ii
DEDICATORIAS
A MIS PADRES JUANITA Y JULIO + QUE ILUMINAN MI DESTINO
A DIOS Y A LA VIRGEN DE LAS
MERCEDES
A G. MARTHA A MIS HIJOS RAINER Y RALPH Y A AYMERICK, ALEGRIA
DE VIVIR
A MI TÍA
AMABLE LEÓN DE FLORES + RECONOCIDA EDUCADORA,
iii
AGRADECIMIENTOS
ING. HÉCTOR M. LUJÁN PERALTA DR. GUILLERMO GUERRA CRUZ,
POR HABER TRANSITADO JUNTOS POR LA SENDA DEL COMPLEJO ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y HABERME EMBUIDO DE SUS CONOCIMIENTOS EN SUS ASPECTOS TEÓRICO –PRÁCTICO
DR. DOMINGO ESTUARDO OLIVER LINARES
POR SUS ACERTADAS Y OPORTUNAS
ORIENTACIONES COMO ASESOR DE TESIS
DR. SANTIAGO UCEDA DUCLÓS
DR. AURELIO ARROYO HUAMANCHUMO POR SUS LÚCIDOS APORTES.
iv
RESUMEN
El propósito de la presente investigación es formular una propuesta de un programa integral de reforma de la estructura del Estado Peruano. El problema que direcciona el estudio se formuló del siguiente modo: ¿Cómo desarrollar la transformación eficaz de la estructura del Estado Peruano? La presente investigación es de tipo descriptivo y tecnológico. Se trabajó con una muestra de 348 encuestados: 43 directivos, 35 científicos e intelectuales, 121 técnicos, y 149 trabajadores de servicios, la misma que fue seleccionada mediante un muestreo no probabilístico, en la que se aplicó el criterio intencional. De los resultados se infiere que: las reformas implementadas por el Estado Peruano han contribuido poco a mejorar la infraestructura: colegios, hospitales y carreteras. El establecimiento de lineamientos prioritarios, presupuestados y financiados, posibilita la trasformación de la estructura del Estado. La ejecución de los lineamientos de reforma implica la designación de una Comisión que represente al Estado, la sociedad civil y política que dependa de la Presidencia de la República con independencia para supervisar. El proceso de Reforma del Estado debe comprender asuntos constitucionales, gobierno y Estado, política económica y política sectoriales. La prioridad, voluntad y decisión política del gobierno para apoyar el Proceso de Reforma del Estado debe estar orientada a tres aspectos fundamentales para iniciar el proceso de desarrollo del país: a) vías de comunicaciones en todas las regiones, b) prevención de la salud y educación para todos estratos sociales y c) fomento de la agricultura.
v ABSTRACT
The purpose of this research is to present a proposal of an integral program of reform of the structure of the Peruvian State. The problem which generates this study was stated this way: How to develop the effective transformation of the structure of the Peruvian state. This research is a descriptive and technological type. It was worked with a sample of 348 survey participants, 43 directive people, 35 scientists and intellectual people, 121 technicians, and 149 service workers, which were chosen by means of a non probabilistic sample, in which the intentional criterion was applied. From the results it is inferred that the reforms implemented by the Peruvian state have helped little to make the infrastructure, schools, hospitals and roads, better. The statement of prioritary norms within a budget and with financial sources makes the transformation of the structure of the state possible. The application of the reform norms implies the formation of a Commission which can represent the state, the civil and political society which may depend on the Presidency of the Republic with independence of supervision. The process of state reform must cover constitutional, government and state matters, economic policies and sectorial approaches. The government priority, will and decision to support the Process of State Reform must be oriented to three fundamental aspects to begin the development process of this country: a) communication nets in all regions, b) health and education prevention for all social sectors, and c) the promotion of agriculture.
vi ÍNDICE
Págs.
Dedicatorias ... i
Agradecimientos ... ii
Resumen ... iii
Abstract ... iv
Índice ... v
I. INTRODUCCIÓN 1.1. Realidad Problemática……….. ... 1
1.2. Antecedentes……… ... 2
1.3. Justificación del Problema……… ... 24
1.4. Planteamiento del Problema……… ... 24
1.5. Marco filosófico, teórico y conceptual………24
1.6. Hipótesis……… ... 45
1.7. Objetivos……… ... 45
II. MATERIAL Y MÉTODOS 2.1. Objeto de estudio………..….. ... 46
2.2. Población………. ... 46
2.3. Muestra……… ... 46
2.4. Fuentes de Información……… ... 47
2.5. Métodos, técnicas e Instrumentos……… ... 47
2.6. Procedimientos ... 48
vii
III. RESULTADOS
3.1. Percepción sobre las reformas de Estado en el Perú ... . 50
3.1.1. Resultados de las encuestas... . 50
3.1.2. Resultados de las entrevistas ...81
IV. DISCUSIÓN 4.1. Discusión de resultados………..87
4.1.1. Aspectos generales de las sociedades civil y política………....87
4.1.2. Contribución de las reformas y la transformación del Estado...88
4.2. Fundamentación teórico - conceptual ... ..92
V. PROPUESTA 5.1. Programa integral de reforma de la estructura del Estado Peruano...95
5.1.1. Definición de programa……….95
5.1.2. Visión………95
5.1.3. Objetivos estratégicos………95
5.1.4. Lineamientos de Programa Integral de reforma del Estado……96
5.2. Estrategias para la ejecución del programa integral………99
5.3. Instancias de coordinación………...101
5.4. Sistema de monitoreo y evaluación………..101
VI. CONCLUSIONES………..103
VII. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS………..104
1 I. INTRODUCCIÓN
1.1. REALIDAD PROBLEMÁTICA
El mundo está atravesando por el proceso de globalización, es por ello que la modernización de los países no se presenta en forma aislada; y la tendencia moderna es la economía social de mercado, tal como la Constitución Política del Perú de 1933, en su Art. 58° lo expresa: “La iniciativa privada es libre. Se ejerce
en una economía social de mercado. Bajo este régimen el Estado orienta el desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas de promoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura”.
Las políticas propuestas e implementadas por los gobiernos están en abierta contradicción con el desarrollo del Perú. Estos se revelan en los siguientes problemas:
Escasa inversión en educación y salud cuyos presupuestos oscilan entre
4% y 5% respectivamente.
Ínfimo presupuesto para infraestructura vial, se carece de una red vial.
Centralismo y concentración del poder del Estado en la capital de la
República.
Nula política de integración como país.
Progresivo e incontenible fenómeno de la corrupción en todos los niveles
2
Presupuesto de la República destinado en mayor proporción a
remuneraciones, equivalente alrededor de 70% - 80% y escasez en inversión.1
Durante la época republicana hubo ausencia de líderes y abundaron los
caudillos y dictadores.
Han transcurrido 189 años hasta la fecha, de vida republicana y la sociedad peruana se mantiene con los mismos problemas iniciales.
El estudio del Estado como categoría de análisis e interpretación de la realidad social, ha generado desde épocas muy antiguas una serie de interpretaciones. Recasens Siches señala: “Que a primera vista parece como si la realidad del Estado fuese algo notorio, pero cuando se trata de determinar de un modo riguroso su naturaleza, se presenta confusa y con perfiles muy complejos” 2
.
Hablar ó explicar de la reforma del Estado, no es tan simple, como parece a los políticos ó estudiosos de la materia manifestarlos y es que solamente la naturaleza del Estado, su composición o elementos, sus funciones han ido evolucionando históricamente, desde antes de Cristo, hasta la actualidad.
1.2. ANTECEDENTES
Los años setenta se convirtieron en un lugar común que las democracias se hallaban ante una crisis de gobernabilidad, causada por la propia expansión del Estado y el estallido de las demandas sociales, en la pasada década se ha generalizado la sensación de que crece de forma imparable la desconfianza de los ciudadanos hacia sus representantes, los gobiernos y los partidos políticos.
1
PORTOCARRERO, J. y FRANCO, J. (2006) Mensajes presidenciales, democracia y caudillismo. Perú 1980-2006: En Economía y Sociedad 61 Lima: CIES, Pág. 37-45.
2
3 Entre las posibles explicaciones de esta tendencia se han mencionado la trivialización de la información política a causa de su tratamiento como entretenimiento en los medios de comunicación, el final de la guerra fría y la desaparición de las alternativas de corte totalitario a la democracia liberal, y el auge de un nuevo tipo de ciudadano critico, mejor educado y mas informado que decide racionalmente su voto en función de los resultados de los gobiernos y percibe claramente las insuficiencias de las instituciones representativas aunque se acepte la desconfianza política es un fenómeno generalizado, no hay duda de que en América Latina ha crecido en los últimos años de forma mucho más marcada que en Europa o en otras democracias desarrolladas. Esto siempre se puede atribuir a especificidades culturales de la región, o a tradiciones políticas basadas en el caudillismo o el clientelismo.
4 Si se acepta esta hipótesis, el alto crecimiento de la desconfianza política en América Latina podría ser consecuencia de que las reformas del Estado han disminuido sustancialmente la capacidad de los gobiernos de la región para proteger a los ciudadanos ante la inseguridad económica, y al mismo tiempo, el nuevo modelo económico se ha revelado especialmente vulnerable al impacto de turbulencias financieras exógenas o a las estampidas de capitales ante percepciones de riesgo independientes hasta cierto punto de la situación económica del país. La combinación de estos dos factores crearía una fuerte inseguridad económica que se haría patente cuando una crisis inesperada revirtiera los resultados de crecimiento obtenidos inicialmente tras las reformas económicas, habiendo desvanecido la esperanza de que estas eran el coste a pagar por entrar en una nueva situación de estabilidad económica.3
La década de los años ochenta trajo, junto con la crisis de la deuda, cambios de gran calado en América Latina. Por una parte una sucesión de transiciones a la democracia, impulsadas en alguna medida por factores externos, como los cambios en la política exterior de Estados Unidos desde la presidencia de Carter, pero como consecuencia también de la creciente dificultad de los regímenes autoritarios para hacer frente al malestar social ante la crisis económica. Incluso el conflicto de las islas Malvinas, que determinó la caída del régimen militar argentino, fue una buena medida fruto del intento por el gobierno militar de crear un nuevo consenso social ante la desastrosa situación económica.
3
5 Pero la crisis de la deuda desató también un largo y desigual proceso de reformas estructurales, ante la insuficiencia de las tradicionales políticas de ajuste y estabilización para ofrecer respuesta a la crisis. Buena parte de estas reformas estructurales eran a la vez reformas del Estado, ya que no solo afectaban al rol de ése en relación con la economía, sino también a las funciones sociales que el Estado debía asumir. Se podría resumir su sentido diciendo que se trataba de reducir las dimensiones del sector público, incluyendo a menudo las de la propia administración, y de dejar en manos del mercado la provisión de un buen número de bienes públicos que anteriormente suministraba el Estado.
La lógica económica de este proceso era fácilmente comprensible en el caso de gobiernos que no solo debía hacer frente a una pesada deuda externa sino también resolver una situación de déficit estructural por el desequilibrio entre gastos e ingresos. La posibilidad de obtener unos ingresos extraordinarios por la privatización de las empresas públicas, atrayendo así además una significativa inversión extranjera directa, resultaba especialmente atractiva cuando no se contaba con los recursos necesarios para modernizar estas empresas ni resultaba demasiado sencillo que sus trabajadores aceptaran una lógica de austeridad salarial en situaciones de inestabilidad monetaria.
6 Y al menos en teoría cabía pensar en que la competencia permitiría que los precios se redujeran progresivamente, si la privatización no se realizaba en régimen de monopolio. Más discutible era, en términos generales, la retracción del Estado en otros campos, como la protección social. A lo largo de la última década han pasado de un esquema público de reparto a sistemas de capitalización individual con administración privada. Aunque a menudo se argumenta que se trata de una respuesta a crisis financieras actuales o futuras del sistema público, la reforma implica a medio plazo una importante carga sobre las finanzas públicas, ya que el Estado debe asumir la capitalización de los fondos de quienes pasan al sistema privado, y a la vez debe seguir pagando las pensiones vigentes sin contar ya con las contribuciones de los trabajadores que han pasado al nuevo sistema. Todas estas transformaciones configuraban un modelo de sociedad en el que el mercado no solo era el motor del crecimiento económico, sino que también debía suministrar una serie de bienes públicos esenciales para el futuro de la sociedad y de las personas. Se partía de la confianza en que el mercado podía suministrar estos bienes con mayor eficiencia que el Estado, y de qué papel de este debía ser crear las condiciones para que las empresas suministradoras cumplieran su función social y garantizaran la necesaria oferta de bienes públicos.
A lo largo de la década se evidenciaba que este modelo de sociedad podía presentar dos tipos de problemas:
La calidad de las instituciones en cuyo marco debía operar el mercado,
7 contratos, y no cabe esperar por tanto que exista un clima favorable para los inversores ni condiciones de confianza para la disposición de crédito. Lo mismo sucede con las fuerzas de seguridad y con la administración pública: se comenzó a tomar conciencia del problema de la inseguridad y de la corrupción de los funcionarios como obstáculos para el desarrollo económico.
La vulnerabilidad de las economías reformadas ante choques externos y
8 Por ello, el optimismo inicial sobre los resultados inmediatos de la implantación del nuevo modelo se vio sustituido por una mayor atención al marco institucional y a las condiciones sociales para un crecimiento económico duradero a medio y largo plazo. En este contexto se difundió el uso de la expresión reformas de segunda generación, haciendo referencia a los cambios institucionales precisos para que el nuevo modelo pudiera ofrecer resultados positivos para las diferentes economías nacionales, y en especial para lograr que la inversión fuera atractiva más allá de oportunidades coyunturales.
Entre estas reformas de segunda generación se incluirían las dirigidas a garantizar los bienes públicos necesarios para el desarrollo económico y social. Pero en el informe de 1997 se planteaba además la reforma del Estado más allá de la visión más extendida durante las primeras reformas sobre la necesidad de reducir sus dimensiones y su presencia en la actividad económica. De hecho, se planteaba como principio la idea de que el Estado solo debía plantearse aquellas tareas que estuviera en condiciones de abordar eficientemente, pero debía tratar de desarrollar las capacidades y recursos necesarios para afrontar todas aquellas en las que su actuación pudiera ser necesaria para contribuir a la meta del desarrollo.4
Una parte fundamental de la reforma del Estado es la construcción de una administración pública eficiente y confiable, incluyendo la policía y la administración de justicia, en la línea que se apuntaba anteriormente: sin tal administración no cabe esperar una confianza duradera de los inversores. Pero otro aspecto igualmente crucial seria la creación de los recursos institucionales
4
9 necesarios para el eficaz funcionamiento de los mercados, contra la singular creencia de que es posible liberalizar la economía sin a la vez regular su funcionamiento.
La situación actual es muy distinta al clima de optimismo que impulsó hace más de una década las propuestas de reforma del Estado. Por una parte se ha ido admitiendo que para que se produzca crecimiento estable deben realizarse reformas de segunda generación, sin las cuales no existirán las condiciones para atraer las inversiones necesarias, desde el necesario capital humano hasta el marco legal y regulatorio, administrativo y judicial, que posibilite un funcionamiento eficiente de los mercados. Estas tareas no se presentan ya como propuestas de fácil realización, en las que solo cuenta la voluntad política, como se interpretaron a menudo las primeras reformas estructurales, sino que implican procesos de reforma que no pueden ser abordados normalmente, por su envergadura, en un solo periodo de gobierno, y que además exigen una cierta estabilidad política y presupuestaria para poder llevarse a término.
10 ante las turbulencias y los choques externos pone en peligro la realización de la nueva generación de reformas.
Lo que más puede inducir al pesimismo es que no puede preverse, en un horizonte razonable de tiempo, la aparición de esa nueva arquitectura financiera internacional capaz de evitar las turbulencias o al menos de limitar y contrapesar sus efectos. La actual desorientación del FMI sobre su papel presente y futuro refleja no sólo el actual predominio en Washington de ideas muy poco favorables a la expansión y el razonamiento de los organismos multinacionales, sino también la conciencia creciente sobre las limitaciones y los costos de las actuaciones del Fondo ante crisis anteriores. El riesgo es que pueda concurrir a controles unilaterales del movimiento de capitales ante el riesgo de una estampida de éstos. A falta de respuestas colectivas, no sería la primera vez que una proliferación de estrategias nacionales de tipo proteccionista pone fin a una fase histórica de liberalización y globalización de la economía mundial.
11 los límites de los gobiernos nacionales, o no podría compensar la frustración de los electores ante los resultados insatisfactorias en problemas centrales como el ingreso o el desempleo.
Parece evidente, que las dimensiones de este problema son más graves en América Latina. Esto nos lleva a lo que puede ser la cuestión central: las reformas del Estado en América Latina, tras los traumáticos efectos de la crisis de la deuda, han sido procesos de una profundidad solo comparable a los cambios en la antigua Unión Soviética y los países del Centro y del Este de Europa. Pero en este segundo grupo de países no existía una tradición de política democrática y de un sistema de partidos realmente competitivo desde hacía 44 años, suponiendo, antes de 1971 se puede hablar de competencia democrática más allá del efímero experimento traído por la revolución de Juan Velasco Alvarado hasta la disolución de la Asamblea Constituyente del Perú.
Los partidos políticos, en este sentido, no pueden defraudar una confianza previa, y además se han presentado, desde el mismo momento de la transición de la democracia, como defensores de las reformas promercado, aunque sea con propuestas de cortes muy distintos.
12 o en el caso peruano, que se han formado tras la crisis del sistema de partidos políticos incapaces de ofrecer una alternativa a la nueva situación creada por crisis de la deuda.
La excepción es el caso chileno, ya que los partidos democráticos heredan el nievo modelo de las drásticas reformas introducidas por el régimen militar, profundizadas tras el colapso y la intervención del sistema financiero en 1982 – 1984. También se podría considerar anómalo el caso brasileño, en el doble sentido de que las reformas se introducen en medio de una grave crisis social, marcada por la hiperinflación en Argentina, Bolivia y Perú, y solo en México el gobierno posee los recursos para imponer las reformas.
Aunque los gobiernos enfrentan indudablemente resistencias para llevar a cabo las reformas, su introducción es percibida socialmente como el restablecimiento de un orden, frente al caos social producido por la hiperinflación, y en este sentido pasan a constituir un nuevo sentido común compartido por la mayor parte de la sociedad. Esto supone un drástico cambio en las preferencias sociales tras décadas de vigencia del modelo de desarrollo de la post guerra, y ese cambio implica un gran capital de confianza para los gobernantes reformistas. La reelección de Menen y Fujimori ejemplifica ese acto de fe: los electores no solo aceptan que se les haya cambiado radicalmente el modelo de economía y de sociedad, sino que desean que sigan al frente del gobierno quienes han operado esa cirugía mayor.
13 política completamente ajena a la tradición peronista. Ese giro va a provocar crisis y escisiones del justicialismo, que confluyen en buena medida en la formación del Frente Grande, pero aun así Menen es reelegido en 1995 con el voto de la mayor parte de los votantes peronistas tradicionales y un considerable apoyo de electores no peronistas de clase media. Ha logrado que las preferencias anteriores no cuenten frente a su éxito en restablecer el orden social.
Ese orden está ligado a una expectativa: la de que el nuevo modelo va a conducir a una nueva y duradera fase de crecimiento económico, en la que la economía del mercado será capaz de satisfacer las necesidades sociales a las que antes debía dar respuesta el Estado, directamente o mediante su intervención. Los costes de la transición resultan aceptables porque se ven o se van a ver compensados por el crecimiento, por una renovada prosperidad. Los gobernantes reformadores han logrado convencer a los ciudadanos de que ya no es posible conservar los aspectos positivos del modelo anterior, de que estos son puramente ilusorios en medio de la crisis económica, mientras que el nuevo modelo superará con sus ventajas todo lo que se pierde con la quiebra de aquél.
14 realidad de la crisis se combinan para producir un cambio en las preferencias de los electores.
El problema surge cuando tras años de prosperidad reaparece la crisis y los avances se ven nuevamente en peligro. Abandonadas las preferencias iníciales, y decepcionadas ahora las expectativas depositadas en el modelo de mercado, los electores entran en la lógica de la frustración. Esta lógica surge de la imposibilidad de aplicar estrategias racionales para la persecución de los propios intereses: si las reglas del modelo anterior ya no están vigentes, pero las del nuevo modelo no garantizan tampoco resultados satisfactorios, se produce lo que Durkheim llamó “anomia de depresión” y solo cabe el retraimiento5. Retraimiento ante la política
democrática: se desvaloriza radicalmente su funcionamiento y se ponen en cuestión los mecanismos de representación. Independientemente de las limitaciones reales que puedan mostrar los partidos, los cargos y representantes electos, se convierten en chivo expiatorio de las frustraciones sociales, y casi el único consenso social se produce en torno a la necesidad de castigarlos como corruptos e ineficaces, a la idea de que todos deben irse, de que es necesario cambiar a toda la clase política. De la Venezuela de Chávez al colapso económico y político de Argentina se repite la misma historia: la frustración se traduce en una extensa agresividad contra los políticos y la política.
El caso venezolano es sin duda singular. Caldera llega al gobierno, tras el colapso político de Acción Democrática, con la propuesta de una alternativa económica al ajuste y las reformas que había tratado de introducir Carlos Andrés Pérez, en una
5
15 sociedad que esperaba de él una política muy distinta y no tenía conciencia de estar en medio de una grave crisis económica.
Pero tras una etapa inicial de heterodoxia R. Caldera se ve obligado a adoptar políticas de ajuste y reforma estructural, provocando la frustración que conduce al ascenso electoral de Chávez. En este sentido, no es la frustración ante los resultados de las reformas, sino ante la recurrencia de las políticas de ajuste por parte de gobernantes de los que se espera otra cosa, lo que desencadena la agresividad contra la clase política.
La secuencia que se pretende subrayar aquí es muy distinta, aunque conduzca al mismo final político: las reformas se llevan a cabo convenciendo a los electores de que se trata del paso a una nueva fase de desarrollo libre de las limitaciones y crisis que habían marcado las fases finales del modelo anterior, a comienzos de los años ochenta. Pero cuando las turbulencias o los choques externos interrumpen a partir de 1997 el crecimiento económico, los ciudadanos no sólo ven decepcionadas sus expectativas, sino que sienten que deben encarar los costos de la crisis renovada en una situación de mayor debilidad: sin estabilidad laboral, sin protección del Estado, a menudo sin un sistema público de pensiones que les garantice el retiro, y en una situación en la que el mercadeo es ya el suministrador de muchos de los bienes públicos más esenciales.
El nuevo modelo aumenta la vulnerabilidad del ingreso familiar y por tanto la estabilidad económica de los hogares.
16 desaparición de esa forma de salario indirecto significa que una caída de los gobiernos puede tener repercusiones mucho más graves sobre el futuro de quienes se ven afectados por la crisis, personas y familias, pues puede significar la imposibilidad de acceso a la sanidad o a la educación. Así se generaliza, ante una crisis económica, una fuerte incertidumbre que afecta especialmente a las clases medias y a aquellos sectores de la clase trabajadora del sector formal de la economía que tenían acceso a estos bienes públicos.
La reforma del Estado en América Latina era ciertamente imprescindible a comienzos de los años ochenta. Pero la forma en que se llevaron a cabo las reformas, es por: a) la debilidad estructural de los administradores, b) la presión de la situación económica, c) la decisión o estrategia de los gobernantes. Esta situación ha conducido a modelos de sociedad en los que los ciudadanos dependen mucho más del mercadeo que en ninguna otra sociedad conocida, con la excepción de Estados Unidos.
En Chile durante el período de Patricio Aylwin, se llevaron a cabo las reformas políticas – sociales, siguientes:
La democratización de los municipios al establecerse la elección de Alcaldes e
iniciar el fortalecimiento de los Gobiernos Regionales con un incremento progresivo de la proporción del gasto público de decisión regional.
Aumento en el gasto social: Educación, Salud, pensiones asistenciales,
financiado en parte por una reforma tributaria.
Impulso del sector público, reformas como la de Impuestos Internos, IMP,
17 un Club (“arcángeles”), que llegó incluso a elaborar un paquete de propuestas
para la reforma del Estado para el siguiente gobierno.6
En el período de Eduardo Frei, se llevó a cabo: La modernización del Estado, siendo las más relevantes: reforma procesal penal, apertura comercial, reforma educativa, implementación masiva del plan de infraestructura, la privatización de los puertos, privatización de sanitarias, modernización de la gestión pública. Ricardo Lagos, llevó a cabo: Reformas transversales del Estado, tal vez de toda la historia. La minuta denominada “Acuerdos Político – Legislativos para la
modernización del Estado, la Transparencia y la Promoción del Crecimiento”, de Enero de 2003 contiene 49 iniciativas en los ámbitos de:
a) Modernización del Estado: gestión pública, gestión de recursos humanos, gestión financiera, descentralización.
b) Transparencia: financiamiento de la política, labor parlamentaria, institucionalidad y probidad.
c) Promoción del Crecimiento: Iniciativas ya incluidas en la agenda pro crecimiento, nuevas iniciativas.
En Venezuela: Francisco Vivancos, dice que: “no es una metáfora aquello de que “el enemigo (de las reformas) lo tenemos dentro: la tradición política y social
venezolana asigna un valor central a la intervención”. La tradición a la que se refiere Vivancos no es otra sino la representada por la burocracia institucional, partidista y sindicalista, y el populismo que enarbolan los dirigentes gremiales y de partidos.
6
18 MONTILVA, considera tres (03) ejes principales:
- La reforma del Estado: necesidad y realidad. - Reconstruir la administración pública.
- El papel del ciudadano en la reconstrucción del Estado.7
En México: se llevó a cabo el Seminario Reforma del Estado y revisión de la Constitución 2001, tuvo dos (02) aspectos: 1. El Propósito y 2. Sentido del debate. El propósito de reformar el Estado apareció desde los primeros años ochenta como un compromiso asumido por los presidentes de la República. Inició Miguel de la Madrid (1982-1988), aunque su grado de elaboración más acabada aparece con Carlos Salinas (1988 -1994), quien lo propuso en el marco de un Acuerdo Nacional para la Ampliación de Nuestra Vida Democrática, en tanto Ernesto Zedillo (1994-2000) consensó con las fuerzas políticas una Agenda para la Reforma Política del Estado que, al igual que las anteriores, no cumplió su propósito último: reformar el Estado.
Los temas propuestos fueron:
- Cómo entender la constitución y su reforma. - El debate sobre el presidencialismo mexicano.
- Ubicación, funciones y composición del Congreso de la Unión. - Virtudes y asignaturas pendientes del Federalismo.
- La relación entre el ejecutivo y el legislativo.
- Mecanismos de participación directa: Plebiscito y referéndum. - Las ausencias del sistema de justicia.
- Los saldos de la representación (Poder Ejecutivo y Poder Legislativo).
7
19 - El lugar y las funciones del estado democrático.
El Estado Peruano desde su nacimiento en 1821, no ha desarrollado ni crecido como país, debido a múltiples factores tales como: *elevados niveles de pobreza, *altos índices de analfabetismo y desnutrición, *carencia de vías de comunicación, *problemas sociales, *ausencia de partidos políticos, *arraigo del caudillismo, *violencia desmedida, entre otros; lo que ha conllevado al atraso de los pueblos, sobre todo de la sierra y de la selva que se encuentran aislados y no se han hecho los esfuerzos necesarios para su integración con los pueblos de la costa en comparación con otros países tales como Chile, Venezuela, etc.
El Perú ha atravesado por muchos procesos de modernización no definidos, los cuales se describen a continuación:
Después de producida formalmente la independencia del Perú, de España; se conformó oficialmente el nuevo Estado, en el cual se produce la lucha política por el poder que dura aproximadamente hasta el gobierno de Castilla; durante el cual debido al auge del guano se produjeron las primeras apariciones de la burguesía aduanera.
En el gobierno de Manuel Pardo se intenta modernizar desde el punto de vista democrático, pero no se tuvieron resultados, después viene la Guerra con Chile y con ella los Gobiernos Militares durante los cuales se va realizando la reconstrucción y tratando de solucionar los problemas de coyuntura (primer civilismo); luego viene la República Aristocrática (Basadre), que se produce durante el gobierno de Piérola (segundo civilismo).
20 Leguía y las acciones concretas que colocaron temporalmente al Perú en el contexto internacional, surgiendo paralelamente, aproximadamente por la década de los treinta los debates ideológicos de Víctor Raúl Haya de la Torre, José Carlos Mariátegui y Víctor Andrés Belaúnde.
Los gobiernos de Sánchez Cerro, Benavides y Prado; son gobiernos que no tuvieron mayor significación; sin embargo, con Manuel Odría (1948 – 1956 Segunda Post Guerra) se produce una diversificación en las exportaciones y modernización industrialista; influido por el desarrollo capitalista y un Estado de bienestar, aunque la Revolución Cubana no tuvo mucha influencia se produjeron las primeras insurgencia de guerrilla. El primer gobierno de Fernando Belaunde Terry no tuvo mayor significación.
La reforma Velasquista (MODELO SOCIALISTA); el gobierno militar busca cancelar el régimen de mercado; luego se asiste a un periodo de Contra Reforma con Morales Bermúdez; en la época se dieron varias reformas estructurales: *como la reforma agraria, en la que se produjo la expropiación de las tierras, la *reforma de la empresa y la política industrial; *el proyecto de propiedad social; *la reforma educativa, declarándose como idioma nacional el quechua. Todas estas reformas hicieron que se estanque el sistema de mercado que se venía construyendo para la sociedad peruana.
21 El Perú después de atravesar por estas etapas se encuentra con los siguientes problemas: *diversidad geográfica, *étnica, social y cultural, *la estructura productiva era arcaica, *una economía informal con bolsones de economía formalmente subdesarrollada, *heterogeneidad estructural; desde nuestra geografía hasta nuestras clases sociales, pasando por las culturas y otras dimensiones de la diversidad peruana. En un ambiente de descomposición y fragmentación social, donde la gente se sentía amenazada por el terrorismo y el narcotráfico; es decir, estábamos en una crisis política de representación y Estado. El proceso de reforma del Estado constituye un fenómeno complejo, toda vez que de la existencia de distintos problemas de los diversos sectores de la sociedad, no es posible hablar de un proceso, sino que éste debe tener una Agenda o un Programa Integral de Reforma del Estado que comprenda aspectos fundamentales, para hacer un país viable, sustentable y sostenido en su desarrollo social, económico, político, cultural, educativo, moral y humano.
El Perú a través de sus 189 años de historia republicana ha tenido seis procesos de reforma: *década de 1820, *la de 1850, *la de fin de siglo, *la de 1930, *la de 1960 y la de 1965 a la fecha.
Los períodos comprenden:
1er: Desde la década de 1820 hasta la de fin de siglo XIX: Ramón Castilla (1845 - 1884)
2do: Desde comienzos de siglo XX hasta la década de 1960: Nicolás de Piérola (1884 – 1930)
22 a. GOBIERNO DE RAMÓN CASTILLA
Se dictan: Las Constituciones de 1856, 1860 y de 1867, El primer presupuesto público, La ley de propiedad intelectual, Ley General de Goces y Pensiones, El primer Código Civil y el Código de Enjuiciamiento, La primera ley de presupuesto, Se abolió la esclavitud (1854), La primera Ley de Elecciones Generales, Se crea la Universidad Técnica del Altiplano – Puno, La ley del Sistema Métrico Decimal, La
ley Monetaria, Primer Reglamento de Comercio, La ley de Descentralización fiscal (Juntas departamentales) 1866, Ley de Organización de Ministerios.
b. GOBIERNO DE NICOLÁS PIÉROLA (2do. Gobierno)
Se dictan las siguientes medidas: Reformar la Administración Pública, Ley de Registros de la Propiedad Inmueble, Ley Orgánica de Municipalidades (1892), Primer código de Comercio, Se crea la primera Sociedad recaudadora de impuestos, Se estableció el Ministerio de Fomento y Obras Publicas, La ley de Habeas Corpus (1897), La ley del Matrimonio Civil, La ley del Servicio Militar, Se crea el tribunal disciplinario para funcionarios públicos (1898), En este período se dicta la Constitución de 1920 donde por primera vez se crea los Congresos Regionales del Norte, Centro y Sur con el objeto de descentralizar económicamente y políticamente el país, tuvo vigencia hasta la Constitución de 1933
c. GOBIERNO DE VELASCO ALVARADO
23 (1971), Se crea el Sistema Nacional de Pensiones de la Seguridad Social (D.L. No 19990 de 1973), Se crea el Instituto Nacional de Administración Pública - INAP (Se establecen los Sistemas Nacionales de Personal, Abastecimiento, Capacitación y Racionalización) (1973), Se reestructuran los Ministerios, creándose el de Pesquería, de Comercio, de Integración, de Alimentación y de Energía y Minas, Se crearon las Instituciones Públicas Descentralizadas como entes de Descentralización Administrativa y Económica, Se crearon empresas estatales adscritas a los Ministerios con la finalidad de promover la producción de bienes y servicios, En el ámbito de la desconcentración administrativa se crearon los Organismos Regionales de Desarrollo (12 ORDEs), Se promulga el D.L. de Organización y Funciones de los Comités Departamentales de Desarrollo 1978. En 1978, se declara la reorganización de Administración Pública, en el cual fusionaron numerosas entidades públicas, en este período se convoca a una Asamblea Constituyente, la misma que sancionó la Constitución Política del Estado (1979).
La reforma del Estado, no es, ni debe ser, sólo un problema administrativo, sino que también tiene una dimensión política que se entronca con la obra de Gobierno y que incluso, podría servir de contenido plataforma o banderín de enganche al programa de cualquier partido político, tal como lo observamos en los procesos electorales presidenciales.
24 Después de haber realizado pesquisas en las diferentes bibliotecas de las escuelas de post grado, de las universidades (pública y privadas) de Trujillo, no se han encontrado investigaciones realizados con el tema.
1.3 JUSTIFICACIÓN DEL PROBLEMA
La investigación pretende desarrollar aspectos teórico – político – administrativos
de un Programa integral de reforma de la estructura del Estado Peruano para lograr la transformación del país. Así mismo, servirá de base para posteriores trabajos de investigación que se realicen sobre la materia.
1.4. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
¿Cómo lograr la reforma de la estructura del Estado Peruano que permita la transformación eficaz del país?
1.5. MARCO FILOSÓFICO, TEÓRICO Y CONCEPTUAL
1.5.1. MARCO FILOSÓFICO
La investigación se fundamenta en la corriente filosófica del Positivismo.
El iniciador y representante principal del positivismo fue el filosofo francés Augusto Comte (1798 – 1857).
Terminada la Revolución Francesa, tomó forma un movimiento contrarrevolucionario al cual se aliaron los burgueses y los últimos nobles. Al parecer la industria, empezó a conformarse un nuevo tipo de sociedad, donde la técnica y la ciencia desempeñaron funciones relevantes, pues se esperaba que con ellas se volvieron reales los ideales del hombre moderno: Organización del trabajo, organización y fuentes constantes de riqueza.
25 1. Que el hombre podía transformar la naturaleza, convirtiéndola en medio o
material de trabajo.
2. Que convenía incrementar el impulso a la técnica por ser la aplicación de la ciencia y la interpretación de la razón.
Al incrementarse la nueva conciencia, se presentó el fenómeno de la crisis social, pues había un sistema social que se extinguía y otro que estaba llegando a su madurez. Comte apreciaba con claridad la importancia del momento y contribuyo para que la sociedad fuera conducida a su Estado social definitivo.
La contribución de Comte fue propuesta de una filosofía positiva, ya que la única solución a la crisis o anarquía del momento era una reforma intelectual fundada en la ciencia. Esta filosofía fue una continuación del empirismo de los siglos XVII y XVIII. En la primera mitad del siglo XIX, el empirismo, con los adelantos técnicos y científicos, había recibido una corrobación muy fuerte y despertaba mucho entusiasmo a su favor.
Otro factor que avaló la iniciativa positiva fue el fenomenalismo de Emanuel Kant. El Sistema Kantiano, en efecto, había defendido que lo único cognoscible para nosotros eran fenómenos; los noúmenos o las esencias son incognoscibles.
El positivismo propuesto por COMTE tiene las siguientes características generales:
Atención a los hechos. Por hecho se entiende todo aquello y solamente
aquello que puede ser observado.
Aversión a la metafísica. Con eso se hace referencia al rechazo que la
26
Hostilidad hacia los grandes sistemas. En este terreno, el sistema que
Comte tuvo en mente fue, sobre todo, el sistema hegeliano.
Reducción de la filosofía a la ciencia. La filosofía, según Comte, debía ser
elaborada sobre las bases científicas y adquirir el rango de ciencia suprema.
La idea de progreso. Esta idea prácticamente abarcaría los siglo XIX y XX.
Se hablaba de progreso en dos sentidos: como una realidad que siempre está en marcha, o bien, como un mejoramiento sucesivo de la realidad. LEMA: “Saber para prever y prever para proveer”
1.5.2. MARCO TEÓRICO
ESTADO
DEFINICIÓN
La palabra “Estado”, es un ser, o sea, un todo que se compone de varios factores
organizados como elementos físicos y formales. La palabra “Estado” viene del latín status y se define como una comunidad política desarrollada, de un fenómeno social, el Estado es un ente jurídico supremo, o algo no visible pero palpable, en los sujetos sometidos a un orden jurídico establecido, que nos limita y reconoce derechos, pero éstos son una forma de organización de vida, porque somos nosotros mismos quienes creamos derechos y limitamos derechos, y no tan solo como los “otorga” la Constitución, entonces tenemos que radicar todo en un solo
27 El Estado es la organización jurídico – política más perfecta que se conoce hasta
el presente.- es un ente orgánico unitario, estructurado jurídicamente bajo la forma de una corporación, que detenta el ejercicio del poder.
El Estado está conformado por las siguientes bases: población, territorio, estructura jurídica y soberanía. La población entra aquí como uno de los elementos más importantes en la formación del Estado; son aquellos grupos de personas que se reúnen en un territorio determinado, instalándose en una comunidad política para crear derechos y obligaciones sobre los demás, creando a su vez el orden jurídico para el mantenimiento del orden dentro de su población. Es la población la causa que origina el nacimiento del Estado. El Estado podrá dar unidad política y jurídica a varias comunidades nacionales, como lo testimonia la historia, pero no puede ser anterior a ellas. Primero existen el hombre y los grupos comunitarios y sociales que este compone y después la persona jurídica llamada Estado. La justificación que tiene la población para con el Estado es el que da norma y estructura jurídica y natural a esto, actuando a través de sus diferentes funciones en que se desarrolla su actividad.
28 Al Estado generalmente se le define como “la sociedad civil jurídica y políticamente organizada”. En esto consiste el Estado: en la institucionalización
jurídica y política de la sociedad.
Es justamente por esto que Kelsen, afirma que “… el Estado tiene como elementos constitutivos el poder público, el territorio y el pueblo”.
Ahora bien, y dado que el Estado “es la institucionalización jurídico – política de la sociedad civil y dado que esta institucionalización jurídico – política se expresa y
se concreta en la existencia de una autoridad, de un poder público, es que el lenguaje común y corriente,…y también en el marxista, se llega a identificar casi exclusivamente al Estado con el poder político. Esto nos parece una simplificación pues bien la existencia de un poder público jurídica y políticamente establecido es necesario para que nazca el Estado, también es cierto que es necesaria la existencia de una población (de una sociedad humana) sobre la cual se ejerza ese poder y un espacio geográfico (un territorio), sobre el cual haya una jurisdicción de ese poder”.
“Los tratadistas suelen distinguir dos elementos esenciales del Estado: los materiales (territorio y población) y los formales (los órganos oficiales que lo representan y cumplen sus funciones y la autoridad legal de la que se hallan)”.
SURGIMIENTO Y EVOLUCIÓN
Debemos de tener claro dos conceptos básicos: El ser humano como ser social
29 necesidades fisiológicas tales como: comer, vestir, hablar, habitar, cohabitar, que deben ser satisfechas de acuerdo a su dimensión espiritual, es decir, a su racionalidad y a su voluntad. La espiritualidad le plantea necesidades de conocer, reflexionar, decidir – participar, de solidaridad, estéticas, etc. En este aspecto de la espiritualidad, la discusión en todo caso se centra en si esta espiritualidad es transcendente o no y en si es de naturaleza distinta o no a la materia.
Concepto de sociedad
Todas las corrientes filosóficas y políticas, aun las materialistas y las individualistas, están de acuerdo en que los seres humanos además de ser individuos, es decir, seres únicos e indivisibles, son seres sociales, es decir, son seres que para sobrevivir y desarrollarse como seres humanos necesitan de la cooperación y del auxilio de los demás seres humanos.
Experiencias históricas recientes permiten afirmar que aun cuando en algunas ocasiones el ser humano ha logrado sobrevivir sin el auxilio de los demás seres humanos, (generalmente conviviendo con lobos), también es cierto que no ha logrado pasar de un cierto nivel de animalidad y que no ha logrado desarrollar funciones básicas tales como el lenguaje y otras.
Si los seres humanos son seres sociales, esto quiere decir que siempre han existido y conformado sociedades. El término sociedad tiene dos sentidos: uno amplio y otro estricto.
30 sobrevivencia como especie. Si se quiere simplificar al máximo, podríamos decir que las sociedades no humanas tienen tres funciones u objetivos básicos: comer, defenderse y reproducirse a fin de que la especie continúe.
En sentido estricto, sociedad es un término que solamente se aplica a las diversas agrupaciones de seres humanos, que se juntan en cantidades mayores o menores tanto para la satisfacción de las necesidades primarias (comer, vestir, reproducirse como especie), como de las necesidades más complejas relacionadas con su realización y perfeccionamiento como seres humanos y como conjunto.
Evolución de la sociedad y aparición del Estado
Pero la sociedad humana no siempre ha sido la misma, sino que ha estado y está en constante evolución y ha pasado, históricamente hablando, desde dimensiones pequeñas y formas organizativas simples hasta dimensiones más grandes y con grados complejos de organización interna. Así la expresión actual de la sociedad humana no es la misma que en los orígenes de la humanidad y es evidente que en el futuro asumirá nuevas formas y contenidos.
Por eso es necesario que analicemos, aunque sea breve y panorámicamente, cuál ha sido la evolución histórica de la sociedad humana, cuál es su expresión actual y cuáles son las tendencias más probables.
31 por un proceso que va de la horda en los albores de la humanidad, hasta el Estado.
En términos generales y en materia de evolución socio – cultural se habla genéricamente de los tipos o clases de sociedades: las sociedades no estatales que cronológicamente surgen primero y las sociedades estatales, que surgen después, en etapas más avanzadas de la evolución social y humana.
Las sociedades no estatales surgieron en los albores de la humanidad y subsisten en algunas regiones de África, de América Latina y el Pacifico. Se caracterizan porque no están suficientemente estructuradas, aun cuando si mantienen formas primarias de cohesión social y de gobierno (de autoridad) y su territorialidad es inestable, (generalmente son sociedades nómades) ya que sus formas de producción son generalmente la caza, la pesca y la recolección de frutas y raíces. Es decir, generalmente son sociedades no agrícolas.
Como dice Krader, “Hay que hacer notar que todas estas sociedades tienen
alguna forma de gobierno (es decir, modos de organizar internamente sus asuntos sociales), pero no todas ellas realizan esa función, mediante la forma de gobierno que es el Estado.”
Las sociedades estatales son aquellas formas de agrupación humana que además de una organización económica y social, poseen un territorio y una forma de gobierno (de autoridad) más complejas y estructuradas.
32 de salirse del ambiente local para entrar juntos en un nuevo tipo de organización. El Estado es una de las formas.
Otra forma de analizar la evolución de la sociedad, pero principalmente desde el punto de vista económico, es la de Marx y Engels que basados en la teoría de Morgan, explican la evolución de las sociedad humana a través de un proceso dialectico de lucha de clases que va desde la comunidad primitiva hasta la sociedad comunista, pasando sucesivamente por la sociedad esclavista, la sociedad feudal, la sociedad capitalista y la sociedad socialista.
Pero cualquiera sea la hipótesis de que se parta, podemos afirmar que los diversos tipos de Estado antes mencionados, muchos de ellos han desaparecido, por ejemplo las ciudades – estado que existieron durante la historia antigua y durante el periodo renacentista. Estos estados eran, en términos de tamaño y población, pequeños en comparación con los imperios persa, romano o chino y se establecieron en torno a una ciudad, como el caso de Ur de Caldea, de Atenas en la Grecia, y de Venecia durante el Medioevo y el renacimiento.
Al respecto Krader, afirma: “El Estado no aparece más que en sociedades y economías grandes y complejas… En todas las sociedades humanas el gobierno
33 TIPOS DE ESTADO
1) Unitario: Existe un solo ordenamiento jurídico.
2) Federal: Hay una coexistencia de ordenamientos jurídicos.
3) Provincial o local: Las provincias ejercen el poder que no han delegado a la nación; así pues, se reservan la facultad de dictar leyes de orden administrativo.
Elementos del Estado
1) Población: es el elemento humano. Al respecto, se debe distinguir entre :
Habitantes: residentes dentro del territorio.
Pueblo: parte de una población que tiene el ejercicio de los derechos
políticos. Concepto más restringido
2) Territorio: es el elemento geográfico. Comprende: suelo, subsuelo, espacio aéreo, mar continental y plataforma submarina.
Constituye la energía o fuerza necesaria con que cuenta el Estado para llevar a cabo sus objetivos, realizando objetivos comunitarios procurando perseguir el bien común.
3) Gobierno: conjunto de órganos que ejercen el poder, para el cumplimiento de las funciones del Estado.
Los Estados Latinoamericanos son el resultado del proceso de disgregación
colonial
34 al interior de los mismos Estados que se han ido gestando, y que muchas veces dieron como resultado graves conflictos por límites que en algunos casos perduran hasta nuestros días. El caso crónico que perdura hasta nuestros días es el de Centroamérica, donde estos conflictos son estimulados por los localismos y la ambición desmedida de poder de los caudillos.
Tipos de Estado en América Latina
Una vez conquistada la independencia y concluida las luchas internas entre conservadores y liberales, que dieron como resultado el establecimiento de estados liberales, en América Latina, ya no desde el punto de vista jurídico – constitucional, sino desde el punto de vista histórico, ha pasado por dos formas de Estado, enmarcados en concepciones políticas y jurídicas-constitucionales diferentes, tales como:
En el marco del Estado liberal: El Estado Oligárquico
Se va estableciendo desde el siglo XIX hasta 1910 como consecuencia del triunfo de las fuerzas liberales sobre las conservadoras. Siendo en el fondo el Estado Liberal, un Estado Oligárquico.
35 La superación de la turbulencia social y política de las luchas de los caudillos por el poder después de la Independencia, generó, en el marco jurídico constitucional del Estado Liberal, significó el establecimiento del Estado Oligárquico.
El Estado Oligárquico no es otra cosa que la existencia de regímenes donde el poder está en una oligarquía establecida, es decir, donde el poder visible o formal puede estar en un caudillo, en un militar, o en un presidente en el marco de un sistema representativo, pero donde realmente el poder está en manos de una oligarquía estabilizada que niega la democracia.
En el marco del Estado social de Derecho: El Estado Populista
A partir de la Segunda Guerra Mundial la capacidad de movilización de sectores populares en la mayoría de los países de América Latina cobra mayor vigencia. Es la etapa donde aparecen los denominados “populismo” latinoamericanos, que no
son otra cosa que la presencia de las mayorías nacionales (obreros, campesinos, clases media, etc.) en partidos políticos y/o organizaciones sociales, casi siempre bajo el liderazgo de personalidades latinoamericanas. En esta insurgencia de los obreros, de los campesinos y de las clases medias latinoamericanas a través de Partidos Políticos y de movimientos sindicales y sociales, estos últimos generalmente están bajo la dependencia de los primeros.
36 Durante los siglos XVII, XVIII y XIX se establecen contrapesos, poniendo los individuos límites al poder del Estado, dando valor legitimo al voto de los ciudadanos.
REFORMA, MODERNIZACIÓN O CAMBIO DE ESTADO
Concepto de Reforma
La discusión sobre la Reforma de la Estructura del Estado tiene que ver con el objetivo de transformar el aparato estatal para que cumplan eficazmente la subsidiaridad establecido en la Constitución.
Las reformas al Estado son procesos inducidos cuyos objetivos esenciales buscan que el Estado asegure su supervivencia y su funcionalidad ante los incesantes cambios económicos, políticos y sociales de cada país.
Es esencial incluir en la propuesta de Reforma del Estado el tipo de administración pública necesaria para responder y atender de manera eficaz las demandas de la sociedad. No es viable un Estado que conserva una administración pública tradicional, en la cual la ciudadanía no confía, que considera ineficiente, corrupta y desvinculada de los problemas sociales.
El proceso de Reforma del Estado, con la redefinición de sus relaciones con la sociedad, es un proceso eminentemente político, a través del cual se están reconfigurando las relaciones de poder en las sociedades latinoamericanas.
¿Por qué se Reforma el Estado?
37
Causas externas
La modernización es un tipo de cambio específico. Denota la incapacidad de un Estado para enfrentarse a problemas para los cuales no existe una solución constante, problemas que se generan en su interior y en el exterior en sus relaciones con otros Estados. Hoy día la reforma por modernización es propia de nuestro tiempo y se refiere a las capacidades que puede tener un Estado para adaptarse continuamente a un medio externo interestatal de transformación rápida y constante, y cuyo cambio esta avivado por la universalización de la economía, por la interdependencia comercial, el desarrollo tecnológico y el progreso científico.
38 transformando a sus Estados intervencionistas y sus regímenes de bienestar en esquemas neoliberales de privatización no siempre debidamente meditados. Así pues, en el mismo orbe y al mismo tiempo, la concepción de la reforma del Estado es bien diversa, porque igualmente diverso ha sido el influjo de los factores mundiales que están acumulando los cambios
Causas internas
Buena parte de los contrastes en las mutaciones de los Estados contemporáneos obedecen a causas internas, principalmente al patrón de desarrollo político, al grado de crecimiento de sus fuerzas interiores y su capacidad o incapacidad para adaptarse a un entorno mundial dominado por Estados independientes y soberanos bajo un nuevo enfoque de relaciones, y una redefinición de sus potestades.
Dentro de esta nueva atmósfera, hay estados que han sido capaces de reformarse continuamente y adquirir capacidades para absorber tipos cambiantes de organizaciones y demandas políticas; es decir, han sido adaptadas para creer económicamente. Entre estos se encuentran principalmente los países de Europa Occidental, entre los cuales destaca España por la rapidez y solidez de su modernización.
Los países de América Latina, padecen de niveles de estabilidad incompleta, inacabada y precaria, y ahora se aprestan, con débiles instituciones políticas, a privatizar sus expandidas economías públicas acusadas de ineptitud, corrupción y dispendio.
39 administrativas, y más arcaicas aun que aquellos que, como las de los países subdesarrollados, eran de suyas instituciones políticamente rezagadas. También los Estados se están reformando para expansionar su capacidad de absorción de las nuevas organizaciones y demandas que están surgiendo de una sociedad, mundial muy diferenciada, movilizada y secularizada, que ha creado nuevas organizaciones y formas de exigencia política. En los países desarrollados estas nuevas organizaciones se han producido en un ambiente institucional consolidado que ha distinguido y desarrollado los sectores públicos y privados, y permitido fases sucesivas de privatización sin riesgos de desestabilización política ni pérdida capacidad de gestión de la administración pública. Es decir, la reforma del Estado ha sido acompañada con el fortalecimiento de la modernización.
¿Qué se reforma en el Estado?
Una reforma del Estado, de conformidad con los paradigmas reformistas del pasado y presente, comprende fundamentalmente sus relaciones con la sociedad porque, en su base, el Estado es desde el punto de vista político la organización de la sociedad.
40 ¿Cómo se Reforma el Estado?
De la siguiente manera:
Capacitando a la sociedad civil para absorber a nuevas organizaciones
políticas, para dar cabida a más y más variadas demandas, para fortalecer el desarrollo político.
Suprimiendo los modos antiguos de ejercer la administración pública,
desterrando la improvisación, el clientelismo y el nepotismo, dándole su lugar al mérito, la capacidad y el desempeño.
Los países que más éxito han tenido en la Reforma del Estado por modernización, son aquellos cuyas sólidas instituciones políticas han contrapesado ambiciosos planes de privatización. Qué decir de la Gran Bretaña, donde el servicio civil ha servido de fortaleza inexpugnable al neoliberalismo tatcheriano, pero siempre y cuando va acompañada de otros medios de distribución de la riqueza y el poder, y para esta distribución no hay mejor método que el desarrollo político.
¿Cómo se debe reformar el Estado?
El momento de la reforma está señalada con signos que anuncian el agotamiento de un modelo de gobierno determinado, y que demandan una transformación urgente antes que la extenuación paralice al Estado. La historia es un cementerio de revoluciones provocadas por reformas inconclusas, frustradas o que sencillamente no pasaron de ser mero proyecto.
41 con el Estado absolutista en Francia. Pocas ideologías han podido decir que una revolución no era inevitable, si se hubiera procedido por reforma.
Las reformas deben hacerse a tiempo, antes que la descomposición total del Estado requiera remedios radicales y externos.
1.5.3. MARCO CONCEPTUAL
MODERNIZACIÓN
La modernización es un proceso progresivo que a largo plazo es no sólo inevitable sino deseable, dentro de la perspectiva de la teoría de la modernización.
TRANSFORMACION DEL ESTADO
Transformar el Estado es una empresa pluri estructural que implica en mayor o en menor grado desarrollar una serie de medidas que incidan en los sistemas y estructuras en que se desenvuelve y proyecta el Estado.
ESTADO
Organización política de la sociedad que surge en el marco de un sistema institucional. El Estado designa un conjunto de poderes instituidos, que gobiernan una población en un territorio determinado.
Locke (Inglés), planteaba dos (02) poderes del Estado: el Legislativo (ente normativo y fiscalizador) y el Ejecutivo (ente con funciones de Gobierno y Administración).
42 Propugna que el Estado es un sistema tripartito de separación de los poderes que tiende a eliminar el centralismo por parte de un solo órgano y plantea los poderes legislativo, administrativo y jurisdiccional.8
Sánchez sostiene que “el estudio del Estado como categoría de análisis e interpretación de la realidad social ha generado desde épocas muy antiguas una serie de concepciones o enfoques”.
Entre las principales corrientes tenemos las siguientes:
Platón (428 - 347 A.C.), planteó: Gobierno Ideal. Política subordinada a la moral,
Estado surge para necesidades: humanas, materiales y morales
Ciudadanos tres (3) clases: magistrados, guerreros, labradores, artesanos y mercaderes, Cada ciudadano no debe entregarse más que a una función en el Estado, éste debe estar dirigido por filósofos, define su gobierno como aristocrático (dirigido por los mejores). Lo considera superior a otras formas:
- Timocracia: gobierno indefinido, de ambición, de placeres.
- Oligarquía: gobierno de los adinerados.
- Democracia: predominio del pueblo en el gobierno político.
- Tiranía: régimen de desorden, anarquía y libertinaje.
Aristóteles (384-322 A.C.), Su obra es una verdadera guía para un buen gobierno
(Estado Ideal). Tuvo siempre una vocación social, Ciudadanos deben alternar en el gobierno, Estado no es feliz cuando no lo son todas las clases que lo forman, El bien de la política es la justicia, Más vale que mande la ley y no un ciudadano, sea quien fuere, Los estadistas conozcan la forma de gobierno más perfecta para aplicarla a su país, Define la República como una amalgama de democracia y
8
43 oligarquía, Hace división clásica de los tres (3) poderes del Estado, La soberanía reside en la voluntad de la mayoría, Los Estados formados sobre la base de una abundante clase media son los más estables, los mejores administrados, Donde no son soberanas las leyes no hay verdadero y propio Estado.9
Cicerón (106 – 43 A.C.). Su obra condensa la organización política más perfecta y
realizable. La interpreta como la reunión de las tres (3) formas puras de gobierno: Monarquía (Tiranía), Aristocracia (Oligarquía) y Democracia (Demagogia). Los ciudadanos honrados y virtuosos están en la obligación de tomar parte en la política. Llamado El Príncipe de la Oratoria Romana, retórico, político y sus escritos políticos tuvieron dimensión y valor real.
SÓCRATES - (470 - 399 A.C.). Filósofo griego fundador de la filosofía moral o
axiológica. Fue obediente con respecto a las leyes de Atenas. Creía en la superioridad de la discusión sobre la escritura. Creó el método denominado: Mayéutica o Arte de alumbrar los espíritus, es decir, lograr que el interlocutor descubra sus propias verdades. Posteriormente, en el pensamiento cristiano, destaca Tomás de Aquino y otros como: Agustín de y Francisco de Suárez.
Para TOMÁS DE AQUINO. El Estado en la institución fundamental y necesaria que deriva de la naturaleza sociable del hombre, su finalidad es establecer un orden de vida y dentro de él lograr la satisfacción de las necesidades humanas. Como organización el Estado presenta un principio unificador y coherente; éste principio es el de autoridad, que se mantiene mediante el ejercicio del poder. Y, entre las muchas concepciones sobre el Estado, nos parece resaltar a:
9
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MONTESQUIEU. El Estado, presenta tres formas: La República: vocación
ciudadana hacia el bien público, pueden ser Aristocracia ó Democracia. La Monarquía: principio rector es el honor. El Despotismo: cuyo principio es el miedo. Propugna sistema tripartido de separación de los poderes que tiende a eliminar el centralismo por parte de un solo órgano estatal y plantea los Poderes Legislativo, Administrativo y Jurisdiccional.10
ROUSSEAU. En su obra “Contrato Social” plantea: “Sólo el poder puede detener
al Poder”. El Contrato Social implica la delegación que los individuos hacen de
todos sus derechos naturales al Estado, quien investido del poder los coordina y devuelve a los individuos bajo la forma de derechos civiles.
MARX. En su obra Manuscritos Económicos y Filosóficos, realiza un estudio
analítico del Derecho, Estado y la Moral, relacionándolos con la organización económica de la sociedad. En 1948 publica “Manifiesto Comunista”, obra en la
cual considera al Estado como una súper-estructura política, de condición clasista, condicionada por los modos de producción.
KELSEN. En su obra: “Teoría General del Estado”, sostiene:
Que el Estado como ser meta jurídico, omnipotente, llena su misión histórica
porque crea el derecho constituyéndose en un supuesto de éste para luego someterse él mismo al derecho que ha creado, obligándose y facultándose como cualquier otro sujeto jurídico
10
