1 ANEXO 1
Carta de Presentación Director del Programa
Bogotá, Abril de 2013
Señores
BIBLIOTECA GENERAL
Pontificia Universidad Javeriana Ciudad
Respetados Señores,
Me permito presentar el trabajo de grado titulado, Modelos de políticas de drogas en Colombia: una aproximación desde las legislaciones y el gasto del Estado colombiano, elaborado por el estudiante PEDRO ALFONSO FRANCO MORALES, identificado con la Cédula de Ciudadanía No. 80.876.217, para que se incluya en el catálogo de consulta.
Cordialmente,
2 ANEXO 2
CARTA DE AUTORIZACIÓN DE LOS AUTORES (Licencia de uso)
Bogotá, D.C., ABRIL - 2013
Señores
Biblioteca Alfonso Borrero Cabal S.J.
Pontificia Universidad Javeriana
Cuidad
Los suscritos:
PEDRO FRANCO MORALES , con C.C. No 80.876.217
, con C.C. No
, con C.C. No
En mí (nuestra) calidad de autor (es) exclusivo (s) de la obra titulada:
Modelos de políticas de drogas en Colombia una aproximación desde las legislaciones y el gasto del Estado colombiano
(por favor señale con una “x” las opciones que apliquen)
3 presentado y aprobado en el año 2013 , por medio del presente escrito autorizo
(autorizamos) a la Pontificia Universidad Javeriana para que, en desarrollo de la presente licencia de uso parcial, pueda ejercer sobre mi (nuestra) obra las atribuciones que se indican a continuación, teniendo en cuenta que en cualquier caso, la finalidad perseguida será facilitar, difundir y promover el aprendizaje, la enseñanza y la investigación.
En consecuencia, las atribuciones de usos temporales y parciales que por virtud de la presente licencia se autorizan a la Pontificia Universidad Javeriana, a los usuarios de la Biblioteca Alfonso Borrero Cabal S.J., así como a los usuarios de las redes, bases de datos y demás sitios web con los que la Universidad tenga perfeccionado un convenio, son:
AUTORIZO (AUTORIZAMOS) SI NO
1. La conservación de los ejemplares necesarios en la sala de tesis y trabajos de grado de la Biblioteca.
X
2. La consulta física o electrónica según corresponda X 3. La reproducción por cualquier formato conocido o por conocer X 4. La comunicación pública por cualquier procedimiento o medio físico o
electrónico, así como su puesta a disposición en Internet X 5. La inclusión en bases de datos y en sitios web sean éstos onerosos o
gratuitos, existiendo con ellos previo convenio perfeccionado con la Pontificia Universidad Javeriana para efectos de satisfacer los fines previstos. En este evento, tales sitios y sus usuarios tendrán las mismas facultades que las aquí concedidas con las mismas limitaciones y condiciones
X
6. La inclusión en la Biblioteca Digital PUJ (Sólo para la totalidad de las Tesis Doctorales y de Maestría y para aquellos trabajos de grado que hayan sido laureados o tengan mención de honor.)
De acuerdo con la naturaleza del uso concedido, la presente licencia parcial se otorga a título gratuito por el máximo tiempo legal colombiano, con el propósito de que en dicho lapso mi (nuestra) obra sea explotada en las condiciones aquí estipuladas y para los fines indicados, respetando siempre la titularidad de los derechos patrimoniales y morales correspondientes, de acuerdo con los usos honrados, de manera proporcional y justificada a la finalidad perseguida, sin ánimo de lucro ni de comercialización.
4 autorizados por la ley, según los usos honrados, y en proporción a los fines previstos; ni tampoco contempla declaraciones difamatorias contra terceros; respetando el derecho a la imagen, intimidad, buen nombre y demás derechos constitucionales. Adicionalmente, manifiesto (manifestamos) que no se incluyeron expresiones contrarias al orden público ni a las buenas costumbres. En consecuencia, la responsabilidad directa en la elaboración, presentación, investigación y, en general, contenidos de la Tesis o Trabajo de Grado es de mí (nuestro) competencia exclusiva, eximiendo de toda responsabilidad a la Pontifica Universidad Javeriana por tales aspectos.
Sin perjuicio de los usos y atribuciones otorgadas en virtud de este documento, continuaré (continuaremos) conservando los correspondientes derechos patrimoniales sin modificación o restricción alguna, puesto que de acuerdo con la legislación colombiana aplicable, el presente es un acuerdo jurídico que en ningún caso conlleva la enajenación de los derechos patrimoniales derivados del régimen del Derecho de Autor.
De conformidad con lo establecido en el artículo 30 de la Ley 23 de 1982 y el artículo 11 de la Decisión Andina 351 de 1993, “Los derechos morales sobre el trabajo son propiedad de los autores”, los cuales son irrenunciables, imprescriptibles, inembargables e inalienables. En consecuencia, la Pontificia Universidad Javeriana está en la obligación de RESPETARLOS Y HACERLOS RESPETAR, para lo cual tomará las medidas correspondientes para garantizar su observancia.
NOTA: Información Confidencial:
Esta Tesis o Trabajo de Grado contiene información privilegiada, estratégica, secreta, confidencial y demás similar, o hace parte de una investigación que se adelanta y cuyos
resultados finales no se han publicado. Si No X
En caso afirmativo expresamente indicaré (indicaremos), en carta adjunta, tal situación con el fin de que se mantenga la restricción de acceso.
NOMBRE COMPLETO No. del documento
de identidad FIRMA
5 FACULTAD: Ciencia Politica y Relaciones Internacionales
6 ANEXO 3
BIBLIOTECA ALFONSO BORRERO CABAL, S.J.
DESCRIPCIÓN DE LA TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO FORMULARIO
TÍTULO COMPLETO DE LA TESIS DOCTORAL O TRABAJO DE GRADO
Modelos de políticas de drogas en Colombia una aproximación desde las legislaciones y el gasto del Estado colombiano
SUBTÍTULO, SI LO TIENE
AUTOR O AUTORES
Apellidos Completos Nombres Completos
FRANCO MORALES PEDRO ALFONSO
DIRECTOR (ES) TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO
Apellidos Completos Nombres Completos
VALENZUELA ARCESIO
FACULTAD CIENCIA POLITICA
7 Pregrado Especialización Maestría Doctorado
x
Nombre del programa académico CIENCIA POLITICA
Nombres y apellidos del director del programa académico ARCESIO VALENZUELA
TRABAJO PARA OPTAR AL TÍTULO DE: POLITOLOGO – ENFASIS GESTION PUBLICA
PREMIO O DISTINCIÓN(En caso de ser LAUREADAS o tener una mención especial):
CIUDAD AÑO DE PRESENTACIÓN DE LA
TESIS O DEL TRABAJO DE GRADO
NÚMERO DE PÁGINAS
BOGOTA 2013 63
TIPO DE ILUSTRACIONES ( seleccione con “x” )
Dibujos Pinturas Tablas, gráficos y diagramas Planos Mapas Fotografías Partituras
X
8 MATERIAL ACOMPAÑANTE
TIPO DURACIÓN
(minutos) CANTIDAD
FORMATO
CD DVD Otro ¿Cuál? Vídeo
Audio Multimedia Producción electrónica Otro Cuál?
DESCRIPTORES O PALABRAS CLAVE EN ESPAÑOL E INGLÉS
Son los términos que definen los temas que identifican el contenido. (En caso de duda para designar estos descriptores, se recomienda consultar con la Sección de Desarrollo de Colecciones de la Biblioteca Alfonso
Borrero Cabal S.J en el correo biblioteca@javeriana.edu.co, donde se les orientará).
ESPAÑOL INGLÉS
Política de drogas en Colombia Drug Policy in Colombia
Gasto público para reducción de consumo en Colombia
Public spending on reducing consumption in Colombia
Legislación de Drogas en Colombia Drug Law in Colombia
Políticas Publicas de drogas en Colombia
Public drug policies in Colombia
RESUMEN DEL CONTENIDO EN: ESPAÑOL E INGLÉS (Máximo 250 palabras - 1530 caracteres)
9 2. Legislación y evolución de las políticas públicas de drogas aplicadas en Colombia
desde los años 20 hasta 2012.
3. Evaluación del gasto de políticas publicas de drogas en Colombia desde 1995 - 2010
1. Models of public drug policies that have been implemented in different countries which have triggered and marked prohibitionist positions and models to harm reduction.
2. Legislation and public policy developments of drugs applied in Colombia since the 20s until 2012.
10
MODELOS DE POLÍTICAS DE DROGAS EN COLOMBIA: UNA
APROXIMACIÓN DESDE LAS LEGISLACIONES Y EL GASTO DEL ESTADO
COLOMBIANO
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA
11
MODELOS DE POLÍTICAS DE DROGAS EN COLOMBIA: UNA
APROXIMACIÓN DESDE LAS LEGISLACIONES Y EL GASTO DEL ESTADO
COLOMBIANO
PEDRO FRANCO MORALES
DIRECTOR DEL TRABAJO DE GRADO
ARSECIO VALENZUELA
Economista
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA
12
MODELOS DE POLÍTICAS DE DROGAS EN COLOMBIA: UNA
APROXIMACIÓN DESDE LAS LEGISLACIONES Y EL GASTO DEL ESTADO
COLOMBIANO
PEDRO FRANCO MORALES
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA
13
Tabla de contenido
Introducción ... 13
1. Modelos de políticas públicas de drogas (PPD) ... 17
1.1. Discusión alrededor del modelo prohibicionista o de enforcement ... 19
1.2. Críticas al modelo de enforcement ... 22
1.3. Modelo de reducción del daño ... 25
1.4. Síntesis de la sección ... 31
2. Legislación de la droga en Colombia ... 31
3. La Política Nacional de Reducción del Consumo de Drogas: Fundamentos teóricos y ejes de intervención. ... 37
3.1. Justificación ... 37
3.2. Fundamentos teóricos ... 38
3.3. Ejes de intervención ... 40
4. El modelo de reducción del daño y el de reducción del consumo de drogas en Colombia ... 43
5. Gasto del Estado colombiano en PPD 1995 – 2010: La prevalencia del enforcement Vs. la Reducción del consumo ... 46
5.1. Series de tiempo para el gasto del Estado colombiano en PPD 1995 - 2010 ... 48
6. Comentarios finales ... 60
7. Anexos ... 63
Trabajos citados ... 68
Introducción
14 internacionales(UNODC, 2000; UNODC, 2012). Dicho en otros términos, una droga no es ilegal sino hasta que es objeto de control internacional. Las regulaciones internacionales tienen sus antecedentes en la Convención Única de Estupefacientes de 1961(UNODC, 2008). Esta fue modificada posteriormente con la Convención de Sustancias Psicotrópicas de 1971 y la Convención de Naciones Unidas Contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1988. La Convención Única de 1961 estableció controles sobre más de 116 tipos de drogas Iniciando con los derivados del Opio como la morfina y la heroína, drogas sintéticas como la metadona y la petidina, además de la marihuana, la hoja de coca y la cocaína. La lista fue ampliada para cobijar alucinógenos como el LSD (Dietilamida de Ácido Lisérgico) y estimulantes como la anfetamina y la eta feta i a. Al fi al de la dé ada de los s los o ga is os ultilate ales i olu ados estimularían acciones contra el narcotráfico y sus actividades asociadas1.
La teoría entorno a la política de drogas en el mundo académico y en las políticas públicas tiene dos modelos principales, los cuales han marcado las controversias en la materia(Benoit, 2003). El primer modelo es el prohibicionismo o enforcement y el segundo es la legalización. Como lo indican sus respectivos nombres, uno propende por un estado de cero consumos de drogas a través de la penalización de los narcóticos y el otro por la despenalización de los mismos.
La controversia originó posturas menos extremas, ubicadas entre ambos modelos, las cuales pueden llamárseles áreas grises. Estos modelos se conocen como la regulación y la reducción del daño. Los autores que defienden el modelo de regulación argumentan que el Estado debería legislar el consumo de la marihuana, el hachís y otros narcóticos tal como lo hace con el alcohol y el tabaco(MacCoun, Reuter, & Schelling, 1996). Quienes se encuentran del lado del modelo de reducción del daño sostienen que, el Estado debería implementar estrategias tendientes a minimizar los comportamientos riesgosos entre la población adicta a las drogas, desde un enfoque de salud pública(International Harm Reduction Association, 2011).
1“egú UNODC [El a ot áfi o] es el o e io o e pe dio de u ie o side ado ilegal, e este caso una droga. Incluye la importación o exportación de drogas o la posesión de drogas con el propósito de venderla u ofrecerla a otras personas. En las leyes, las penas contra el tráfico de drogas usualmente son mayores que con la posesión o uso individual de las mismas. La distinción entre el tráfico y otros delitos menores va de acuerdo al monto de droga determinado por la ley como tráfico, o por el monto de dinero asociado a las actividades de venta y oferta de droga. En la práctica, muchos consumidores se ven envueltos
15 Recientemente Colombia ha cambiado algunas de sus legislaciones y políticas sociales en el tema de drogas, con las cuales el Estado colombiano avanza en el tratamiento de los adictos, considerando que el consumo de sustancias sicotrópicas lícitas o ilícitas es un asunto que debe tratarse desde las políticas de salud pública.
El Acto Legislativo 02 del 2009 por el cual se modifica el Artículo 49 de la Constitución Política de Colombia, Prohíbe el consumo de sustancias estupefacientes o sicotrópicas, a menos que sea bajo p es ip ió édi a ; dete i a ue o fines preventivos y rehabilitadores la ley establecerá medidas y tratamientos administrativos de orden pedagógico, profiláctico o terapéutico para las personas que consuman dichas sustancias .
La Ley 1566 de 2012 esta le e ue toda persona que sufra trastornos mentales o cualquier otra patología derivada del consumo, abuso y adicción a sustancias psicoactivas lícitas o ilícitas, tendrá derecho a ser atendida en forma integral por las Entidades que conforman el Sistema General de Seguridad Social en Salud y las instituciones públicas o privadas especializadas para el tratamiento de dichos trastornos .
El Estado Colombiano ha tenido una estrecha relación con el modelo prohibicionista o de enforcement al ratificar varios tratados internacionales en el tema de prohibición de
16 regionales y locales para asumir competencias en materia de prevención al consumo y atención del paciente adicto, entre otros aspectos.
En tal sentido, en este documento se responderán dos preguntas que surgen de la reflexión presentada: 1. ¿Qué modelos de política pública de drogas (PPD) ha venido adoptando el Estado colombiano tomando en consideración las recientes discusiones internacionales? y 2. ¿Cuáles son los efectos fiscales para el Estado Colombiano derivados de la aplicación de estrategias de salud pública para resolver el problema de la adicción?
17 concluye la postura del Estado colombiano en la discusión internacional en lo referente a la reducción del daño. El quinto capítulo resuelve el segundo interrogante planteado, relacionando y analizando los valores del presupuesto asignado por el Estado colombiano en la llamada estrategia de reducción de la demanda.
1.
Modelos de políticas públicas de drogas (PPD)
La política pública de drogas de los Estados Unidos ha tenido una marcada inclinación hacia la prohibición, especialmente en las últimas tres décadas del siglo XX(Hathaway, 2001), en tanto que algunos países de Europa occidental, tales como Gran Bretaña y Holanda(Leuw, 1991; Marlatt, 1996), desde la segunda mitad del siglo pasado, han adoptado un esquema enfocado en eliminar los daños producto del consumo de drogas. A pesar de las similitudes culturales e históricas, Canadá, vecino continental de Estados Unidos, optó por una política de corte europeo.
Las legislaciones de la droga en EEUU han ido variando a lo largo del siglo XX. A principios del siglo se disponía de un régimen que permitía el porte y consumo de drogas, pero llegada la década de los s la legislación revirtió la situación(Benoit, 2003). Du a te los s, g a ias a la pe spe ti a ideológica liberal de los jueces de las altas cortes, se vivió un período de relativa apertura a la despenalización del consumo de drogas, sin embargo, dicha actitud se vería replegada por cuenta de las posturas conservadoras del gobierno del presidente Republicano, Ronald Reagan (1980 -88). El proceso histórico de Canadá por su parte, se presentó en forma opuesta, primero tuvo lugar la prohibición y luego la flexibilización. A tes de los s las d ogas fue o ilegales e el país, pe o e 1966, el gobierno canadiense promulgó el Medical Health Act, un paquete de medidas médicas orientadas a ofrecer atención en salud universal a los ciudadanos canadienses, facilitando también el tratamiento médico de los adictos.
18 política pública. En este sentido, los países mencionados han confeccionados sus políticas desde esta perspectiva.
En el mundo anglosajón, la políti a p ohi i io ista se o o e ajo la eti ueta de enforcement . En el español es difícil encontrar una palabra que se asemeje en significado. Más aun, en las publicaciones científicas tampoco se hace referencia al término en un solo sentido. Así, por ejemplo, enforcement puede hacer referencia a las operaciones policiacas para incautar droga, como también al aumento de las penas por posesión y consumo de drogas, incluso, a las acciones llevadas a cabo por Estados Unidos en países de los Andes para erradicar los cultivos de los que se extrae la materia prima para producir droga(Andreas, Bertram, Blachman, & Sharpe, 1992, págs. 109 - 111).
En un sentido general, conviene entender enforcement como la combinación del aumento de penas por portar y consumir drogas y la intensificación de las acciones policiacas para capturar expendedores o consumidores de narcóticos. Esta fórmula se enmarca en la teoría de elección racional (TER) de la economía. La TER asume que los hechos sociales se pueden explicar a partir de las acciones de los individuos, quienes son agentes racionales: Maximizan sus utilidades y minimizan sus costos. Llevado a este contexto, la TER enseña que el efecto combinado del incremento de ambas variables será el aumento del precio del narcótico en el mercado (Costo), suponiendo un desestimulo para que el adicto, catalogado como racional, consuma(MacCoun, 1993).
Es importante aclarar que al traducir al español el té i o d ug poli o e esa ia e te se entiende por políti a a tid oga . En este documento, en su lugar, se tratará como política pública de drogas (PPD), debido a que no todas las políticas están orientadas a reprimir el consumo de drogas, algunas por el contrario, admiten que los adictos sean proveídos con una dosis de sostenimiento(Bridge, Hunter, Atun, & Lazarus, 2012; Kerr, Small, & Wood, 2005). Por raro que parezca, el único programa de reducción del daño implementado en Estados Unidos es la dosis de sostenimiento de metadona.
19 enforcement , como también los de sus críticas. Posteriormente, se hará referencia a las posiciones alternativas, con especial énfasis en la reducción del daño. Para efectos analíticos, a partir de ahora se llamará modelo de política pública de drogas a cada una de las posturas recién expuestas.
Antes de iniciar la discusión se tomará la definición de Roth (2009), la cual sostiene que PP es u conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y
por medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institución u
organización gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores
individuales o colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o
pro le áti a (Roth, 2009, pág. 34). Es igualmente importante agregar a este entendimiento que UNODC (2000) define la política de drogas (o drug policy) como:
[…] El o ju to de políti as diseñadas pa a i te e i la ofe ta o de a da de d ogas, localmente o nacionalmente. La política de drogas contiene diversas estrategias en aspectos como la educación, tratamiento, leyes de drogas, seguridad y vigilancia de f o te as.[…] T adu ió p opia
Siguiendo lo anotado, una PPD será aquel conjunto de grupos de actores quienes intervienen una situación percibida como problemática, en este caso el consumo de drogas y/o sus efectos sobre la sociedad e individuo, aplicando una paquete de acciones para reducir el consumo, el daño o la oferta de estupefacientes, constriñendo el accionar y las prácticas de quienes expenden y/o consumen. La intervención cubre un rango de asuntos variados, desde los más generales como las leyes de drogas, la seguridad y patrullaje de fronteras, hasta los más particulares como los métodos para el tratamiento de los pacientes adictos en clínicas y los currículos de educación en drogas para los colegios.
20 consumir drogas, de igual forma, el presupuesto para la persecución de expendedores de narcóticos fue aumentado. Para finales de esa década las penitenciarías norteamericanas se encontraban atestadas de personas judicializadas por tráfico de drogas(Andreas, Bertram, Blachman, & Sharpe, 1992).
Según Ellen Benoit (2003) es importante comprender que el sesgo de una nación por un tipo de PPD particular tiene que ver con la división del trabajo asignado a las agencias estatales en el marco de sus políticas sociales. Se pueden enumerar tres tipos de tareas: Prohibición, tratamiento y prevención. La primera tarea se encuentra ligada a las entidades policiacas y judiciales; la segunda a las instituciones médicas, mientras que la tercera se le asigna frecuentemente a las escuelas. Lo anterior debe ponerse en el contexto histórico de las políticas sociales de cada país. La autora destaca que una de las marcadas diferencias entre Estados Unidos y Canadá recae en este último punto.
Por ejemplo, Estados Unidos a diferencia de otros países de Europa occidental y el mismo Canadá, ha tenido problemas para implementar un sistema médico universal gratuito. Por ende, el Estado de Bienestar norteamericano adoleció de lo que Canadá pudo consolidar durante el siglo XX, cuando se expidió el Medical Healt Act de 1966, quedando permanentemente definida la suerte de la política de drogas en este país, pues las estrategias de reducción del daño quedaron incluidas en el paquete de tratamientos ofrecidos por el sistema de seguridad social. Es de resaltar el hecho que, ni siquiera en los años 80´s cuando estuvieron en boga las reformas estructurales del Estado impulsadas por los sectores políticos neoliberales, Canadá eliminó la reducción del daño de su seguridad social (Benoit, 2003, pág. 287).
Volviendo sobre el punto de la división del trabajo de Bennoitt, el enforcement es el primer tipo PPD que se caracteriza porque: 1. el porte y consumo de drogas es ilegal, 2. el objetivo del gobierno es eliminar el consumo (llegar a un estado ideal de cero consumo) y 3. cualquier medida para eliminar la reducción de daño es marginal. El punto dos es prioritario para los teóricos del enforcement, para quienes el objetivo principal de las estrategias de prohibición es reducir a cero
21 El segundo tipo de PPD es la medicalización, cuando la droga solo está disponible para usos clínicos. Este modelo ha ido muy de la mano del prohibicionismo, ya que solo está permitido el uso de narcóticos para anestesias y tratamientos para enfermos terminales. El tercer tipo es la reducción del daño, cuyo rasgo distintivo es que el Estado distribuye dosis (de heroína especialmente) e implementos (agujas y jeringas) para el consumo de drogas en ambientes clínicamente controlados, toda vez que las drogas permanecen con el status de ilegalidad. Finalmente, existe el modelo del ideal libertario, del cual sus defensores –el célebre economista Milton Friedman- coinciden en que la oferta de drogas debería ser responsabilidad del libre mercado y el Estado no tendría por qué entrometerse.
MacCoun, Reuters y Schelling (1996) reconocen la existencia de distintos tipos de regímenes respecto a la droga en función de su grado de prohibición o regulación. Si bien aceptan el modelo de libre mercado, lo hacen solo para fines ilustrativos. Para estos autores, con puntos de vista enraizados en la ciencia económica, el Estado debería regular las drogas ilegales tal como lo hace con las legales (alcohol y tabaco)2. El régimen más común de todos es la prohibición el cual penaliza todo tipo de consumo. En orden de permisividad con la droga, siguen los regímenes prescriptivos, en los que solo los profesionales de la salud pueden administrar los narcóticos. Una forma de prescripción es la provisión de la dosis de mantenimiento. El mejor ejemplo es el programa estadounidense de metadona que involucra surtir a los adictos con cantidades del narcótico, de manera que su organismo pueda satisfacer la demanda de este. Este escenario conserva similitudes con la reducción del daño.
MacCoun y sus colegas postulan el régimen regulatorio como alternativa de PPD. Los gobiernos pueden permitir la venta de drogas aplicando una serie de controles. El tabaco y el alcohol sirven como ejemplo paralelo. Ambos se venden a personas mayores de 18 años, deben incluir advertencias en los empaques sobre los daños que producen en la salud y no pueden mostrar personas consumiéndolos en sus anuncios comerciales. Algunos países también regulan su consumo en espacios públicos, en ciertas horas del día, ciertos días de la semana y unos pocos, de acuerdo a la profesión del consumidor (a los conductores de carros pesados y pilotos de aeronaves). Esta teoría no es restrictiva en referencia al ente que produce y/o vende la droga, bien puede ser el Estado o el sector privado.
22 En síntesis, el modelo prohibicionista ha apuntalado uno de los extremos de la discusión sobre la política pública de drogas. El otro extremo es el modelo hipotético de la legalización, tipo libre mercado o libertario, cuyas experiencias en el mundo son nulas. Sin embargo se pueden contar varios casos que se encuentran en puntos intermedios, se les puede llamar áreas grises, entre ellos la reducción del daño y la regulación. Más allá de los modelos tremendamente abstractos que caracterizan la recién mencionada discusión sobre la PPD, la puesta en marcha de uno u otro enfoque depende del tipo de políticas sociales que históricamente han adoptado las naciones, como es visible en la exposición que hace Bennoitt de la PPD de Canadá y Estados Unidos. No sobra decir que la autora reconoce la falta de investigación de corte histórico – sociológico en el tema (Benoit, 2003).
1.2.
Críticas al modelo de enforcement
Los críticos del prohibicionismo han señalado que la guerra contra las drogas produce efectos que no ocurren en régimenes de regulación o reducción del daño. Las críticas de Reuter y MacCoun (1995) son enriquecedoras en este sentido, dado que el enforcement persigue la disminución del consumo de drogas en la sociedad atacando la oferta del narcotico, para ello la estrategia predilecta es arremeter contra los carteles que producen, transportan y distribuyen droga. Cuando hay escases de droga en el mercado a causa de la incautación de narcoticos el precio se elevará y los consumidores se encontrarán desincentivados a comprarla. No obstante, el problema es que la demanda de narcoticos suele ser inelástica (marcadamente en drogas fuertes como la heroína). Sin importar cuanto sea el incremento del costo del producto, el consumidor siempre va querer adquirirlo. La crítica de los investigadores es que los adictos intetarán conseguir rentas extras para el consumo de drogas a través de actividades criminales, por el incremento en los precios producto de éxitosas operaciones policiacas contra el narcotráfico. Ello permite entender porque en los Estados Unidos frecuentemente se vincula al mercado de las drogas ilícitas con la violencia urbana.
23 De lo anterior se puede concluir que: 1. La PPD de drogas norteamericana es abiertamente de enforcement y procura eliminar los efectos de la droga en los no consumidores, en contraste con
la PDD europea que se concentra directamente en la atención de esta población, 2. La eliminación de las afectaciones se hace de forma indirecta, es decir, primero se busca acabar a los carteles y luego tratar al consumidor y 3. La tradicional relación entre droga y violencia es perpetuada y agudizada por la persecusión policiaca(Reuter & MacCoun, 1995). Los tres puntos dejan posiciones encontradas respecto al enforcement como estrategia efectiva para tratar el problema de las drogas. Una de las críticas es que Estados Unidos invierte recursos para reducir la oferta con el objetivo de terminar con las afectaciones de la droga, sin preocuparse por el tratamiento médico de los ciudadanos que estan involucrados en el problema del consumo (reducción del daño)(Wodak, 2012).
Desde otro marco de referencia, Kerr, Small y Wood (2005) hacen una revisión de los daños que la política antidrogas crea entre personas consumidoras y no consumidoras, agrupándolos en cuatro grandes categorías: 1. Aquellas que tienen que ver con las inyecciones y los comportamientos riesgosos. Es el caso típico en el que el consumidor de heroína busca con urgencia su dosis y se la inyecta rapidamente antes de que cualquier agente de policia pueda confiscarla, de forma que incurre en comportamientos riesgosos tales como:
Falta de purificación de la droga3
Falta de limpieza del área del cuerpo donde se colocará la inyección
Posibilidad de que las inyecciones se pongan de forma erronea
Incremento de las bacterias en los implementos utilizados
Posibilidad de sobredosis por hacer mediciones erroneas del narcotico
2. El desplazamiento de los consumidores a lugares clandestinos donde la policia no pueda interrumpirlos. Es una costumbre en algunas ciudades norteamericanas que las personas acudan a salo es de i e ió , donde el expendedor de droga adecua un espacio para que sus clientes consuman heroína. 3. Muchas veces se utilizan las mismas jeringas para varios clientes o se almacenan para futuras inyecciones. Con la persecución policiaca ocurre que los mercados de
3
24 droga se hacen cada vez más cerrados, por tanto el consumidor tiene que desplazarse a lugares más discretos y posiblemente menos seguros donde pueda conseguir su dosis. 4. Las operaciones de la policía pueden derivar en otros daños, tanto para consumidores como para policias. De acuerdo con Kerr y sus colegas, se han reportado casos donde los consumidores sufren ataques cardíacos y los agentes de policia son agredidos durante las redadas.
Varios problemas filosoficos estan al orden del día en el debate de la prohibición de la droga en Estados Unidos(Hathaway, 2001, págs. 130 - 132). La moral que ha permeado sus políticas sociales esta basada en la racionalidad instrumental, lo que quiere decir que, no es aceptado el consumo recreativo de substancias debido a que el daño que produce al organismo (costo) no es compensado por el placer que siente la persona (beneficio). Como resultado, la relación costo – beneficio del acto de fumar marihuana, por ejemplo, disminuye la posibilidad de aprobarlo como algo recreativo. Otro problema es que no se pueden juzgar a todas las drogas por igual. Desde el punto de vista de los daños que generan en el organismo algunas son más peligrosas, como las fuertes (tipo heroína) a diferencia de las suaves (tipo marihuana y hachís). En parte, por esta razón, habría que reflexionar entorno al problema de la expansión del consumo en una sociedad una vez legalizada la droga, pues persiste el miedo que puedan dispararse los casos reportados de personas con adicción, siendo que no todas las drogas generan el mismo grado de dependencia y ni todas las personas son consumidoras frecuentes.
Las críticas a la PPD de enforcement han resaltado dos cuestiones principales, su efecto incremental en la violencia del mercado negro de la droga(Reuter & MacCoun, 1995) y los daños que produce en el bienestar de los consumidores(Kerr, Small, & Wood, 2005), sin embargo, la organización Count the Cost llevó a cabo una investigación que señala otros aspectos en los que el enforcement en vez de ayudar, produjo severas afectaciones a consumidores y no consumidores
del mundo entero. Entre otros, se tienen (Count the Costs, 2012):
Socavando el desarrollo y la seguridad, alimentando el conflicto: En tanto que los carteles de la droga y grupos armados son los responsables de la producción, transporte y distribución de los narcoticos, Count the Cost argumenta que uno de los costos del enforcement es perpetuar las situaciones de subdesarrollo en los territorios de
25 narcotráfico. Si el precio del mercado es alto, inflado por los decomisos y captura de productores, entonces la situación en las zonas de producción se mantiene4.
Deforestación y contaminación: En varios paises suramericanos sobre los Andes se adelantan fumigaciones áereas a cultivos de hoja de coca. El costo de estas acciones es la deforestación localizada por causa de los daños que los hervicidas producen en el resto de los componentes de esos ecosistemas. En respuesta, los cultivadores de hoja de coca van buscando nuevas locaciones que, posteriormente se serán fumigadas. En este caso las afectaciones del enforcement no ocurren de forma indirecta, como en el punto de arriba (a través del aumento de los precios del mercado), sino que dañan directamente a las personas y ecosistemas cerca del cultivo.
1.3.
Modelo de reducción del daño
En el extremo opuesto al enforcement esta la legalización tipo libre mercado. No hay referencias de autores que expongan los principios teóricos, ni experiencias internacionales de la puesta en marcha de este tipo de medidas. La razón es que tanto las teorías como las experiencias internacionales se han concentrado en las áreas grises de la discusión, derivadas de la regulación y la reducción del daño.
Para Alex Wodak (2012) la reducción del daño se puede definir como una forma de minimizar el riesgo. En vez de permitir que los adictos acudan a lugares clandestinos, utilicen artefactos contaminados y esten expuestos al intercambio de agujas, lo que aumenta el riesgo del contagio de VIH (Virus de Inmunodeficiencia Humana), sobredosis y daños por malos procesos de inyección, este énfoque busca que los consumidores tengan espacios, artefactos y procedimientos que disminuyan tales riesgos.
4 Este punto remite al lector a pensar en la economía cocalera en departamentos de Colombia como el
Putumayo y Norte de Santander. En el municipio de Tibú, ubicado en este último departamento, desde el
a i o de g upos gue ille os e los años s se o e zaron a reemplazar cultivos de cacao, plátano y yuca
po los de hoja de o a. La situa ió se agudizo du a te los s ua do la ape tu a e o ó i o del go ie o
26 La definición de la Asociación Internacional de Reducción del Daño define el modelo de reducción del daño de la siguiente manera:
[…]La reducción del daño se refiere a las políticas, programas y prácticas cuyo propósito principal es reducir las consecuencias adversas para la salud, la sociedad y la economía por uso de drogas psicoactivas legales e ilegales sin necesariamente reducir el consumo. La reducción del daño beneficia a las personas que usan drogas, sus familias y su
o u idad.[…] T adu ió p opia. (International Harm Reduction Association, 2011)
Según Marlatt (1996) la reducción del daño se sustenta en cuatro pilares. En primer lugar, es una
alternativa que florece en respuesta al modelo de enforcement. El modelo de la criminalización parte del supuesto que es moralmente incorrecto consumir drogas, entonces debe penalizarse a la persona que la consume; así se justifica la implementación de estrategias policivas y jurídicas orientadas a des incentivar el consumo. La idea es que, sea por cuenta de la oferta o la demanda, se reduzca el uso de narcóticos. La reducción del daño acepta que hay adicción y que esta tiene efectos negativos sobre el consumidor y su entorno. No se concentra en atacar el consumo, sino los efectos de esa práctica.
En segundo lugar, el modelo acepta la abstinencia (cero consumos) como el resultado de política pública más importante pero tolera otros resultados. Por ejemplo, la política antidroga de EEUU se concentra en el supuesto de cero tolerancias, es decir, penalizar a las personas que tiene consumos ocasionales como si fueran consumidores cotidianos. Sin embargo, tal estado de abstinencia total de la población no es realista, porque persistirá una tasa de personas consumidoras. El enfoque de reducción del daño hace hincapié en la idea de reducir paulatinamente el consumo, llevándolo de unos niveles muy riesgosos a unos menos riesgosos.
En tercer lugar, el modelo de reducción del daño está construido de la base hacia arriba (bottom up), tomando distancia del enforcement que es una política claramente confeccionada de arriba
27 Adictos la distribución semanal de jeringas limpias entre los consumidores de la ciudad, para evitar la transmisión de enfermedades, especialmente el VIH.
En cuarto lugar, la reducción del daño promueve estrategias de política pública que facilitan el acceso de los consumidores a los servicios sociales. La reducción del daño busca ayudar a las personas reduciendo la exposición a la crítica social al enrolarse en programas de rehabilitación y manutención con principios tales como:
1. El consumidor debe ser abordado con unas estrategias de cooperación y compañerismo. 2. El consumidor debe ser tratado sin estigmas.
3. El consumo de la persona debe ser puesto en contexto, identificando las variables que lo ponen en peligro de ser un consumidor de alto riesgo.
Para citar la experiencia más famosa de reducción del daño en el mundo tenemos a Holanda, país que vivió el cambio de la política antidroga en los años 70's, cuando el Narcotics Working Party publicó un documento en el que llamaba la atención a que la política antidroga debía orientarse a disminuir el riesgo en la salud de las personas. Dicho documento, entre otros efectos, generó una revisión de la Legislación del Opio (Dutch Opium Act) en 1976, distinguiendo entre drogas de riesgo inaceptable y drogas de bajo riesgo(Leuw, 1991, págs. 240 - 251). El programa de reducción del daño holandés es de corte localizado, lo que significa que permite el consumo de drogas en lugares particulares llamados zo as de tole a ia . Estos se definen como espacios en los que las personas pueden intercambiar sus agujas y jeringas utilizadas por unas nuevas, además de tener la posibilidad de inyectarse con todas las medidas de seguridad(Reuter & MacCoun, 1995, pág. 30). Mientras tanto, en cafés especiales y otros espacios de la ciudad se vende marihuana y hachís libremente (Marlatt, 1996, pág. 783).
28 metropolitana de Merseyside, Inglaterra, donde Liverpool es la ciudad que más disfruta del servicio(Marlatt, 1996).
Australia es otro país que implementó
desde los 60's una política de reducción del daño.Incluso, cuando se reportó la epide ia de VIH a i el u dial e los s, las auto idades australianas iban un paso adelante, pues habían iniciado programas de cambio de jeringas usadas por nuevas. Se destacan otras estrategias de política pública como la provisión de la dosis de subsistencia de la metadona y los programas de rehabilitación de entrada gratuita. Australia conservó un rasgo distintivo con una penalización flexible de la droga, en donde la condena por portar o consumir drogas no es la cárcel sino el pago de una multa(Bammer, Hall, Hamilton, & Ali, 2002).
El 1 de julio de 2001 Portugal también inicio políticas de reducción del daño. Al igual que en Australia, ser encontrado portando y consumiendo drogas es un delito, pero apenas penalizado con una multa, no con encarcelamiento. Las medidas de reducción del daño son casi las mismas que en los otros países, pero con la diferencia que existen zonas focalizadas. En Lisboa (capital del país) se encuentra ubicado un vecindario, famoso por ser punto de reunión de expendedores y consumidores de droga, llamado Casal Ventoso. El gobierno ofrece allí sitios para que los adictos a la heroína puedan dormir, bañarse, comer, cambiar sus jeringas usadas por nuevas y recibir información sobre programas de rehabilitación(Loo, Beusekom, & Kahan, 2002).
29 En Argentina existen programas de reducción del daño que van de la mano con los esfuerzos del gobierno para disminuir la propagación del VIH. Desde el año 2000 existen estrategias de cambio de jeringas en la ciudad de Rosario, la segunda más grande y con más habitantes después de Buenos Aires. Igualmente se han ofrecido capacitaciones a varias poblaciones sobre los procedimientos de desinfección de agujas y jeringas(Inchaurraga, 2003).
Es preciso introducir la noción del Paquete Integral (Comprehensive Package) que la Organización Mundial de la Salud (WHO), ONUSIDA y la Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito (UNODC) han estipulado para los programas de reducción del daño. Este conjunto de medidas pretenden ser una referencia para establecer las intervenciones mínimas que deberían tener las políticas públicas para tratar personas que se inyectan drogas. A continuación se relacionan las nueve medidas(WHO, UNODC,UNAIDS, 2009):
Programas de cambio de agujas y jeringas
Terapias de sustición de Opio y otras drogas que generan dependencia
Pruebas de VIH
Terapia anti retroviral
Prevención y tratamiento de enfermedades trasmitidas sexualmente
Programas de distribución de condones para personas que se inyectan y sus parejas
Información y educación para personas que se inyectan y sus parejas
Diagnóstico y tratamiento de hepatitis
Prevención y diagnóstico de la tubercolosis
30 del mundo el cambio de jeringas es la estrategia predilecta para consolidar programas de reducción del daño.
Ilustración 1 - Dist i u ió del p esupuesto de The Glo al Fu d e el pa uete i teg al de WHO en millones de dólares y procentaje 2002 - 2009
Fuente: (Bridge, Hunter, Atun, & Lazarus, 2012)
Esta acotación es importante para reflexionar sobre la relación costo – efectividad de los programas de reducción del daño. Varios de los argumentos a favor del modelo comprenden ideas del tipo la edu ió del daño se o e tra en reducir directamente las afectaciones de las d ogas , es ealista dado ue o p e de ue sie p e e isti á adi ió , o i e e ta el p e io de las d ogas dis i u e los o po ta ie tos iesgosos . Los a te io es pu tos tie e en común, entre otras cosas, que surgen a partir de comparaciones entre el modelo de enforcement y el de reducción del daño. El modelo de reducción del daño es más deseable, en
tanto que su rival ha demostrado generar daños sociales que de otra manera no se generarían (ver sección 1.2). Pero este no es motivo para tomar automaticamente parte en la discusión a favor de la reducción del daño, debido a que aun se debe demostrar si los resultados de política pública justifican las inversiones de los gobiernos. No obstante resulta evidente la falta de bibliografía en esta materia. Progr amas de cambi o de aguja s y jering as Terap ia de sustit ución de Opio Prueb as de VIH Terap ia antire trovir al Infecc iones trans mitid as sexual ment e Distri bució n de condo nes Infor mació n y comu nicaci ones Vacun ación hepat itis Trata mient o de la tuber culosi s Desar rollo de ambie ntes de apoyo Monit oreo y evalu ación Progr amas de aseso ramie nto Apoy o psicos ocial Entre namie nto y capaci tación Centr os de rehab ilitaci ón Otros
Inversión 76.6 56.3 13.8 16.3 7 20 44.4 2.2 3.2 15.1 17.5 49.4 14.5 9.9 5.1 9.7
Porcentaje 21 16 4 5 2 6 12 1 1 4 5 14 4 3 1 3
31
1.4.
Síntesis de la sección
En los apartes que precedieron se examinaron los modelos de PPD que sobresalen en la literatura académica. La atención se concentró en la postura de prohibición o enforcement y la de reducción del daño. Sobre la primera se consideró pertinente entenderla como las estrategias que mezclan el aumento de penas y la inversión en persecución policiaca para el porte y consumo de drogas, en u i te to de edu i la ofe ta de los a óti os, hasta u pu to ideal de e o o su o . La segunda se definió a partir de lo dicho por la Asociación Internacional para la Reducción del Daño, es decir, como las políticas, programas y prácticas que buscan reducir las consecuencias del consumo de drogas.
En cuanto a la primera se señalaron distintas críticas, principalmente que el enforcement aumenta el precio del droga y con ella la violencia en el marcado negro del producto, adicionando más afectaciones a las que de por sí acarrea el consumo de drogas. También que los operativos policiacos involucran riesgos para las dos partes, quienes persiguen y son capturados. En cuanto a la reducción del daño se señalaron muchas de las ventajas de esta desde el punto de vista conceptual, sin embargo se dejo abierta la cuestión sobre la relación costo-beneficio que implica la implementación de políticas con este modelo.
Para cerrar la sección hay que decir que el objetivo del documento es tomar estos modelos de PPD y colocarlos en el contexto de la legislación colombiana en torno al problema de las drogas. En la siguiente sección se revisará brevemente cuales han sido los esfuerzos del gobierno colombiano para prohibir la droga y cuales para reducir el daño. De antemano se advierte que las PPD han estado inclinadas más hacia el extremo prohibicionista, aunque muy recientemente se han dado pasos en la dirección contraria. Posteriormente se realizará un ejercicio de análisis estadístico con el fin de determinar cuál ha sido la inversión de las entidades territoriales en materia de prevención y tratamiento del consumo de drogas.
2.
Legislación de la droga en Colombia
32 solo por lo ocurrido en Estados Unidos con el gobierno Reagan (ver sección 1.1) sino además por las situaciones que se desarrollaron en la política domestica.
La década de los ochentas se caracterizó por la presencia de los carteles del narcotráfico como actores políticos(Gutierrez, 2007). Estas organizaciones fueron paulatinamente introduciéndose en las campañas políticas ofreciendo financiación, especialmente a miembros del partido Liberal. Incluso el máximo jefe del cartel de Medellín, Pablo Escobar, llegaría a ser Senador de la República por este partido(Gutiérrez, 2006). Sin embargo, algunos sectores políticos liderados por el candidato a la presidencia Luis Carlos Galán y el entonces ministro de justicia (1984) Rodrigo Lara Bonilla, pondrían en evidencia el vínculo de Escobar con el negocio del tráfico de drogas. Ello desencadenó una lucha entre el Estado y el cartel de Medellín (valga decir que la situación con el cartel de Cali fue radicalmente distinta) (Snyder, R. y Duran, A., 2009).
Según Guzmán y Uprimny (2010b) la reacción del Estado colombiano frente al narcotráfico fue la profundización de las PPD de prohibición. Esta situación de política doméstica se cuenta como una de las más importantes para que Colombia haya tomado el camino del enforcement. El gobierno del Presidente conservador Belisario Betancur (1982 -86) declaró el estado de sitio como consecuencia del asesinato del Ministro Rodrigo Lara Bonilla en Abril de 1984 e inauguró el pe íodo de la lla ada Gue a o t a el nar ot áfi o . E este o te to se expidió la Ley 30 de 1986 o Estatuto Nacional de Estupefacientes. El documento tuvo como objeto fortalecer la represión sobre la mayoría de las actividades que involucraba la droga, desde el control en la fabricación, pasando por los delitos asociados al tráfico y consumo de drogas, hasta la destrucción de las sustancias incautadas.
Otro factor histórico que tornó la legislación represiva fue la entrada de Colombia en la agenda de Estados Unidos(Guzmán & Uprimny, 2010c, págs. 2 - 11). Rápidamente los carteles del narcotráfico colombiano dominaron el mercado de las drogas norteamericano, por lo que la respuesta de los gobiernos del país del norte fue presionar al Estado colombiano para que invirtiera recursos en la captura de cabecillas y desmantelamiento de esas organizaciones. Ello en la lí ea de la filosofía de Guerra o t a las d ogas del go ie o ‘eaga .
33 paquete de medidas encaminadas a reducir el tráfico de drogas y proveer recursos para el desarrollo socio-económico del país(GAO, 2008; CRS, 2005), que inicio como un acuerdo de cooperación entre ambos países durante el gobierno del ex presidente Andrés Pastrana (1998 – 2002) y fue fortalecido durante el de Álvaro Uribe (2002 – 10).
Finalmente, la tercera situación histórica, tuvo que ver con la consolidación de toda una regulación internacional en materia de drogas, encabezada principalmente por la Convención Única de Estupefacientes de 1961 creada por la Naciones Unidas Dentro de los puntos más importantes se encuentran las medidas para restringir el comercio de materias primas para producir narcóticos, la prohibición de las drogas para usos culturales, la utilización de la droga única y exclusivamente para usos médicos y científicos, la criminalización de los cultivos de amapola, adormidera, cannabis y hoja de coca, la generación de listas de drogas según su propensión a generar adicción y la discrecionalidad de las autoridades nacionales sobre el problema de la rehabilitación. Guzmán y Uprimny (2010a)(2010b) proponen cuatro etapas en la evolución de la legislación de drogas en Colombia durante el siglo XX. La etapa que comprende entre los años s los s ue se caracterizó por el tránsito de una regulación preventiva a una represiva. Inicialmente era lícito consumir una dosis personal, a pesar de que las drogas solo podían ser prescritas por profesionales de la salud; paulatinamente se endurecieron las penas para los productores de narcóticos y para los consumidores, excepto el consumo personal que fue permitido en tanto se restringiera a espacios privados. Entretanto la legislación contemplaba tratamientos médicos para las personas adictas.
Un segundo momento se deriva de la adhesión de Colombia a los tratados internacionales en temas de drogas. Estos tratados estaban orientados a la prohibición y se fueron articulando con el primer Estatuto Nacional de Estupefacientes o decreto 1188 de 1974. En esta regulación se confeccionaron las primeras medidas para tratar integralmente el problema de las drogas, desde su producción hasta el tratamiento y rehabilitación de personas adictas.
34 La Corte Constitucional declaro inexequibles varios artículos del Estatuto Nacional de Estupefacientes mediante la sentencia C-221 de 1994, con especial atención en aquellos que versaban sobre dosis personal, lo que abrió la puerta para que los consumidores no fueran sancionados por portar o consumidor drogas. El gobierno del presidente Gaviria (1990 – 94) anunció un referendo para contraponerse a la decisión, aunque esta se sostuvo(Guzmán & Uprimny, 2010a) (En la actualidad el ex presidente es uno de los principales formadores de opinión pública a favor de la legalización e implementación de programas de reducción del daño en Colombia).
El gobierno Uribe logró concretar el Acto Legislativo 02 del 2009 con el cual reformó el artículo 49 de la Constitución Política de Colombia. La carta política que fue expedida en 1991 y no incluía el tema de la droga, fue transformada para establecer la prohibición. A continuación el fragmento que se incluyó en el citado artículo:
El porte y el consumo de sustancias estupefacientes o sicotrópicas están prohibidos, salvo prescripción médica. Con fines preventivos y rehabilitadores la ley establecerá medidas y tratamientos administrativos de orden pedagógico, profiláctico o terapéutico para las personas que consuman dichas sustancias. El sometimiento a esas medidas y tratamientos requiere el consentimiento informado del adicto. (Constitución Política de Colombia, Artículo 49)
Sin embargo, el Acto Legislativo también deja espacio para que la provisión de programas de reducción del daño sea obligación constitucional del Estado:
[…]Así is o el Estado dedi a á espe ial ate ió al e fe o depe die te o adi to a su familia para fortalecerla en valores y principios que contribuyan a prevenir comportamientos que afecten el cuidado integral de la salud de las personas y, por consiguiente, de la comunidad, y desarrollará en forma permanente campañas de prevención contra el consumo de drogas o sustancias estupefacientes y en favor de la recuperación de los adictos. […] Co stitución Política de Colombia, Artículo 49)
35 psi oa ti as . Los dos primeros artículos de la norma reconocen y aseguran la atención integral al problema de la drogadicción como problema de salud pública. Véase el artículo 1:
[…]‘e o óz ase ue el o su o, a uso adi ió a susta ias psi oa ti as, lí itas o ilí itas es un asunto de salud pública y bienestar de la familia, la comunidad y los individuos. Por lo tanto, el abuso y la adicción deberán ser tratados como una enfermedad que requiere ate ió i teg al po pa te del Estado […] Le de
La ley se aprueba en un momento en el que sectores políticos modernizantes y actores internacionales están generando conciencia en la opinión pública colombiana sobre la necesidad de cambiar la PPD hacia la regulación y la reducción del daño. Entre las voces más importantes se encuentra la del presidente de turno, Juan Manuel Santos, y la del ex presidente César Gaviria. Estas medidas van en la misma dirección que las posturas de organizaciones internacionales a favor del cambio de las PPD como TNI (Transnational Institute), WOLA (Washington Office for Latin America), Count the Cost, International Harm Reduction Association e International Drug Policy
Conssortium. De hecho en la Cumbre de la Américas, realizada en Abril de 2012 en Cartagena, el
tema de las drogas produjo expectativa entre los medios de comunicación que cubrieron el evento.
Teniendo en cuenta lo dicho por Benoit (2003) (ver sección 1.1) respecto a la división del trabajo, la nueva ley incluye al sector de la salud en las PPD. Durante la sección se ha señalado que la legislación de drogas en Colombia ha estado enmarcada en el modelo de enforcement. Las causas de esa adhesión han tenido que ver con la política domestica, la influencia de los Estados Unidos y la ratificación de varios tratados internacionales orientados a la prohibición. En este contexto histórico las entidades del Estado que se han encargado de las PPD han sido:
Concejo Nacional de Estupefacientes
Dirección Nacional de Estupefacientes
Policía Nacional
Ejército Nacional
36 Las entidades aludidas están encargadas de planificar las políticas de control y eliminación de la producción, tráfico y consumo de narcóticos. La primera institución tiene la tarea de centralizar y articular las decisiones en materia de lineamientos de PPD (Artículo 89, Ley 30 de 1986). La segunda está encargada de muchas labores, de las que se destacan ejercer control en actividades marítimas y aéreas de forma que se evite el transporte de narcóticos, sea dentro o fuera del país. Así mismo, administrar los bienes incautados a los miembros de organizaciones narcotraficantes y apoyar en los programas de inversión en seguridad enmarcados en la lucha contra las drogas (Decreto 2586 de 2003).
La función de Policía y Ejército son las relacionadas con la persecución, incautación y eliminación de narcóticos. La Policía vigila el cumplimiento de la prohibición de la dosis personal y el Ejército, siguiendo lineamientos del Plan Colombia, debe erradicar cultivos ilícitos y desarticular organizaciones narcotraficantes. La labor del Sistema Judicial es investigar y juzgar a las personas capturadas en actividades asociadas al tráfico de drogas.
La ley 1516 de 2012 circunscribe a las IPS (Instituciones Prestadores de Salud), al Ministerio de Salud y Protección Social y la Comisión Reguladora de Salud (Cres) en la implementación de PPD. Esto implica un paso hacia el modelo de reducción del daño. Oficialmente la constelación de instituciones involucradas no solo se restringirá a la rama ejecutiva y judicial del poder público, sino que además integrará a los profesionales de la salud, generando una nueva división del trabajo en la PPD.
En Colombia coexiste la carga histórica de unas legislaciones prohibicionistas con la acción en política de sectores que propenden por el cambio de modelo de PPD. Entonces se mantienen dos de los tres fundamentos del enforcement según Benoit (2003), pero queda socavado el tercero: 1. El porte o consumo de drogas continúa siendo ilegal y 2. El objetivo del gobierno es eliminar el consumo desde la oferta, es decir, atacando las organizaciones criminales y erradicando los cultivos ilícitos (Plan Colombia). No obstante a excepción de otros momentos de la legislación de drogas, hoy las normas dicen que la drogadicción es un problema de salud pública y merece un tratamiento clínico integral. Ello en detrimento del tercer fundamento del enforcement, según el cual las medidas de reducción de daño son marginales.
37 consumo de drogas ilegales. De esta manera es necesario identificar cuál es el monto de inversiones discriminando por tipo de entidad territorial, variación anual y tipo de actividad a realizar.
3.
La Política Nacional de Reducción del Consumo de Drogas:
Fundamentos teóricos y ejes de intervención.
3.1.
Justificación
En el año 2006 se adelanto un proceso de planificación y concertación de objetivo para una Política Nacional de Reducción del Consumo de Drogas, liderada por el Ministerio de Protección Social. El proceso conllevo a la conformación de la Comisión Nacional para la Reducción de Sustancias Psicoactivas y su Impacto; esta organización se compuso de un cuerpo de profesionales en el ámbito de la salud y las drogas psicoactivas, ya fuere de ONG s, se to pú li o o se to a adé i o. El p odu to del p o eso fue la Políti a Na io al de ‘edu ió del Co su o de “usta ias Psi oa ti as su I pa to , sie do ap o ada e por el Consejo Nacional de Estupefacientes – órgano rector en el tema (Ver capítulo 2)-.
El documento de política pública expone dos motivos por los cuales Colombia necesita implementar una directriz en cuestión de reducción del consumo. La primera razón es que en el país ha venido aumentando el consumo interno de drogas; ya no se trata únicamente del problema de la producción e importación de narcóticos, sino que existen poblaciones dentro del país que se ven afectados por el consumo de drogas –jóvenes escolares-(Ministerio de la Protección Social, 2008, pág. 2; Comisión Nacional de Reducción de la Demanda de Drogas, 2008, pág. 13). La segunda razón tiene que ver con la gestión del riesgo. El documento sostiene que es apremiante establecer unas líneas de acción que permitan manejar los factores de riesgo y los riesgos asociados al consumo de drogas(Ministerio de la Protección Social, 2008, pág. 4).
38 desarrollo humano, asegurando que las drogas producen perdidas del capital humano debido a que se asocian con la deserción escolar y laboral(Ministerio de la Protección Social, 2008, págs. 8 - 11).
A continuación se presentarán los enfoques teóricos que se encuentran explícitos en el documento de política. Es útil mencionarlos en tanto permitirán abordar en el Capítulo 4 la discusión teórica sobre los modelos de PPD vigentes en Colombia. En el fragmento que subsigue se describirán los ejes de intervención de la política, se observará que hay una marcada tendencia hacia la prevención a expensas de la reducción del daño.
3.2.
Fundamentos teóricos
La política de reducción del consumo se compone de tres enfoques teóricos. El primero tiene que ver con la concepción de desarrollo humano, estimulado por los aportes del célebre economista hindú Amartya Sen5 . Este enfoque se concibe a partir del concepto de gestión social de riesgos6, según el cual las personas en una sociedad pueden disminuir su ingreso por causa de una serie de factores que los hacen vulnerables, por lo que el Estado debería intervenir sobre ellos, minimizándolos. Llevado al campo de la salud pública, se añaden las nociones de capacidad y oportunidad, con los que se hace referencia a la implementación de políticas que brinden capacitación a las poblaciones más vulnerables y les permitan conseguir los recursos necesarios para superar la vulnerabilidad(Ministerio de la Protección Social, 2008, págs. 15 - 17).
El segundo enfoque es la reducción de la demanda de drogas. La política pública no es muy clara al respecto, pero se trata de la creación de redes público – privadas, en las instituciones, familias y comunidades puedan interactuar con el objeto de prevenir el consumo de drogas integrando a los sectores más vulnerables que componen esas redes. El tercer enfoque es la promoción de la salud. Este alude al fomento de la capacidad de las personas de ejercer control sobre su estado de salud y calidad de vida por medio de estrategias focalizadas en poblaciones con hábitos y prácticas que afectan negativamente su estado de salud(Ministerio de la Protección Social, 2008, págs. 17 - 18).
5
En la bibliografía se encuentran citados los trabajos de este autor que fueron reseñados en la política de reducción del consumo. Aquí no interesa ahondar en su trabajo, más bien ilustrar la importancia que toma su pensamiento en el documento.
39 Los enfoques teóricos dejan entrever que las prioridades de los diseñadores de la política pública se encuentran en función de un sujeto particular, quien no es precisamente el consumidor de drogas sino la persona que es susceptible de caer en ellas, dados factores como la edad, la pertenencia a grupos sociales particulares, el ambiente escolar, el ambiente laboral y la presencia de redes de micro tráfico. Dicho en otros términos, prevalece la importancia de la prevención sobre la reducción del daño. Al revisar el Plan Nacional de Reducción del Consumo de Colombia por ejemplo, es notorio que existe mayor cantidad de metas en prevención, así como también que la población focalizada es la correspondiente a los rangos etarios de 5 a 18 años, escolarizada y no escolarizada. Los pertenecientes a agrupaciones juveniles: tribus urbanas, barras bravas y pandillas; adolecentes en conflicto con la ley (recluidos en correccionales). Además personas en desplazamiento y privadas de la libertad(Comisión Nacional de Reducción de la Demanda de Drogas, 2008, pág. 13).
Otros aspectos de este tipo que se pueden mencionar son los supuestos de consumo cero y aporte agregado al daño. El supuesto de consumo cero indica que el primer resultado de política pública de drogas debe ser la abstención total de los narcóticos, no importa si se utilizan con fines recreativos o por dependencia. Los siguientes pasajes son ilustrativos:
Ta ié se á o jeto de a ió políti a el uso i de ido de susta ias po pa te de ual uie persona en cualquier momento de su ciclo vital, de medicamentos psicofármacos y psicotrópicos de control especial sin prescripción médica y sin evidente relevancia terapéutica; así como el uso de químicos volátiles con la única intención de obtener sus efectos psicoactivos. (Comisión Nacional de Reducción de la Demanda de Drogas, 2008, pág. 19) Será objeto de la política la dependencia, entendida como un mismo fenómeno para todas la SPA (Sustancias Psicoactivas), se diferencia de otras dependencias (como el juego) por las fuentes fa a ológi as fisiológi as del efue zo. (Comisión Nacional de Reducción de la Demanda de Drogas, 2008, pág. 20)
40 no atenta contra el bienestar de su entorno social al consumir una droga, penalizar su dosis personal es una violación a su libertad individual. En consecuencia, este supuesto no diferencia entre los daños que conllevan los distintos tipos de drogas. Para finalizar véase el fragmento que lo ilustra mejor:
Esta pe spe ti a permite reconocer que en todo consumo, sea este de alcohol, tabaco u otras SPA (Sustancias Psicoactivas) hay riesgos, y estos más allá de ser o no producto de una dependencia, son relevantes por su aporte a la suma total de problemas derivados del fenómeno. (Comisión Nacional de Reducción de la Demanda de Drogas, 2008, pág. 20)
3.3.
Ejes de intervención
La política de reducción del consumo plantea cuatro ejes estratégicos de intervención: Prevención, mitigación, superación y capacidad de respuesta(DNE, 2010, págs. 210 - 233; Ministerio de la Protección Social, 2008, págs. 21 - 32). Cada eje se desagrega en productos, metas y estrategias sucesivamente.
[image:40.612.79.536.501.679.2]El objetivo general de la prevención es ‘edu i la ul e a ilidad de “PA (Sustancias Psicoactivas) lícitas, ilícitas y de control especial, interviniendo de manera integrada los factores macro sociales, i o so iales pe so ales ás p edi ti os del o su o . Para tal fin se propusieron cinco productos, cada uno con dieciocho metas y/o estrategias. Vale resaltar que varios productos tienen componentes intangibles, a continuación un ejemplo:
Tabla 1 - Eje de prevención
PRODUCTO Los grupos de alta vulnerabilidad al consumo de SPA (Sustancias Psicoactivas) cuentan con proyectos de vida realizables y sostenibles que facilitan su inclusión social y productiva7.
INSTITUCIÓN RESPONSABLE
META/ESTRATEGIA
1
A 2010 se ha implementado una estrategia de promoción de 600 emprendimientos y proyectos productivos y socio –
culturales para jóvenes de alta vulnerabilidad al consumo de SPA quienes también trabajaran como líderes pares y multiplicadores de la promoción y prevención del consumo de SPA.
ICBF
SENA
Colombia Joven
(Presidencia de la
República)
META/ESTRATEGIA A 2010 el 20% de las instituciones de educación media (en entidades territoriales de mayor prevalencia de consumo de
Ministerio de
7
