La reforma educativa: el primer balance
Carlos Ornelas
Introducción
En la investigación internacional sobre educación comparada acerca de las reformas educativas, los académicos tienden a explicar por qué fracasan los intentos de cambio, más que a realizar el examen de los ingredientes que inducen a ciertos éxitos. El asunto no es banal, pues basta decir que en la historia de los intentos de mudanzas institucionales, son muchos más los fiascos que los aciertos, aunque en ningún caso sea por completo lo uno o lo otro; todas dejan algo de sedimento.
Hans Weiler arguye que los Estados (los políticos que gobiernan en determinada etapa, con mayor precisión) tienden a maximizar las ganancias que se derivan de diseñar y aparentar que ejecutan reformas educativas, mientras que tratan de minimizar el costo político asociado a su puesta en marcha.1 Ginsburg y Cooper discuten acerca del propósito de las reformas educativas. Según estos autores, en ocasiones la falta de correspondencia entre la retórica y la acción es resultado de la política de un grupo de élite que no establece un compromiso claro con el cambio. En esos casos, la retórica funciona como un “placebo”.2 Otras visiones ponen el acento en la desidia de los actores del acto educativo que no apetecen ninguna mudanza en sus rutinas y tradiciones. Torsten Husen arguye que el problema común de los sistemas escolares de las sociedades modernas es la “cobertura de cemento” que sofoca el espíritu innovador.3
En cambio, Val Rust destaca que en el caso de los sistemas educativos nacionales que poseen una historia de éxito en sus reformas, ésta se debe a dos factores fundamentales: Primero, que poseen capacidad para el cambio debido a que sus dirigentes (o proponentes) están consecuentes de las
1
Hans N. Weiler, "The Failure of Reform and the Macro-Politics of Education: Notes on a Theoretical Challenge", en Val D. Rust (comp.), Educational Reform in International Perspective, Bingley, UK, Emerald, 2007.
2
Mark G. Ginsburg y Susan F. Cooper, "Conceptual Issues in 'Educational Reform': Ideology, the State and the World Economic System", en Val Rust (comp.), op. cit.
3
innovaciones que ocurren en otros lugares, son responsables y mantienen una capacidad sobresaliente para adaptar las innovaciones a sus propias necesidades. Segundo, al mismo tiempo, los reformadores identifican bien las características y necesidades de sus escuelas (fortalezas y debilidades) y adaptan el sistema con el fin de satisfacer las insuficiencias y ampliar las áreas fuertes.4
Estos académicos analizan el papel que representan los líderes que diseñan y aplican estrategias de cambio institucional, así como sus consecuencias. Otros autores, que no revisaré en este ponencia, destacan el papel de los actores centrales del sistema educativo (maestros, administradores, estudiantes y padres de familia) que construyen movimientos de base (grass roots) que, por lo general, se circunscriben a ámbitos pequeños y con poca influencia en el sistema en general.
La apuesta
En su discurso de toma de posesión del cargo en el Palacio Nacional, el 1 de diciembre de 2012, el presidente Enrique Peña Nieto hizo un anuncio que pronto implicó cambios en la política educativa. Advirtió que propondría al Congreso reformas a la Constitución y a la Ley General de Educación; dijo que con ellas se establecerían las bases del Servicio Profesional Docente: “Habrá reglas claras y precisas, para que todo aquel que aspira a ingresar, permanecer y ascender como maestro, director o supervisor, lo haga con base en su trabajo y sus méritos, garantizándoles plena estabilidad laboral”
(Excélsior, 2 de diciembre de 2012). El Presidente no sólo promovió esas
mudanzas sino que, en alianza con los dos grandes partidos de oposición, en lo que se denominó Pacto por México, suscitó la creación de dos nuevas leyes: la del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación y la General del Servicio Profesional Docente.
El propósito de ponencia es poner en la balanza y hacer juicios de valor sobre el potencial para el fracaso y los posibles factores de éxito que, a la distancia de casi dos años de gobierno, destacan en lo que denominaré la reforma educativa de Peña Nieto. El fin de esta denominación no es asentar todo el liderazgo y la responsabilidad en el jefe del Estado mexicano; ésta tiene connotaciones descriptivas y analíticas. La primera reside en distinguirla de otras tentativas cercanas y, la segunda, permitirá calibrar hasta dónde el
4
“estilo personal de gobernar”, como diría don Daniel Cosío Villegas, determina aquellos factores.5
Trabas a la reforma
A pesar de la velocidad con que se aprobaron las leyes y el proceso legislativo la puesta en práctica de los preceptos de la reforma no fue sencilla; el camino estaba y continúa sembrado de escollos que la pueden desbarrancar o ponerle frenos a su ejecución. En primer lugar, está la oposición de la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE) que no acepta ninguna de las premisas y menos la aplicación de las nuevas leyes. En segundo lugar, los gobernadores de los estados no se aplican, no son un apoyo a los afanes del Presidente; al contrario, acaso con sus actitudes tímidas debiliten la marcha de las reformas. En tercer lugar, influyen la “cobertura de cemento” de la que hablaba Husen o la persistencia cultural de los maestros de base, como dicen los antropólogos neoinstitucionalistas.6 Quizá ésta sea la más difícil de vencer.
Aunque no de una manera perfecta —en la política la perfección es ilusoria— hay cierta congruencia entre la retórica reformista de Peña Nieto y del secretario de Educación Pública, Emilio Chuayffet, con su acción política. El encarcelamiento de la señora Gordillo domesticó a la parte mayoritaria del SNTE, no la aniquiló. Aunque modosito por el momento, Juan Díaz de la Torre, el ex vicario de la señora Gordillo y hoy presidente del Sindicato, parece imperturbable, buscó acuerdos con los gobernadores para mitigar los efectos de las leyes en la “armonización”, que concluyó el 12 de marzo de 2014 y es posible que espere al final de este gobierno para comenzar a dar zarpazos de tigre; hoy parece que sólo actúa como zorro disfrazado.7 Pero la oposición a la reforma de Peña Nieto de la CNTE es de diferente naturaleza, más radical y consecuente.
Para oponerse a las reformas que promueve el gobierno de Peña Nieto,
5 Daniel Cosío Villegas, El estilo personal de gobernar, México, Cuadernos de
Joaquín Mortiz, 1974.
6
Lynne G. Zucker, "El papel de la institucionalización en la persistencia cultural", en Walter W. Powel y Paul J. DiMaggio (comp.), El nuevo institucionalismo en el análisis organizacional, México, Fondo de Cultura Económica, 1999.
7 Para la fecha límite que fijo el Congreso federal para que los estados armonizaran
la CNTE recurre a su instrumento favorito: la acción directa, que incluye el movimiento de masas, las huelgas, la toma de edificios públicos y el bloqueo de carreteras. Mas, al mismo tiempo, sigue ciertos procesos legales, como la solicitud de amparos contra las leyes y la búsqueda de cooperación de legisladores afines (u opositores al gobierno y a los acuerdos del Pacto por México); y nunca descarta la negociación con las autoridades, aunque siempre procura hacerlo desde posiciones de fuerza.
La CNTE y otras corrientes inconformes amenazaron con una huelga nacional en 2013, paralizaron las escuelas en los territorios donde son la fuerza dominante y se movilizaron contra las reformas laboral y educativa: en abril, una porción de sus afiliados tomó la Autopista del Sol; el 4 de abril, convocó a la primera manifestación en contra de la reforma; al día siguiente, miles de manifestantes intentaron llegar por primera vez a la Secretaría de Gobernación (Segob); el 9 de mayo comenzó a instalar un campamento en el Zócalo de la Ciudad de México, que tuvo sus momentos culminantes del 19 de agosto, al comienzo del calendario escolar, hasta que fueron desalojados por la Policía Federal el 13 de septiembre de ese 2013.
En ese lapso continuaron las manifestaciones y bloqueos de avenidas y edificios públicos. Tras su desalojo del Zócalo, la CNTE trasladó su plantón al Monumento a la Revolución que, con altas y bajas, continuó hasta el 1 de enero de 2014, cuando la Policía del Distrito Federal redujo su campamento a unas cuantas carpas. Nueve días después la CNTE convocó a sus afiliados a marchar para “reconquistar el Zócalo”, pero la policía del Distrito Federal se lo impidió; aunque la manifestación no fue numerosa, comenzó a repoblar su campamento en el Monumento a la Revolución (Excélsior, 11 de enero de 2014).
Además de su oposición a las reformas, los maestros de la CNTE, en especial los de Oaxaca, plantean un sinnúmero de demandas y tuvieron éxitos. El 10 de marzo de 2014, Gabino Cué, el gobernador de Oaxaca; Rubén Núñez, el dirigente de la sección 22 (S22); y el presidente de la mesa directiva del Congreso local, Jesús López, signaron una “Declaratoria política”, en la que se comprometieron a celebrar 37 foros para conformar la Ley Estatal de Educación. No se trata de armonizarla con las leyes federales, sino de implantar el proyecto de los dirigentes de la S22. El gobernador se mostró despreocupado de lo que pudiera pasar en Oaxaca al desacatar un mandato constitucional que, aunque no incluya sanciones, es un desafío al Pacto federal, centralista y vertical, si se quiere, pero plasmado en las leyes. Prefirió concertar con un poder real, que aunque ilegítimo se ha institucionalizado. Lo que se observó en el Teatro Alcalá fue un gobernador y las instituciones de rodillas.
El gobierno central quiere —al menos eso parece por el tono de los discursos del Presidente y de su secretario de Educación Pública— que la reforma tenga asideros institucionales firmes, reglas claras para el ingreso y promoción al servicio docente y a puestos directivos, distribución del trabajo, cambios en las percepciones de los docentes y nuevas formas de ejercer la autoridad; pero enfrenta resistencias. Para vencer, o al menos disminuir los obstáculos, el gobierno demanda apoyo político local y, ahí está la vía en sentido contrario: los gobernadores no quieren apostar por los cambios. Las reformas en educación afectan sus intereses, les resta capacidades y no les deja más alternativa que agachar la cabeza. No atacan la reforma, no quieren al Presidente de enemigo, pero tampoco la defienden.
El secretario de Educación Pública, Emilio Chuayffet, lo dijo con claridad: “Durante una conferencia inaugural que ofreció en el seminario La reforma educativa en México, organizado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, Chuayffet señaló que uno de los grandes pendientes en la educación del país es que los estados recuperen la rectoría de la educación, la cual ‘no es sinónimo de monopolio estatal, la rectoría implica la toma de decisiones fundamentales sobre la forma en el qué, cómo y cuándo de la prestación de un servicio público”. Luego hizo la convocatoria: “… llamó a los gobiernos locales a que asuman la rectoría y eviten que grupos sindicales como la CNTE o el mismo SNTE decidan las acciones de la política educativa” (Excélsior, 12 de febrero de 2014).
gobierno federal no les ofrece algo para ganar; cualquier cosa que ellos hagan se encuentra en un esquema de perder-perder. En parte es su culpa: dilapidaron el control de las nóminas, el Fondo de aportaciones a la educación básica ya es historia, su finiquito les resta capacidad de maniobra (algunos hasta temen que se les exhiba cuando comience la cacería de comisionados) y, si tratan de retomar la rectoría en sus estados, como se los pide el Secretario, perderán amigos (los que les ayudaron en sus campañas) y hasta servidores públicos que se pagan con fondos federales.
Allí está el eslabón débil de la política en educación. Al gobierno central le falta una correa de transmisión para llegar a los maestros frente a grupo. Cierto, hizo sus esfuerzos con los foros para la Revisión del modelo
educativo, a los que convocó el 15 de enero de 2014 (aunque en éstos sí
haya ganancias, como se verá más adelante), las campañas junto con los dirigentes del SNTE (cuyo mensaje no creo que llegue a los maestros); y el discurso del Secretario, apoyado por el del presidente Peña Nieto. Pero es insuficiente. Para convocar a la acción política, plantean autores neoinstitucionalistas, se requieren de instrumentos e incentivos materiales y constantes.8
Hay muchos que presagian el fracaso de la reforma educativa o la ven como una imposición del gobierno, impulsada por los organismos internacionales como la OCDE y el Banco Mundial y, por lo tanto, habrá que rechazarla. La oposición seguirá. La CNTE no se rendirá sin dar batallas (si disputa a sangre y fuego una escuela en un pueblo de Oaxaca, defenderá sus privilegios con todo su poder y experiencia); el SNTE buscará darle la vuelta donde pueda a los asuntos filosos, en especial el riesgo de perder comisionados o prebendas. Mas el obstáculo mayor de las reformas proviene de la persistencia cultural de los maestros que se resisten a salir de lo conocido. Los antropólogos neoinstitucionalistas arguyen que la persistencia cultural de los actores de cualquier institución es un freno a todo tipo de innovación; pues ellos defienden sus rutinas y zonas de confort.9
La persistencia cultural no es un asunto que se pueda eliminar por decreto, ni siquiera con un trabajo político de base consecuente y con aliados en las escuelas. Esa cultura surge del gremio, pero floreció gracias al impulso vital del SNTE y que también fue promovida por gobiernos del PRI y del PAN por décadas. Las prácticas infectas carcomen todo el cuerpo social del SNTE. La corrupción está en su médula y afecta a todos los agremiados, aún en
8
James March y Johan P. Olsen, El redescubrimiento de las instituciones: La base organizativa de la política, México, Fondo de Cultura Económica, 1996.
contra de su voluntad.10 Aún los buenos maestros caen en acciones inmorales ya que de otra manera no hubieran podido ingresar a la profesión. Cuando se puso en marcha el primer Concurso nacional para las plazas de nueva creación de acuerdo con lo que proponía la Alianza por la calidad de la educación (ACE), impulsada por el gobierno de Felipe Calderón Hinojosa, hubo una revuelta en Morelos que duró 84 días. Los maestros que se opusieron no eran disidentes; sin embargo, los dirigentes de la CNTE los conquistaron mediantes estrategias orientadas a sembrar miedo. Fue inesperado para el gobierno. En aquel movimiento se manifestó la cultura patrimonialista (Octavio Paz dixit) que está en el ADN gremial.
Los maestros se oponían a la ACE y a los concursos; querían— y así lo declaraban en público y con grandes pancartas— que continuara la herencia de las plazas. Se puede suponer que la defensa del status quo implicaba la supervivencia de hábitos dañinos que la investigación educativa ha demostrado con amplitud: absentismo, pérdida de tiempo, impuntualidad, abandono temporal de los niños en el salón de clases para realizar otras tareas, opacidad en el manejo de las cuotas de los padres de familia y en la administración de la cooperativa escolar (o la conexión a algún particular para instalar una tiendita en el centro escolar), así como mantener la ficción del consejo escolar, que en realidad funciona en pocas escuelas. Los promotores más entusiastas de la cultura gremial son las decenas de miles de comisionados que no laboran en las escuelas, pero hacen del discurso “normalista” una profesión de fe. Las reformas proveen a la SEP de instrumentos para retirarles su comisión; esos docentes sin moral se sienten —con razón— amenazados en sus privilegios.
Esta cultura es una traba a la reforma de Peña Nieto; sus practicantes no muestran una oposición vociferante y a veces ni siquiera se enteran de lo que sucede en su entorno; el disimulo y la apatía son sus armas. Pero no es inmutable ni omnipresente. Aunque tal vez todavía no se note, el gobierno central avanza y no todo en el balance son cargos, también hay créditos.
La puesta en marcha: logros
Con todo y que el proceso de modificación constitucional fue acelerado y que el proyecto de reforma surgió de la cúspide del poder político, quizás haya
10 En dos de mis libros documento esta situación. Cf. Carlos Ornelas, Política, poder
sido un acierto presentarlo como producto de un consenso entre los partidos, que sí lo hubo. Un factor importante que dio argamasa a la idea de cambiar las relaciones políticas en la educación fue que la señora Gordillo y su camarilla habían agraviado tanto al Presidente como a los otros firmantes del Pacto por México. Mas no fueron sólo las ofensas sufridas lo que impulsaba los ánimos de transformación educativa. La situación de la educación nacional era de desastre, según todas las pruebas disponibles. La catástrofe
silenciosa, como denominó Guevara Niebla a la circunstancia educativa a
comienzos de los noventa, era ya una siniestro parlanchín y con voz sonora.11
Lo más grave, que se desprende de los discursos de los gobernantes, era que el gobierno había perdido la rectoría de la educación. Por ello, lo más importante era rescatar las facultades políticas y administrativas que el SNTE había conquistado o que los gobiernos anteriores, a partir de 1946, le habían concedido a sus dirigentes. En la ceremonia de la firma de la iniciativa de reforma constitucional, el Presidente apuntó su urgencia con el fin de buscar la mejora en la educación; su secretario de Educación Pública, Emilio Chuayffet, asentó que su fin primordial era recuperar la rectoría de la educación: “La SEP, hay que decirlo claramente, es un archipiélago. Hay que revisarla críticamente para que vuelva a ser la dependencia del Ejecutivo federal que ejerza la rectoría del Estado en la materia, que diagnostique los problemas, establezca las metas y los objetivos, elija la pertinencia de las estrategias” (Excélsior, 11 de diciembre de 2012).
El trayecto de las reformas legales implicó un trabajo político de profundidad. Si bien las propuestas del Poder Ejecutivo sufrieron modificaciones, las aristas principales se mantuvieron. El Presidente inventó un concepto nuevo en su discurso de toma de posesión: el Servicio Profesional docente, que tiene al mérito como su piedra angular; ya es parte de la Constitución y se le fabricó una ley. Además, con la autonomía constitucional concedida al INEE, erigió ciertas bases de legitimidad, lo que restó fuerza a las oposiciones. Aunque el gobierno cometería un error garrafal si confía en la lealtad de la parte mayoritaria del SNTE, aunque por lo pronto se muestre dócil a las exigencias de la reforma; pues, es de todos sabido que la deslealtad y la traición han sido las características de su práctica cotidiana.
Aunque hubo —y seguirá habiendo— críticas acerbas al gobierno por las concesiones que la Secretaría de Gobernación hizo a la CNTE, logró bajar el impulso violento a las movilizaciones, redujo la influencia de los disidentes a sus santuarios (que en Oaxaca parece una fortaleza inexpugnable) y la SEP
11
continúa avanzando en sus propuestas. La CNTE, si es que alguna vez tuvo el favor, pierde terreno ante la opinión pública y la ciudadanía se siente ofendida por sus movilizaciones y huelgas. Con ellas contribuye a legitimar las acciones gubernamentales que dice atacar.12
Dado que la SEP y la Secretaría de Hacienda se harán cargo del pago de la nómina a partir de enero de 2015. Con los resultados del Censo nacional de escuelas, maestros y alumnos de educación básica y especial, así como de las plantillas que ya deberán haber transferido los estados, el gobierno central podrá empezar a hacer una labor de limpia, despedir a
aviadores, reducir el número de comisionados, poner al descubierto escuelas
fantasmas y, con ello, conseguir ahorros para otras acciones. No será fácil, pero algo puede esperar la sociedad; las batallas más importantes están por venir.
Dado que los gobernadores no son de confiar, parece que la SEP se prepara para establecer líneas de comunicación entre las esferas burocráticas centrales y las escuelas. Con el fin de hacer llegar los pagos a los docentes y demás trabajadores de la educación, se puede especular que la SEP poco a poco colonizará lo que hoy tiene colonizado el SNTE en las secretarías de Educación de los estados. La nómina será la punta de lanza; ya lo es.
La persistencia cultural del gremio es un asunto difícil de erradicar, los hábitos patrimonialistas y las formas de hacer las cosas de los docentes y otros trabajadores tienen prosapia comprobada. No obstante, aquí también hay avances, aunque tal vez más lentos y de menor calado. Si bien no de una manera lineal, el gobierno de Peña Nieto —acompañado por el Congreso federal y después por los de los estados que armonizaron sus leyes de educación con las federales, aunque no lo hicieron por convicción— parece que encontró caminos para descender, primero, de la Constitución a las leyes; después, a la administración pública mediante el Programa sectorial de educación: 2013-2018 (PSE) y por último, hacia la base con los Foros de consulta nacional para la revisión del modelo educativo.13
12
Ver por ejemplo el artículo de Roger Bartra sobre la disidencia magisterial y sus efectos en el espacio público. Cf. Roger Bartra, "Insurgencias incongruentes", en Reforma,10 de septiembre, 2013.
13
El PSE establece los propósitos, estrategias, metas y líneas de acción que la SEP debe seguir a lo largo del sexenio. También es un puente entre las leyes, la acción política y el hacer burocrático. La SEP lo diseñó para dirigir las acciones del gobierno en el conjunto de la educación pública (y para regular a las escuelas privadas); es un documento estructurado con un perfil oficinesco y dirigido más a los funcionarios que a los ciudadanos. No obstante, ofrece pistas sobre lo que la ciudadanía puede esperar. El secretario de Educación Pública dirigió mensaje crucial con el propósito de mover a la opinión docente en favor de la reforma:
Particularmente, nos comprometemos a acompañar a nuestros maestros en su desarrollo profesional y a proporcionarles las herramientas necesarias para acometer su tarea. Éste es el mandato de la Reforma Constitucional en materia educativa de 2013 propuesta por el Ejecutivo Federal y aprobada por el Constituyente Permanente, así como el de las leyes secundarias que la acompañan.14
Los foros de consulta a que convocó la SEP en enero de 2014, representan la primera vía de acompañamiento. Por el contenido de la convocatoria y los documentos base para la discusión, se nota que la Secretaría busca dirigir, pero también conseguir la buena fe de los docentes. En los documentos base para la consulta, la SEP estableció los puntos para organizar las participaciones; de éstos se pueden deducir las expectativas de los gobernantes. Los temas plantean las guías principales para la discusión; por su lenguaje se nota que se dirigen en primer lugar a los docentes y directivos de las escuelas. Por ejemplo, el documento de educación básica trata de que se discuta sobre el reto de educar en el siglo XXI; lo básico e indispensable; la organización escolar eficaz; inclusión y equidad; y, el plato fuerte: el servicio profesional docente. Aquí se concentran las baterías con temas como docencia colaborativa, andamiaje de apoyo que requieren los colectivos docentes para avanzar en su desarrollo profesional, contextualizar la formación continua de los maestros y establecer una oferta externa a la escuela adecuada a las necesidades docentes.
Según los informes de la prensa en la realización de los foros los conferenciantes invitados y los ponentes voluntarios se enfocaron a los
Ornelas, "Educación: reforma, conflicto y cambio institucional", en Sonia Comboni (comp.), Interculturalidad y diversidad en la educación: perspectivas del nuevo milenio, México, DCSH-UAMX, en prensa.
14
asuntos convocados y, aunque algunos se salieron del guión no se les censuró. Todas las participaciones se pueden ver en la red. El asunto se movió, muchos maestros participaron y, aunque en los foros sobre la educación normal la mayor parte de las ponencias tuvieron un tono defensivo, las aristas de la reforma bajan poco a poco a un terreno asequible a los docentes. No es que con estos actos —que son entre políticos, simbólicos y rituales— se hayan consolidado las líneas de la reforma, pero el gobierno adquiere algo de legitimidad, lo que le posibilita abonar a su causa. Identifico cuatro grupos de docentes y directores de escuela que tal vez se persuadan y se aliñen con la reforma de Peña Nieto.15
El primer grupo lo forman los buenos maestros, que aún son muchos los
que hay en el sistema educativo que, aunque bastantes hayan ingresado por medios chapuceros, en cierta forma no les quedaba otro camino. Lo hacen convencidos de las bondades del cambio, son conscientes de que las escuelas no funcionan bien, saben de las fallas institucionales y están dispuestos a trabajar por un cambio que favorezca el aprendizaje de los niños y a sus padres. Son docentes dedicados, atentos de lo que pasa a su alrededor y, en realidad, desean una escuela de calidad donde todo mundo trabaje y cumpla con su deber. Son aliados de las autoridades, no seguidores acríticos, menos aún borregos.
El segundo grupo está compuesto por docentes y directivos que están
en favor de la reforma por conveniencia y por ello, están dispuestos a apostar por el cambio y ajustar su relación laboral a las nuevas exigencias. Saben que las nuevas reglas acarrearán sanciones y que se podrán quedar fuera de los esquemas de estímulos que sustituirán a la carrera magisterial, desean seguir dentro de la profesión, aunque quizá más por no perder el empleo que por vocación. Observo más esta conducta entre los comisionados que desean mantener sus posiciones, ya sean sindicales o políticas; también entre los miles de asesores técnico pedagógicos que ven un camino para regularizar su situación laboral, hoy dependiente de la voluntad de dirigentes seccionales, directores de escuela y supervisores de zona.
Un conjunto heterogéneo de docentes y directores de escuela dan forma
al tercer grupo. Están con la reforma por costumbre, porque están habituados
15 La siguiente sección se basa en testimonios que he recogido a lo largo de 25
a seguir órdenes y por cierto tipo de lealtad al gobierno; algo así como la identificación con la profesión de Estado, aunque ésta se encuentre en proceso de extinción.16
El último grupo acatará la reforma por temor a las sanciones. Aunque
sea a regañadientes, aceptarán sus postulados porque si faltan se les descontará el día y hasta podrán ser despedidos; si no aprueban las evaluaciones acaso podrán perder su empleo o, al menos, quedar fuera de los sistemas de estímulos. No son santos, son personas que juegan conforme a las reglas del juego. Si éstas cambian, ellas modificarán su conducta.
Con estos segmentos de apoyo, no se agotará la cultura patrimonialista, pero se le pondrá cierto orden al sistema. Hay ciertas posibilidades de que las reformas legales, que tiene mucho de preceptos laborales, administrativos y de cambios en las instituciones, acaso hagan camino para llegar al sanctum
de la educación: las aulas. Entonces, tal vez, lo que hoy se denomina reforma educativa, corresponda en realidad a lo que su nombre dice y no sólo a una mudanza en las relaciones de trabajo.
Pérdidas y ganancias
En contraste con las reformas educativas que analiza Hans Weiler, las de la posguerra en Francia y Alemania, y tal vez también en discordancia con reformas precedentes en el México de las tres últimas décadas, parece que Peña Nieto sí invierte capital político en las reformas que promueve y está dispuesto a enfrentar oposiciones. No sólo muy pronto en su gobierno —el 11 de diciembre de 2012— envió las iniciativas de cambios a los artículos 3 y 73 de la Constitución, sino que impulsó que las enmiendas se dieran con velocidad vertiginosa. La sorpresa que significó la novedad del Pacto por México ya había sido asimilada y se habían sentado las bases para que procedieran las alianzas en el Congreso federal y en las legislaturas locales. Para el 20 de enero de 2013, la reforma constitucional era un hecho. El mismo día que el Diario Oficial de la Federación (26 de febrero de 2013) publicó el decreto del Presidente, la Procuraduría General de la República ponía tras las rejas a Elba Esther Gordillo, la cacique sindical temida y
16 El 28 de febrero de 2014 mis amigos de El Colegio de Guerrero organizaron la
respetada por presidentes, gobernadores y casi todo animal político… hasta ese día.
La mudanza en la Constitución fue sólo el primer paso. El gobierno envió pronto iniciativas de reforma a la Ley General de Educación y proyectos de nuevas leyes, la que proveería de autonomía constitucional al INEE y la del Servicio Profesional Docente. Tras debates (algunos agrios) en las cámaras y con modificaciones que moderaron los “filos” punitivos de las leyes, se publicaron en el Diario Oficial de la Federación el 11 de septiembre de 2013; también hubo reformas a la Ley de Coordinación Fiscal mediante la cual desaparece el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica que administraban los estados; en su lugar el gobierno creó el FONE o Fondo de Aportaciones de Nómina Educativa y Gasto Operativo, que será administrado por la SEP y la Secretaría de Hacienda. Para el 12 de marzo de 2014, tal y como lo ordenaba uno de los artículos transitorios de la Ley General del Servicio Profesional Docente, 28 de 31 estados del país habían “armonizado” sus leyes de educación. Los pasos previos para el cambio institucional ya se dieron.
En esta última ley se encuentra el diseño del cambio institucional más acabado y también el que enfrenta mayor oposición. Si el propósito principal del proyecto de reforma es que el Estado “retome la rectoría” de la educación, la Ley General del Servicio Profesional Docente lo provee de instrumentos jurídicos para hacerlo, pero se requiere de la acción política para lograrla. Con estas reformas se le arrebata el control de las plazas a las diferentes corrientes del SNTE. La SEP ya comenzó un proceso de descolonización de las oficinas centrales y, al parecer, con la armonización de las leyes, la recentralización del pago de la nómina y la negociación salarial única con el SNTE, se encamina a descolonizar poco a poco el gobierno de la educación básica en los estados. Lo más importante es que con las mudanzas legales se sientan las bases para que se termine con la herencia y compraventa de las plazas, así como la imposición de directores de escuela y supervisores por los líderes del SNTE. Se establecerán concursos de oposición, aunque su aplicación con altos grados de confianza tomará más tiempo del que mucha gente piensa.
yugular con encabezados peyorativos y pusieron el acento en los aspectos negativos. La SEP y el INEE, más este último, tienen un a tarea gigante por delante para explicar y convencer de que las pruebas son las mejores que se pueden hacer en este momento y que la escala seleccionada es mejor que la tradicional del 0 al 100. Las declaraciones de los integrantes de la junta de Gobierno arece que no convencen. Y si no haya credibilidad, la legitimidad disminuye.
Sin embargo, dos asuntos marcan la voluntad del gobierno central de incrementar su legitimidad. Primero, el presidente Peña Nieto interpuso controversias constitucionales contra los gobiernos y congresos locales que no “armonizaron sus leyes conforme a los que mandaba un artículo transitorio de la reforma constitucional. Varios estados ya recularon, otros están en capilla. El caso de Oaxaca es particular, aquí hay una lucha política abierta por el control de la educación. No puedo abundar mucho por cuestiones de espacio, mas parece que la Secretaría de Gobernación está dispuesta a negociar la aplicación de la ley con los dirigentes de la sección 22 del SNTE, la más organizada y combativa de la CNTE. Eso le abre un flanco de críticas al gobierno central y al presidente de parte de otros actores políticos, organizaciones civiles, periodistas y académicos.
Segundo, la suspensión del examen de la última etapa de la carrera Magisterial. Ante la conducta deshonesta y chapucera de algunos docentes, que robaron unas pruebas, el gobierno hizo gala de voluntad, incluyó hasta la movilización del Ejército para salvaguardar los exámenes y su aplicación. Esto nos habla de un Estado débil, pero también de la persistencia de rasgos culturales que privilegian la chapuza. El mérito tiene camino por andar para imponerse.
La categoría de “placebo” que usaron Ginsburg y Cooper para definir ciertos proyectos de cambio, caza de maravilla con el proyecto de reforma en el que se embarcó el presidente Felipe Calderón al pactar con la señora Gordillo la ACE.17 Las promesas que se plantearon en el documento que signaron el gobierno y el Sindicato el 15 de mayo de 2008, quedó en nada. Aunque hubo concursos públicos para acceder a las plazas de nueva creación (en las que se documentaron innumerables fullerías), la herencia y la venta de las plazas que quedaron vacantes por jubilación o deceso siguieron como si nada hubiese pasado. El presidente Calderón fue engañado y tal vez se dejó embaucar por dirigentes de un Sindicato a los que sólo les interesa el poder y el medio para conseguirlo es medrar con el
17
sistema educativo mexicano, como se ha documentado en infinidad de trabajos.
Con el diseño institucional y lo logrado hasta la fecha, la reforma de Peña Nieto tiene asideros legales sólidos y el potencial para llegar a concretar nuevas instituciones, aunque el INEE autónomo sufra tropiezos por el tamaño de los desafíos que afronta y la ausencia aparente de estrategias consecuentes para lidiar con los detalles que implica eliminar una estructura corporativa y corrupta. No será fácil encumbrar al mérito como el principio rector de las relaciones laborales en la educación mexicana. La persistencia de hábitos culturales patrimonialistas son frenos a las transformaciones que se intentan desde el poder del Estado. No obstante, la prescripción plasmada en las leyes es un medicamento verdadero y fuerte, no un simple placebo. No sólo el Presidente, sino los líderes de los grandes partidos de oposición, están comprometidos con esta reforma, aunque tenga costos políticos considerables.
Arqueo provisonal
El gobierno de Enrique Peña Nieto, tal vez sin proponérselo en forma explícita, o por la falta de una visión de largo plazo, está sembrando un antídoto que al final puede echar para atrás las reformas que promueve. Si el motivo principal de la reforma es que el Estado retome la rectoría de la educación, al permitir que sobreviva el SNTE, como un organismo vertical, monopolista y robusto, le permite que en el futuro regrese por sus fueros, aunque el PRI logre reconquistarlo. Cierto, el gobierno ya descolonizó la Subsecretaría de Educación Básica; si queda algún cuadro del SNTE en esa dependencia, su actuar es invisible; pero la situación en los estados no ha cambiado.
Se podría argüir que el gobierno buscaba un interlocutor válido, un representante único de los maestros; por eso eliminó la doble negociación y la SEP logró que los nuevos dirigentes aceptaran las reglas del juego. Mas parece una ilusión. Muchos secretarios de educación de los estados (y todos los subsecretarios encargados de la educación básica, así como directores generales y la burocracia media) fueron “negociados” por los gobernadores con la dirigencia del SNTE, incluyendo los de Oaxaca, Michoacán y Guerrero. Ivonne Melgar (en su columna de Excélsior, del 15 de diciembre de 2012) anota que al menos 20 de los secretarios locales responden a los mandatos del SNTE. En el resto, los subsecretarios o directores a cargo de la educación básica son fieles a las camarillas del Sindicato.
siguiendo el ejemplo de Juan Díaz de la Torre. Pero si algo saben hacer los dirigentes sindicales es tener paciencia: “el Presidente dura seis años, nosotros seguiremos aquí”, pudiera ser una de sus divisas. Los funcionarios emanados de las filas del Sindicato, son los garantes de la “cobertura de cemento” de que habla Husen. Ellos buscarán cómo franquear las normas, boicotear las propuestas que vengan del centro y firmar pactos con los funcionarios chambones que siempre encuentran maneras de hacer fullerías; trampear en los exámenes de oposición, por ejemplo.
El estilo de Peña Nieto difiere de los gobernantes precedentes, en especial de los de Fox y de Calderón, pero también con relación a otros del PRI. En primer lugar, es un mandatario que arriesga capital político. Su programa de “reformas estructurales” le acarrea críticas, pero también aliados; empuja por esos cambios y, si es necesario, pacta con la oposición pero sin forjar camisas de fuerza. El Pacto por México sirvió para promover las reformas en educación y en telecomunicaciones; pero en la fiscal se acercó a las propuestas del PRD y en la petrolera a las del PAN.
La visión del Presidente es estratégica, su acción política pragmática. Procura generar consensos; busca compañeros de viaje pero conserva para sí el asiento del chofer. No abusa de la palabra con piezas improvisadas, aunque comunica bien con su auditorio. Medita las respuestas a las protestas contra sus iniciativas, pero no las deja dormir el sueño de los justos; negocia, pero ya mostró que está dispuesto a usar la fuerza pública para decidir los asuntos que la Secretaría de Gobernación no puede solucionar.
Esos atributos le han permitido navegar con cierta seguridad en la primera porción de su sexenio; no ha soltado el timón. Mas si persiste en el ánimo de consensuar todo, puede perder el piso. Pactar con el SNTE es un juego de apostar para perder. Si no se ataca con todo el poder del Estado la colonización que el Sindicato hizo de la educación básica y lo deja vivir, la rectoría de la educación seguirá en disputa por bastante tiempo. ¡El gobierno no la tiene segura!
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