el presente es un acuerdo jurídico que en ningún caso conlleva la enajenación del derecho de autor y sus conexos. De conformidad con lo establecido en el artículo 30 de la Ley 23 de 1982 y el artículo 11 de la Decisión Andina 351 de 1993, “Los derechos morales sobre el trabajo son propiedad de los autores”, los cuales son irrenunciables, imprescriptibles, inembargables e inalienables.
______________________________________ Jessica Alexandra Benítez Bayona
NOTA IMPORTANTE: El autor y o autores certifican que conocen las derivadas jurídicas que se generan en aplicación de los principios del derecho de autor.
FORMULARIO DE LA DESCRIPCIÓN DE LA TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO
EL PAPEL DE LAS AUTORIDADES ELECTORALES
EN LA CALIDAD DE LAS ELECCIONES EN AMÉRICA LATINA
AUTOR O AUTORES
Apellidos Completos Nombres Completos
Benítez Bayona Jessica Alexandra
DIRECTOR (ES) TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO
Apellidos Completos Nombres Completos
Benamor Moisés
ASESOR (ES) O CODIRECTOR
Apellidos Completos Nombres Completos
TRABAJO PARA OPTAR AL TÍTULO DE: Politóloga
FACULTAD: Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales
PROGRAMA: Carrera X
NOMBRE DEL PROGRAMA:Ciencia Política
NOMBRES Y APELLIDOS DEL DIRECTOR DEL PROGRAMA:Adriana Castro
CIUDAD: BOGOTA
AÑO DE PRESENTACIÓN DEL TRABAJO DE GRADO:2008
NÚMERO DE PÁGINAS87
SOFTWARE requerido y/o especializado para la lectura del documento: NO
MATERIAL ANEXO(Vídeo, audio, multimedia o producción electrónica): NO
Duración del audiovisual: minutos.
Número de casetes de vídeo: _ Formato: VHS ___ Beta Max ___ ¾ ___ Beta Cam ____ Mini DV ____ DV Cam ____ DVC Pro ____ Vídeo 8 ____ Hi 8 ____
Otro. Cual? _____
Sistema: Americano NTSC ______ Europeo PAL _____ SECAM ______
Número de casetes de audio: ________________
Número de archivos dentro del CD (En caso de incluirse un CD-ROM diferente al trabajo de grado):
_________________________________________________________________________
PREMIO O DISTINCIÓN(En caso de ser LAUREADAS o tener una mención especial): ______________________________________________________________________________ _
DESCRIPTORES O PALABRAS CLAVES EN ESPAÑOL E INGLÉS:
ESPAÑOL
America Latina, procesos electorales, elecciones, elecciones presidenciales, administración electoral, autoridades electorales, órganos electorales, arbitro electoral, diseño Institucional, integración del órgano electoral, calidad de las elecciones, Observación electoral OEA, conflictos electorales, cuestionamientos, credibilidad.
INGLÉS
RESUMEN DEL CONTENIDO EN ESPAÑOL
Esta monografía es un análisis en torno a lo determinante del diseño institucional y en particular del método de integración de autoridades electorales, en la calidad de las elecciones.
El primer capitulo es una revisión de la literatura en torno al tema; El segundo, se concentra en las autoridades electorales latinoamericanas. Apoyado en las 18 Constituciones Políticas que, sin excepción, establecen las pautas generales relativas a la administración de elecciones en cada país, así como, en las leyes electorales que regulan temas más específicos, se sintetizan en una matriz los principios relevantes del diseño institucional de los órganos responsables de la función electoral en 18 países.
El tercer capítulo, un estudio en torno a la calidad de los procesos electorales en América Latina. A partir de una aproximación subjetiva y en base a la información extraída de 23 informes de observación electoral de la OEA, de la revisión de artículos de prensa, de entrevistas y talleres de trabajo participativo con expertos en el tema, en este capitulo se lleva a cabo un recorrido por los 34 procesos electorales de carácter presidencial que tuvieron lugar en 18 de países de América latina, entre el 2000 y el 2007. Se identifican aquellos cuya calidad se vio afectada por los cuestionamientos que afrontaron las autoridades electorales.
La información recolectada y sintetizada en los capítulos anteriores es cruzada en el capitulo final, donde se presentan los resultados de la investigación.
RESUMEN DEL CONTENIDO EN INGLÉS
This monograph seeks to analyze the importance of the institutional organization of electoral authorities, on the quality of the elections they organize.
The first chapter is a literature review; the second, focus particularly on Latin American electoral authorities. According to the politic constitutions and the electoral regulations of 18 countries of the hemisphere, a table is filled up to summarize the relevant characteristics of the electoral institutions; the third chapter is a study about the quality of elections in Latin America. Through what might be termed a subjective approach and based on the information obtained from 23 OAS Electoral Observation Missions final reports, press reviews, and interviews with experts on electoral processes, this third section provides a comparative analysis on the 34 presidential elections that took place in 18 countries of Latin America from January 2000 to December 2007. Those processes whose quality was affected by the questioning brought up against authorities are highlighted.
EL PAPEL DE LAS AUTORIDADES ELECTORALES EN LA CALIDAD DE LAS ELECCIONES EN AMÉRICA LATINA
JESSICA BENÍTEZ BAYONA
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
BOGOTÁ D.C
EL PAPEL DE LAS AUTORIDADES ELECTORALES
EN LA CALIDAD DE LAS ELECCIONES EN AMÉRICA LATINA
JESSICA BENÍTEZ BAYONA
MONOGRAFÍA
DIRECTOR MOISÉS BENAMOR Subdirector
Departamento de Cooperación y Observación Electoral Organización de los Estados Americanos
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS
BOGOTÁ D.C
CONTENIDO
INTRODUCCIÓN 4
I. REVISION DE LA LITERATURA 8
II. DISEÑO INSTITUCIONAL DE LAS AUTORIDADES ELECTORALES
LATINOAMERICANAS 16
III. LA CALIDAD DE LAS ELECCIONES EN AMÉRICA LATINA:
UNA APROXIMACIÓN SUBJETIVA 28
IV. EFECTOS DEL MÉTODO DE INTEGRACIÓN DE LAS AUTORIDADES
ELECTORALES SOBRE LA CALIDAD DE LOS PROCESOS 38
CONCLUSIÓN 51
BIBLIOGRAFÍA 54
INTRODUCCIÓN
La importancia de la calidad de las elecciones es evidente. El régimen democrático encuentra sustento en procesos electorales inclusivos, libres, competitivos, periódicos, pero sobretodo, en aquellos reconocidos como tal por los actores involucrados en el proceso. Son los candidatos, los partidos y movimientos políticos, los observadores nacionales e internacionales, los medios de comunicación, las autoridades electorales, y particularmente, los electores, quienes aportan la legitimidad a todo evento electoral, y sus resultados y por ende, a la democracia que con ellos se renueva y fortalece.
Los procesos electorales, que durante la década de los años ochentas y noventa constituyeron puntos de quiebre visibles de la transición que los países latinoamericanos experimentaban hacia la democracia, “hoy se encuentran institucionalizados en la región, lo que permite afirmar que en términos electorales, se ha logrado democracia” (Insulza, 2006: 6). Los numerosos procesos electorales, dentro de los que se incluyen elecciones locales, legislativas, presidenciales y generales, así como también referendos y consultas populares, confirman que América Latina ha renunciado a las prácticas violentas y ha encontrado en las elecciones no solo un medio para acceder al poder político, sino el sustento del régimen democrático.
Por un lado, el panorama latinoamericano en términos electorales es alentador, los balances recientes son optimistas al asegurar que “hoy en la región se llevan a cabo no solo más, sino mejores procesos electorales” (Caputo, 2005: 12). Los gobiernos y las organizaciones especializadas en esta materia destacan avances significativos en términos de sofisticación de procedimientos técnicos y de organización y administración electoral, donde se ha privilegiado la inclusividad, libertad y transparencia para el ejercicio del sufragio, así como, la periodicidad de procesos electorales; sin embargo, por otro lado, son claros al reconocer que “siguen presentándose niveles preocupantes de cuestionamiento, desconfianza y en consecuencia contextos de crisis durante los procesos electorales” (McCoy, 2008).
A esto se suma la agitación que se presenta como consecuencia de los nuevos métodos de hacer política, de los diferentes estilos de las campañas electorales, así como de las personalidades de los candidatos que han surgido en el quehacer político latinoamericano. Todo ello ha generado en los últimos años la configuración de escenarios electorales complejos y difíciles, marcados muchas veces por altos niveles de polarización política y de conflictos electorales.
A pesar de ello, vale destacar que de los 34 procesos electorales presidenciales que se llevaron a cabo entre enero del 2000 a mayo de 2008, ninguno fue anulado o impugnado por las autoridades competentes. Sin embargo, en 19 de ellos se presentaron serios cuestionamientos y denuncias que lograron perturbar el desarrollo de las elecciones.
En su mayoría, los cuestionamientos o denuncias iban dirigidos hacia las autoridades electorales y el rol que las mismas jugaban en la contienda electoral, basando generalmente sus argumentos en la poca o inexistente independencia de sus miembros, en virtud de la manera en que los mismos eran designados.
cuestionamiento a la autoridad electoral, por su supuesta parcialidad o sesgo político, o por ser considerada incapaz de garantizar la transparencia y limpieza del acto electoral, pudo afectar gravemente el desarrollo de los procesos y por ende, la tranquilidad ciudadana.
En este mismo orden de ideas, es posible identificar en diversos informes de observación de la Organización de los Estados Americanos, investigaciones y balances electorales, una constante referencia al tema de las autoridades electorales y su papel como garantes de la voluntad popular. Estos últimos, manifiestan la necesidad de establecer estrategias que permitan avanzar hacia su fortalecimiento y encuentran en su diseño institucional los factores que más inciden en su capacidad de asegurar elecciones democráticas. En la mayoría de los casos coinciden en que la credibilidad de los procesos electorales que organizan depende, en gran medida, de la manera en que se encuentran integradas o son designados sus miembros, y que de los diferentes tipos de integración, el partidista es el que mayores efectos negativos produce en la calidad de las elecciones.
Casos como el mexicano y el brasilero podrían sustentar esta relación causal; sin embargo, casos como el venezolano y el paraguayo permiten la duda e invitan a llevar a cabo un análisis más riguroso que permita tomar en consideración otras variables que pueden intervenir en calificar el papel que juega una autoridad electoral para garantizar elecciones, inclusivas, limpias y transparentes.
Precisamente el objetivo de esta monografía es llevar a cabo un análisis en torno a lo determinante que puede llegar a ser el diseño institucional y en particular el método de integración de autoridades electorales, en la calidad de los procesos que organizan.
El primero de ellos, se concentra en el tema de las autoridades electorales. Apoyado tanto en las 18 Constituciones Políticas que, sin excepción, establecen claramente las pautas generales relativas a la administración de las elecciones en cada país, como, en las leyes electorales que entran a regular temas más específicos, se logró sintetizar en una matriz los principios más relevantes del diseño institucional de los órganos responsables de la función electoral en 18 países de América Latina.
En el segundo capítulo y al estilo de McCoy, Hartlyn y Mustillo (Hartlyn, McCoy, Mustillo, 2007) la calidad de los procesos electorales en América Latina se estudia desde una aproximación subjetiva, es decir, a partir de los criterios de los observadores electorales relativamente imparciales, académicos, medios de comunicación colectiva, partidos y movimientos políticos, electores, candidatos, autoridades y demás actores involucrados en el proceso.
De acuerdo con lo anterior, con base en la información extraída de 23 informes de observación electoral de la OEA, de la revisión de artículos de prensa relativos a los procesos electorales estudiados, de entrevistas y talleres de trabajo participativo con expertos en el tema, el propósito de este capítulo es llevar a cabo un recorrido por los 34 procesos electorales de carácter presidencial que tuvieron lugar en 18 de países de América latina, desde enero del 2000 hasta diciembre de 2007, con el fin de identificar aquellos cuya calidad se pudo ver afectada por los cuestionamientos que afrontaron las autoridades electorales.
I. REVISIÓN DE LA LITERATURA
Durante la década de los ochenta y noventa América Latina experimentó el proceso de construcción y consolidación de su democracia. La mayoría de los países vivieron transiciones desde regímenes autoritarios o dictaduras militares a regímenes democráticos. El proceso consistió fundamentalmente en la construcción de un “núcleo básico de instituciones Democráticas que resolvieran los problemas propios de todo régimen político: quién y cómo se gobierna la sociedad; las relaciones entre la gente y el Estado; y la canalización de conflictos y demandas sociales. Todo ello en reemplazo de mecanismos e instituciones propiamente dictatoriales” (Garreton, 1997:13).
Durante este proceso, gran parte de la atención se centró en las elecciones. Estas, constituyeron los puntos de quiebre más visibles de la transición hacia el nuevo orden, un nuevo orden caracterizado por el reconocimiento de los derechos políticos, es decir, de nuevas condiciones que permitieron al ciudadano hacer parte de la vida política por medio de la transferencia del poder para participar, configurar y decidir en torno al devenir del Estado.
Fueron dos décadas en las que el tema electoral ganó terreno dentro de la literatura en el campo de la Teoría de la Democracia y de la Ingeniería Constitucional. Los avances teóricos desarrollados con anterioridad por académicos como M. Douverger, D. Nohlen y G. Sartori, fueron recogidos y utilizados como punto de partida para el estudio de los procesos electorales que se desarrollaban en el marco de las democratizaciones y en general, de las reglas de juego que ahora definían estos procesos.
también, los relativos al funcionamiento de la administración electoral, es decir, a la organización, dirección y control de los procesos electorales.
A pesar de lo anterior, es necesario anotar que aún persisten carencias en cuanto a la conceptualización de estos temas, sobretodo el de la administración electoral. Tal como lo destaca Picado (Picado, 2005:5), tales insuficiencias se convierten en restricciones para el desarrollo de la teoría y del análisis comparado en la materia.
Partiendo de la premisa teórica de que las instituciones importan, Picado destaca la necesidad de desarrollar el tema de la administración electoral, identificando en su interior, dos dimensiones conceptuales hacia las cuales es clave avanzar: la primera, relativa a los órganos encargados de la organización, dirección y control de los procesos electorales, y la segunda, a las actividades y procesos necesarios para lograr que las elecciones se lleven a cabo eficazmente. Esta concepción amplia de la administración electoral será manejada a lo largo de este estudio, sin embargo, la atención estará centrada en la primera de las dos dimensiones, la que privilegia a los órganos electorales, como lo hace J. Hartlyn, J. McCoy y T. Mustillo (2008) quienes por medio de una aproximación subjetiva analizan el impacto de los órganos electorales, como aquella institución central de la administración electoral, en la calidad de las elecciones que organizan.
De acuerdo con lo anterior y con los planteamientos de Juan Jaramillo, a lo largo de la investigación nos referiremos a estos óranos como aquellas “Instituciones estatales encargadas de la organización, dirección y vigilancia de los procesos electorales” (Jaramillo, 1998: 205). Sin olvidar lo anterior, vale la pena recalcar, que este trabajo se limita solo al estudio de los órganos de carácter supremo, es decir, a aquellos que constituyen la máxima jerarquía en términos electorales en cada país y que por lo tanto denominamos autoridades electorales.
procesos electorales de la última década, destacaron el papel decisivo que estas juegan en los procesos y en general, volcaron hacia ellas la atención de los gobiernos y organizaciones dedicadas al tema electoral.
Como resultado de lo anterior, hoy es posible encontrar en informes de observación, estudios y balances electorales una constante referencia al tema de las autoridades. Estos últimos resaltan la necesidad de diseñar estrategias que permitan avanzar hacia su fortalecimiento y encuentran en su diseño institucional, los factores que más inciden en su capacidad de asegurar elecciones con alta calidad democrática.
En este punto es importante resaltar los aportes del Tratado de Derecho Electoral Comparado de 2007, compilado por D. Nohlen, D. Zovatto, J. Orozco y J. Thomson, así como las aproximaciones que este Tratado presentan M. Merino y M. Baños (2007) Este último constituye uno de los claros ejemplos de aquellos intentos por establecer estrategias a favor del fortalecimiento institucional de las autoridades electorales, que empieza por una revisión de las variables más relevantes de su diseño. Al igual que en este estudio, Merino y Baños parten de un análisis de las pautas que se han seguido en América latina para diseñar los órganos responsables de la administración electoral. Los autores se apoyan en tres matrices que sintetizan los aspectos más relevantes de este diseño en el caso de los órganos encargados de la organización electoral en los países de América latina, matrices que para los propósitos de esta investigación son complementadas con el fin de incluir elementos relevantes para el análisis.
cambiante (legalización de una situación) o de la adecuación de ciertas instituciones para corregir aspectos disfuncionales o inoperantes.
Al hablar entonces de diseño institucional se estará haciendo referencia básicamente a las características que definen el tipo de institución, su ubicación dentro de la estructura del Estado, la manera como se encuentra integrada, su ámbito de responsabilidad y por lo tanto, las funciones que debe desempeñar.
En parte como reacción a los cuestionamientos a los que se han visto enfrentadas recientemente las autoridades electorales en el contexto latinoamericano, los cuales en la mayoría de los casos han ido dirigidos hacia su integración, es evidente que la mayoría de los esfuerzos para promover estrategias a favor su fortalecimiento, encuentran en su forma de integración, el origen de sus disfuncionalidades, deficiencias e inoperancias. Coinciden en establecer una relación casi directa entre las variables integración de las autoridades electorales y calidad de los procesos que estas organizan. Los estudios base de esta monografía no son la excepción:
En primer lugar, por medio de un estudio multinacional y sistemático Hartlyn, McCoy, y Mustillo (2008) llevan a cabo un análisis en torno al impacto la institución central de la administración electoral sobre la calidad de los procesos electorales en América latina. El objetivo de los autores es claro: verificar si estas instituciones poseen o no un efecto independiente en la calidad de las elecciones que organizan.
una variedad de fuentes con el fin de minimizar el riesgo de que estos sesgos pasen a ser sistemáticos.
Los autores presentan un marco analítico con los principales factores institucionales que consideran importantes para comprender las variaciones en la calidad. Tienen en cuenta factores relacionados con los partidos políticos, con los márgenes de victoria, con las mejoras que se puedan ir presentando a través del tiempo, pero sobre todo, aquellos relacionados con las instituciones electorales. En este punto, establecen cuatro tipos de órganos (a. dominado por un solo partido, b. mixto partidarizado, c. independiente-mixto partidarizado y d. independiente de los partidos) y partiendo de la premisa de que a mayor número de actores y de instituciones involucradas en el proceso de nombramiento, más independencia partidista tendrán los órganos, elaboran el Índice de Independencia de los Órganos de Gestión Electoral. Con el fin de pronosticar la probabilidad de que unas elecciones sean aceptables, defectuosas o inaceptables se estiman modelos logit ordenados de probabilidades proporcionales parciales.
Como resultado de todo lo anterior, los autores encuentran que los organismos electorales independientes y profesionales desempeñan un papel positivo en los procesos electorales que organizan, lo que lleva a situar en un lugar central a la independencia legal formal institucional, sobre todo en aquellos contextos donde es probable el respeto a las reglas de juego. En sus propias palabras, “los organismos independientes y profesionales ofrecen condiciones casi suficientes para celebrar elecciones exitosas” (Hartlyn, McCoy y Mustillo, 2008;13).
Picado operacionaliza el concepto de independencia de las autoridades electorales para describir la situación de los tribunales electorales en México, Centroamérica y Panamá y elabora el Índice de Independencia Formal de la Administración Electoral, para establecer el nivel en que la legislación otorga a las autoridades electorales condiciones para actuar de manera imparcial e independiente.
Los datos de este índice son confrontados con indicadores como la confianza en los órganos electorales y la corrupción, lo cual permite apreciar aceptables niveles de congruencia entre los indicadores.
Tras aplicar el índice de independencia formal de la administración electoral, Picado encuentra que dos países, México y Panamá, presentan niveles medios de independencia formal que se traducen en similares niveles de confianza hacia la autoridad electoral; Honduras y Nicaragua, por su lado, presentan bajos niveles de independencia y al tiempo bajos niveles de confianza, y finalmente, Costa Rica registra altos niveles de independencia y al tiempo altos niveles de confianza. Los casos de Guatemala y El Salvador varían un poco: En el primero, el diseño institucional supera a cualquiera de la región en incentivos para la independencia, sin embargo, los niveles de confianza son muy bajos; en el segundo, son pocos los incentivos de independencia que establece el diseño institucional, sin embargo, el electorado confía mucho en la institución electoral.
De todo esto se extrae una gran conclusión: “el grado de independencia formal y efectiva, de los organismos electorales podría estar relacionado con los niveles de confianza hacia ellos, sin perjuicio de las desviaciones producidas por otras variables o factores contextuales” (Picado, 2006).
concluye que a excepción de algunas situaciones de bipartidismo perfecto y cuasi perfecto, la transparencia y la credibilidad del proceso electoral tiene mayores posibilidades de lograrse con una integración no partidista del organismo electoral. Molina propone como solución, la despartidización de los organismos electorales, exigiendo independencia política a quienes serán designados y evitando que los nombramientos queden bajo la responsabilidad de los partidos políticos.
Es destacable también el análisis realizado por el mismo Molina, pero esta vez junto a Janeth Hernández (Molina,J y Hernández, J, 1998) acerca de la credibilidad de las elecciones en América latina y los factores que la determinan. Ambos autores desarrollan un análisis de las diferencias entre ocho países de América latina en cuanto al grado en que sus electores consideran que los procesos electorales son limpios o fraudulentos. A partir de la encuesta Latinobarómetro 95 y otros datos agregados, se esfuerzan por encontrar los factores no solo institucionales, sino también actitudinales y socio demográficos relacionados con la credibilidad.
Concluyen que “la credibilidad en las elecciones en la región aparece asociada a factores institucionales, actitudinales y en menor medida socio demográficos” (Molina y Hernández, 1998; 15). A nivel de las instituciones la credibilidad de los procesos electorales se ve estimulada de manera positiva por organismos electorales, pero además por la institucionalización del sistema de partidos; mientras que a nivel individual, por la confianza en los poderes públicos y la satisfacción con el funcionamiento de la democracia.
La necesidad de analizar más a fondo la relación existente entre las variables mencionadas y teniendo una idea clara de los avances de la literatura en estos temas, el siguiente paso de la investigación, será llevar a cabo un análisis comparativo del diseño institucional de los órganos electorales de 19 de los países de América latina. Este análisis y un recorrido por los procesos electorales latinoamericanos de la última década nos brindaran los elementos para verificar la relación.
Desde los años veinte del siglo pasado, los países latinoamericanos iniciaron el proceso de diseño de órganos estatales responsables de la organización, dirección y supervisión de sus procesos electorales. De acuerdo con la tendencia europea que intentaba sustraer de las asambleas políticas la posibilidad de decidir en torno a los reclamos en el ámbito electoral, fueron apareciendo en América Latina cortes, consejos y tribunales electorales en la mayoría de los casos con características jurisdiccionales.
Sin embargo, fue hacia la segunda mitad del siglo XX, cuando se hizo cada vez más latente la necesidad de avanzar hacia procesos electorales más limpios, competitivos, libres y transparentes como requisito imprescindible para la búsqueda de la consolidación del régimen democrático y donde la creación de órganos electorales independientes y especializados se intensificó dentro de la región.
Bajo la premisa de que la credibilidad en las elecciones, y por ende del sistema democrático, dependía de la labor de estos órganos, sobre todo en aquellos países cuyas elecciones habían transcurrido en regímenes autoritarios donde la desconfianza y las acusaciones de fraude y manipulación eran recurrentes, el tema de reformar la institucionalidad electoral tomó mayor vigencia, particularmente en la década de los ochentas y noventas, momento en que el sistema interamericano intentaba transitar hacia democracias más sólidas y participativas.
Latinoamérica encontraba en estos últimos la mejor forma de romper con aquellas prácticas autoritarias, por lo tanto, la construcción de sistemas políticos con la suficiente capacidad de realizar elecciones democráticas fue central. Así, en medio de nuevos espacios democráticos, los países latinoamericanos avanzaron en la construcción de marcos institucionales que establecieron nuevas reglas de juego electoral, que con contadas excepciones1, dotaron de credibilidad a los procesos
1 Estas nuevas reglas de juego o instituciones que en ocasiones fueron interpretadas como simples
electorales. Estas nuevas medidas significaron garantías para los actores que en el marco de las transiciones democráticas se reconciliaban y optaban por el procedimiento electoral como la mejor vía para acceder al poder político.
Varias décadas después, es posible afirmar que cada uno de los países latinoamericanos cuenta con un diseño institucional que distribuye de manera diversa las responsabilidades electorales y ordena los procesos de este tipo de forma diferente.
Como se anticipaba desde la introducción, la gran mayoría de las estrategias dirigidas al mejoramiento de los procesos electorales, y los estudios que para ello se han desarrollado, parten de una revisión del diseño institucional de estos órganos. Como se muestra más adelante, existen argumentos significativos para otorgarle a este conjunto de normas, sobre todo a las referidas a la integración de los órganos, el poder de incidir en la capacidad que poseen como autoridades electorales para cumplir con su responsabilidad de asegurar elecciones exitosas.
Sobre estos argumentos, se ha generalizado la idea de que la calidad de los procesos electorales depende en gran medida de la manera en que estas mismas se encuentran integradas, lo que constituye justamente la hipótesis a verificar por medio de esta investigación. Como se resaltaba en el capítulo anterior, la mayoría de las aproximaciones al tema atribuyen a la integración partidista de los órganos electorales un efecto negativo sobre su capacidad institucional, más que todo porque limita su independencia y neutralidad en el ejercicio de su función.
De acuerdo con todo lo anterior, el propósito de este capítulo es llevar a cabo una descripción institucional y establecer algunos aspectos generales en torno a la manera en que se encuentran diseñados los órganos electorales estudiados, principalmente en la forma en que son designados sus autoridades. Este capítulo, que se sintetiza en una matriz que se ha elaborado para sistematizar los aspectos más relevantes del diseño
institucional de los órganos electorales latinoamericanos, la cual constituye una de las principales bases para el análisis que lleva a cabo la monografía.
El estudio parte del concepto de diseño institucional concretado en él capitulo anterior. Solo por recordar, el diseño institucional se referirá a aquel conjunto de normas que relacionadas entre sí establecen cómo operan, cómo se interpretan y cómo se interrelacionan las instituciones para producir un significado o para lograr un objetivo previsto. De acuerdo con lo anterior, analizaremos los aspectos más significativos de este diseño: 1. Ubicación del órgano electoral dentro de la estructura del Estado, 2. Las funciones y responsabilidades que debe desempeñar, 3. Los periodos de ejercicio de sus miembros y sobretodo 4. La manera en que se integran.
Teniendo en cuenta que en la totalidad de los casos estudiados, estos órganos llamados autoridades electorales se convierten en materia de regulación constitucional, este capítulo se sustenta en las 18 Constituciones Políticas que, sin excepción, establecen las pautas generales relativas a la administración de las elecciones en cada país, y en las leyes electorales derivadas de ellas, las cuales entran a regular aspectos más específicos y sustantivos de la función electoral.
Partimos de la base de que en cada uno de los países estudiados es fácil identificar uno o varios órganos estatales responsables de manera expresa de garantizar la celebración de procesos electorales periódicos, libres, limpios y competitivos.
En los seis países restantes, se ha optado por una separación de las funciones propiamente administrativas frente a las jurisdiccionales. En Argentina, Chile, Colombia, México, Panamá y Perú dos órganos estatales comparten el atributo de autoridad electoral.
A pesar de que la estructura piramidal que caracteriza la organización electoral en los países de la región muestra una tendencia a la subordinación de los órganos supremos de carácter administrativo frente a los jurisdiccionales, vale la pena aclarar que todos estos serán considerados a lo largo de este estudio como autoridades electorales, en la medida en que se ajustan al concepto antes definido, es decir, son instituciones que en diferentes circunstancias han sido creadas ya sea para cumplir con la labor de organizar, dirigir o supervisar los procesos electorales. De acuerdo con lo anterior, el análisis que viene a continuación se centra en 24 autoridades electorales.
1. Ubicación dentro de la estructura del Estado
El primero de los aspectos considerado relevante del diseño institucional es el lugar que ocupa el órgano electoral dentro de la estructura del Estado.
Al respecto encontramos, que a diferencia de la tendencia europea en donde las funciones electorales han sido tradicionalmente encomendadas a una dependencia del ejecutivo, en América latina la tendencia ha sido instituir organismos públicos autónomos para la organización y supervisión de los procesos electorales.
En el caso de Nicaragua y Venezuela, es tanta la autonomía de la que gozan sus autoridades electorales que las Constituciones les confieren el rango de cuarto poder del Estado, a la altura del Ejecutivo, Legislativo, Judicial, y solo en el caso Venezolano, Ciudadano.
2. Funciones y Responsabilidades
El segundo aspectos relevantes, sobretodo en la medida en que define el tipo de organismo, tiene que ver con las funciones y responsabilidades que deben desempeñar.
Movidos por la necesidad de contar con un organismo especializado, experimentado en materia electoral y capaz de conducir exitosamente la realización de elecciones democráticas, los órganos electorales supremos de la región han ido adquiriendo un carácter permanente y absorbiendo cada vez más y más responsabilidades.
Las autoridades electorales se constituyen como aquella instancia de rango constitucional que de manera independiente, autónoma y eficiente debe dirigir, organizar y supervisar los procesos electorales, pero también como aquel actor generador de cambio, sobre todo por medio de la promoción de la educación política.
De acuerdo con lo anterior, Juan Jaramillo (1998), clasifica en seis categorías las funciones que en términos generales han adquirido los órganos electorales latinoamericanos. Estas son: jurisdiccionales, administrativas, registrales, legislativas, disciplinarias y las relacionadas con los partidos políticos. Se podría decir que las tres primeras son consideradas las grandes áreas de acción de los órganos electorales. Tanta es la magnitud de estas funciones que como ya se resaltaba, en varios sistemas encontramos instituciones especializadas en una de estas labores.
presenten en todas las etapas del proceso, es decir, desde la etapa preparatoria, hasta la publicación de los resultados. Esto sucede en 15 de los sistemas estudiados. De hecho, Perú, México y Chile han diseñado tribunales con jurisdicción en el campo electoral cuya función es calificar en forma definitiva las elecciones; mientras tanto, en Colombia, Venezuela y Argentina, la decisión final sobre las controversias recae en tribunales especiales, en el congreso o en jurisdicciones ordinarias.
En los dos primeros países, las resoluciones de sus órganos electorales son solo de naturaleza administrativa e impugnables en todos los casos ante la jurisdicción contenciosa administrativa, en el caso de Colombia, y ante la sala electoral del Tribunal Superior de Justicia, en Venezuela. En Argentina, la validez de los resultados electorales es definida por las cámaras legislativas y los conflictos que se presenten a lo largo de proceso electoral son resueltos por la Cámara Nacional electoral, aunque susceptibles a ser revisados por la Corte Suprema de Justicia, siempre que se presente un recurso extraordinario de inconstitucionalidad.
Además de lo anterior, algunos de los órganos electorales estudiados poseen facultades sancionatorias sobre delitos electorales, como en el caso de argentina, Brasil y Panamá, y sobre faltas electorales, como en el caso de Ecuador, Honduras, Paraguay y México.
Se encontró que, a excepción de Perú, en aquellos sistemas en donde existen dos órganos electorales de carácter supremo, es decir en Argentina, Chile, Colombia, México y Panamá, ambos comparten las responsabilidades administrativas. Sin embargo, solo uno de ellos es el encargado de los aspectos meramente logísticos que implica el proceso. En el caso colombiano, por ejemplo, tanto la Registraduría Nacional del Estado Civil como el Consejo Nacional Electoral, son responsables de las labores mencionadas en el párrafo anterior, sin embargo, la logística y la organización del proceso electoral está en manos de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
En tercer lugar encontramos las funciones de registro civil, donde en países como Colombia, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua y Panamá, dicha función también la ejecutan autoridades electorales.
Además de las anteriores facultades, no hay que dejar de lado, a pesar de no encontrar órganos especializados para realizar estas funciones, que algunos de los órganos electorales latinoamericanos poseen atribuciones disciplinarias respecto a los funcionarios de la administración pública que cometan actos de parcialidad política, como en Costa Rica, Uruguay, Ecuador y El Salvador; otras facultades relacionadas con la actividad legislativa, especialmente en el área de reglamentación de la ley electoral y la facultad de iniciativa legal, y finalmente, las que tienen que ver con los partidos políticos, dentro de las que se destaca el reconocimiento y la cancelación de la personería jurídica de los partidos políticos, la intervención en sus conflictos internos y la fiscalización de las cuentas y los libros.
3. Periodos de ejercicio:
quienes lo ven como un problema ya que quienes integran el órgano no poseen experiencia en el campo y quienes opinan que al contrario es una fortaleza en la medida en que la temporalidad de sus miembros impide la politización de sus magistrados miembros.
Se puede decir que en la mayoría de los casos el periodo de ejercicio de quienes conforman los órganos electorales supremos no coincide con los periodos electivos del Presidente de la República y del Congreso. En Brasil, Bolivia y Perú el tiempo de ejercicio es menor a estos últimos periodos, en Guatemala, Panamá, Venezuela, México y Costa Rica. Por ejemplo en el caso de Costa rica, los nombramientos son escalonados, es decir cada cierto periodo se renuevan un magistrado titular y uno suplente.
En el extremo contrario a Brasil es posible encontrar en Argentina que los miembros de la Cámara Nacional Electoral son inamovibles. Parecido a lo anterior la ley chilena no establece periodo de ejercicio alguno para el director del Servicio Electoral, su destitución depende de la decisión del Presidente de la República con anuencia del Senado.
Finalmente, en Colombia, Ecuador, Honduras, República Dominicana, Uruguay, Nicaragua, Paraguay y El Salvador, los periodos de los miembros de los órganos electorales, coinciden con los periodos del Presidente de la República y los miembros del Senado; La posibilidad de reelección queda abierta en Colombia, Ecuador, Perú, Uruguay y Venezuela.
4. Integración del Órgano Electoral
El cuadro que se presenta a continuación resume la forma en que se designan los miembros de los órganos electorales para los casos estudiados.
TABLA I
Instancias que intervienen en la designación de las Autoridades Electorales latinoamericanas.
Órgano Electoral País Instancias que intervienen en su designación
1 Cámara Nacional Electoral Argentina Presidente con anuencia del Senado
2 Dirección Nacional Electoral Argentina Ministro de Interior
3 Corte Nacional Electoral Bolivia Presidente (1) y Congreso (4)
4 Tribunal Superior Electoral Brasil Órganos Judiciales y presidente de la república.
5 Servicio Electoral Público Chile Presidente con anuencia del Senado
6 Tribunal Calificador de Elecciones Chile Corte Suprema
7 Consejo Nacional Electoral Colombia Congreso de Listas presentadas por los partidos
8
Registraduria Nacional del Estado Civil
Colombia Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional.
9 Tribunal Supremo de Elecciones Costa Rica Corte Suprema de Justicia
10 Tribunal Supremo Electoral Ecuador Congreso de Listas presentadas por los partidos
11 Tribunal Supremo
Electoral El Salvador Asamblea legislativa de listas presentadas por los partidos (3) y por la Corte Suprema de Justicia (2)
12 Tribunal Supremo Electoral Guatemala Congreso de una nomina presentada por una comisión de postulación conformada por 5 personas alejadas del ámbito político.
13 Tribunal Supremo Electoral Honduras Designados por el Congreso de la República.
14
Instituto Federal
Electoral México Cámara de Diputados elige a nueve consejeros electorales (con voz y voto). Además lo integran un representante por cada facción parlamentaria y uno por cada partido político Nacional con Registro (con voz).
15
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación
México Congreso de Listas presentadas por los partidos
16
Consejo Supremo
Electoral Nicaragua Asamblea Nacional de listas presentadas por el presidente de la República y los diputados de la asamblea.
17
Tribunal Electoral Panamá Cada uno de los poderes designa un Magistrado
Fuente: Elaboración propia a partir de las Constituciones Políticas y Leyes electorales de los 18 países en estudio.
Basado en el análisis de la forma de integración de las autoridades electorales, es posible afirmar que en la mayoría de los casos estudiados la designación de los miembros de los órganos electorales es responsabilidad de cuerpos o instancias políticas.
En 10 de las 24 instituciones electorales estudiadas, la responsabilidad de designar a sus miembros recae en el Poder Legislativo. Así, los integrantes del CNE de Colombia, del IFE y el TEPJF de México, del TSE de Ecuador y de la JCE de República Dominicana, son designados por el Congreso entre listas presentadas por los partidos 19
Tribunal Superior de Justicia Electoral
Paraguay Cámara de Senadores con anuencia del Presidente de la República de una lista
preparada por el Consejo de la Magistratura
20 Oficina Nacional de Procesos Electorales.
Perú Consejo Nacional de la Magistratura
21 Jurado Nacional de
Elecciones Perú Corte Suprema (1), Fiscales Supremos (1), Colegio de Abogados de Lima (1), Facultades de Derecho de las Universidades públicas (1) y Facultades de Derecho de las Universidades Privadas.
22
Junta Central
Electoral República Dominicana Congreso de Listas presentadas por los partidos
23 Corte Electoral Uruguay Asamblea General. 5 de los 9 deben ser ciudadanos garantes de objetividad y 4 representantes de los partidos políticos.
políticos. En el Salvador, Uruguay, Guatemala, Nicaragua, Paraguay y Venezuela, el encargado de la designación es también el poder legislativo, sin embargo, en estos casos la fuente de postulación de los candidatos no son solo son los partidos políticos, sino además, las cortes judiciales, la academia, las asociaciones civiles y en varios casos el Presidente de la República.
En el caso del Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica y de la ONPE en Perú, los nombramientos son llevados a cabo por el poder judicial. En el primero de los casos la institución encargada es la Corte Suprema de Justicia y en el segundo, el Consejo Nacional de la Magistratura.
Encontramos también casos en los que el Poder Ejecutivo mediante el Presidente del a República, aunque con limitaciones, es el encargado de las designaciones con la anuencia del Senado, tal es el caso del Servicio Electoral Público en Chile, la Cámara Nacional Electoral de Argentina y la Fiscalía Electoral de Panamá.
En Argentina, la Dirección Nacional Electoral adscrita al Ministerio del Interior es parte del Poder Ejecutivo, por ende, la designación de su Director es competencia del Ministro de turno.
III. LA CALIDAD DE LAS ELECCIONES EN AMÉRICA LATINA: UNA APROXIMACIÓN SUBJETIVA
El partir de una aproximación subjetiva implica analizar la calidad de los procesos electorales, al estilo de McCoy, Hartlyn y Mustillo (2007) de acuerdo a una “dimensión técnica determinada por los criterios de observadores electorales relativamente imparciales, académicos y medios de comunicación colectiva, aunque también considerando la dimensión política constituida por el grado de aceptación del resultado de las elecciones por la mayoría de los partidos políticos y actores involucrados en el proceso” (Picado, 2006;1) . Es finalmente lo anterior lo que determina la legitimidad de la elección y por ende de la democracia que a partir de esta nace, se renueva y se fortalece.
De acuerdo con el concepto de elecciones democráticas manejado por la Secretaria General de la Organización de Estados Americanos, la calidad de las elecciones podría ser definida a partir de cuatro criterios básicos: inclusividad, limpieza, competitividad y periodicidad, sin embargo, para efectos de este trabajo se incluirá en su definición un elemento central: la credibilidad, es decir, la confianza que los actores involucrados en el proceso por medio de sus opiniones depositan en las elecciones y sus resultados. A partir de esto solo serán procesos electorales de calidad aquellos considerados por los actores involucrados en los procesos como inclusivos, limpios, competitivos y periódicos.
desde la introducción, se siguen presentando situaciones tensionantes producto de la desconfianza que ponen en duda la calidad de los procesos electorales.
[image:34.612.81.526.398.718.2]De acuerdo con la reflexión anterior, el segundo paso de este estudio fue llevar a cabo un análisis de los procesos electorales de carácter presidencial que se llevaron a cabo en 18 países de América latina desde enero de 2000 hasta Abril del 2008. A partir de la información recopilada a través de la revisión de prensa y de 23 informes de observación electoral, así como de entrevistas y conversaciones con expertos en el tema, fueron analizados uno a uno 34 procesos electorales con la finalidad de identificar aquellos cuya calidad se vio deteriorada por la magnitud de los cuestionamientos que se presentaron en contra del proceso y de los responsables de su organización y calificación. El resultado de esta investigación se plasmo en la tabla presentada a continuación.
Tabla II
Procesos electorales presidenciales cuestionados
País 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Total
1 Argentina P P 2
2 Bolivia P P 2
3 Brasil P P 2
4 Chile P P 2
5 Colombia P P 2
6 Costa Rica P P 2
7 R Dominicana P P P 3
8 Ecuador P P 2
9 El Salvador P 1
10 Guatemala P P 2
11 Honduras P P 2
12 Mexico P 1
13 Nicaragua P P 2
14 Panama P 1
15 Paraguay P P 2
16 Peru P P P 3
17 Uruguay P 1
18 Venezuela P P 3
Fuente: Elaboración propia a partir de la información recopilada de 23 informes finales de observación electoral de la OEA, 3 entrevistas y 7 conversaciones con expertos y revisión de artículos de prensa.
En primer lugar, llama la atención el hecho de que a pesar de que ninguno de los 34 procesos electorales de carácter presidencial que se llevaron a cabo en el periodo estudiado fue anulado, en más de la mitad se presentaron situaciones tensionantes que pusieron en tela de juicio la calidad de los procesos electorales latinoamericanos. Situaciones como las que se presentaron en las elecciones presidenciales de Perú en el 2000 o en México en el 2006, resaltaron el papel central que las autoridades electorales juegan en la construcción y consolidación de la democracia, pero al tiempo, pusieron en entredicho su capacidad para garantizar procesos electorales democráticos.
A pesar de lo particular de cada situación, en la totalidad de los casos fue la autoridad electoral, en cumplimiento de su función constitucional, la encargada de entrar a aclarar y a resolver las controversias que a lo largo del proceso electoral se iban presentando, sin embargo, su capacidad de actuar como árbitro imparcial en el proceso se vio claramente restringida por los cuestionamientos a los que se enfrentaron constantemente.
En 17 de los procesos electorales presidenciales que se llevaron a cabo durante el periodo de estudio, la imparcialidad del máximo órgano de la administración electoral fue puesta en duda. En la totalidad de los casos este se percibía parcializado o dependiente, y por ende, sus decisiones, actuaciones y omisiones fueron generalmente interpretadas como favorecimientos hacia determinados partidos o candidatos.
eliminados del Padrón Electoral, y que por ende, para hacer nuevamente efectivo su derecho al voto debían volver a inscribirse.
Esta decisión de la CNE que en principio no causo mayores controversias, el día de las elecciones se convirtió en una de las principales causas de inconformismo y protestas, luego de que muchos de los aproximadamente 900.000 ciudadanos que fueron depurados, se acercaran a los puestos de votación, pero no consiguieran sufragar, y más aun, cuando miles de personas que si se encontraban habilitadas, encontraran que en las listas de las mesas donde supuestamente votarían, sus nombres aparecían acompañados de la leyenda "No Votar".
Estos electores y sobretodo quienes apoyaban al entonces candidato Evo Morales, no dudaron en interpretar la disposición de la CNE, como una jugada política cuyo único fin era perjudicar los resultados del MAS. Muchas de las denuncias en torno a este tema se presentaron en aquellos lugares que durante las elecciones municipales del año anterior se habían convertido en bastiones de este movimiento, el cual en esta ocasión respaldaba la candidatura a la presidencia de Morales. Por lo anterior, en tono enérgico, quien era aun el candidato de los cocaleros, conminó a los integrantes de la CNE a renunciar “por moral”, ya que textualmente “En vez de depurar desde la Corte Electoral al pueblo boliviano, el pueblo boliviano debía depurar a los miembros de la Corte Nacional Electoral".
La desconfianza hacia la autoridad encargada entre otras cosas de calificar las elecciones, no iniciaba ahí. Desde antes de la jornada electoral la opinión pública percibía y cuestionaba cierto favoritismo hacia el candidato Jorge Quiroga Ramírez. La CNE era acusada, de haber beneficiado a este último candidato con un trámite irregular y extemporáneo con el fin de modificar su presentación en la papeleta electoral, y añadir su apelativo "Tuto", al parecer, para lograr una mejor identificación.
el 2007. La dependencia que según los electores restaba imparcialidad al actuar de la autoridad electoral, en ambos casos se convirtió en la mayor fuente de tensiones.
En el primero de los procesos, se acusaba al Tribunal Supremo de Elecciones de violentar los derechos de los ciudadanos al dejar sin efecto la inscripción para las elecciones de los candidatos a diputados del partido Renovación Nacional; en el segundo, situaciones como la de la falsificación de firmas, en la que quedo implicado el Jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales de la Ciudad de Arequipa, cubrieron con un manto de duda el accionar del principal organismo encargado de la organización y transparencia del proceso electoral; en el tercero, el hecho de que uno de los candidatos era la esposa de quien ejercía en ese momento como presidente, generó desconfianza, sobretodo luego de que se registrara ausencia de boletas electorales en varias mesas.
De los 19 procesos donde fue fuertemente cuestionada la calidad de los procesos electorales, cabe resaltar que en 10, se llevaron a cabo cuestionamientos y críticas directas a la manera en que se encontraban integradas las autoridades electorales y por ende hacia su dependencia. En estos casos, la mayoría de los actores involucrados en el proceso reconocían que el problema de la dependencia de los órganos electorales supremos dependía de la manera en que se encontraban integrados.
En este último caso, se afirmaba que la cercanía política de los magistrados del CSE, frente a los dos partidos que los eligieron en la Asamblea Nacional, condicionaba sus actos y los ponía al servicio de determinadas candidaturas. A partir de esta suposición, el Movimiento de Renovación Sandinista denunció discriminación en su contra en la conformación de las Juntas Receptoras de Votos, en la selección de los segundos miembros para las elecciones de la Costa Atlántica y las elecciones generales.
Además de lo anterior, es destacable un hecho que sin lugar a dudas le restaba capacidad de acción al CSE: no era posible lograr quórum para su funcionamiento, ya que dirigentes del Partido Liberal Constitucionalista expresaron que habían perdido la confianza en el Consejo, que querían comprobar en el terreno su intención real de cumplir con la ley y que por ende, los Magistrados próximos a su tendencia no se reintegrarían a ése órgano mientras no evaluaran ese comportamiento. Desde los medios, la presencia hegemónica de los dos partidos con mayor votación en el CSE fue el elemento más utilizado para deslegitimar este poder, desde posiciones diferentes. Así la Prensa y los electores se basaban en esta presencia hegemónica para restar confianza o credibilidad al poder electoral.
Finalmente en República Dominicana en las elecciones del año 2000, se volvieron frecuentes las acusaciones sobre la conformación parcial de las juntas y los colegios electorales, en los cuales era evidente la mayoría de miembros activos del Partido Revolucionario Dominicano.
electorales, por más positivos que sean los cambios en términos de legislación o de incorporación de innovaciones tecnológicas, los mismos siempre serán susceptibles de producir consecuencias negativas.
Como se destacaba unas páginas atrás, la decisión de la Corte Nacional Electoral Boliviana de depurar el padrón electoral antes de las elecciones del 2005 generó desconfianza hacia la autoridad electoral. Casi cinco años antes en República Dominicana había sucedido algo similar cuando la Junta Central Electoral aprobó la resolución la resolución 30/2000, la cual produjo duras críticas y hasta acusaciones que hablaban de intenciones fraudulentas de la JCE a favor del Partido Revolucionario Dominicano, en particular, favoreciendo la “abstención obligada”.
Por su lado, la puesta en funcionamiento de urnas electrónicas en las elecciones paraguayas del 2003 generó desconfianza entre los electores. A pesar de que este sistema había sido puesto a prueba con anterioridad en las elecciones presidenciales celebradas en Brasil el año anterior y que había demostrado calidad, confiabilidad y rapidez en la obtención de la información, muchos temían que a través de él pudieran ser manipulados los resultados electorales.
Como contrapartida de lo anterior, es posible encontrase frente a casos como el de Chile, Panamá, Perú, Colombia, y Costa Rica, países que han logrado incorporar de manera exitosa tecnología de punta en las fases de transmisión y publicación de los resultados.
Para terminar el análisis vale la pena hacer referencia a dos tendencias que han predominado en los recientes procesos electorales y que han facilitado la configuración de escenarios como los descritos a lo largo del capítulo:
En primer lugar, la fiebre reeleccionista. Es destacable el hecho de que “en el 63% de las elecciones presidenciales celebradas durante este periodo (ciclo electoral 2005-2006) estuvo presente la figura de la reelección, que resultó exitosa en seis de siete elecciones” (Zovatto, 2007): Brasil 2006, Colombia 2006, Costa Rica 2006, Nicaragua 2006, Perú 2006 y Venezuela 2006. En cuatro de los siete intentos, el objetivo era la reelección inmediata, lo que implicaba la participación en el juego electoral de “presidentes-candidatos”. En estos casos las controversias se derivaban de acusaciones que hacían referencia al uso indebido de recursos y bienes del estado por parte de estos últimos, así como proselitismo de funcionarios y empleados públicos.
En segundo lugar, los estrechos resultados electorales que se presentaron en las elecciones de Costa Rica 2006, Honduras 2005, Perú 2006 y México 2006, generaron graves impugnaciones ante los organismos electorales y la opinión pública. En los tres primeros casos los inconvenientes pudieron ser superados por la vía institucional, en México la situación derivó en una grave crisis postelectoral.
Una diferencia aproximada de tan solo 380.000 votos entre ambos candidatos, llamaba la atención de los mexicanos, pero sobretodo de los seguidores de López Obrador quienes hablaban inclusive de “Fraude cometido por el árbitro”. Mientras López, se rehusaba a reconocer su derrota y prometía emprender acciones legales, la credibilidad de la organización electoral mexicana se ponía en entredicho por supuestas irregularidades en el proceso, esto es, entre otras cosas, inconsistencia en las listas de votaciones de algunas casillas y existencia de urnas con menos o más votos que el número de votantes registrados en ellas.
En medio de un ambiente de agitación política y citando irregularidades como las anteriores, el PRD solicitó al Tribunal electoral del Poder Judicial de la Federación, como órgano encargado de la justicia electoral en México, la anulación de la Elección. El tribunal procedió a estudiar el caso, encontró irregularidades en el proceso, pero finalmente, determinó que estas no tenían el peso suficiente para anular el proceso electoral.
La victoria de Felipe Calderón fue confirmada por el Tribunal, sin embargo, fueron muchas las dudas, el descontento y la desconfianza a la que quedo sometida nada más que la organización electoral Mexicana, responsable de un proceso electoral cuya calidad y legitimidad se podría calificar como deficiente.
El caso paraguayo podría soportar la afirmación anterior. Luego de más de sesenta años en el poder el domingo 20 de abril del 2008 el partido Colorado fue derrotado en las elecciones presidenciales por La Alianza Patriótica por el Cambio que respaldaba la candidatura de obispo Fernando Lugo. Luego de un proceso en el que se pudo identificar un diversas irregularidades en la etapa preelectoral y cuyos resultados implican un cambio de las estructuras políticas que han gobernado el país por más de seis décadas, llama la atención el hecho de que posterior al día de la elección no se presentaron cuestionamientos significativos luego de ser conocidos estos resultados.
Todas y cada una de las situaciones a las que se ha hecho referencia en este estudio resaltan la importancia de contar con autoridades electorales independientes en los procesos electorales. La capacidad institucional del árbitro electoral y en consecuencia la calidad del proceso, depende en gran medida del hecho de que las personas involucradas en este último reconozcan su independencia y por lo tanto, respalden sus decisiones. Las autoridades electorales calificadas o percibidas como no independientes, además de tener dificultades para cumplir su rol de garantes de la voluntad popular, corren el riesgo de convertirse en actores
IV. EFECTOS DEL MÉTODO DE INTEGRACIÓN DE LAS AUTORIDADES ELECTORALES SOBRE LA CALIDAD DE LOS PROCESOS
A partir de la premisa de que la credibilidad y la legitimidad de las elecciones depende en gran medida de la labor de los órganos encargados de la función electoral, los países latinoamericanos en su gran mayoría emprendieron la tarea de diseñar órganos electorales competentes y con la infraestructura mínima para organizar elecciones. En un principio la falta de experiencia, de recursos económicos y de conocimientos técnicos constituía el gran desafío de la administración electoral; Actualmente, se podría afirmar que la totalidad de estos países cuentan con instituciones electorales formales y permanentes responsables de la organización y administración de elecciones.
El análisis de la experiencia latinoamericana en la última década, demostró como la falta de credibilidad en las autoridades electorales, ha permitido la configuración de escenarios de alta tensión política, donde la actuación autoridades fue materia de constantes críticas y cuestionamientos. Esto último ha puesto de manifiesto la necesidad de dedicar esfuerzos al fortalecimiento del papel de la autoridad electoral, no solo como aquel actor clave para la organización y administración del proceso electoral, sino también como el árbitro del proceso y el garante de la voluntad popular.
La revisión de la literatura llevada a cabo en el primero de los capítulos, permitió ver cómo los esfuerzos para promover la profesionalización de la autoridad electoral, encuentran punto de partida en el análisis de las distintas variables del diseño institucional. Los países latinoamericanos han estado constantemente reformando y adaptando sus instituciones, siempre con el objetivo de lograr mayores capacidades técnicas y asegurar actuaciones imparciales.
Así, en términos de integración, que es la variable del diseño institucional de las autoridades electorales que más interesa desarrollar en este estudio, es significativo rescatar que detrás de cada marco objetivo o jurídico establecido para la designación de las máximas autoridades electorales existe la clara intención del legislador de brindar imparcialidad y legitimidad a los procesos electorales, lo que en la práctica lamentablemente no siempre logra su objetivo.
Al estudiar estos temas, la mayoría de los actores llevan a cabo una clasificación de los órganos electorales de acuerdo con su integración, que permite distinguir básicamente tres tipos de órganos electorales: órganos de carácter partidista, órganos de carácter no partidista y órganos de integración mixta.
mutua y equilibrio, prefiere que sean los partidos mismos quienes que se controlen entre sí.
Este último método, basado en la vigilancia mutua, ha sido el más atacado. Se ha generalizado la idea de que el método es insuficiente para asegurar la independencia e imparcialidad en la actuación de las autoridades y por ende la confianza en el proceso. La hipótesis de que la integración partidista tiene efectos negativos sobre la calidad de los procesos electorales ha logrado gran acogida en los círculos académicos que se dedican a estudiar temas electorales, pero también, en aquellos escenarios que reúnen a las autoridades electorales de la región.
Diversos estudios sustentan esta afirmación, uno de ellos es el de Juan Jaramillo, quien opina que “el hecho de que la composición de las cortes dependa de organismos políticos como los partidos, ofrece a estas los medios para intentar el control de aquellas, aun cuando cabe recalcar que, como se ha visto, en distintos países se imponen limites para la designación de sus miembros” (Jaramillo, 2006); por otro lado, rescatando los planteamientos de Jaramillo, Guillermo Mejía Mejía, ex magistrado del Consejo Nacional Electoral de Colombia, advierte en torno a los efectos negativos de la conformación partidista de los órganos electorales. Haciendo referencia al mecanismo de integración de este organismo a partir de la reforma electoral de 2003, afirma: “aquí en Colombia y en todo el mundo, impera el principio del doy para que des, entonces la respuesta, o mejor dicho, la pregunta es, ¿yo qué voy a ofrecer? ¿Cuál va a ser mi compromiso frente a los que votaron por mí en el Congreso, si voy a ser miembro de un organismo cuya función es precisamente la vigilancia de los partidos políticos?”(Mejía, 2006).
las primeras elecciones presidenciales celebradas en México con posterioridad a la creación del IFE evidencian que no han existido situaciones conflictivas o cuestionamientos serios a tales elecciones. Ahora bien, si es necesario destacar el caso mexicano ocurrido en ocasión de las últimas elecciones presidenciales del 2006, las cuales fueron un ejemplo claro de la causalidad entre quién designa la autoridad electoral y quién ejerce el cargo, la publica identificación del Presidente del IFE con uno de los partidos políticos agudizó la situación de desconfianza que se generó luego de publicados los resultados electorales que daban un margen extremadamente estrecho en dos candidatos.
Los grados de sofisticación técnica electoral del sistema mexicano, no fueron suficientes para asegurar una etapa post-electoral transparentes y libres de tensiones, ya que la manera de integración de sus autoridades generó dudas y suspicacias por parte de actores políticos y sociales del país, así como de la opinión pública en general.
En Chile por el contrario, siendo la designación de Director del Servicio Electoral por el Presidente de la Republica y del Tribunal Calificador de Elecciones por la Corte Suprema de Justicia, además de tener una activa participación en los eventos electorales el Ministerio del Interior, la cultura política de los actores políticos y sociales del país le otorga total confianza y apoyo a la gestión electoral no obstante, del origen de su integración.
